（经济法学专业论文）失业保险法律制度的立法研究.pdf

哈尔滨丁程大学硕+ 学位论文 摘要 失业是市场经济不可避免的现象，是市场运行的必然产物。但它的存在， 影响着个人的生活来源和威胁着生存；对于国家而言，失业是引起社会动荡、 国家不稳的因素之一。失业己经成为一个国家社会的严峻问题。失业保险作 为一种间接工具，可以用来制止失业给个人带来的灾难性危害，也可以创造 新的就业机会。在法律角度，失业保险制度法律化非常重要，是确保失业者 能够得到保护的必要手段。失业保险制度是作为社会保障最重要组成部分的 社会保险的一个子系统。 因此，建立和完善失业保险法律制度是社会稳定和国家长治久安的重要 保证。本文试图从失业保险制度的基本理论入手，理清失业保险法律制度的 基本结构和内容。通过对国外失业保险制度的立法历程与现状的研究和评析， 又分析了我国现行失业保险立法状况，摆出了我国现行失业保险制度存在的 问题。从而进行立法上的分析和讨论。我们可以借鉴国外失业保险法律制度 在发展路程上遇到问题的解决方法，提出完善我国现行的失业保险法律制度， 调整我国失业保险条例的结构和内容，改失业保险条例为失业保 险法，同时制定再就业促进法等基本失业保险法律的立法建议，从而完 善我国失业保险法律制度的立法构建。使失业保险法与再就业促进法 在立法上实现失业保险法律制度的保障失业者基本生活和促进再就业的宗旨 和功能，做到有法可依，立法上的完善。 关键词：失业保险；失业保险法律制度；立法研究 哈尔滨一1 稃大学硕十学位论文 a b s t r a c t u n e m p l o y m e n ti sa l li n e v i t a b l ep h e n o m e n o nu n d e rt h em a r k e te c o n o m y , a n d i n e v i t a b l er e s u l to ft h em o d e r nm a r k e te c o n o m y b u t i t se x i s t e n c ei n f l u n c e s l o s i n gt h es o u r c eo fi n c o m ea n dt h r e a t e n st h er i g h to fh u m a ne x i s t e n c e ；t oa c o u n t r y , u n e m p l o y m e n ti s o n eo ft h ef a c t o r st h a tc a u s es o c i a lu n r e s ta n ds t a t e i n s t a b i l i t y u n e m p l o y m e n th a sa l r e a d yb e c o m eas e v e r ep r o b l e mo f ac o u n t r ya n d as o c i e t y a sa ni n d i r e c tt o o l ，u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ec a nb ea p p l i e dt op r e v e n t t h ed i s a s t r o u sh a r mw h i c hu n e m p l o y m e n tb r i n g st oi n d i v i d u a l ，a n dc a l la l s ob e a d o p t e d t oc r e a t en e we m p l o y m e n t o p p o r t u n i t i e s j u r i s t i c a l l ys p e a k i n g ，t h e l e g a l i z a t i o no fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mi so fg r e a ti m p o r t a n c e i ti sa n e s s e n t i a lm e a n st oe n s u r et h a tt h eu n e m p l o y e da r ep r o t e c t e d u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c es y s t e mi sas u b s y s t e mo fs o c i a li n s u r a n c ew h i c hi st h em o s ti m p o r t a n t c o m p o n e n to fs o c i a ls e c u r i t y t h e r e f o r e ，e s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n g t h e l e g a l i z a t i o n o fu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e s y s t e mi s t h