（经济法学专业论文）食品安全法律制度研究.pdf

论文独创性声明 避的学雠文盒盏煎邋查l 嗡盘 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除了特别加以 标注和致谢的地方井，不包古其他人或其它机构已经发表或撰写过的研究成果。 其他研究者对本研究的癌发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明并表示 了谢意。 作者签名：互坠墼 r 期：鲤星! 兰：壶竺 论文使用授权声明 本人完全了解华东政法学院有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阕和借阅并制作光盘，学校可以公布论文 的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文，学校同时有 权将本学位论文加入全国优秀博硕士学位论文共建单位数据库。保密的论文在解 密厝遵守此规定。 雠名：难撇名：趔唑逆丝= r 食品安全法律制度研究 ( 硕士论文摘要) 专业：经济法 研究方向：经济法、商法 作者姓名：段蕙 指导教师：孙效敏 食品是人类赖以生存和发展的物质基础，食品安全问题是关系列入体身心健 康和国民生计的重大问题。近年来，随着中国经济的高速发展，人们生活水平不 断提高，食品安全问题日趋成为人们关注的焦点并发展成为一个世界性问题。国 际上一些国家和地区频繁发生食品安全恶性事件，而我国的食品安全问题也非常 突出，已经影响到了社会的稳定。随着我国经济和社会的持续高速发展，在基本 解决食品供应问题的同时，食品的安全卫生问题也越来越引起全社会的关注。重 视食品安全已经成为衡量人民生活质量和国家法制建设的一个重要标准。尤其是 在我国入世以后，对外贸易中的绿色壁垒对于我国食品出口贸易的影响也日益明 显。食品安全问题已经成为影响我国社会稳定和食品对外贸易发展的重要因素。 应清楚地认识到中国食品安全监管体制上存在的诸多弊端和问题，因而加强和完 善中重食品安全篮管体系和糟关制度尤显重要和迫切。 本文主要分为四部分。第一部分是食品安全的基本理论问题。首先从食品安 全的概念切入，分别阐述了“食品”、“食品安全”的含义，并分析了影响我国食 品安全的几点原因，主要有食品污染的存在，转基因带来的潜在风险，消费者食 品安全意识淡薄以及政府监管立法和执法力度不够。 本文第二部分在介绍我国食品安全法律规制的现状的基础上，对我国食品安 全法律勰制的缺陷进行了分析，主要有相关法律法规缺芝统一性、协调性，食品 安全标准工作存在缺失或滞后，法律法规处罚不够以及多头执法、监管权责不明。 2 为了有针对性和科学地健全我国的食品安全法律体系，本文第三部分又比较 详细地介绍了美国、德国、日本和加拿大等发达国家的食品安全法律立法和体系 的状况，并以此为借鉴，通过理论上的分析，从应用型的角度提出了国外食品安 全立法和执法体系的经验对发展和完善我国食品安全法律制度带来的启示。一是 统一的食品安全基本法，二是监管协调机制的安排，三是实行从农田到餐桌的全 程控制，四是食品安全违法责任力度加大，五是建立统一的食品安全信息发布制 度。 食品安全基本法律中最为重要的内容就是各项基本法律制度的明确，我国需 要建立对食品的安全性进行全程控制的一整套法律制度体系，以保证在各个环节 中的食品安全。本文第四部分首先提出食品安全法律制度的基本原则，一般包括 。一条龙”全程监管的原则，风险评估分析原则，信息公开透明原则和责任明确 原则。并在此基础上对相关制度的完善提出了自己的一些见解和观点，包括食品 安全标签制度、食品安全标准制度、食品召回制度以及食品安全责任制度，希望 本文的论述能对今后的立法起到一定的参考作用。 【关键词】食品市场监管食品法律规制 3 t h e s t u d y o nt h el e g a ls y s t e mo nf o o ds a f e t y a b s t r a c t m a j o r ：e c o n o m i cl a w r e s e a r c hd i r e c t i o n ：e c o n o m i cl a w ；b u s i n e s sl a w a u t h o r ：h u id u a n p r o f e s s o r ：p r o f x i a om i n s u n f o o di st h er i v i n ga n dd e v e l o p i n gs u b s t a n t i a lb a s e sf o rt h ep e o p l et od e p e n do i l t h ep r o b l e mo ff o o ds a f e t yi st h ef a t a li s s u ew h i c hi sc o n n e c t e dw i t hh e a l t hi nb o t h b o d ya n dm i n da n dn a t i o n a ll i v e l i h o o d r e c e n ty e a r s ，s u p e r v i s i n gs y s t e mo nf o o d s a f e t yt h ec o u n t r i e