（法学理论专业论文）我国社会中介组织的法律创制和治理优化研究.pdf

摘要 经过三十年的改革开放，我国政治、经济、文化等各项事业发展取得了举世瞩目的成就， 和谐社会的构建稳步推进，中国特色社会主义事业总体布局扩展为经济、政治、文化、社会 以及生态建设和党的建设。为适应我国经济社会发展的新形势、新情况，必须在推动经济发 展的同时，更加注重社会建设，加强和创新社会管理。党的十七大报告提出要“建立健全党 委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，而其中社会中介组织发挥着日益 重大的作用。社会中介组织因其所具有的“公共性”，以实现和维护社会公共利益为宗旨， 向社会公共领域提供社会所需的公共物品和服务，同时，社会中介组织的治理能力和服务功 能是政府的治理能力和服务功能的延伸，体现着国家对公民私权利的关怀，是促进社会主义 民主事业发展的积极因素，是维系国家持续稳定发展的重要力量。目前，我国社会中介组织 发展呈现较为良好的态势，社会中介组织的发展与国民经济的发展基本同步，据统计，江苏 省1 9 9 0 年有中介咨询服务机构不足2 0 0 0 家，至1 9 9 3 年已发展到6 0 0 0 家，而从1 9 9 4 年开始， 每年以2 0 0 0 家的速度发展。据不完全统计，目前全国大约有9 0 万个不同类型的社会中介组 织。因此，推动社会中介组织社会治理结构的优化，加强和完善对社会中介组织的法律创制， 提高对社会中介组织的“依法治理”层次，完善社会中介组织的社会服务功能，体现了权力 由政府向社会的回归，体现了国家对社会公共利益维护的决心，体现了公私相融的法治理念， 是建设服务型政府，实现“政府一社会一市场”三位一体管理格局的客观要求，是推动社会 主义民主事业和法治事业发展的重要举措，是实现社会管理创新，构建和谐社会的题中之意。 本文以“社会治理”理念和“法治”理念为理论基点，深入分析社会中介组织的含义、 属性及功能，并将社会中介组织与其他组织进行深入对比，以为本文提供扎实的理论基础； 以社会中介组织发展的基本态势为现实依据，针对性的分析社会中介组织发展所遇之掣肘， 提出社会中介组织未来发展必然走向“依法治理”，并分析社会中介组织走向“依法治理”的 践行价值，以为本文提供扎实的实践基础；以国外先进立法经验和管理经验为借鉴，严谨分 析国外社会中介组织发展的各项制度，从而得出国外先进经验对我国社会中介组织发展的重 要启示，以为本文提供扎实的经验借鉴。在这三大基础之上，本文深入研究我国社会中介组 织法律创制和治理优化的具体实施路径，将其分为法律创制的总论，法律创制的分论，治理 优化的具体举措及权利救济体系的构建四大部分，层层递进，以期使各项制度环环相扣，紧 密相连，以期为社会中介组织未来发展形成一整套科学、严密的制度，以期不断促进社会中 介组织发展与治理的完善。 关键词：社会中介组织 ，社会治理机制 ，法律创制 a b s t r a c t a f t e rt h r e ed e c a d e so fr e f o r ma n do p e n i n gu p ，c h i n a sp o l i t i c a l ，e c o n o m i c ，a n dc u l t u r a l d e v e l o p m e n to fa l lu n d e r t a k i n g sh a sm a d er e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t s ，s t e a d i l yp u s hf o r w a r dt h e c o n s t r u c t i o no fah a r m o n i o u ss o c i e t y , a n dt h eo v e r a l ll a y o u to ft h ec a u s eo fs o c i a l i s mw i t hc h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c se x t e n d e dt ot h ee c o n o m i c ，p o l i t i c a l ，c u l t u r a l ，s o c i a la n d e c o l o g i c a lc o n s t r u c t i o na n d p a r t yb u i l d i n g i no r d e rt om e e tt h en e ws i t u a t i o no fc h i n a se c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，t h e n e ws i t u a t i o n ，y o um u s ta tt h es a n ! et i m ep r o m o t i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，m o r ee m p h a s i so n s o c i a lc o n s t r u c t i o n ，s t r e n g t h e na n di n n o v a t et h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 。