e i m p o r t a n tp r o t e c t i o no fs o c i a ls t a b i l i t y a n dc o u n t r y s e c u r i t y t h i st h e s i sa t t e m p t st os t u d yt h eb i s i ct h e o r yo fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s y s t e m ，a n dt h e np u ti no r d e rt h eb a s i cs t r u c t u r ea n dc o n t e n to fu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c el e g a ls y s t e m i tf i n d so u td e f e c t sa n dp r o b l e m so fo u ru n e m p l o y m e n t i n s u r a n c es y s t e mt h r o u g hr e s e a r c h i n ga n dd i s c u s s i n go nl e g i s l a t i o np r o c e s sa n d c u r r e n ts i t u a t i o no fo v e r s e a su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，a n da n a l y s i n go u r c o u n t r yc u r r e n tl e g a l i z a t i o ns i t u a t i o no f u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，i no r d e r t os t u d yo nl e g i s l a t i o n w ec a nu s et h ee x p e r i n c e sa n di d e a so fo t h e rc o u n t r i e sf o r r e f e r e n c et op u tf o r w a r dp e r f e c t i n go u rc o u n t r yp r e s e n tu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s y s t e m ，a n d s t r u c t u r ea n dc o n t e n to f t h er e g u l a t i o n so fu n e m p l o y m e n t n s u r a n c e ”，l e g i s l a t i o ni d e a so nd r a w i n gu p “u n e m p l o y m e n th l s u r a n c el a w a n d r e e m p l o y m e n tl a w i t i sh o p e dt h a tt h i st h e s i sc a ng e n e r a t es o m ei d e a st o 哈尔滨t 稃大学硕十学位论文 p e r f e c to u ru n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el e g i s l a t i o n o nl e g i s l a t i o n , “u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c el a w a n d r e e m p l o y m e n tl a w c a nr e a l i z ea i ma n df u n c t i o no n e n s u r i n gp e o p l e s b a s i cl i v e sa n d p r o m o t i n gr e e m p l o y m e n t a c c o r d i n g t o l a w , p e f e c t i n go nl e g i s l a t i o n k e yw o r d s ：u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e ；u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m ； l e g i s l a t i o ns t u d y 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导 下，由作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文 献的引用己在文中指出，并与参考文献相对应。