（经济法学专业论文）失业保险功能研究.pdf

摘 要 i 摘摘 要要 本文以失业保险法的失业保险功能为研究对象，对该法的历史沿革、各国法 律相关规定、基本理论、制度的内容等进行系统的考查和分析，并由此对重构和 完善我国失业保险法的失业保险功能提出建议。 全文共分五部分，包括绪论和结论主体部分共计五章。 第一章 绪论部分。概述了本文的选题背景、研究意义、现有研究综述、研 究方法以及主要创新五个方面。 第二章 失业保险功能的概念和发展历史。失业指的是在一定年龄以上、在 参考时期内没有工作、现时可以工作，且正在寻找工作的人。失业保险制度是通 过立法强制执行的，主要由国家或社会集中建立基金，对非本人意愿中断就业而 失去工资收入的劳动者提供一定时期一定金额的物质帮助以及再就业帮助的制 度，是现今社会社会保障法体系中不可或缺的组成部分，也是社会保险的主要项 目之一。失业保险制度的建立主要是为了解决劳动者失业后的基本生活问题，为 他们实现再就业提供服务帮助，和防止出现大规模失业影响社会稳定。失业保险 制度的功能具体体现为：保障生活、促进就业和预防失业三大功能。 第三章 各主要国家失业保险功能的比较。概述了美国、德国、英国、西班 牙和日本五个国家失业保险制度类型的建立、发展和变革。由于各国情况不同， 分析比较了各国失业保险制度发展中的差异和共同点。多数国家实行缴费制，财 政承担一定责任要求失业人员具备一定的享受条件，包括非自愿失业、有工作能 力并自愿工作等；领取失业补助金有时间限制，通常在 36 周以内；多数国家由 政府部门负责管理；与就业服务保持紧密的联系，以促进失业人员就业。 第四章 我国失业保险功能的建构。这一章概述了我国失业保险功能的现状， 并探讨了我国失业保险功能的不足，主要为保障失业人员基本生活的功能不足， 促进失业人员再就业的功能不强，预防失业的功能缺失三个方面。且就此提出了 我的相关制度完善建议：逐步增强失业保险保障失业者基本生活的功能，完善失 业保险促进再就业功能和充分发挥失业保险预防失业的功能。 第五章 结论部分。 关键词：关键词：失业保险 保障生活 促进就业 预防失业 abstract ii- abstract in this paper the unemployment insurance law of unemployed insurance function as the research object .for this historical evolution, the national laws relevant regulations, basic theory and system as the content of examination and analysis, system , and then the reconstruction and perfecting the unemployment insurance law of unemployed insurance function are proposed . the article is divided into five parts, including the introduction and conclusion of the main part of the total five chapters. the first chapter: introduction. summarized in this paper to choose a background,significance, the existing research review, research methods and main innovation 5 aspects. the second chapter: unemployed insurance function concept and developing history . unemployment that is a certain age in the reference period above, no work, now can work, and are looking for work. unemployment insurance system is executed compulsively through legislation, mainly by country or society concentration establishs fund, not i intend to lose wage income interrupts obtain employment and the laborer provides certain period a certain amount of material help and again obtain employment help system, in todays society in the social security system, is an indispensable part of one of