sh a v eb u m a s ar e s u l t , t h ep r o b l e mo ff o o ds a f e t yi sb e c o m i n ga f o c u sw h i c hc o n c e r n e db ym u s tc o u n t r i e sa n dp e o p l ea r o u n dt h ew o r l dw i t ht h e h i g h - s p e e dd e v e l o p m e n to fe c o n o m i co fc h i n aa n dt h ei m p r o v e m e n to fl i v i n g s t a n d a r d t h e r ef r e q u c o f l yh a p p e n e dv i c i o u se v e n t sa b o u tf o o ds a f e t yi ns o m en a t i o n s a n dr e g i o n sa l lo v c i t h ew o r l d t h ef o o ds a f e t yp r o b l e mi ss e r i o u si n0 1 1 1 c o u n t r y i t h a si n f l u e n c e do ns o c i a ls t e a d ya n dh a r m o n y a tt h es a m et i m ew i t hs o l v i n gt h ef o o d s u p p l y i n gp r o b l e mb a s i c a l l y , t h es o c i e t yp a i dm o r ea n dm o r ea t t e n t i o nt ot h ef o o d s a f e t yp r o b l e m ，a l o n gw i t ht h es u s t a i n i n gd e v e l o p m e n ti nh i g hs p e e do fo u re c o n o m y a n ds o c i e t y t h ep r o b l e mo ff o o ds a f e t yh a sb e c o m ea ni m p o r t a n tf a c t o rw h i c h m e a s u r e st h er i v i n gq u a l i t yo fp e o p l ea n dt h el e g a l i t yc o n s 删o no fo u rc o u n t r y e s p e c i a l l y , a f t e rc h i n ae n t e r e di n t ow t o ，t h ei n f l u e n c eo fg r e e nw a l li ne x t e r n a lt r a d e o nc h i n e s ef o o de x p o r tt r a d ei sm o r ea n dm o r ev i s i b l e t h ef o o ds a f e t yp r o b l e m b o c a r n et h ek e yf a c t o r sw h i c hi n f l u e n c e dt h es o c i a ls t e a d ya n df o o de x p o r tt r a d e d e v e l o p m e n ti nc h i n a w es h o u l dc l e a r l yr e c o g n i z et h em a n ys h o r t c o m i n g sa n d p r o b l e m s o nt h ec h i n a sf o o ds a f e t yc o n t r o ls y s t e m t h u ss t r e n g t h e n i n ga n d i m p r o v i n gc h i n a sf o o ds a f e t yc o n t r o ls y s t e ma n dr e l a t e ds y s t e m sa r ep a r t i c u l a r l y i m p o r t a n ta n du r g e n t t h ep a p e ri sd i v i d e di n t of o u rs e c t i o n s t h ef i r s tp a r ti st h eb a s i ct h e o r yo ff o o d 4 s a f e t yi s s u e s a tf i r s ti t s e t sf o r t ht h ec o n n o t a t i o na n dc o n c e p to ft h e “f o o d ”a n d “f o o ds a f e t y s e p a r a t e l y , a n dt h e na n