除文中已 注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已 经公开发表的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担。 作者( 签字) ：麈炱 日期：加习年6 月r 日 哈尔滨t 程大学硕十学何论文 第1 章绪论 1 1 研究背景 1 1 1 研究背景 选择失业保险法律制度的立法研究作为毕业论文题目，具有重要的理论 和现实意义。在法律的层面上对失业问题进行研究具有重要的理论价值，它 是构成研究失业社会问题的组成部分。失业问题不是自古就有的，正确的理 解失业问题才可能正确的对待和解决现实中失业问题所带来的不良影响。失 业对劳动者而言，意味着失去职业，失去生计来源，生活陷入困境。美国的 几位经济学家就曾指出：“失业威胁着作为经济和社会单元的家庭稳定。没有 收入或在收入因失业损失而减少时，户主们无法担当他或她所被赋予的角色。 家庭的欲望和需要没有得到满足，其后果是家庭关系受到损害。经济与社会 的依赖关系以及重要的家庭纽带关系都可能处于危险状态，并可能最终由于 长期的失业而加剧。家庭以外的人际关系也深受失业的影响。失业者失去了 原有的自尊，可能受到同事们的冷落以及缺乏勇气和自信。到最后，失业者 可能成为精神不健全的。”因此失业对于个人和家庭而言，其影响都是巨大的； 另一方面失业对于社会而言，则是劳动生产力的极大浪费，给社会带来不安 定因素，影响社会的稳定。 建国初期，我国是不承认有失业问题，其实失业情况很严重，在1 9 5 0 年 政务院曾发布关于救济失业工人的暂行办法，但在1 9 5 1 年颁布的劳动保 险条例却不含失业这一项。关于救济失业工人的暂行办法在完成它的历 史使命之后，被宣告失效，此后近3 0 多年来，失业保险制度的发展一直处于 停滞状态。直至q 1 9 8 6 年我国颁布了国营企业职工待业保险暂行规定，暂 行规定的“待业保险”是一种范围很小( 只限于国营企业) 、层次很低的失 业保障制度。从筹款方式、待遇资格获得、待遇水平等方面看，它实质上并 非失业保险，而是一种失业救济制度，于1 9 9 3 年国有企业职工待业保险规 哈尔演1 稃大学硕七学何论文 定对暂行规定进行了调整和完善。1 9 9 9 年1 月，国务院发布了失业保 险条例，这是在过去1 3 年失业保险制度探索上的一次大飞跃，标志着我国 失业保险制度立法已进入一个新阶段，对于完善我国失业保险法律制度具有 重大意义。但由于有关失业保险方面立法经验不足，立法技术较为粗糙，导 致现行失业保险制度存在不少缺陷。随着我国经济体制改革的不断深入，失 业问题也成为当今政府所必须面对的现实问题。目前我国进入高失业阶段这 一事实是不可回避的，1 9 9 7 年以来，我国经济在成功地实现“软着陆”之后， 实现了高增长、低通胀的目标。但是作为判断宏观经济运行的三个指标( 增长 率、通货膨胀率、失业率) 之一的失业率却明显上升。如果把国有企业1 5 0 0 万至2 0 0 0 万下岗、待岗人员也计入失业人口之内，那么当前中国城镇失业率 大约在7 左右。国际的警戒线在4 5 ，我国已明显超过，应该引起我们的高 度重视。有关专家指出，改革开放以来的第三次失业高峰己经到来( 第一次失 业高峰在1 9 7 9 年几十万知青返城时，第二次是在t 9 8 9 年至1 9 92 年治理整顿 中1 ，这并非危言耸听，对此我们必须严肃对待。随着改革开放的深入和加入 w t o ，一些隐性的问题也正在显性化，国内的就业压力持续扩张和失业率持 续上升将不可避免。失业问题已成为我国政府迫切需要解决的一件大事。而 失业现象又是市场经济不可避免的客观现象，我们不可能从根本上消除这种 现象。解决好失业问题除了努力发展经济、全面扩大就业机会外，还必须进 行整合和完善失业保险制度立法，在立法上为保障失业人员基本生活提供确 切和完整的法律依据，保证失业保险制度的严格依法执行，进而缓解因失业 导致的城镇贫困和社会矛盾，通过失业保险制度来减少和克服失业对社会造 成的消极影响。 1 ，1 2 国内外研究现状 失业保险制度相对于其它保险制度而言，在各国起步均较晚。1 9 世纪下 半叶，英国最先建立了济贫法，救济对象是贫民，当时贫民是由三部分组 成，一是由于“圈她运动”影响而失去土地，从两失去生活来源的农民；二 是破产的小手工业者；三是城市失业工人。济贫法的实施，使失业人得到 2 哈尔滨t 稃大学硕十学位论文 了基本生活保障，但它还显得比较幼稚。法国于1 9 0 5 年通过立法形式建立了 失业保险制度，但它不是一种强制性的失业保险，而是一种自愿性的保险。 法律规定，人们是否参加失业保险取决于个人意愿，参加保险，须根据失业 保险法律规定接受管理，包括承担一定的义务和享受相应的权力。挪威也于 1 9 0 6 年建立了失业保险制度，当时属于任意参加性质。丹麦于1 9 1 0 年建立了 类似法国的失业保险制度。英国政府于1 9 1 1 年1 2 月1 6 日正式颁布了国民保 险法，这是世界上第一个全国性、强制性的失业保险法。这部法律开创了强 制性失业保险制度的先河，后被一些国家效仿，构成了世界保险制度的主流。 以后，包括德国、西班牙、意大利、奥地利、波兰等许多国家纷纷仿效，也 实行了强制性失业保险制度。美国在1 9 2 9 1 9 3 3 年的经济大危机后，于1 9 3 5 年通过了社会保障法，实行失业保险在内的综合性社会保障体系。