the major programs of social insurance. unemployment insurance system is mainly to solve the establishment of the basic life after worker is unemployed, for they come true again obtain employment provide services to help, and prevent large-scale unemployment affect social stability. unemployment insurance system function embodied in: safeguard life, promote employment and prevent unemployment 3 big functions. the third chapter: major national unemployment insurance function comparison. summarizes the united states, germany, britain, spain and japan , this five national unemployment insurance system type of build, development and change. since countries the situation is different, analyses and compares the countries in the development of unemployment insurance system for the difference and common ground. most countries implement capture expends system, financial bear some abstract iii- responsibility requirement unemployed personnel have certain enjoy conditions, including involuntary unemployment, are able to work and volunteer work, etc.; getting unemployed subsidy there is a time limit, usually within in 36 weeks; most countries by government departments responsible for management; and employment services maintained close ties to promote of obtain employment of personnel of unemployment. the fourth chapter :our country the construction of unemployment insurance function. this chapter summarizes the present situation of unemployed insurance function are discussed, and the lack of unemployment insurance function in china, mainly to ensure the basic life of the unemployed personnel of unemployment of defects and promote function reemployment function is not strong, prevent unemployment from three aspects of function lack. and in the end, this paper gives me the relevant systems improvement suggestions: gradually increases unemployment insurance safeguard the jobless basic life function, improve the unemployed insurance promoting reemployment function and give full play to the function of unemployment insurance prevent unemployment. the fifth chapter: conclusion. key words: unemployment insurance，protection of life，employment promotion, prevent unemployment. 