a l y z e st h er e a s o n si n f l u e n c e do nt h ec h i n af o o d s a f e t y , m a i n l yi n c l u d i n gt h ee x i s t e n c eo ff o o dc o n t s m u a t i o n , t h ep o t e n t i a lr i s bo f t r a n s g e n i c , t h a tc o n s u m e r sh a v eaw e a ka w a r e n e s so ff o o ds a f e t yl e g i s l a t i o na n d g o v e r n m e n tr e g u l a t i o na n dt h a tl a w e n f o r c e m e n te f f o r t sa r en o te n o u g h t h es e c o n d p a r to ft h ep a p e ri n t r o d u c e st h es i t u a t i o no f c h i n af o o ds a f e t y , o nw h i c hb a s i sa n a l y s i s t h ed e f e c t so ft h ec h i n a sl e g a ls y s t e mo ff o o ds a f e t y , m a i n l yi n c l u d i n gt h er e l a t e d l a w sa n dr e g u l a t i o n sl a c k i n gt h eu n i t ya n dc o o r d i n a t i o n , t h em i s s i n go rd e l a y i n go f f o o ds a f e t ys t a n d a r d sw o r k , t h ep u n i s h m e n ti nt h el a w sa n dr e g u l a t i o n sb e i n gn o t e n o u g ha n dr e g u l a t o r yp o w e r sa n dr e s p o n s i b i l i t i e sb e i n g n o tc l e a rb e c a u s co fm u l t i p l e l a we n f o r c e m e n t t oc o n s u m m a t ec h i n af o o ds a f e t yj u r l s p m d e n c es y s t e mi np e r t i n a c i o u sa n d s c i e n t i f i c , t h et h i r dp a r to ft h i sp a p e ri n t r o d u c e si nd e t a i lt h es i t u a t i o na b o u tt h ef o o d s a f e t yl e g i s l a t i o na n ds y s t e mi ns o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e s , s u c ha su s a , g e r m a n y , j a p a n e s e ，e n g l a n da n dc a n a d ae t c l e a r n i n gf r o mi t , t h ep a p e rs e t s f o r t ht h e e n l i g h t e n m e n to ft h ef o r e i g nf o o ds a f e t yl e g i s l a t i o na n dl a we n f o r c e m e n ts y s t e mt o i m p r o v ea n dd e v e l o pt h ec h i n a sf o o ds a f e t yl e g a ls y s t e ms t a n d i n go nt h ea p p l i c a b l e v i e wb yt h e o r ya n a l y z i n g f i r s t l y , t h e yh a v eo n eu n i f i e df o o ds a f e t yb a s i cl a w t h e s e c o n dp o i n ti sc o o r d i n a t i o na r r a n g e m e n t so ft h er e g u l a t o r ym e c h a n i s m s t h et h i r d p o i n ti si m p l e m e n t a t i o no ft h eo v e r a l lc o n t r o l f l o r af a r m l a