二战之 后，一些发展中国家也立法对失业者进行失业援助或失业保险。根据国家劳 动保障部资料，目前，已有1 t 8 个国家和地区建立了失业保险制度。其中实行 强制保险制有中国、日本、美国、加拿大、英国、德国等国家和地区；在工 会历史的月+ 麦、瑞典、芬兰等北欧福利国家，则实行自愿失业保险制度；实 行救济的有澳大利亚、新西兰等5 个国家；新加坡和加纳实行的是个人帐户的 强制性失业保险储蓄；芬兰和瑞典实行的则是失业救济与非强制性失业保险 双重制度。 我国失业保险制度的建立和发展主要经历了三个阶段：第一阶段，1 9 8 6 年至1 9 9 3 年确立失业保险制度基本框架的阶段，国务院发布了国营企工待 业暂行规定，从筹款方式、待遇资格获得、待遇水平等方面看，它实质上并 非失业保险，而是一种失业救济制度，失业者个人也不必缴纳失业保险费用： 发放的待业救济金只是为了解决失业者最基本的生活。当时的待业救济金标 准若以实际工资计算，替代率大约为4 0 ，人均待业救济金为4 0 元，比当时 国家规定的生活困难补助标准的5 0 元还低；第二阶段，1 9 9 3 年至1 9 9 9 年失业 保险制度发展的阶段，国务院制定了全民所有制工业企业转换经营机制条 例和国有企业职业保险规定，对暂行规定进行了调整和完善。待业 哈尔滨t 稃大学硕十学付论文 保险的实施范围和对象由原来的4 种人员扩大到7 种人员，待业保险费的缴纳 标准有所改进，但它仍然存在不少缺陷，主要表现在适用范围较窄，仅限于 国有企业，而非国有企业却被排除在外；失业保险基金筹集不合理，主要还 是企业的缴纳，职工不承担缴费义务，加重了企业的负担；失业保险基金统 筹层次低，仅限于市、县一级，互济性较低，抵抗风险能力较弱。此外，失 业保险按社会救济金的1 2 0 1 5 0 标准，保障水平明显偏低。规定还有 许多方面需要进一步改革和完善；第三阶段，1 9 9 9 年至今失业保险制度完善 的阶段，国务院于1 9 9 9 年颁布了失业保险条例。条例基本反映了市场 经济体制改革的需要，其适用范围基本上覆盖了城镇所有企业事业单位，彻 底打破了所有制的限制，规定所有城镇失业人员都有权参加失业保险，而且 把保障失业人员基本生活和促进再就业作为立法的基本目的，但在立法价值、 立法原则、立法技术、管理与执行等方面有待于改进。 国际的经验告诉我们，失业保险制度在国际上并没有统一的模式，许多 国家都建立了失业保险制度，但基于国情差异，不同国家在保障组织方式上 都有所不同。各国现行的失业保险制度普遍面临或多或少的问题，不少国家 也正在结合本国国情进行改革探索，有关经验和教训值得我们认真汲取。我 国面对持续高失业率的压力，现行的失业保险制度存在的缺陷如何从立法价 值、立法原则、法律责任等角度进一步完善失业保险制度的立法是目前国内 外研究的弱点，也是本文研究的重点。 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 失业保险制度是社会保障系统的一个组成部分，是社会保险制度的一个 类别，指的是国家以立法形式集中建立保险基金，对失业丽暂时中断收入的 劳动者提供经济保障的制度。目前各国对失业保险制度的建立都有其自身的 特点，值得我们国家去借鉴。一部法律制度的完善，首先要是立法的提高与 完善，立法是法律的开始。我国现行的失业保险法律制度没有完整的立法框 4 哈尔滨t 稃大学硕士学何论文 架，可对于我国失业保险制度的完善，上升到法制层面，从静态上讲就是要 建立失业保险制度立法体系，其中更重要的是实现失业保险制度立法框架的 完善构建与法制箭折。在此篇文章中本人就是结合我国失业保险制度的现状 和失业现象，借鉴国外有价值的经验，对我国失业保险法律制度的立法提出 有意义的见解。从法律立法的角度对失业者加以保护，是本文写作的动机， 建立健全一套行之有效的失业保险法律制度立法结构是本文想要探讨的方 向。 1 2 2 研究意义 我国失业保险制度从1 9 8 6 年正式建立至今，发挥了多方面的积极作用， 近2 0 年里，我国失业保险制度的运行，有效地保障了失业人员失业期间的基 本生活，促进了失业人员实现就业，对社会的稳定、经济的发展、国有企业 及社会劳动用工制度的深化改革、产业结构的调整、劳动力资源市场配置机 制的确立和就业观念的转变等，发挥了不可低估的积极作用。但是由于我国 失业保险制度起步较晚，虽然中央和各地政府一直在积极探索推进，但仍存 在一定的不足，随着我国经济体制改革步伐不断加快，经济结构调整向纵深 推进，加上几十年来所积淀的企业职工隐性失业压力的急速释放，以及现有 农村剩余劳动力的产业性转移、下岗职工再就业服务“中心”与失业并轨等 因素，与我国目前失业保险制度中存在的法律层次低、覆盖面小、失业统计 尚不全面、失业保险基金来源不足及管理监督不力等现状矛盾凸显。因此建 立起行之有效的失业保险的安全网，完善失业保险法律制度是政府和群众关 心的重要大事之一，它直接关系到广大职工群众的切身利益，关系到国有企 业改革的成败，关系到社会稳定的大局。面对这样的形势和压力，失业保险 作为国家一项正式的制度安排及完善立法的构建，责任重于泰山。 完善我国失业保险立法的具体构想进行探讨，有助于失业保险制度在立 法层面的完善，为我国构建一部完善失业保险法律制度提供了立法依据。