第 1 章 绪论 1 第 1 章 绪论 1.1 选题背景及研究意义 美国著名法学家昂格尔曾指出:“法律的特性会因生活形态的不同而变化。 每一社会都通过法律显示运用以团结其成员的那种方式的最深层奥秘。 ”作为一 种专门的法律制度，失业保险制度亦不例外，其具体制度的演进实质上是社会变 迁的结果，因此，联系法律制度的社会根基，以及处于现实社会语境下检视失业 保险制度是非常重要的。 失业保险制度的建立主要是为了解决劳动者失业后的基本生活问题， 为他们 实现再就业提供服务帮助，和防止出现大规模失业影响社会稳定。所以失业保险 制度的功能具体体现为以下三个方面：保障生活、促进就业和预防失业。 保障失业人员基本生活，是各国建立失业保险制度的初衷，也是失业保险的 首要功能。在中国，保障生活功能主要表现为符合条件的失业人员定期发放失业 保险金，为领取失业保险金期间生病的失业人员支付医疗补助，以及为领取失业 保险金期间死亡的失业人员的直系亲属提供丧葬补助和抚恤金。 从现今社会视角来看，失业保险制度保障生活这一功能的特点具体表现为： 一方面，失业保险后付款的不断调整，近年来水平有了大幅度的增长。湖州市， 中国浙江省湖州市，失业保险金从 2002 年的每人每月二百七十二元提高到每人 每月五百九十五元，是目前的标准，另加医疗补助六十元，共计能收到每人每月 六百五十五元，保障了失业人员的基本生活水平。 1近九年来，失业金标准增长 之快，体现了政府对民生的关注，也实现了失业保险制度建立的初衷 。另一方 面，失业保险金的支付也多少带来了一些“惰性心理”的负面影响。不过，湖州 市作为“长江三角洲”经济较发达的地区之一，对失业保险的依赖，以维持湖州 市失业者的生活实际上并没有那么多。因为自我从失业者就业意愿的角度来看， 失业也将导致工资增长对就业的期望也随之增加， 使收入低于六百五十五元就失 业，湖州市就业人员可接受的心理底线：如果低于此线的工人收入水平有关，或 略高于这一行，将放弃自己的工作而选择继续享受失业保险。第二，中国的失业 期间付款的性质较长，达 24 个月，支付时间为西方发达国家之间的最高，更不 要说整个失业保险金期间或不支付余额变化。 失业保险金支付情况落实到实际工 1张建华，高晓光 发挥失业保险“缓冲器”作用 中国劳动保障 2009.6 4142 第 1 章 绪论 2 作中时， 常常会因为失业保险与就业服务结合不够紧密以及失业人员的待遇享受 与就业状况之间缺乏有效制约的原因，导致管理工作中仍会存有漏洞。例如，重 新就业的失业人员重新获得如果工资收入， 那么他们将继续领取失业保险金损失 的资格，尽管你可以选择第二次失利后连同其余失业救济金，但失业往往只看到 切身利益，担心失业保险的有关政策将发生变化。因此，许多人选择了失业领取 失业福利考虑建成后的就业， 甚至一些失业人士找到工作， 但实际享受失业保险， 申请尚未登记的就业，这无疑是违背了失业保险制度保障生活中的作用考虑。这 种情况肯定会导致积极的再就业人数减少失业， 在失业保险待遇导致大量依赖于 “懒惰” 。 保障失业者的基本生活只是失业保险制度的一个功能， 其另一个重要功能是 通过建立社会化的就业服务体系，把失业救济与职业介绍、就业训练和生产自救 等工作结合起来用来帮助失业人员尽快实现就业的功能，即促进就业功能。一个 消极的保障生活功能仅仅是立足于物质上的补偿， 结果既不能达到有效控制失业 的效果，反而使得失业保险所花费用越来越多；而一个积极的失业保险制度要做 的不仅是为失业者提供基本的生活保障， 更要能够帮助失业者再就业以及预防失 业。积极的失业保险制度应该以创造更多的就业机会和预防失业为核心，通过劳 动力市场从根源上来解决失业问题。自 2o 世纪 90 年代以来，在新经济和全球化 浪潮冲击之下，世界各国纷纷适应新的市场经济发展趋势，改变了以往消极被动 地向失业者提供物质补偿收入的传统保障方式， 而代之以实施积极的促进就业政 策。政府改革失业保险政策，采纳了凯恩斯学派和新凯恩斯学派的理论，期望通 过对劳动者的有效管理以及劳动时间与劳动工资的重新调整、 实施基础教育和职 业教育计划、等一系列改革手段，达到促进就业增长的目的。但落实到现实工作 中时仍难以避免促进再就业的各项补贴与就业服务、 再就业的实效联系松散的问 题，补贴的具体数额也很难真正做到与就业服务质量、就业人数相对应。 自 21 世纪初以来，世界各地不断发生各种紧急状况和突发事件，其中以美 国次贷危机为诱因的金融风暴对失业保险制度的冲击最为明显。 在这次金融风暴 中，世界各国经济运行陷入不同程度的衰退境地，产生大量的失业人口，中国就 业也受到很大冲击，部分沿海地区和行业更是达到了失业警戒线。广东、江苏的 一些出口导向型企业特别是中小企业和劳动密集型企业生产经营困难， 甚至出现 了倒闭潮受金融风暴影响的企业的案件管理严格，一些公司也有严重的节日打 下，甚至裁员，许多地区更加灵活的就业失去工作。为了解决类似的突发事件对 就业的影响，各国政府的失业保险调控，促进就业的情况下失效函数采取一些类 似的方法，包括财政资金，税收减免，信贷扩张的使用，减少社会保险手段支持 企业进一步稳定工人的就业失去了就业机会，提供工资补贴，失业援助补贴，培 第 1 章 绪论 3 训补贴，就业有关的服务和为自己的企业和其他辅助人员的行为税减免。