r e p o r tt ot h es e v e n t e e n t h p a r t yc o n g r e s st o ”e s t a b l i s ha n di m p r o v et h ep a r t yc o m m i t t e el e a d e r s h i p ，g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y , s o c i a lc o o p e r a t i o n ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h es o c i a lm a n a g e m e n tp a t t e r n ，w h i c hs o c i a li n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n st op l a ya ni n c r e a s i n g l yi m p o r t a n tr o l e s o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n sf o rt h e i r ”p u b l i c ”i no r d e rt oa c h i e v ea n dm a i n t a i nt h es o c i a ia n dp u b l i ci n t e r e s t sf o rt h ep u r p o s eo fs o c i e t y n e e d e dp u b l i cg o o d sa n ds e r v i c e sp r o v i d e dt ot h ec o m m u n i t yi nt h ep u b l i cd o m a i na tt h es a m et i m e ， g o v e m a n c ea n ds e r v i c ef u n c t i o n so fs o c i a ii n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s t h e e x t e n s i o no ft h e g o v e r n m e n t sg o v e r n a n c ec a p a c i t ya n ds e r v i c ef u n c t i o n s ，w h i c he m b o d i e st h ec a r eo fc i t i z e n s p r i v a t er i g h t s ，i sap o s i t i v ef a c t o rt op r o m o t et h ec a r e e rd e v e l o p m e n to fs o c i a l i s td e m o c r a c y , a l l i m p o r t a n tf o r c et om a i n t a i nt h ec o u n t r ys u s t a i n e da n ds t a b l ed e v e l o p m e n t a tp r e s e n t , c h i n a s d e v e l o p m e n to fs o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n ss h o w i n gr e l a t i v e l yg o o ds h a p e ，t h ed e v e l o p m e n to f s o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n sa n dt h ed e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a le c o n o m yt h eb a s i c s y n c h r o n i z a t i o n ，a c c o r d i n gt os t a t i s t i c s ，i n19 9 0 ，j i a n g s up r o v i n c ei n t e r m e d i a r ya d v i s o r ys e r v i c e st o l e s st h a n2 0 0 0t o19 9 3 ，h a sg r o w nt o6 0 0 0 ，f r o m19 9 4o n w a r d s ，e a c hd e v e l o p e das p e e do f2 0 0 0 a c c o r d i n gt oi n c o m p l e t es t a t i s t i c s ，i nc h i n at h e r ea r ea b o u t9 0 0 ，0 0 0 d i f f e r e n tt y p e so fs o c i a l i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s t h e r