更 符合了我国现阶段市场经济的需要和解决高失业率，就业难等社会问题的需 要。更有助于我们现阶段市场经济的建设，促进企业的改革，社会的稳定。 哈尔滨1 1 稃大学硕十学位论文 所以，研究失业保险法律制度的立法是失业保险法律制度本身发展的需要； 是缓解失业与就业压力，解决失业这一严重社会问题的需要：是社会市场经 济发展，国有企业改革与社会稳定的需要。 1 3 写作思路和创新之处 1 3 1 写作思路 本文首先从失业保险法律制度的立法起源与发展入手，从英国伊丽莎白 时代的济贫法中兴起的社会保障的思想渊源。蛰j t 8 8 0 年德国首相稗斯麦 被迫为挽救其资本主义劳动生产制度而颁布“工伤法”，这就是稗斯麦模式 ( b i s m a r c k ) 的社会保障制度的形成。再到英国贝弗里奇模式的发展。然后接着 再分析失业保险的立法理论：公民权利与人权平等理论、社会共同责任理念、 公平与效率兼顾理念，和失业保险的类型、组成、特点等基本构成。运用比 较分析的方法把国外的失业保险立法现状与我国的失业保险立法结合起来， 指出我国失业保险的欠缺和滞后，最后提出我国失业保险法律制度在立法上 应该改进的建议。 1 3 2 创新之处 首先，运用历史研究的方法对失业保险法律制度的起源、发展、立法理 论和内容结构等基本理论问题进行专门系统阐述。失业保险有其发展的立法 渊源。失业保险法律制度的产生与发展除了有其深刻的社会、政治和经济背 景之外，在社会保险立法的背后，还有支持立法成立的理念。通过失业保险 制度的立法理论的研究来指导我国失业保险法律制度的建立、发展、修改与 完善。 其次，运用比较分析的方法，按照两大法系( 大陆法系和英美法系) 研 究国外失业保险法律制度的立法起源与发展，再与本国的失业保险法律制度 的立法进程进行比较和分析，指出我国失业保险法律制度立法上的滞后与不 足。 最后，运用法理学，结合法社会学理论从立法价值、立法理论、立法结 6 哈尔滨r 稃大学硕十学倚论文 构内容等提出完善我国失业保险法律制度立法上的一些建议。弥补法律研究 上的空白。 7 哈尔滨丁稃大学硕十学位论文 第2 章失业保险立法制度的概述 2 1 失业保险立法的起源与发展 前面也提到了失业保险是社会保险的一个子项目。社会保险立法是社会 保障制度建立的起点和依据。法律关系的产生源于一定的社会经济关系。社 会保险法律制度是在传统的农业社会解体后，伴随工业革命和生产社会化而 逐渐产生和形成的。工业革命带来的生产社会化是其产生的前提条件；工人 运动的高涨为现代社会保险法律制度的产生提供了动力；各种进步的社会学 说、经济思想又为社会保险的法制化提供了思想指导。 2 1 1 社会保障的思想渊源 1 6 0 1 年英国伊丽莎白时代的济贫法( p o o rl a wa c t ) 是作为“国家保护 人”( t h es t a t e p r o v i d e n c e ) 的国家对人类进入工业革命时代门槛之时对人类社 会安全需求的第一个回应。济贫法首次界定了在人类社会安全保障关系中 市民个人与社会集体之间的相互权利，区分了“过失惩罚”与“责任义务”。 济贫法的诞生意味着一个现代社会保障国家雏形的诞生。根据济贫 法，教区内所有居民都有权申请补助，其补助的形式有二：对儿童和残病军 人给予现金补助，对有劳动能力的人给予某种形式的工作( 在家里或“习艺所” 里) ：拒绝接受帮助者将接受监狱的管理。随后，英国又颁发了几部法案：1 6 6 2 年的居住法规定，受助者必须居住在其教区之内，教区必须对其负起责 任来；1 6 7 2 年的吉尔伯特法案( g i l l b e r t a e 0 进一步界定了丧失工作能力 与有工作能力的两类人，对儿童和残疾人实行拘禁，而对有工作能力的人给 予津贴补助。 1 8 3 4 年的济贫法修正案开始对济贫补贴作了调整，加进了一些限制 条件，习艺所从此对受助者提出一些资格要求，并将男女性别分开，并规定 受助者将失去公民权，还要烙上其身份地位的印迹。英国诸多济贫法案的诞 生使英国成为“国家保护人”的发祥地。 8 哈尔滨丁稃大学硕十学位论文 当历史的脚步迈进1 9 世纪中叶门槛之时，资本主义生产方式与资本主义 的社会压迫使市民生活状况更加恶化，穷人和受助者己沦为城市无产阶级的 行列。无产阶级的绝对贫困化成马克思、恩格斯英国工人阶级状况的典 型分析案例：矿山和工场的恶劣工作条件导致工伤事故数量与日俱增，社会 风险与贫穷首次联姻，成为一个社会阶级工人阶级的大敌。整个1 9 世纪， 几乎在所有的工业城市，失业率始终居高不下，成为马克思所说的“劳动储 备大军”。虽然欧洲社会保障的思想渊源被认为来自英国的济贫法制度的启 蒙，但到了2 0 世纪末，这种思想源流开始分差，形成了两种不同的福利国家 模式：稗斯麦模式和贝弗里奇模式。 2 1 2 稗斯麦模式( b is m a r c k ) 的形成 1 7 9 3 年法国人权宣言正式提出“社会团结原则”的概念，1 8 8 0 年德国首 相稗斯麦被迫为挽救其资本主义劳动生产制度而颁布“工伤法”，西方一些学 者认为这是“社会团结原则”的首次实践，经历了整整一个世纪。被喻为现 代社会保障制度的标志并被冠以“稗斯麦式”社会保障制度标志的“工伤法”， 同样也被誉为是对“社会团结原则”从理论到实践的一次跨越。因为“国家 保护人”被正式赋予了现代法律意义。