n dt od i n i n gt a b l e t h e f o u r t hi st oi n c r e a s et h ei n t e n s i t yo fi l l e g a lr e s p o n s i b i l i t yo ff o o ds a f e t y , a n dt h ef i f t h i st oe s t a b l i s hau n i f i e df o o ds a f e t yi n f o r m a t i o nr e l e a s es y s t e m t h em o s ti m p o r t a n to ft h eb a s i cf o o ds a f e t yl a wi st h a te v e r yb a s i cl e g a l i n s t i t u t i o ni sc l e a r c h i n an e e d st oe s t a b l i s has e to fl e g a ls y s t e m sf o ro v e r a l lc o n t r o l o ff o o ds e c u r i t yt oe n s u r ef o o ds a f e t yi n a l la s p e c t s t h ef o u r t hp a r to ft h i sp a p e r f i r s t l yp r o p o s e st h eb a s i cp r i n c i p l e s o ft h ef o o d s a f e t yl e g a ls y s t e m ，g e n e r a l l y i n c l u d i n gt h ep r i n c i p l eo f ”t h r o u g h t r a i n ”f u l ls u p e r v i s i o n ，t h ep r i n c i p l eo fa s s e s s m e n t a n da n a l y s i so ft h er i s k ，t h ep r i n c i p l eo fo p e n n e s sa n dt r a n s p a r e n c yo fi n f o r m a t i o na n d t h ep r i n c i p l eo ft h ec l e a rr e s p o n s i b i l i t i e s a n do nt h i sb a s i s ，ig i v es o m ev i e w sa n d p e r s p e c t i v e s o ft h ei m p r o v e m e n to fr e l e v a n ts y s t e m so fm yo w n t h er e l e v a n t 5 i n s t i t u t i o n si n c l u d et h el a b e l i n gs y s t e mf o rf o o ds a f e t y , f o o ds a f e t ys t a n d a r d ss y s t e m , f o o dl e 瑚t l ls y s t e m , a n df o o ds a f e t yr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m ih o p et h ep a p e rw i l lb e h e l p f u lt of o o ds a f e t yl e g i s l a t i o ni no u rc o u n t r y k e yw o r d s f o o d ；m a r k e tr e g u l a t i o n ；l e g a lr e g u l a t i o no f f o o ds a f e t y 6 食品安全法律制度研究 导言 食品安全问题发展到今天，已远远越出传统的食品卫生或食品污染的范围， 而成为人类赖以生存和健康发展的整个食物链的管理与保护问题。食品安全性问 题的社会性质，需要政府、企业和消费者的共同努力，也要从行政、法制、教育、 传媒等不同角度，提高消费者和生产者的素质，排除自然、社会、技术因素中的 有害负面影响，并着眼于未来世界性食品贸易前景，整治整个食物链上的各环节， 使提供给社会的食品越来越安全。 我国食品安全法律体制尽管己经初具规模，但是就目前施行状况来说，还存 在很多缺陷，有待于进一步完善。首先，从目前立法中存在的缺陷来说，我国食 品安全规制法律法规内容存在冲突和不一致，导致在执法过程中执法人员无所适 从。从执法中存在的缺陷来说，我国目前多头执法，现有监管体系分割严重，职 能分散，各监管机构职责不清，最终影响监管效果。其次，为保障食品安全的各 种制度也尚未在法律层面上明确体现出来，如市场准入制度、食品安全风险评估 制度、信息发布制度、食品召回制度等在发达国家已经实施较为成熟的制度在我 国法律中还没有明确的规定或者规定的不尽完善。