e f o r e ，o p t i m i z a t i o no fs o c i a lg o v e r n a n c es t r u c t u r eo fs o c i a l i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n st op r o m o t e ，s t r e n g t h e na n di m p r o v et h el a w so fs o c i a li n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n sc r e a t e dt oi m p r o v et h el e v e lo f ”g o v e m a n c e ”i na c c o r d a n c ew i t ht h el a wo fs o c i a l i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s ， a n di m p r o v et h es o c i a ls e r v i c ef u n c t i o n so fs o c i a ii n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n s ，r e f l e c t st h ep o w e rb y t h eg o v e r n m e n tt o s o c i a lr e g r e s s i o n ，r e f l e c t i n gt h ed e t e r m i n a t i o n t om a i n t a i nt h es t a t eo fs o c i a la n dp u b l i ci n t e r e s t s ，t h er u l eo fl a wa n do fp u b l i ca n dp r i v a t eb l e n d i n g p h i l o s o p h y , b u i l das e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，t h eo b j e c t i v er e q u i r e m e n t so ft h eg o v e r n m e n t 。 s o c i a l - m a r k e t ，”t r i n i t ym a n a g e m e n ts t r u c t u r ei s t op r o m o t es o c i a l i s td e m o c r a c y a ni m p o r t a n t m e a s u r eo ft h ec a u s ea n dt h ed e v e l o p m e n to ft h er u l eo fl a wi st h em e a n i n go ft h eq u e s t i o no fs o c i a l m a n a g e m e n ti n n o v a t i o n ，a n db u i l d i n ga h a r m o n i o u ss o c i e t y t h et h e o r e t i c a lb a s i so f ”s o c i a lc o n t r o l ”p h i l o s o p h ya n dt h e ”r u l eo fl a w ”c o n c e p t ，m e a n i n g ， p r o p e r t i e sa n df u n c t i o no fi n - d e p t ha n a l y s i s o fs o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n sa n ds o c i a l i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n sa n do t h e ro r g a n i z a t i o n si n - d e p t hc o m p a r i s o no ft h a ta r t i c l ep r o v i d e sa s o l i dt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n r e a l i t yb a s e do nt h ef u n d a m e n t a ld e v e l o p m e n to fs o c i a li n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n s ，t a r g e t e da n a l y s i s o fs o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n se n c o u n t e r e dt h ec o n s t r a i n t s ， t t p r o p o s e d s o c i a l