由此，欧洲被称为“国家保护人”的 摇篮。 德国统一之后不久，随着普鲁士战争对奥地利的胜利和1 8 7 1 年对法国的 胜利，德国工人运动发展迅速。德皇采纳了稗斯麦的概念：国家应该通过适 当的制度，通过集体力量的办法，正面推动针对所有社会成员的社会福利， 特别是对弱者。【2 i 从此，“社会政治”与“社会保险”便联起手来。德国1 8 8 3 年法为最低收入工薪者强迫实施医疗保险，工薪者缴纳2 3 的分摊金，雇主缴 纳1 ，3 ，其基金管理处由缴纳者进行管理。这项措施在1 8 8 5 年1 8 8 6 年期间延 伸到了其他工薪者，包括农业劳动者。1 8 8 4 年法强制实施工伤保险，由雇主 负全责规定丧失劳动能力后应保证工资的6 6 ，1 8 8 9 年法国家实施了养老保 险和残疾保险，雇主与雇员各分担一半。后来，1 9 1 1 年实旌了死亡保险，1 9 2 9 年失业保险。1 9 1 1 年的“社会保险法典”以立法形式予以确定。社会保障的 9 哈尔滨t 挣大学硕十学位论文 权利在1 9 1 9 年的魏玛宪法中得到承认。上述一系列立法使“稗斯麦式”的社 会保障制度逐渐得以确立，并形成了自己的特点：p 】 ( 1 ) “社会民主”的原则。所谓“社会民主”的原则是指，国家应对社会 发展和公共保障应负起责任来。传统的自由主义原则是：自愿加入让位于强 制性缴纳分摊金，保险费与风险挂勾，让位于与工资额挂勾的保险分摊金。 这场改革的结果是：工人代表、企业代表永久性的共同成为个力量参与到 “养老”和“疾病”的管理机构里面来。 ( 2 r 职业保险”的原则。1 9 世纪末，这种“职业保险 ( a s s u r a n c e p r o f e s s i o r m e l ) 是一种比较先进的互助方式，行业之间“集资式”的互助推动了社会的发展。 但职业集团之间如果出现社会保障水平和成本的不平等也会伤害社会凝合 力。 ( 3 ) “合作主义”的原则。雇主、雇员和国家三方合作共同协商的伙伴主 义是“稗斯麦模式”的基石。但是，一个强大的国家可以强制地规定其最低 限，在管理模式上要求其管理人员具有竞争性和公共服务精神，要抵制行会 的诱惑。1 8 8 9 年巴黎的国际会议、1 9 0 4 年美国圣路易斯国际会议上这个经验 影响了整个欧洲：丹麦、瑞典、意大利、奥地利、匈牙利、捷克斯洛伐克。 同样，英国于1 9 0 6 1 9 1 1 年间，荷兰在1 9 1 3 1 9 3 0 年间，法国阿尔萨斯洛林地 区回归之后的1 9 2 8 1 9 3 0 年，最后是日本在1 9 4 5 年以后，他们都效法了这个模 式。 2 1 3 贝弗里奇( b e v e r i d g e ) 模式的普及 2 0 世纪初，在德国的影响下，英国方面在不断地实践着和效仿着德国 的“稗斯麦模式”，另一方面却酝酿着一场革命。于是一系列法律便鱼贯而出： 1 9 0 6 年失业保险和最低工资制、1 9 0 8 年“养老保险法案”、1 9 1 1 年“国民保险 制度”、1 9 1 2 年“医疗保险制度”等。比德国迟到2 0 年之后，英国赶上来了， 并在资助力度方面超过了德国，国家出面对雇员和雇主方面给予财政上的支 持，部分地还覆盖了“失业”。一直到第二次世界大战，英国实践了稗斯麦模 式以后，发明创新了适合她自己的模式。除了稗斯麦模式以外，欧洲这个现 1 0 哈尔滨二r = 稃大学硕+ 学付论文 代社会保障制度的摇篮又产生了另外个模式：贝弗里奇模式( b e v e r i d g i a n m o d e ) 。受丘吉尔的委托，贝弗里奇( b e v e r i d g e ) 勋爵1 9 4 0 年开始工作时考虑到 t 3 0 年代大危机和第一次世界大战的影响：在一个工业社会，在和平时期， 应该运用所有生产要素，包括活动人口，以不要再遭受那五大“灾难”：疾病、 无知、无赖、衰退、丑陋，之苦。f 4 】贝弗里奇、丘吉尔、罗斯福希望战后能 够恢复个人自由，给予社会保障：自由来自需求，自由来自战争，“最迟者” 并不是“最次者”。贝氏报告从凯恩斯理论中得到启发，从新西兰和瑞典的实 践中得到启示。贝弗里奇模式延伸并扩大了稗斯麦模式，其方式是回答了三 个“u ”问题：普遍性原则( u n i v e r s a l i t y ) ：所有公民不论其职业如何，都被覆 盖以防社会风险：统一性原则( u n i t y ) ：建立唯一的统一的行政管理机构，管 理所有的基金与津贴的发放；均一性原则( u n i f o r m i t y ) ：每一个受益人根据其 需要获得资助，而不是根据其收入。 “贝弗里奇”报告发表之后，1 9 4 4 年社会保险在战后很快实麓，随 后不久，又出台了一系列法案：1 9 4 5 年的“家庭津贴法案”、1 9 4 6 年的通过关 于健康的“国民健康服务法案”、1 9 4 8 年的反贫困的“国民资助法案”等。1 9 4 8 年现代福利国家宣告j 下式诞生。上述“三u 原则”告诉人们，“贝弗罩奇模式” 的英国作为“国家保护人”的历史参照物，具有如下一系列特征： ( 1 ) 倡导社会责任的相关性。所有国民都有就业的权利，国家有向他提供 就业的义务，但同时，社会保障的实施要求国家与公民之间的合作，要鼓励 激发个人的责任感，例如，对失业的帮助绝不能采取比工作( 就业) 更有吸引 力的措施。