再次，我国经营者和消费者的 食品安全意识较为淡薄，使得食品安全法律在实践中的执行存在很多问题，也遇 到很多障碍。 本文从食品、食品安全的概念和我国食品安全问题的成因着手，分析了现状 存在的问题和缺陷，并提出相关完善建议。重点论述了食品安全监管的几项重要 制度。在总结国内外现行法律规定的基础上，结合理论界的探讨，提出我个人的 观点，以抛砖引玉。 第一章食品安全的基本理论 第一节食品安全的概念 一、何谓“食品” 1 0 食品是人类赖以生存和繁衍的物质基础，人们每天必须摄取一定数量的食物 来维持自己的生命与健康，保证身体的正常生长、发育和从事各类活动。我国唐 朝孙思邈在千金食治中写道：“安身之本。必资于食，不知食宜者，不足以 存生也。”这是对民以食为天的精辟说明。据统计，一个7 0 岁的人在一生中从饮 食摄取大约7 5 吨水，1 7 5 吨碳水化合物、2 5 吨蛋白质、1 3 吨脂类，合计高达 9 6 3 吨 但是，什么是食品，人们有不同的理解。在中华人民共和国食品卫生法 中，食品是指各种供人食用或饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品 的物品，但不包括以治疗为目的的物品。食品生产加工企业质量安全监督管理 实施细则( 试行) 第3 条规定：“本细则所称食品是指经过加工、制作并用于 销售的供人们食用或者饮用的制品。”而 食品工业基本术语对食品的定义是： “可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟 草或只作药品用的物质。”现在我国正在修订食品卫生法) ，大多数人认为，“应 当将食品界定为用于人食用或饮用的经过加工、半加工或者未经过加工的物质， 并包括饮料、口香糖和已用于制作、制备或处理食品的物质，但不包括化妆品、 烟草或只作为药品使用的物质”1 广义的食品概念还涉及到：所有生产食品的原 料、食品原料种植、养殖过程接触的物质和环境、食品的添加物质、所有直接或 间接接触食品的包装材料、设施以及影响食品原有品质的环境。人们对食品涵义 的理解虽然各不相同，但都是从不同的角度共同揭示了食品的内涵，有利于人们 对食品内涵的理解。一般来说食品应具备以下特征： 首先是具有安全性，即食品应当无毒、无害。无毒无害”是指正常人在正 常食用情况下摄入可食状态的食品，不会造成对人体危害。无毒无害不是绝对的， 允许食品中含有少量的有毒有害物质，但是不得超过国家食品卫生标准规定的有 毒有害物质的限量。这是由食品的特性所决定的，因为食品是一种“经验产品” 甚至是“后经验产品”，对于一种食品，消费者只有购买并食用之后才能对其效 用做出比较准确的评价，有时由于残留的剂量比较小和潜伏期的存在，消费者在 食用后仍不能立即对该食品的效用做出准确的评价，有的要等到几十年后才知晓 结果。因此，食品不能含有任何对人体造成任何危害的成分，必须保证不致人患 王艳林主编：食品安全法概论，中国计量出版社2 0 0 5 年出版，第1 6 页。 1 l 急、慢性疾患或者潜在性危害。但在判定食品是否为无毒无害时，应排除某些过 敏体质的人食用某种食品或其他原因产生的毒副作用 其次是符合应当有的营养要求。营养要求不但应包括人体代谢所需的蛋白 质、脂肪、碳水化合物、维生素、矿物质等营养素的含量，还应包括该食品的消 化吸收率和对人体维持正常的生理的调节作用。如超保质期限的奶粉，溶解度降 低，消化吸收率低，易引起婴儿腹泻，即属不符合应当有的营养要求。 再次是具有相应的色、香、味等感官性状，以满足人们不同的嗜好和感官要 求。相应的色、香、味是指食品固有的和加工后应有的色、香、味，还应包括各 种食物的澄清、混浊，组织状态上的软，硬、松、紧、弹性、韧性，粘、滑、干 燥、湿润及其他一切凭人体感觉器官所能判定的性质和状态。 二、对“食品安全”的理解 。人人有饭吃”曾是人类世世代代奋斗的目标，二战后联合国一成立，就 设立了联合国粮食与农业组织，简称联合国粮农组织( f a o ) ，其主要任务是在 全球实现“粮食安全”，即粮食的供需安全。但直到1 9 7 4 年1 1 月，联合国粮农 组织在世界粮食大会上通过世界粮食安全国际约定，才第一次提出了。食物 安全”的概念。其定义为：“保证任何人、在任何时候都能得到为了生存和健康 所需要的足够的粮食。”同时还提出了一个粮食安全系数，即世界粮食结转库存 ( 期末库存) 至少相当于当年粮食消费量的1 7 1 8 在1 7 以上为安全，低于 1 7 为不安全，低于1 4 为粮食紧急状态。最初的粮食安全概念主要讲的是数 量要求，即必须有足够的物质保证，体现出对粮食的自然属性的重视。由于1 9 7 0 经历了第二次世界大战以后3 0 年来最严重的粮食危机，所以，1 9 7 4 年1 1 月的 世界粮食大会通过的消除饥饿与营养不良世界宣言与世界粮食安全国际约 定一致认为，消灭饥饿是国际大家庭中每个国家，特别是发达国家和有援助能 力的其他国家的共同目标，保证世界粮食安全是一项国际性的责任。 然而，随着世界经济和社会的发展及科技的进步，人人能够“获得足够、安 全和富有营养的食物”成为人们奋斗的目标。粮食与食物安全的概念也随着人民 生活水平的提高发生了变化。1 9 8 3 年联合国粮农组织又将“食物安全的最终目 标确定为，确保所有人在任何时候都有能力获得他们所需要的基本食物。”