i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n sw i l li n e v i t a b l ym o v et o w a r d s ”g o v e r n a n c e ”i n a c c o r d a n c ew i t ht h el a w , a n da n a l y s i so fs o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n st ot h e ”g o v e m a n c e ”i n a c c o r d a n c ew i t ht h el a wp r a c t i c e l i n ev a l u eo ft h a ta r t i c l ep r o v i d e sas o l i dp r a c t i c a lf o u n d a t i o n o r d e r t od r a wo na d v a n c e df o r e i g nl e g i s l a t i v ee x p e r i e n c ea n dm a n a g e m e n te x p e r i e n c e ，r i g o r o u sa n a l y s i so f t h es y s t e mo ff o r e i g ns o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n st oa r r i v ea tt h ea d v a n c e de x p e d e n c eo f f o r e i g nc o u n t r i e so nt h ed e v e l o p m e n to fs o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n sa n dt h er e v e l a t i o nt h a tt h e a r t i c l ep r o v i d e sas o l i de x p e r i e n c e t h e s et h r e eb a s e do nt h ei n d e p t hs t u d yo fs o c i a li n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n sg o v e r n a n c eo p t i m i z a t i o na n dt h es p e c i f i ci m p l e m e n t a t i o no ft h ep a t hc r e a t e db yl a w , w i l lb ed i v i d e di n t ol a wc r e a t e dz o n g l u n l e g a lc r e a t e db yp o i n t so nt h ec o r p o r a t eg o v e r n a n c eo ft h e s p e c i f i ci n i t i a t i v e sa n dt h er i g h tt or e l i e fs y s t e m c o n s t r u c t i o no ff o u rm a j o rl a y e r s ，i no r d e rt om a k e t h es y s t e mo fi n t e r l o c k i n g , c l o s e l yl i n k e dt os o c i a li n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n st o t h ef u t u r e d e v e l o p m e n to ft h ef o r m a t i o no fas e to fs c i e n t i f i c ，r i g o r o u ss y s t e m ，i no r d e rt op r o m o t et h e d e v e l o p m e n ta n dg o v e m a n c eo fs o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s p e r f e c t k e yw o r d s ：s o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s ，s o c i mg o v e m a n c em e c h a n i s m ，t h el a wc r e a t e d i i i 绪论 第一节本文写作背景及意义 一、本文写作背景 社会中介组织的出现是市场经济深入发展，行政改革不断深化的必然结果，同时也是利益 社会化、利益主体多元化和社会管理复杂化的产物，其发展促进了以政府、社会中介组织、市场 为基础的社会治理结构的建立，形成了“三元”治理模式，其本身在政府和市场之间起到很好的 联结纽带作用。