公民必须能够控制使用他交给国家的那部分收入。团结一致不要 刺激人们去扩大已覆盖的风险。 ( 2 ) 国家出面作为保护人，税收作为资金支持，议会予以控制，一个公 共服务机构予以管理。“贝弗里奇模式”在诞生以出现了两种发展趋势。个 趋势是战后以来这个模式在欧洲开始广泛普及开来，成为福利国家的一个“样 板”，甚至可以说，当今世界欧洲福利国家的发展多少都受到了英国的一些影 响。斯堪第纳维亚的挪威、瑞典、芬兰、丹麦和爱尔兰等1 9 5 0 年开始予以效 晗尔滨丁稃丈学硕七学位论文 法，1 9 7 0 年加拿大予以采纳，8 0 年代希腊、意大利、西班牙、葡萄牙等国家 也开始实施。一些国家在效法的过程中给予了一些变化，例如瑞典和西班牙 在实践中使之非集中化，由郡和自治区确立税收比率、发放津贴的性质及最 低标准，甚至在德国，其联邦预算1 9 6 5 年以后也开始承担起资金问题了。第 二个趋势是，在7 0 年代以前，英国这个“贝弗里奇模式”没有什么太大的变 化，但是，1 9 7 3 年贝弗里奇模式的原则出现的第一个漏洞是发生在养老体制 上，接着，撒切尔时代自由主义盛行，“贝弗里奇”式福利国家的一些原则被 迫停止，私人因素开始引入。人们可以选择离开公共退休体制而进入某些私 人养老计划，津贴给付的“均一性原则”受到了严重的挑战或者说己经不复 存在。由财政困难引发的改革浪潮减轻了国家的负担，“贝弗里奇”式的福利 国家已不符合现代社会的需要，逐渐走向低谷。 2 2 失业保险的立法理念 在失业法律制度创立阶段，新历史学派的经济思想为制度的建立提供了 理论基础；在失业保险法律制度形成阶段，美国总统罗斯福为摆脱政治、经 济危机而推行的“新政”为社会保障立法提供了理论和政策依掘；在失业保 险法律制度完善阶段，新福利经济学说和凯恩斯主义经济理论的兴起，为各 国大力发展社会保险和社会福利制度提供了理论指导；在失业保险法律制度 调整和改革阶段，新自由主义学派的社会保险思想为西方各国社会保险私营 化的改革提供了理论基础。失业保险法律制度的产生与发展除了有其深刻的 社会、政治和经济背景之外，在社会保险立法的背后，还有支持立法成立的 理念。 2 2 1 公民权利与人权平等理念 十七、十八世纪以来，公民的概念正式见诸于资产阶级宪法。r 资产阶级 将公民权利作为其宪法的核心内容，并看作其立宪制度的价值所在。这在我 1 雪2 0 0 5 年的宪法修定中也有体现。公民权利是公民在人身自由、政治、经济 等方面的基本权利。按照欧洲人权公约的规定，人的基本权利，是作为社会 1 2 哈尔滨t 稃大学硕十学位论文 一员都应享有的权利，包括生存权和发展权两项基本内容。所谓生存权，是 指社会中的任何个人都有生存下去的权利。也就意味着当一个人不论任何 原因陷入贫困、发生生存危机时，有从国家和社会获得帮助以维持生存的权 利。生存权的确立要求政府和社会要尽可能保障社会成员的生存，这是人权 的第层次，是基础。所谓发展权，是指社会中的任何个人都有满足、完 善、发展自己需要的权利。发展权的确立要求政府和社会要创造一切条件满 足社会成员的发展需求，这是人权的第二层次，也是最高层次，更是社会发 展的终极目的。 “人格”作为一个历史范畴，表现的是人的一般法律地位，蕴涵着体现 人的尊严、平等及自由的意义。随着社会政治、经济、文化和民主生活的不 断发展，公民权利的概念、内容、范围有了较大的变化，这对法理学产生了 影响，使得法理学经历了从个人本位到社会本位的发展。如今，对人格权的 保护已不能局跟在个人权利本位的理念基础之上，面应该将其上升到社会本 位的法理念上来。即应从社会整体角度，从人在社会中的实际地位( 包括政治 地位、经济地位) 出发，正视现代社会中由于政治、经济与个人能力等诸方面 因素，而造成人的社会待遇的不平等。从而在社会公平的层面上保障人格利 益的实现。“ 根据世界人权宣言，人权是指每个人对自己生活于其中的社会所享有 的、或者应该享有的正当要求。称之为“人的”，意味着他们是基于人性，在 同等的程度上平等的适用于每个人类社会所有的人。适用于每个人，而不论 其性别或种族、阶级或身份、富裕或贫穷、职业、才能、功绩、宗教信仰、 意识形态、年龄和其他属性；适用于每个社会，而不论地理状况或历史条件、 文化传统或意识形态、政治制度或经济制度。称之为“权利”，意味着他们是 作为权利的正当要求，这种权利资格和义务发端于道德法则上的道德秩序， 并在某种时机在有效的法律制度中被转化为政治法律上的权利和义务。失业 保险制度就是人权在社会学和法学上的重要体现。 平等权是国际人权法的基本原则。国际劳工公约和建议书不是按不同地 哈尔滨t 稃大学硕十学倚论文 区水平确定不同标准，而是根据不同社会制度和不同经济社会发展程度的所 有国家制定普遍适用的标准。因此这些劳工标准是毫无例外的保护每个人的 基本权利，平等的概念贯穿于国际劳工组织各公约和建议书中。 在中国，对失业者的歧视，主要体现在对农村转移劳动力、女性劳动者 等弱势群体的不公平待遇。只是因为出生的差别导致不周的待遇，导致身份 的不平等，机会不平等和地位不平等，使个人命运始于出生之时，像出生于 农村的人口承受与生俱来的不利，并且长期受其影响，对女性劳动者设置诸 多门槛，这已经明显构成国际法中基于出生、社会出身和性别的歧视。 