时任 联合国粮农组织总干事的爱德华萨乌马对“确保所有人在任何时候既买得到又 买得起他们所需要的基本食品”解释时说，这个概念包括四项具体要求：1 、确 保生产足够多的食品( a v a i l a b i l i t yo f f o o d ) ，即为适应人口增长和饮食结构变化 提供持续有保障的食品供应的能力；2 、最大限度地稳定食品供应( s u s t a i n a b i l i t y o ff o o ds u p p l y ) ，即确保市场食品价格稳定并处于合理水平之下，使消费者能 够承担得起：3 、确保所有人都能获得满足基本营养需求的食品( a c c e s s i b i l i t yt o f o o d ) ，这包括两个方面的含义，一是有足够的食品供应以满足消费者需求，二 是消费者有足够的购买力，能够买得起；4 、食品质量安全( f o o ds a f e t y q u a l i t y a n dp r e f e r e n c e ) ，即消费者所购买和消费的食品是安全的、高质量的，并符合其 消费偏好。也就是说为确保粮食安全，既要发展生产，提高粮食供应量，又要建 立起稳定的粮食供应机制，同时还要不断增加收入，提高购买力。这一论述使粮 食安全的概念更加丰富，目标更加明确。1 9 9 6 年1 1 月世界粮食首脑会议通过的 罗马宣言和 行动计划，对世界食物安全的表述是：。只有当所有人在任何 时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食物，来满足其积极 和健康生活的膳食需要和食物喜好时，才实现了食物安全”。可见，经过2 0 余 年的发展，。食物安全”的概念已经发生了很大变化。 实际上，联合国粮农组织最初提出食品安全保障( f o o ds e c u r i t y ) 的概念时， 已经涵盖了食物供需平衡和营养平衡及食品质量安全( f o o ds a f e t y ) 但由于当 时全世界正面临着严重的粮食危机，我国粮食也长期短缺，就将f o o ds e c u r i t y 翻译为“粮食安全”。3 可是在上世纪舳年代我国及其他国家的温饱问题得到解 决以后，“粮食安全”一词已经不能全面表达“食品安全”的内涵，尤其是环境 污染、食品污染以及重大食品安全事件频繁发生，“食品安全”( f o o ds a f e t y ) 成为当今世界关注的热点。 但是关于食品安全的概念，不仅有关国际组织也有不同认识，学术界也有不 同的看法。世界粮农组织( w f o ) 对食品安全的定义是：为每个人在任何时候 都能得到安全的和富有营养的食物，以维持一种健康、活跃的生活。世界银行对 食品安全的定义为：所有人在任何时候都能获得足够的食品，保证正常的生活。 2 任丽梅著：构建我国食品安全保障同，载前进论坛2 0 0 3 年第6 期。 3 由于当时世界正面临着严重的粮食危机，所以当时将f o o d 翻详成为粮食，但牛律高阶英汉双解词典 对f o o d 的解释为：1 a n ys u b s t a n c e t h a t p e o p l e o ra n i m a l se a t o f d r i n ko t p l a n t s t a k e i n t o m a i n t a i n l i f ea n d g r 0 1 t h ；2 s p e c i f i ck i n do f f o o d 1 3 国际食品卫生法典委员会将食品安全定义为：食品安全是指消费者在摄入食品 时，食品中不含有害物质，不存在引起急性中毒、不良反应或潜在疾病的危险性。 或者是指食品中不应包含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素， 从而导致消费者急性或慢性中毒或感染疾病，或产生危急消费者及其后代健康的 隐患。世界卫生组织( w 肿) 从食品卫生的角度，将食品安全定义为：确保食 品消费对人类健康没有直接或潜在的不良影响。从食品质量安全的角度考虑，又 将食品安全界定为：。对食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健康 受到损害的一种担保”。 在学术界，人们对食品安全的概念也有不同的理解，概括起来有狭义与广义 之分。广义的食品安全是指食品数量安全、食品质量安全、食品来源可持续性安 全和食品卫生安全。狭义的食品安全仅指食品质量安全或食品卫生安全 食品数量安全。亦称食品安全保障，是指一个单位范畴( 国家、地区或家庭) 能够生产或提供维持其基本生存所需的膳食需要，从数量上反映居民食品消费需 求的能力。它是通过这一单位范畴的食品获取能力来反映，以发展生产、保障供 给为特征强调食品数量品安全是人类的基本生存权利。食品数量安全问题在任 何时候都是各国，特别是发展中国家所需要解决的首要问题，事关国家之存亡， 没有哪一个国家不重视食品数量安全，特别是像中国这样的人口大国，食品数量 安全尤其重要。令人鼓舞的是经过世界各国多年坚持不懈的努力，目前全球食品 数量安全问题从总体上基本得以解决，食品供给已不再是主要矛盾，虽然不同地 区与不同人群之间仍然存在不同程度的食品数量安全问题。 食品质量安全。即食品安全，是指一个单位范畴( 国家、地区或家庭) 从生 产或提供的食品中获得营养充足、卫生安全的食品消费以满足其正常生理需要， 即维持生存生长或保证从疾病、体力劳动等各种活动引起的疲乏中恢复正常的能 力。