党的“十七大报告”提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参 与的社会管理格局”，同时指出，“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能，实现政府 行政管理和社会组织自我管理的有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动”。胡锦 涛总书记在2 0 11 年省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班会上指出应“进一步 加强和完善社会管理格局，切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社 会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社 会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。无论是“十七大报告”还是胡锦涛 总书记的讲话均传达出党中央对创新社会管理体制，建立社会管理新格局的决心，传达出党中央 对保障人民权利、发挥群众在社会管理过程中的重要作用的重视，传达出党中央对包括社会中介 组织在内的各种民间组织的发展的关怀和鼓励。在党中央的高度重视和有利的政策指导下，社会 中介组织必将迎来新的发展机遇。据民政部统计至2 0 0 9 年全国登记的社会组织数量已达4 1 3 6 6 0 个，有固定人员4 7 5 8 3 3 2 人，捐赠收入达7 7 2 6 0 1 万元。有机遇必有挑战，新时期要求不断创新 社会中介组织的管理模式，渐进式的转变政府职能，加强对社会中介组织的培育，而在快速发展 的同时，必须保证社会中介组织的发展在法治的轨道下运行，方能配合和谐社会和法治社会的构 建。 二、理论意义 社会中介组织的理论立足点来源于“市场失灵”、“政府失灵”、“公民社会”等理论，而对 社会中介组织的法律创制的理论渊源“治理失灵”、“从治理走向善治”等理论。同时，对于社会 中介组织的研究，各个学科领域各有侧重，例如社会学偏重于实证分析，经济学偏重于数理分析， 而经济法学却偏重于研究对社会中介组织的资格确认、保障和规制。本文的写作基于对以上理论 的分析、提炼，着重分析“治理”与“法治”的契合点，扩展视野，提出以“治理”促进“法治”， 以“法治”优化“治理”的论点，并分析这一理论论点用于社会中介组织法律创制和治理优化的 可行性和意义。此为本文的理论意义所在。 参见十七大政治报告 参见十七大政治报告 胡锦涛：扎扎实实提高社会管理科学化水平，在2 0 11 年省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班 开班会上的讲话 - - 1 三、实践意义 社会中介组织作为社会性、服务性、自律性、专业性的公民组织，在社会管理过程中发挥 着社会服务、沟通协调、公证鉴定、监督管理等重要功能。为了不断探索和实践具有中国特色的 社会管理新格局，充分发挥社会中介组织在构建和谐社会中的重要作用，必须进一步加强指导和 发挥以民众自治为基础的社会中介组织的社会服务功能，必须进一步建立健全社会中介组织的管 理体制和运行机制，深入推动社会中介组织的法治化进程。以期推动社会中介组织的平稳快速发 展，推动全社会的法治进程，促进社会主义民主事业的发展，努力实现构建社会主义和谐社会的 最终目标。此为本文的实践意义所在。 一、国外研究现状 第二节国内外研究现状 对于社会中介组织的研究，西方国家的研究萌芽于1 8 世纪。随着2 0 世纪7 0 年代末由英美 国家发起，随后席卷全球的政府改革运动，作为“第三部门”之一的社会中介组织迎来了强有力 的发展时期。在国外，社会中介组织起着重要的沟通、调节、服务、监管等职能，主要表现在： 1 、发挥沟通职能，协调政府、社会、个人三方关系，努力创造“双赢”局面：2 、发挥服务职能， 为各种社会主体提供信息、咨询、公证、培训等服务；3 、发挥监管职能，在进行自我监管的同 时，也从事专项的经济管理和社会监督活动。 2 0 世纪5 0 年代，美国麻省理工学院的巴托教授在其市场失灵分析一文中率先提出“市 场失灵”理论，其后学界又提出“政府失灵”理论，这两个理论为包括社会中介组织在内的“第 三部门”的发展奠定了理论基础。同时，对“市民社会”理论的新解读又进一步说明“第三部门” 的发展的必然性和趋向。此外，美国萨拉蒙教授编著的全球公民社会和由里贾纳e 赫兹琳 杰等人编著的非营利组织管理等著作详实探讨了“第三部门”在社会管理中的功能和运行机 制。 二、国内研究现状 我国对社会中介组织的研究起步虽晚，但发展迅速。2 0 世纪9 0 年代以来，伴随社会中介组 织的迅速发展，对社会中介组织的研究也趋于专业化、规模化、专项化。俞可平教授的治理与 善治一书为社会中介组织的发展提供了很好的理论导入，俞教授指出：“随着经济全球化进程 的加剧，国际的非政府民间组织无论在数量上还是在对国际事务所产生的作用上都在与日俱增， 对全球治理的作用在不断增大”。清华大学非政府组织研究中心是最早开展对非政府组织研究的 机构之一，先后出版了喜玛拉雅学术文库n 6 0 论丛系列图书，其中观点认为应遵循民主、效 率、公开的原则加强对非政府组织的管理，处理好非政府组织与政府的关系，非政府组织的涉外 关系。何增科所著公民社会与第三部门中提到，“公民社会及与之相关的第三部门概念，已 经进入当代民主民主化理论和发展理论之中并构成其话语体系的重要组成部分。”