另一方面，国际法中的平等不仅包括形式平等，还包括实质平等，这意 味着对于各种不平等的状况，可以做出不同的处理，以消除弱方的劣势，国 家采取积极行动，以减少或者消除会引起公约所禁止的歧视或使其持续下去 的条件，给予相关人群在具体事务上某些比其他人优惠的待遇，在某种程度 上，这样的差别待遇是必要的。在中国，作为弱势群体的失业者不但没有得 到这样的特别待遇，反而受到歧视，这与国际人权法的基本精神相差甚远。 因此，失业保险法律制度应按照人权平等，公民权利的立法理念来调整失业 保险制度立法上的缺陷。 2 2 2 社会共同责任理念 失业、老年、疾病等责任并非某人或某方单独责任所致，因而该类保险 费应由两方或三方共同承担。这便是共同责任原则。在自然经济支撑的社会 中，家庭是最基本的保障单位。随着大规模市场经济的形成和工业化、城市 的推进，因为失业等原因所致的生存风险有可能降临到任何人身上，借助政 府和社会的力量而不是单纯依靠家庭能来提供保障，就成为市场经济正常运 行的必要条件和社会稳定发展的必然要求。“社会将人们带入这样一个使人的 生存随时都可能受到威胁的时代，就有责任使任何遭受社会危险的人受到补 偿。” e l 在个人本位的自由资本主义社会中，人与人之间的竞争是以法律为准 绳，满足各自的利益为目的，二十世纪以来，法律不仅保护个人的权利，而 且更强调保护社会利益、团体利益。当“自由、民主、平等”理念成为社会 1 4 哈尔滨丁稃大学硕十学仲论文 大多数成员普遍认同的一种基本的社会价值观念，平等应成为每一个国民享 有的权利。社会公平是社会发展的基本目标，政府有责任和义务采取措施促 进社会公平。现代社会保障的实质是保障社会成员的生存，保障他们最基本 的“自由、民主、平等”，为社会成员的发展创造条件。而能提供人权保障的， 不是某个个人或某个组织，只能是政府和社会来共同保障人权。作为应尽的 职责，政府和社会要采取有效的政策措施来保障社会成员的生存权和发展权。 这个理念背后隐含着对弱势群体保护的意味。从这个理念来看，失业保险是 社会和国家、个人共同承担的责任。 2 2 3 公平与效率兼顾理念 人类社会有史以来，效率与公平就一直是矛盾的。一个社会的发展往往 是以效率优先起步的，当社会财富积累到一定程度，公平问题就突出起来， 成为有待解决的问题，当公平问题解决了，社会就获得了一定的稳定性，人 们称这种现象为“效率优先原则的主导性”和“公平原则的继发性”。【1 没有 效率就没有经济发展，而经济发展又恰恰是实现社会公平的基础：同样，没 有公平就没有社会的稳定，也就达不到经济发展的目的。 一般认为，公平包括两方面含义：一是横向公平，即对同等经济地位的 人实行同等待遇；二是纵向公平，对不同经济地位的人实行差别待遇，抑制 经济地位高的人丽照顾经济地位低的人。社会保障制度所追求的公平，既包 括纵向公平，也包括横向公平。在社会保障制度中，就公平和效率的关系来 说，既有相互矛盾的一面，但又有相互促进的一面。社会保障追求公平的目 标，主要是透过对国民收入的再分配以实现一种相对的社会公平，这需要有 大量的资金来支撑该制度的运作，这在一定程度上来说是以牺牲效率来实现 的。但同时我们应当看到社会保障对经济效率也起到独特的作用，这表现为 公平对效率能产生直接的影响。当人们认为，一个社会制度的设计是公平的， 则他们会安于现状，勤奋工作，并激发出极大的热情和积极性，为社会创造 出更多的财富，从而创造出高效率。相反，如果人们认为社会制度是不公平 的，则他们会对社会产生抵触心理，结果导致生产效率低下，难以创造出高 哈尔滨t 稃大学硕七学位论文 效的劳动成果。因此，失业保险制度需要在公平与效率这两者之间找到个 合适的“度”：即不能让失业者得不到帮助而持续贫困，也不能使他因为有了 失业救助而依赖。后一方面成了现代福利国家的“通病”，要引起我们国家的 注意。完善失业保险法律制度，防止“福利病”的出现。 2 3 失业保险法律制度的基本内容 2 3 1 失业保险法律制度的类型 失业保险是一种具有强制储蓄性质的社会保险，兼具社会互助与劳工自 助的精神。其基本精神乃是对在职劳工遭遇非自愿性失业，导致所得减少或 中断时，藉强制保险方式，提供短期性的所得保障，以减轻被保险劳工与家 庭成员在劳工遭遇失业时生活上之艰苦，进而达成安全劳工生活、保全劳动 力的目的。 根据各国失业保险法的有关规定和具体实施类型，失业保险法律制度可 以归纳为四种模式：强制失业保险制度；非强制失业保险制度；失业救助制 度；以及双重失业保险制度。m 强制失业保险制度，一般是由政府制定实旌，根据失业保险制度规定覆 盖的范围，凡是符合失业保险条件的人都必须参加失业保险。强制性失业保 险主要体现在对雇主、雇员或双方对失业保险基金供款的强制性规定。实施 强制失业保险制度的国家包括英国、美国、日本、加拿大等3 0 多个国家。我 国目前所实施的社会保险制度亦属此类。 非强制失业保险是指非完全强制性失业保险制度，即法律确定范围内的 人员是否参加失业保险取决于个人意愿，参加保险，就必须根据失业保险法 律规定接受管理，包括承担一定的义务和享受相应的权利。 失业补助制度，其特点是需要对失业人员的经济情况或收入情况进行调 查，并非所有失业人员都能享受失业补助，失业救济金只限于发放给那些符 合经济情况或是收入调查规定条件的失业者。 双重失业保险制度又分两类，一类是既有国家强制性的失业保险，又有 1 6 哈尔滨丁稃丈学硕十学位论文 由