如“9 11”恐怖袭击，美国航空和旅游业产生巨大影响，在 3 个月的亏损将近一万个 就业机会在一起。美国劳工部为立即执行“紧急失业援助计划” ，由于“9 11” 事件导致失业，失业救济金也给出了一个为期 6 个月每人每月 405 美元的人，在 失业援助赠款，以帮助失业者找到工作，实施积极的计划，以创造就业机会。如 果韩国政府在亚洲金融危机后， 全国平均失业率从 2.6上升至 7的快速情况， 在实施“积极的计划，以创造就业机会。 “由政府举办的公共资金，一方面为失 业人士提供工程 23 万新的就业机会;另一方面， 政府和参加了失业保险基金的一 部分， 提供相当于六个月 1/ 2 到 2 /3 的工资补贴， 以鼓励企业不裁员， 不关闭。 ” 诚然， 这些措施带来的就业， 以减轻新冲突的紧急情况发挥了作用， 但总的来说， 这是很简单的，零散、不适当的标准和实施程序缺乏。 2 对于一个国家来说， 当失业率超过一定的限度时将直接影响社会的稳定和宏 观经济的正常运行， 对中国这样一个正处于经济体制转型过程中的国家来说更是 如此。 据德尔菲法研究结果表明， 中国目前城镇失业率的警戒线应该为 7 03， 而现在中国的实际失业率已经处于这个失业预警线边缘， 面临的失业压力已经非 常明显。 目前影响中国社会稳定的主要风险其中就有失业者因生活贫困对政府不 满以及贫富差距进一步扩大等方面问题，这些都必须尽快解决。至此可以看出， 仅仅依靠单纯的失业保险保障生活和促进就业功能已远远不能满足解决问题的 需求。要想控制失业率，仅仅从保障生活和促进就业的事中和事后补救办法已经 远不能满足当今社会的发展需求，必须从控制失业率的源头出发，失业保险制度 的预防失业功能呼之欲出。 现在，在自然科学已更成熟，更准确的飓风警报，洪水预警，地震预报等系 统，在社会的经济，但也有相应的宏观经济分析和预测系统和食品应用系统，如 早期预警系统。 如果失业保险制度可以在一个大规模的失业在以前爆发开发将能 够提前拉警报“失业预警系统” ，比当失业或对策系统后才能采取来的更有效和 更高级。政府希望建立失业预警系统有两个主要功能：一来预测失业率，这是失 业预警系统的主要功能和作用，也是未来的变化趋势。因为只有在失业率预测未 来的变化，以便能够为政府提供决策数据支持，以便及时作出有效的反应的重要 信息。第二个作用是发出高失业率前的警告，也是对一个失业的评估能力。如果 失业预警制度的建立，政府可以观察和分析劳工市场情况及时，有效的控制可以 增加或减少失业，劳动力市场，使有限的自我调节功能，但也为进一步宏观调控 劳动力市场提供可靠的参考数据。 为了缓解如金融危机和大规模失业的事件， 如以减少冲击所采取的紧急措施 2 吴丽萍 金融危机下的我国失业预警系统研究 社会保障研究 2009.2 3132 第 1 章 绪论 4 对社会造成的紧急情况在国外是：如日本，在经济转型，从强大的部门和地区的 影响“紧急就业稳定计划”没有对企业和员工的困难，实施下岗与失业人士就业 困难，延长失业救济金的就业和培训补助金，在促进失业人员从事公共福利，就 业机构进行跨交叉;实施，以支持中小型企业的过渡计划。如果新加坡政府降低 sars 的影响，在季节转换推出的中小型企业贷款计划，就业率是由它的更大的 旅游， 零售， 酒店及餐饮业的影响提供 300 万美元的新加坡中小企业政策性贷款， 而受影响减税退税，帮助他们留在企业，以减少裁员的发生。美国，韩国和紧急 失业援助其他国家应对突发事件对就业的影响，包括财政资金的“税收减免” ， 为企业的“信用扩张” ， “社会保险救济”和其他手段的支持为了稳定就业，是工 人的工资补贴， “失业救济金” ， “训练津贴” ，一个特殊的就业服务，自主经营人 士和公共工程项目启动减免税收创造就业机会和公共服务等其他帮助。 在过去的 200 个金融风暴影响年中国很可能会形成一个就业的失业风险的 重要领域，因此预测失业率的变化，已成为一项非常紧迫的问题。首先，建立失 业社会主义市场经济的宏观调控需要早期预警系统。 政府应监测统计及时编制和 客观地反映了当前形势， 科学地预测， 在经济生活中的重要作用， 今后完全控制。 其次，失业预警系统也是严重的就业情况的必需品。对失业人员基本内容治理是 保护生命和促进就业，完善失业保险制度中国今天为失业人士主要控制措施。因 此，失业预警制度，失业保险制度的建立提供基本数据支持。再次，失业保障制 度建立早期预警系统是提高失业保险制度效率的需要。 因此， 一个失业预警系统， 以保证社会保障制度的稳健经营是必要的，同时，完善社会保障制度是一项重要 的基础。最后，早期预警系统的建立是失业危机管理措施，以社会的需要。建立 失业预警系统，可监控紧急情况和失业率急剧变化，有关经济的变化和社会安全 带来的影响，并能准确，及时，有效的评估和分析，高失业率可能出现的采取适 当的预防性反应。与此同时，失业和社会安全的紧急计划，有针对性地实施紧急 措施的政策，开发交易可以有效地避免社会保障体系的金融危机发生之前。 