此外，吕凤太 2 所著社会中介组织研究对社会中介组织进行了较为全面分析和探讨。 我国目前对社会中介组织的研究方式体现在： 1 、研究方法多样化。对社会中介组织的研究实现了从宏观论证到微观分析，从规范研究到 实证研究，从经验总结到逻辑推理，从直观描述到统计分析等都有运用。 2 、研究内容呈现专门化趋势。研究者开始重视社会中介组织的某一方面问题的研究，如社 会中介组织的特性分析，社会中介组织现状的形成因素，以及社会中介组织的管理体制等方面。 3 、多元性的研究分析。对社会中介组织的研究并不仅仅局限于社会中介组织本身，而是采 用多元性的研究方法，保证研究视野的广阔务实，以及保障研究应该具有的实际效果。 但是，我国对社会中介组织的研究也存在不足，表现在： 1 、大都从社会管理层面对社会中介组织进行研究，鲜有对社会中介组织从法律层面做系统 的研究，包括对社会中介组织的立法、社会中介组织治理优化的各项具体措施等问题，研究力度 和宽度都有不足。 2 、对政府与社会中介组织的关系问题虽已有很多理论研究，但就如何运用法律手段解决政 府管理和社会中介组织自律的矛盾，如何实现政府的“依法管理“和社会中介组织的“依法自律” 还略显薄弱。 以上研究不足为本文的研究提供极大的研究空间。 第三节研究方法、研究思路与创新之处 一、研究方法 本文的研究方法包括： 1 、以实用主义为立场，充分分析各种数据和事例，以提供客观基点。 2 、以多元的研究视野，融合文献归纳法、语义分析法、实证分析法、法社会学分析法、法 经济学分析和比较分析法学等社会科学研究方法，以保证研究的深入性和全面性。 3 、统筹社会治理理念和法治理念，剖析社会中介组织的依法治理模式，保证两者的有机结 合。 4 、以和谐和法治为目标，对社会中介组织法律创制的基本模式和具体制度以及救济体系进 行科学性和实证性分析，保证法律创制实现法律效果，社会效果和政治效果的有机统一。 二、本文研究思路 本文以“社会治理”理念和“法治”理念为理论基点，深入分析社会中介组织的含义、属 性及功能，并将社会中介组织与其他组织进行深入对比，以为本文提供扎实的理论基础。以社会 中介组织发展的基本态势为现实依据，针对性的分析社会中介组织发展所遇之掣肘，提出社会中 介组织未来发展必然走向“依法治理”，并分析社会中介组织走向“依法治理”的践行价值，以 为本文提供扎实的实践基础。以国外先进立法经验和管理经验为借鉴，严密分析国外社会中介组 织发展的各项制度，从而得出国外先进经验对我国社会中介组织发展的重要启示，以为本文提供 3 扎实的经验借鉴。在这三大基础之上，本文深入研究我国社会中介组织法律创制和治理优化的具 体实施路径，将其分为法律创制的总论，法律创制的分论，治理优化的具体举措及权利救济体系 的构建四大部分，层层递进，以期使各项制度环环相扣，紧密相连；以期为社会中介组织未来发 展形成一整套科学、严密的制度；以期不断促进社会中介组织发展与治理的完善。 三、本文创新之处 1 、本文在写作过程中，紧紧围绕社会中介组织法律创制和治理优化两大核心，提出以法律 创制的完备为先决条件促进社会中介组织治理的优化，同时，以社会中介组织治理的优化不断提 升法律创制的科学性、合理性、可操作性，最终形成总论、分论、治理优化的具体措施及权利救 济体系的整体格局。 2 、本文提出从社会中介组织的基本属性出发，应赋予其独立法律地位。同时，围绕赋予社 会中介组织独立法律地位这一观点，提出对社会中介组织法律创制的基本目的、基本要求、基本 原则，以确保本文所提出的各项制度设定符合社会中介独立法律地位的实现。 3 、本文提出在加大力度完善社会中介组织各项法律制度和治理机制的同时，必须全方位考 虑社会中介组织权利的保护和救济，并提出为保护社会中介组织的合法权益，建议建立以行政救 济为基础，司法救济为核心，社会救济为关键的新型救济体系。 4 第一章社会中介组织的界定 第一节解读社会中介组织的理论渊源 自2 0 世纪末，西方发达国家为代表的国家进行了一系列公共行政体制方面的改革，进而汇 集成一股在世界范围内产生深远影响的政府管理改革浪潮。从治理到善治，西方发达国家的在社 会管理机制的研究和实践方面均日臻完善。同时，我国紧追世界脚步，以社会主义基本国情为基 础，以人民利益为本位，以社会科学持续发展为目标，不断优化社会管理机制，不断提高社会的 自治能力，不断升级政府、社会中介组织、市场等社会主体的社会服务功能。 一、阐明治理理论的内涵 治理一词源于拉丁文和古希腊语，愿意为控制、引导、操纵，主要应用于与国家的公共事务 有关的管理活动和社会公共活动中。格里斯托克对国际上有关治理的理论进行梳理，总结了五 种基本观点：( 1 ) 治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；( 2 ) 治理意 味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；( 3 ) 治理明确肯 定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；( 4 ) 治理意味着参与者最终形成一 个自主的网络；( 5 ) 治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运 用权威。全球治理委员会1 9 9 5 年的一份题为我们的全球伙伴关系中对治理界定为：“治理 是各种公共的或私人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。” 