食品质量安全状态就是一个国家或地区的食品中各种危害物对消费者健康的 影响程度。它是以确保食品卫生、营养结构合理为特征。强调食品质量安全是人 类维持健康生活的权利。4 随着食品数量供应得到保障，维护食品质量安全的要 求日益变得迫切，全世界面临控制食品安全的严峻考验。 食品来源的可持续性安全。从发展的角度，要求食物的获取注重对生态环境 李哲敏：( 食品安全内涵及评价指标体系研究 ，载北京农业职业学院学报2 0 0 4 年1 月第1 8 卷第1 期。 1 4 的良好保护和资源利用的可持续性，即确保食物来源的可持续性。食品是人类的 生存基础，它能否可持续获取关系人类未来的生存和发展。每一个国家都必须保 护好环境，合理利用自然资源，切实保障食品的可持续获取，使食品供给既能满 足当代人的需求，又不对满足后代人的需要产生威胁。可见，食品的可持续获得 是食品数量安全的内容之一，已经成为食品安全的重要内容。 食品卫生安全。即指为防止食品在生产、收获、加工、运输、贮藏、销售等 各个环节被有害物质( 包括物理、化学、微生物等方面) 污染，使食品有益于人 体健康所采取的各项措施。食品卫生安全主要是防止在食品中出现威胁人类健康 的有毒有害因素，保护人类健康，为了提供有益健康的食品 2 0 0 6 年2 月2 7 日国务院制定的 国家重大食品安全事故应急预案将食品 安全定义为：“食品中不应包含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或 不安全因素，不可导致消费者急性、慢性中毒或感染疾病，不能产生危及消费者 及其后代健康的隐患。”呵见，在该预案中，食品安全主要是指食品质量卫生安 全。它既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全： 既包括现实安全，也包括未来安全。但该预案对食品安全的定义不包括食品可持 续性安全，尽管该预案在附则部分指出，“食品安全的范围：包括食品数量安全、 食品质量安全、食品卫生安全。” 通过上述分析可知，从食品安全的概念提出到现在，3 0 多年来，社会经济 发生了巨大变化，人们对“食品安全”概念的认识也不断深化。从最初将食品安 全简单地理解为数量安全，到现在对食品安全概念的综合理解，尽管人们并没有 取得一致的认识，但食品安全的内涵包括了几个大的方面：从数量的角度，要求 人们既能买得到、又买得起需要的基本食物；从质量的角度，要求食物的营养全 面、结构合理、卫生健康；从发展的角度，要求食物的获取注重生态环境的保护 和资源利用的可持续性。 但在本文中，我们仅从法律意义来理解食品安全的概念。即食品安全，是指 食品( 食物) 的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合 国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消 费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。该概念表明，食品安全涵盖从田间到 5 参见2 0 0 6 年2 月2 7 日国务院国家重大食品安全事故应急预案附则部分。 6 参见2 0 0 6 年2 月2 7 日国务院国家重大食品安全事故应急预案附则部分。 餐桌的全过程安全，既包括现实安全，也包括未来安全。 第三节食品安全问题的成因 一、食品污染的存在 我国目前的食品生产总量巨大，并逐年增加。随着我国食品产量的增加，食 品污染问题也日益突出。食品污染是指食品从原料种植、生长到收获、捕捞、屠 宰、加工、贮存、运输、销售到食用前的各个环节受到有毒有害物质的侵袭，造 成食品安全性、营养性或感官性状发生改变，并含有的或人为添加的对人体健康 产生急性或慢性危害的物质。食品污染按外来污染物的性质可分为生物性污染、 化学性污染和放射性污染三大类；按照食品监管环节划分，可分为生产过程原材 料的污染、食品加工过程的污染、食品包装运输过程中的污染 ( - - ) 在生产过程中原材料的污染 农业生产过程中农药、杀虫剂、杀菌剂以及防莠剂的大量使用，如小麦在结 籽时大显使用有机硫及有机磷农药，玉米及水果成熟期喷洒大量的乐果、对硫磷、 滴滴涕等农药，都是造成食品污染的重要原因。目前，全国遭受工业“三废”污 染的农田面积己达1 亿亩，农药使用量大约为2 0 万t ，真正利用率仅为1 0 - 2 0 ， 其余进入环境。有1 0 0 0 多种农药施用于农作物，有些甚至是违禁药物；每年使 用化肥4 2 0 0 多万t ，平均施用量超过4 0 0 k g h 时，大大超过美国和欧盟施用 2 2 5 k g h 时的标准。7 有报道表明，癌症发病率的逐年提高与农药使用显成正比， 农村儿童白血病4 0 - 5 0 的诱因是农药。最新医学研究结果也发现，目前一些 不明原因的病症、病毒感染、过敏反应和蔬菜中残留的化学农药有关。许多农民 由于知识缺乏，施用农药的技术不过关，因此农药事故屡有发生。可见，滥用农 药、化肥、动植物激素等已经成为影响食品安全的重要因素。 土壤中的重金属如铅，镉，汞等引起的污染。现在我国有许多地下采用污水 灌溉，许多没有达到标准的污水进入河流和农田，引起水产品和粮食的污染。 ( 二) 食品加工过程中产生的污染 食品加工过程中大量使用食品添加剂、激素、抗生素，如增稠剂、防腐剂、 甜味剂、酸度调节剂、增色剂等。虽然我国早已有食品添加剂的标准，但食品添 7 多角度审视食品安全：每年食物中毒超过2 0 万人，h t t p ：h w v w c d c b j o r g c n 1 6 加剂的使用仍然相当混乱，许多企业为了自己的利益常常过量使用食品添加剂。 食品加工类企业对于资金和技术要求都不是很高，行业进入门槛低，所以造 成整个中国食品加工行业中存在许多家庭小作坊式的小企业和小型食品加工企 业，它们规模小，技术含量低，卫生状况很差，从业人员文化素质低，卫生意识也 淡薄，流动性大，做不到体检合格持证上岗工作，也无食品定型包装和商品标签， 厂名、厂址、生产日期、保质期等与卫生质量有关的资料不全。虽然目前正在实 行食品生产企业准入制，但许多食品加工小企业仍旧生产销售假冒伪劣产品，消 费者对任何一类食品安全的信任程度均低于5 0 。8 食品加工机械设备也有可能带来污染。食品加工机械设备本身没有微生物所 需的营养物质，不会污染食品，但在食品加工生产结束时，如果没有及时对机械 设备进行彻底灭菌，使原本粘附在加工机械设备上的少量微生物得以在其上大量 生长繁殖，成为微生物的污染源。 ( 三) 食品包装与运输过程中产生的污染 食品包装容器、工具、管道等材料中含有有害物质。最常见的如用塑料袋包 装肉类制品致使聚乙烯或聚氯乙烯随着肉类进入人体。食品包装材料如果没有经 过严格的处理也会带有微生物。一次性包装材料通常比多次使用的包装材料所带 有的微生物数量要少。 由于运输条件简陋，违规装配，一些运输工具不经消毒处理，就用来装载食 品或粮食，在运输中造成大量的食品污染。食用农产品是鲜活产品，其生物特性 决定了其收获后仍然具有较大的自然风险，在运输、储藏、销售等过程中会发生 腐烂霉变和病虫害，易形成不安全的隐患。 二、转基因食品带来的潜在风险 转基因食品，又称基因修饰食品( g e n e t i c a l l ym o d i f i e df o o d , g m f ) ，它是指 利用由转基因技术获得的含有外源基因的动植物和微生物及其衍生物生产的食 品。9 转基因技术的应用给食品行业的发展带来了非常好的机遇。现在转基因食 品已经大量的出现在人们的面前，摆上了人们的餐桌上，象人们经常大量食用的 番茄、甜椒、玉米、大豆油等。 。许桂兰、王秀明：我国食品污染现状及对策分析，载于科技情报开发与经济，2 0 0 6 年第1 2 期。 。王林山：转基因食品的安全性评价与管理，载粮食问题研究2 0 0 4 年第3 期。 1 7 虽然目前还没有足够证据证明转基因食品对人类有害，但有关转基因食品安 全性问题已引起人们的深切关注。人们担忧的是转基因产品对人体是否无毒害、 无副作用，转基因产品与非转基因产品是否“实质等同”，没有显著差异。要判 断转基因食品是否安全必须以风险分析为基础，但是目前受管理、商业、社会、 政治、学术诸多方面的限制，科学与统计数据很难获得，对转基因食品进行风险 分析非常困难，这给食品安全带来了前所未有的挑战。加就目前国内外研究所知， 转基因食品存在以下几个方面的潜在危险：可能产生过敏综合症：对环境和生态 系统有害；可能对人类有毒性；可能损害人类的免疫系统；对人类和人体存在未 知的危害。“ 目前我国转基因食品法规主要有：农业转基因生物安全管理条例，农 业转基因生物安全评估管理办法， 农业转基因生物进口安全管理办法，农 业转基因生物标识管理办法， 转基因食品卫生管理办法，进出境转基因 产品检验检疫管理办法，这些法规的法律位阶较低，难以全面的应对转基因食 品的潜在风险和危害，将会是食品安全问题产生的一个重要因素。” 三、消费者食品安全意识淡薄 我们生活在社会，每个个体都是社会的成员，必然会充当消费者的角色。因 此消费者这个社会身份对我们是至关重要的。消费者是食品的最终消费人，食品 的安全性和消费者息息相关，是食品安全风险的最后承担者，消费者的行为对食 品安全就有非常重要的影响，是抑制食品安全风险的重要因素和力量。许多的食 品安全问题很大程度上是由消费者自己的不当行为造成的，如贪图小便宜而购买 标示不清的食品，甚至是过期的食品，或者遇到食品问题，一味忍气吞声或者认 为是小事不值得大动干戈，不及时向相关国家部门举报和投诉，从而助长了造假 者和售假者的气焰，食品问题也就层出不穷。消费者是食品安全中极为重要的一 环，可由于食品安全教育的不足，食品安全意识普遍缺乏，导致了不必要的食品 事件的发生，因此必须加强消费者的食品安全意识。 我国实行各种重要的食品安全法律制度不能只通过行政手段强制执行，还需 1 0 薛达元：转基冈生物和食品安全，国家环保总局南京环境科学研究所，h t i p ：e s s c l a c c a 2 1 o r gg n 1 1 聂凌鸿，宁正祥：转基凼食品安全性探讨，载中国食物与营养2 0 0 3 年0 5 期。 1 2 钱贵明：论食品安全的法律控制【硕士学位论文】，上海：华东政法学院，2 0 0 6 年。 1 8 要取得广大消费者的支持。我们在推行食品安全法律法规时，应当请消费者代表 进行评价，对消费者进行大力宣传修改相关内容时，也要征求消费者的意见， 了解消费者的需求，同时对消费者进行必要的食品安全知识方面的教育。通过有 奖激励消费者参与监督机制的建立和快速运作，可以弥补职能部门专