总之， 建立失业预警制度对可能出现的较大规模的失业将产生实施预防和调 控的作用，有利于用人单位和政府及时和准确掌握就业失业情况变化及其趋势， 以便及时采取应对措施，避免较大规模失业和失业率大幅度攀升的危机发生，对 维护企业及社会稳定都具有重要的意义。在失业保险制度比较完善的情况下，即 使在出现经济不景气时，也能够成为稳定就业、预防失业的第一道防线。综上所 述，从长远、宏观的来说，失业保险制度功能完善的总体方向是要失业保险保障 生活、促进就业和预防失业三大功能三位一体地完全体现。 本文的研究将立足于上述理论空间展开。 第 1 章 绪论 5 1.2 研究现状综述 如上所述，我们现在生活在这个世界后，在催化科学与技术根据已通过的农 业社会， 工业社会和后工业社会经历工业革命的洗礼， 现在已经进入了风险社会。 工业化和技术创新和应用， 同时促进世界文明的进步， 但也给予人们失业的风险， 以及如何面临员工失业的风险和合理的承诺， 这是一个给失业保险法分配的重大 的目标。失业保险制度是解决失业和风险分配的有效机制，其深入研究，以帮助 探索解决的失业工人，解决生计面临威胁的方法的安全性，因此，具有重要的现 实意义。 失业保险制度源自欧洲， 法国是第一个于 1905 年建立失业保险制度的国家。 随后，挪威、丹麦两国也分别于 1906 年和 1907 年建立了类似的失业保险制度。 当时实行失业保险制度的国家实行的都是非完全强制性失业保险制度， 即规定为 一定范围内的人员是否参加失业保险完全取决于其个人意愿。 参加保险人员则必 须受失业保险法律规定的约束， 包括承担缴纳保险金的义务和享受失业时领取保 险待遇的权利。直至 1911 年，英国颁布了国民保险法 ，成为第一个强制性失 业保险制度的国家， 后强制性失业保险制度逐渐发展成为世界失业保险制度的主 流。 在 20 世纪 80 年代中期，我国的企业改革不断冲击着计划经济体制的壁垒， 在劳动管理方面迫切需要改变限制企业发展、人才竞争的固定工制度。为此，国 务院决定对国营企业的新招工人不再实行统分统配，代之以劳动合同制度，且允 许企业辞退违规违纪员工。与此同时，国内部分集体企业也因制度老化缺乏竞争 等原因，无奈的走上破产之路。为适应这些企业转换经营机制和劳动管理制度的 重大改革， 保障企业员工失业后的基本生活， 1986 年 7 月我国国务院颁布了 国 营企业职工待业保险暂行规定 ，以此为标志，我国的失业保险制度正式建立。 这一制度的建立，是我国就业制度的一项重大变革。失业保险作为市场导向就业 机制的一个重要环节，在法律上确定了其地位和作用。同时，这一制度的建立也 填补了我国社会保障体系的一项空白，成为整个社保体系的一个重要组成部分。 失业保险制度的建立和实施， 为劳动制度从计划经济向市场经济过度创造了有利 条件，也为建立独立于企业之外的社会保障体系做出表率，更是为巩固和发展稳 定大局作出了卓越的贡献。 尽管中国的失业保险制度在其建立和发展过程中存在 着不完善的一面，但这一制度存在的积极意义还是不可磨灭的。 失业保险作为一种专门的法律制度， 它的建立主要是为了保障劳动者失业后 的基本生活，为他们实现再就业提供服务帮助以及预防大规模的失业事件，所以 它的功能也可以具体表现为：保障生活、促进就业和预防失业三大功能。 本文通过研究分析了英美以及日本等发达国家的失业保险制度的历史发展 第 1 章 绪论 6 以及改革后，结合中国国情，分析中国现今的失业保险制度存在的现状、不足以 及提出相应的完善建议。 1.3 研究方法及主要创新 本文的写作主要运用了以下方法进行研究: 历史分析法。 本文对失业保险制度在社会发展不同时期的制度形态进行了历 史考查，从 1905 年法国最早建立失业保险制度到近代失业保险制度和现代失业 保险制度的历史沿革和演变中，探究该制度的发展规律。 比较研究法。失业保险制度在不同历史阶段和不同国家和地区，皆有其各自 的特征。因此，对该制度进行深入的比较分析，才能发现制度优劣并以资借鉴。 实证分析法。实证分析法即是“社会科学研究方法之一，着眼于当前社会或 学科现实，通过事例和经验等从理论上推理说明” 。在本文的研究中，失业保险 理论的演进与内容构成都建立在一定经济社会条件之下， 通过运用实证理论来分 析其对失业保险法的影响。 在这篇文章中，通过对失业保险的概念的定义，失业保险制度标题功能，明 确其内涵和外延，通过历史追溯，探索与社会发展的内在关联的体制变化，其体 制结构分析发现， 适用规则和联动效应和相关系统;国际或区域的比较立法制度， 以达到改善参考，以调查对失业保险制度的路径完善立法。本主题是失业保险法 的基本功能，如在周围体系和历史研究的定义，系统构成，等领域的国家立法更 加系统的分析，以下主要创新的形成： 首先，失业保险应逐步提高失业人员基本生活的功能。包括采取措施，进一 步扩大失业保险覆盖面覆盖范围将扩展至建议， 以解决乡镇企业及其员工的保险 问题的措施，城乡所有企业。关于统一规定与个体工商户及其雇员雇员的社会团 体及其专职人员，民办非企业单位及其职工必须参加失业保险，保险的政策是不 是为了解决统一问题。同时，鼓励个体工商户及其职工参加失业保险缴费率降低 建议是合理的，即雇主支付工资总额的 1，职工支付工资总额的 1，雇主缴 纳的政府财政的一小部分。