然而，治理有着自身缺陷，治理作为社会管理的手段，固然能够补充政府和市场在社会调控 和管理过程中的不足，但是正如其他社会管理手段一样，治理不可能是万能的，治理不能完全替 代政府和市场的功能。杰索普曾言：“治理的要点在于：目标定于谈判和反思的过程之中，要通 过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是 否仍然有效发生争议而未能重新界定目标锁定。” 治理的最大缺陷在于其本身没有强调治理应该 在一定的规则范围内进行，当治理主体之间发生矛盾或治理主体的行为损害公共利益时，在治理 理论的范围内难以找到解决的方法。 因此，如何克服治理失效的危险，成为学者深入研究的课题。“健全的治理”，“有效的治理”， “善治”等理论纷纷被提出，其中唯“善治”理论影响最为深远。善治一词是对“善政”和“治 理”的结合，历史上对“善政”的界定为：严明的法度、清廉的官员、较高的行政效率、良好的 行政服务。俞可平教授认为善治是指“政府有效治理的模式，是使公共利益最大化的社会管理过 程。”结合“善政”和“治理”的内涵，作者认为善治是政府的有效管理和社会机构的社会治 理的有机结合，是法律化、制度化、公开化、科学化的社会管理过程。 格里斯托克：作为理论的治理：五个观点，国际社会科学( 中文版) ，1 9 9 9 年第2 期 参见全球治理委员会：我们的全球伙伴关系，牛津大学出版社，1 9 9 5 年，2 3 页。 杰索普：治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述，国际社会科学( 中文版) 1 9 9 2 年第2 期。 o 俞可平：治理与善治，社会科学文献出版社2 0 0 0 年版，第8 9 页。 二、走向善治研究法治与治理的衔接点 善治理论的内涵丰富，世界银行认为善治应该包括：健全的法治与守法的观念、拥有能正确 公平地执行公共支出的良好行政体系、政府高度负责、政策公开透明；玛丽一克劳德斯莫茨认 为善治有四要素：法治、有效的行政管理、政府的责任制、政治的透明性 ；俞可平教授则把善 治的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正 等方面 。结合各学者观点和我国社会管理的客观要求，作者认为善治理论的基本要素包括： 1 、法治性。法治性指在社会管理过程中制定有完备、科学的法律体系，法律享有最高权威， 并被人们所自觉遵守。善治要求通过法律来规范社会管理过程，协调政府和各种社会主体的关系， 实现规范化和制度化的治理。法治性实现了政府权力和社会权利受到平等的监督和保护，在保证 政府行为合法性和合理性的同时，也维护着社会治理赖以生存的良好秩序。 2 、参与性。参与性指在社会治理过程中，除政府外，包括普通公民在内的社会主体均平等 的参与其中，是社会民主的具体体现。在善治的发展模式下，公民的结社权得到充分保护和实现， 公民通过组成各种社会组织投身于自我服务和社会服务之中，能够对政府的行为进行表决和监 督，政府和公民均是平等的治理主体，最大限度的保证政府的权力行使体现公民的意志。 3 、责任性。责任性是指社会治理主体对自身的社会治理活动所造成的社会后果自行承担责 任。在善治的社会管理模式下，任何社会治理的参与者在享受平等的参与权、自治权的同时，也 应自主的承担自身行为导致的社会责任。善治将利益的赋予和责任的承担相结合，行为主体特别 是行政机关及其公职人员的责任范围越明确，责任形式越清晰，则表明善治的程度越高。 4 、效率性。效率性是指在社会治理过程中，通过治理模式的优化，以最小的社会成本获得 最大的社会收益。善治下的效率有三方面的要求：( 1 ) 治理主体间形成相互分工，相互协作，相互 监督的治理模式；( 2 ) 每个治理主体内部的运行管理机制科学、合理，能够实现高效率运行；( 3 ) 通 过管理方式的不断优化和技术水平的提升，不断减低管理成本。 5 、透明性。透明性是指社会治理过程公开化，社会监督体系完备。善治模式下的透明性有 两方面内涵：( 1 ) 社会治理过程公开化，包括政府信息的公开化，社会组织信息的公开化等，各种 信息能够通过媒体、网络等途径为公众所知晓；( 2 ) 社会监督体系完备，法律明确保障社会主体特 别是公民的监督权，保证社会治理活动在阳光下进行。 综上分析，我国要实现善治的目标，实现治理与法治的衔接，实现社会管理的创新， 应树立有限、责任、法治、服务政府的观念，强调治理主体的多元化；应充分发挥各级党 组织和人大、政协的整合、启蒙作用，增强治理能力；应培育和完善独立性强的社会中介 组织，逐步授权给社会中介组织，使之摆脱政府的主导，充分发挥社会中介组织应有的社 会管理和服务功能，同时，以法律的手段予以规制，提高自治与自律能力，建立政府与社 会的相互协作的互动关系。作者认为，在对治理理论和善治理论的推演过程中不仅为社会 中介组织的存在提供了理论上的合理性，更为社会中介组织的发展提供的方向一一实现社 会中介组织的法治化发展，进而实现社会中介组织治理能力的提高，并促使社会中介组织 的法治化发展体现在社会中介组织的成立、外部管理、内部管理、经济审查、评估奖惩、 玛丽一克劳德斯莫茨：治理在国际关系中的正确运用，国际社会科学( 中文版) 1 9 9 2 年第2 期。 俞可平：治理与善治，社会科学文献出版社2 0 0 0 年版，第9 一1 0 页。 - 6 权利救济等各个环节。 第二节社会中介组织的内涵概述 目前，对社会中介组织的理解无论是在普通民众之间，亦或是学者之间尚未达成统一共识， 似乎人人都可以列举白认为是社会中介组织的组织。对社会中介组织的理解仍然存在很大分歧， 这些分歧主要集中在对社会中介组织、市场中介组织间关系的不同解读。有学者认为“社会中介 组织，亦称市场中介组织，是指那些介于政府与企业之间、商品生产者与经营者之间、个人与单 位之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等各种服务，并且为各类市场主体从事协 调、评价、评估、检验、仲裁等活动的机构或组织。社会中介组织要依法通过资格认定，依法设 立；相互间要形成竞争机制，优胜劣汰：对其行为后果要承担相应的法律责任和经济责任，并接 受政府有关部门的管理和监督。”亦有学者认为将社会中介组织认定为是审计师事务所、会计师 事务所等组织是对社会中介组织含义的狭隘理解，还有学者认为社会中介组织是公益性组织，市 场中介组织是营利性组织等等。 作者认为对社会中介组织内涵的理解不应仅仅将其狭义的理解为从事协调、评价、评估、检 验、仲裁等活动的机构或组织，也不应将这些组织完全排除在社会中介组织之外，即不能完全隔 断社会中介组织与市场中介组织间的联系。两者相比，市场中介组织更强调的是在市场领域从事 各项中介活动，而社会中介组织行使公共管理职能，享有公共管理权力，但这不能将所有市场中 介组织完全与社会中介组织相对立起来，因为不能将市场中介组织完全定位为营利组织这类范 畴，实际上市场中介组织亦向社会提供着社会所需的公共服务，其虽具有一定的营利性，但判断 一个组织是营利组织还是公益组织的首要标准应是社会职能，而某些市场中介组织便具备社会公 益职能，因此，作者认为两者间存在着一定的交集领域，既非完全独立也非完全包容。鉴于此， 文章使用社会中介组织这一统一概念，目的在于在对社会中介组织内涵进行深入理解后，提出对 社会中介组织法律创制和治理优化的合理建议。 一、社会中介组织的概念分析 在对社会中介组织的概念进行考辩前，应了解“中介”之意。哲学上，黑格尔认为，作为事 物之间联系环节和事物转化、发展中间环节的中介，是普遍存在的。他认为，真理是由极其复杂 的、高度中介化的考察所得的成果，这种成果虽然有时可能毫不费力地呈现于熟习此种知识的人 的面前，实际上却只能是反复思索和长时间生活经验的产物，即一种中介过程的产物。辩证唯物 主义的中介概念是对客观世界存在的中介的客观普遍性的反映，认为各种物质客体之间的直接的 和间接的联系纵横交织，构成了整个物质世界的普遍联系之网，中介就是网上的纽结或关节点， 它们在不同物质客体间起着居间联系的作用。当“中介”作为动词时，它指的是一种中介活动， 通常指中介人居间帮助甲、乙双方达成某项协议的活动，在中介过程中，牵涉到中介人与委托方 签约、发布和传递信息、寻找委托方合作者、协调甲、乙方签约、帮助完成签约和追索并获得报 酬等活动。本文所称社会中介组织中的“中介”即含有名词意义又含有动词意义，一方面指这种 丁邦开，丁风楚等著：社会中介组织法律地位，东南大学出版社2 0 0 8 年版，第l 页。 - 7 组织是联系政府与市场，公共物品与人民间的纽带，另一方面指这种组织通常从事着一种沟通及 服务的社会行为。 社会中介组织是较为具有中国特色的概念，在西方国家鲜有这一概念，西方国家与之相关的 称谓常用“第三部门”、“非营利组织”、“志愿组织”、“社会经济”等概念，但是虽然称谓上中西 方存在差异，但大致都将此类组织定位为介于政府与企业、公民之间的组织。罗伯特尼斯贝在 其著作社群与权力中认为，此类组织是自由民主的真正源泉，因为其在个人与现代社会宏观 制度之间起着非常重要的沟通作用。在我国，对社会中介组织存在着不同的定义：朱光石认为社 会中介组织指“在市场经济条件下，按照一定的法律、法规，或根据政府委托，遵循独立、公平 和公正原则，凭借其特有的社会服务、沟通等功能，沟通政府与经济主体之间、经济主体与经济 主体之间的信息，协调双方利益，为全社会提供各种有偿或无偿服务的社会自律性组织”1 1 ；张 云德认为社会中介组织指“在政府、企事业单位和个人之间起桥梁和纽带作用，为经济、社会活 动提供服务的各种组织、机构的总称”1 2 ；文正邦认为“完整意义上的社会中介组织应是介于政 府与经济主体和社会主体之间的，它要行使一部分在旧的体制下由政府管但又管不了，实际上也 管不好的职能。处于政府与公民或企业之间，起沟通、联结作用，承担特定的服务、协调、 监督、管理职能的具有相对独立法律地位的社会组织”1 3 。 综合上述观点，作者认为，对社会中介组织的内涵应存在以下几点认识：1 、社会中介组织是 处于政府、市场、公民间的具有独立法律地位的组织；2 、社会中介组织承担的是社会公共职能， 向社会提供公共产品，但是社会中介组织承担这些社会公共职能并不意味着所有社会中介组织均 应被赋有公权力，而意味着社会中介组织在从事社会行为时其行为具有公共性；3 、社会中介组 织在社会管理中具体起着沟通、联结、服务、协调、监督、管理等职能；4 、社会中介组织虽具 备营利能力，但从社会功能上而言社会中介组织应是不以营利为目的的，以服务社会，满足民众 不同需求的组织。 社会中介组织的特点辨析 ( 一) 社会行为的双重性 社会中介组织由于是处于政府、市场、公民之间的独立体，并且具备一定的公共管理职能， 因此其所实施的行为既包括