并制定鼓励灵活就业政策，包括有关保险的灵活就业 的覆盖面。农民工保险难的问题，应当允许农民工自愿选择不同的保险方式，不 断提高治疗水平，有两个选择，一个是失业，失业前的工资支付的，根据在失业 前缴纳失业保险金的平均工资来确定 45-50，而另一种是在现有标准的维护对 失业保险待遇水平的提高的基础上，保持不变。 其次，在完善失业保险促进再就业功能方面，中国的失业保险不仅充当救援 任务后，消极的，并应注重对就业的导向功能从“保障生活” ，以“促进就业型” 第 1 章 绪论 7 的转变。具体将通过调整失业保险基金支出结构、改进失业保险金的支付模式和 调整失业保险金的支付期限三种手段进一步完善我国的失业保险制度的促进就 业功能。 最后，充分发挥失业保险预防失业的功能。为了充分发挥失业保险对失业， 对法律措施的需要在以下几个方面的功能：第一，失业的危险程度，根据行业和 不同规模的企业裁员，实行差别税率和浮动率。二，雇主进行培训和再培训和技 能培训，给予适当补助。第三，保险公司支付高达了若干年，当在其生产经营不 景气，通过降低工资，缩短工作时间和工作共享其他执行手段，而不是裁员在一 定时间内，给予一定比例的工资补贴。应急机制的建立失业在国家或地区事件的 事件，这可能导致特定行业或特定地区的高失业保险，可以授权有关部门或者由 国务院决定就对当地政府的失业保险或减少失业保险金标准的方式来防止企业 大量裁员造成的社会问题。 第 2 章 失业保险功能的概念及其发展 8 第 2 章 失业保险功能的概念及其发展 2.1 失业保险功能的内涵 2.1.1 失业保险概述 “失业”这一词汇在我们日常生活中经常能够听到，它是就业的对称，是一 种常见的社会经济现象。劳动力资源是经济资源的重要组成部分，劳动力资源实 现优化配置的必要途径就是实现就业岗位的竞争， 存在竞争就必定会存在某些劳 动力在某段时间内不能实现就业的情形，即失业。国际劳工组织通过的促进就 业和失业保险公约中明确失业的定义是： “在一定年龄（通常指 16-60 周岁） 以上、在参考时期（至少在 3 周以上）内没有工作（指没有受雇从事有报酬的工 作或自我就业） 、现时可以工作（指在参考时期内有能力从事有报酬的工作或自 我就业） ，且正在寻找工作（指在最近一定时期内，一般为 1 个月，为寻找有报 酬的工作或自谋职业已经采取了专门的行动，如再就业服务机构办理了失业登 记，向用人单位递交了求职申请等）的人。 ” 3 失业保险是针对市场经济社会中的失业现象制定的一项社会保障政策。 在社 会经济变迁的初期，人们对失业现象还没有形成正确的认识，也没有形成有效的 应对措施。自从工业革命以来，人们虽然看到了在城市里存在着由各种各样的人 构成的贫民，但在很长时间里把这种现象的存在归结于个人原因，认为是由于个 人的懒惰或其他道德缺陷造成的。即使后来发生了周期性的经济危机，古典经济 学家还是相信“看不见的手”能够自发的解决包括劳动力在内的供求平衡问题。 但是，每当发生经济危机时就会有大量的工人失业，是官方认为需要救济的贫民 人数的急剧增加，证明了经济危机对就业的影响。由于失业现象的客观存在、工 人阶级的团结斗争和社会经济理论的发展， 特别是 1929-1933 年的大萧条导致的 严重失业，迫使政府不得不开始干预经济的运行。在此期间，凯恩斯的思想被广 泛接受。凯恩斯的学说在当时气的主要作用，是对大萧条的发生及其解决提供了 理论解释。从 20 世纪 40 年代到 70 年代后期，凯恩斯主义对失业问题的解释占 据了主导地位。他以总需求不足来解释失业，并且认为市场机制不能自动的解决 失业问题，问题要通过政府的积极的活动来操控和控制。这就是各工业化国家以 3 冯英 杨慧源 外国的失业保障 2 第 2 章 失业保险功能的概念及其发展 9 及一些发展中国家不仅以失业保险制度为失业者提供经济保障， 而且为减少失业 采取了多种政策措施。失业保险制度的产生，也是工人阶级自发的互助行为制度 化的结果。在工业革命的初期，统治阶级依然采用慈善救济的传统方式来解决失 业问题，是工人阶级自发的互助行为，为失业保险的制度化提供了组织、制度基 础。 此外， 失业保险制度的产生还与其它相关的社会制度的产生有着密切的联系。 总之，失业保险制度是社会各界长期探索、共同努力的结果。失业保险伴随着各 个国家的工业化、城市化的社会经济发展进程，经历了一个从萌芽到制度化的制 度创新和不断完善的发展过程。 从大多数建立失业保险制度的国家来看， 失业保险制度是通过立法强制执行 的，主要由国家或社会集中建立基金，对非本人意愿中断就业而失去工资收入的 劳动者提供一定时期一定金额的物质帮助以及再就业帮助的制度， 是现今社会社 会保障法体系中不可或缺的组成部分，也是社会保险的主要项目之一。 2.1.2 失业保险功能的内涵 失业保险制度的建立主要是为了解决劳动者失业后的基本生活问题， 为他们 实现再就业提供服务帮助，和防止出现大规模失业影响社会稳定。综上所述，失 业保险制度的功能具体体现为：保障生活、促进就业和预防失业三大功能。 首先，保障失业人员基本生活是现行失业保险制度的主要功能。在我国，保 障生活主要体现为符合条件的失业人员定期发放失业保险金， 为领取失业保险金 期间生病的失业人员支付医疗补助， 为领取失业保险金期间死亡的失业人员的直 系亲属提供丧葬补助和抚恤金。从今后的发展方向看，还有必要从其他方面来进 一步保障事业人员及其家庭的基本生活，有条件时，可以考虑失业人员如何继续 参加社会保险问题。此外，失业保险金标准还会根据生活水平的变化进行调整。 应该说，通过这几方面的措施，失业保险保障基本生活的功能会得到充分体现。 其次，失业保险制度的功能之二就是通过建立社会化的就业服务体系，把失 业救济与职业介绍、就业训练和生产自救等工作结合起来，以帮助失业人员尽快 实现就业，即促进就业功能。在计划经济体制时期，就业服务工作由政府和企业 承担。但在市场经济体制下，社会化就业服务体系起主导作用。社会通过提供职 业介绍、就业咨询指导、转业训练等就业服务，为失业职工重新就业创造机会。 最后， 失业保险制度的功能之三也是现在各国失业保险制度立法中愈发重视 但却进展缓慢的失业预警功能。 宏观就业形势和失业总体情况在国家的稳定和发 展大局中居于至关重要的地位， 建立失业保障预警体系可以将失业面临的形势与 经济对失业的保障承受能力及经济增长、失业、就业放在统一宏观环境中考虑， 第 2 章 失业保险功能的概念及其发展 10 为稳定就业大局， 预测劳动力整体变化趋势提供了重要的依据建立失业保险预警 机制，有利于制定应急预案，通过密切关注重点地区失业保险基金运行和失业人 员增减变动情况，随时准备应对其他各种突发事件，提前做好应急预案，疏通资 金渠道。 2.2 失业保险功能的发展 失业保险制度自创立至今已有上百年的历史，目前已有 72 个国家建立了失 业保险制度，其发展历程大致经历三个阶段。 一是创建时期。19 世纪末 20 世纪初，西方国家频繁发生的经济危机使得失 业问题变得日益严重和普遍，引发了大规模的工人运动和社会动荡，为了缓和阶 级矛盾，维护社会稳定，法国于 1905 年通过立法率先建立起自愿参加的失业保 险制度，英国则于 1911 年建立起世界上第一个强制性的失业保险制度。 4第一次 世界大战的爆发,特别是 30 年代的世界性经济危机导致西方资本主义国家出现 了大规模的失业，一些国家的失业率超过了 20%，而美国的失业率甚至一度超过 25%，高失业率不仅给这些国家带来了严重的社会灾难，也为失业保险制度的发 展提供了难得的历史机遇。经济危机之后，欧洲、北美、澳洲等工业化国家先后 建立起了自己的失业保险制度。但就总体而言，这一时期所建立起来的失业保险 制度的主要功能就是保障失业人员的基本生活。 二是发展时期。二战结束至上世纪 70 年代初，随着经济的快速恢复和增长， 西方国家的失业保险制度快速发展，覆盖范围逐步扩大，待遇水平逐步提高，待 遇支付期限不断延长。 失业保险制度作为社会的安全网和减震器为保障失业者的 基本生活，维护社会的稳定发挥了重要的作用。但是，过分慷慨的失业保险制度 又在一定程度上助长了失业者的依赖心理，抑制了失业者寻找工作的积极性，从 而使失业保险成为制造失业的重要原因之一， 对失业保险制度进行改革的呼声日 益高涨。 三是改革阶段。上世纪 70 年代，西方国家普遍进入了高通货膨胀和高失业 率并存的经济滞涨时期，高标准的失业津贴不仅打击了企业家投资的积极性，也 助长了失业者的依赖心理，导致失业率明显上升并居高不下，高福利政策因此受 到了普遍的批评。为了减少失业、促进就业，发达国家开始对失业保险制度进行 改革。改革的内容主要包括两个方面： 其一，发挥失业保险制度促进就业的功能。即通过实施更为严格的待遇支付 4 劳动保障部国外失业保险课题组.从创建到完善世界失业保险制度的改革与发展j. 中国劳动保障，2007（11） ：63-64. 第 2 章 失业保险功能的概念及其发展 11 条件、 缩短待遇支付期限、 改变待遇支付方式； 增加失业保险基金用于职业培训、 职业介绍支出；对自主创业、自谋职业给予补贴等各种措施来避免失业者的依赖 心理，并促使失业者积极寻找工作，以发挥失业保险促进就业的功能。正是出于 促进就业的目的，德国于 1969 年颁布了劳动促进法 ，以取代 1927 年的反 对失业法 ，日本、加拿大也分别于 1974 年和 1996 年对本国的失业保险制度进 行改革，将失业保险法分别更名为雇佣保险法和就业保险法 。 5 其二，开发失业保险制度预防失业的功能。为了应对周期性的经济波动，以 实现稳定就业，减少失业的目的，日本 1974 年颁布的雇佣保险法创立了雇 用保险的三项事业，即雇佣改善事业、能力开发事业和就业福利事业，1977 年 又增加了就业稳定事业，改三项事业为四项事业，1989 年又将四项事业改为三 项事业：就业稳定事业、能力开发事业和就业福利事业。其中就业稳定事业和能 力开发事业就是通过对处于停工期的企业给予工资补贴以及对职职工的技能培 训和转岗培训给予资助的办法以实现稳定就业、减少失业的目的。 6而美国则根 据企业裁员的情况实施差别费率。 上述手段的采用对于鼓励企业自行解决富余人 员的安置问题，防止雇主的随意解雇行为，产生了重要的作用，从而使失业保险 制度具有了预防失业的功能。 发挥失业保险制度促进再就业的功能不仅是各国失业保险制度改革的主要 内容，也是国际劳工组织的积极主张，1988 年国际劳工大会通过了促进就业 和失业保护公约与建议书 ， 公约与建议书的通过，可以看作是在失 业保险方面国际劳动立法的一个分水岭。 因为在此之前的相关立法重在强调为失 业者提供生活保障，而新的立法则倡导把失业保护与促进就业结合起来。为此， 公约要求采取适当的步骤使失业保护制度同就业政策相协调，使得失业津贴 的提供能够有利于促进充分的就业。 当前，从国际社会来看，保障失业人员额基本生活仍然是失业保险的最基 本的功能，而促进就业、预防失业则是失业保险新开发的功能。同时，随着失业 保险理念的变化， “就业是最好的保障”的观念已经成为市场经济国家普遍的共 识， 失业保险正在从消极的保障失业人员的基本生活转变为积极的促进就业和预 防失业，失业保险促进就业和预防失业的功能将会得到进一步的强化。 5 莫荣失业保险基金助企业共度难关j.中国劳动保障，2009（2） ：22 6 杨伟民，罗桂芬失业保险m北京：中国人民大学出版社，2000：85-86 第 3 章 各主要国家失业保险功能的比较 12 第 3 章 各主要国家失业保险功能的比较 3.1 美国的失业保险功能 美国是发达的经济强国，但失业保险制度建立的相对较晚，长期以来，失业 问题主要依靠慈善事业来解决。 这与美国特殊的宗教传统和一贯尊崇的个人主义 理念有关， 但 19 世纪 20 年代发生在资本主义世界中的经济危机深刻的影响了美 国，最终导致美国失业保险制度的建立。 第二次世界大战后，美国的失业保险制度进入了发展时期。为避免重蹈 30 年代大危机的覆辙，防止大萧条的出现，杜鲁门总统于 1946 年签署了战后初期 最重要的有关社会稳定和社会保障立法就业法 ，旨为那些能够工作、愿意工 作和正在找工作的人们提供包括自行就业的有益机会，并促进最大限度的就业、 生产和购买力。随着 60 年代后美国产业结构和经济结构的重大调整，随即颁布 了四个比较重要的人力政策法案：1962 年的人力发展和训练法案 ，1964 年的 经济机会法 ，1973 念得就业和人力培训综合法以及 1978 年的扩大工 作培训和公共服务就业计划 。经过一段时间的修正与发展，美国的失业保险制 度已经有了明确的三个主要目的：减轻失业者痛苦、组织失业传播和促进重新就 业。通过实施失业保险计划，向缺乏就业机会的非自愿性失业者提供经济补偿， 保持社会购买力， 增强企业活力， 实现经济复苏， 消除失业压力， 推动社会发展。 随着美国国内和国际竞争的愈发激烈以及科学技术的日益进步， 劳动生产率 的提高给美国的劳动力市场带来了极大的压力。 为积极应对劳动力市场严峻的就 业形势，美国政府为提高劳动者技能，促进就业，减少失业，缓解就业压力采取 了一系列积极措施： 第一，建立一站式就业服务中心。1998 年克林顿总统颁布劳动力由投资 法案 ，将全美大约 2000 所公共职业介绍机构建成“一站式就业服务中心” ，该 服务中心将培训、教育和就业的所有服务项目进行有效整合。中心服务对象从过 去单纯的劳动力供需双方拓展到社区的各类人员，详细的分为：就业能力较强只 需利用职业介绍机构等就业服务机构进行自我提高的人员， 需要提供基础性帮助 服务以及需要提供重点帮助性服务的三类人员。 以此为根据为三类人员提供相对 应的就业咨询、再就业培训和社会帮助等服务。该服务中心的帮助内容也从过去 单一的就业指导、咨询拓展到为失业者提供失业救济援助、提供就业培训课程、 推荐培训项目等。 第二，加强职业培训技能。美国从 20 世纪 90 年代初期就开始特别注重失业 第 3 章 各主要国家失业保险功能的比较 13 人员的培训，努力使失业者掌握新技能，适应市场新需要。美国就业培训的具体 工作由州、地方政府和私人机构甚至慈善机构共同合作组织，根据实际情况进行 培训项目的开发和管理，由来自企业界、教育界、劳工组织、社区组织和公共就 业服务机构等方面的代表组成的专门委员会负责执行。 失业者可以根据自身情况 免费接受课堂和现场培训以及基础教育，为寻找工作打基础。职业培训计划实施 以来，据统计大约有 70%参加就业培训计划的失业者找到了新的工作，其中相当 一部分人受雇于小型企业。由此可见，就业和再就业培训计划的成功实施是美国 解决就业问题的最主要的途径，同事，它在一定程度上也减轻了美国政府福利开 支的压力。 第三，增加就业补助。近些年的经济全球一体化给美国的进出口业带来很大 冲击，进口增加和出口减少是很多企业面临着严酷的生存危机。为帮助那些因工 厂受冲击而失业的工人，美国的贸易法案规定为这些失业工人提供 52 周的 贸易调整津贴，用以辅助他们重新实现就业。津贴的主要内容为再就业帮助（例 如就业指导、推荐工作岗位等帮助） 、求职补贴（若工人跨地区求职时可为其支 付食宿和交通费用的 90%，但规定总数不得超过 1250 美元） 、搬家补助（按工人 周平均工资的 3 倍一次性支付）和就业培训补贴（参加培训者则额外增加 26 周 的津贴）四个主要方面。贸易调整津贴项目不仅提高了失业者的再就业能力，而 且还解决了他们异地求职和就业的困难问题，增大了失业者重新获得工作的机 会。 总结以上特点可以总结出，美国失业保险制度属于典型的就业