（环境与资源保护法学专业论文）中美饮用水安全法律保障问题比较研究.pdf

摘要 饮用水是人类生存的基本需求，饮用水是否安全直接关系到广大 人民群众的健康。但是，我国饮用水却存在着“不安全”的态势，不 少地区水资源短缺，有的城市饮用水水源污染加重，一些农村地区饮 用水存在苦咸或含有高氟、高砷及血吸虫病原体等问题，对人民群众 身体健康构成严重威胁。这些严重的安全隐患已成为突出的环境问题 及社会问题。 文章以比较法学为视角，研究和比较了中美两国饮用水安全的法 律保障问题，以期为更好地解决我国饮用水安全法律保障的理论和实 践中存在的问题提供一些借鉴。 文章采取比较分析、实证分析、规范分析和历史分析等方法，以 提出问题、分析问题、解决问题为思路，尝试着对中美饮用水安伞法 律保障问题作一番初浅的探讨。文章首先对饮用水安全法律保障所涉 及的相关问题进行初步阐述，明确了饮用水安全的含义，论述了保障 饮用水安全的重要性和可行性；接着对中美两国饮用水安全法律保障 的法律体系进行了比较研究，通过比较找出了我国饮用水安全法律保 障的法律体系结构中存在的立法空白及不足；接下来对中美饮用水安 全法律保障的相关内容进行了比较，其中重点比较了管理体制、基本 制度、法律责任三个方面，并在此基础上，找出了我国饮用水安伞法 律保障内容上存在的问题；最后，针对我国相关法律体系及相关内容 中存在的问题提出了对我国饮用水安全法律保障相关问题的完善建 议。建议在确立饮用水安全法律保障的指导思想和基本原则的前提 下，完善我国饮用水安全法律保障的法律体系、管理体制和基本制度。 关键词：饮用水，饮用水安全，法律保障 ab s t r a c t d r i n k i n gw a t e ri st h eb a s i cn e e do f h u m a ne x i s t e n c e i tc o n c e m st n e h e a l t ho ft h em a s s e sw h e t h e rd r i n k i n g w a t e ri ss a f e b u tu n s a f ec o n d l t l o n o fd r i n k i n gw a t e re x i s t si nc h i n a w a t e ri s s h o r ti ns o m er e g i o n s 1h e p 0 1 l u t i o no ft h ed r i n k i n gw a t e rs o u r c ei sd e t e r i o r a t i n gi ns o m e c l t l e s i n s o m ec o u n t r y s i d er e g i o n st h ed r i n k i n gw a t e rl i e si nt h ep r o b l e m ss u c h a s b i t t e m e s sa n ds a l t i n e s s ，h i g h f l u o r i n e ，h i g h 。a r s o n i u m ，a n d b l o o d s u c k e r p a t h o g e n s ，w h i c h t h r e a t e nt h ep e o p l e sh e a l t hs e r i o u s l y t h e s eh a v e b e c o m eo u t s t a n d i n ge n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sa n d s o c i a lp r o b l e m s c o m p a r a t i v el a ws c i e n c ei st h ev i s u a lf i e l do ft h i sp a p e r i no r d e r t o s u p p l ys o m ee x p e r i e n c et o b e t t e rs e t t l et h ee x i s t i n gp r o b l e m s i nt h e t h e o r ya n dp r a c t i c eo fd r i n k i n gw a t e rs a f el e g a lg u a r a n t e e ，t h es a 士el e g a l g u a r a n t e ep r o b l e m so fs i n o a m e r i c a nd r i n k i n g w a t e ra r es t u d i e da n d c o m p a r e d s o m er e s e a r c hm e t h o d sa r eu s e di n t h ep a p e r , s u c ha sc o m p a r a t e m e t h o d ，p o s i t i v i s mm e t h o d ，n o r n lm e t h o da n d h i s t o r i c a la n a l y s i sm e t h o d w i t ht h et r a i no ft h o u g h to fb r i n g i n gu pp r o b l e m s - a n a l y z i n gp r o b l e m s a n ds o l v i n gp r o b l e m s ，ia t t e m p tt op l a i n l yi n q u i r ei n t ot h el e g a lg u a r a n t e e p r o b l e m so fs a f ed r i n k i n gw a t e rb e t w e e nu s a a n dc h i n a s o m er e l e v a n t p r o b l e m so fd r i n k i n gw a t e rs a f el e g a lg u a r a n t e ei s i n i t i a l l ye x p o u n d e d i n t h i sp a p e rt oe x p l i c i tt h em e a n i n go ft h es a f e t yo fd r i n k i n gw a t e ra n d d i s c u s st h ei m p o r t a n c ea n df e a s i b i l i t y o fg u a r a n t e e i n gt h es a f e t y o l 嘶n k i n gw a t e r n e x tt h el e g a ls y s t e m so fs i n o - a m e r i c a nd r i n k i n gw a t e r s a f el e g a lg u a r a n t e ea r es t u d i e dc o m p a r a t i v e l y a n df o u n d t h el e g a lg a p a n ds h o n a g ee x i s t i n gi nt h el e g a ls y s t e m ss t r u c t u r e so fs i n o 。a m e n c a n d n n k i n gw a t e rs a f el e g a lg u a r a n t e e t h e nt h er e l e v a n tp r o b l e m s o ft h e s a f el e g a lg u a r a n t e eo fs i n o a m e r i c a nd r i n k i n g w a t e ra r ec o m p a r e d ， a m o n gw h i c ht h em a n a g e m e n ts y s t e m s ，t h e b a s i cs y s t e m s ，t h el e g a l 1 i a b i l i t i e sa r ec o m p a r e de m p h a t i c a l l y o nt h e b a s i so fi ts o m ee x l s t m g p r o b l e m so fd r i n k i n gw a t e rs a f el e g a lg u a r a n t e ea r ef o u n d i nt h ee n d ， a i m i n ga tt h ee x i s t i n gp r o b l e m so fr e l e v a n tl e g a ls y s t e m sa n dr e l e v a n t c o n t e n ti no u r c o u n t r y , t h ep e r f e c t i o ns u g g e s t i o n so ft h e r e l e v a n t p r o b l e m so fd r i n k i n gw a t e rs a f ele g a lg u a r a n t e ei no u rc o u n t r ya r ep u t f o r w a r ds u b s e q u e n t l y m ys u g g e s t i o ni st op e r f e c tt h el e g a ls y s t e m s ， m a n a g e m e n ts y s t e ma n db a s i cs y s t e m so fd r i n k i n gw a t e rs a f el e g a l g u a r a n t e ei no u rc o u n t r yo nt h ep r e m i s eo fe s t a b l is h i n gt h eg u i d e l i n ea n d b a s i cp r i n c i p l e so fd r i n k i n gw a t e rs a f el e g a lg u a r a n t e e k e yw o r d s ：d r i n k i n gw a t e r , t h es a f e t yo fd r i n k i n gw a t e r , l e g a lg u a r a n t e e 湖南! j 币范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 弓狼 - w - g 年箩月诌日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 作者签名： 导师签名： 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密区 ( 请在以上相应方框内打“ ”) 弓堤日期：郦年歹月韬日 = ! j 1 日期：m 年厂月蕊日 中荚饮川水五个法律保障问题比较研究 引言 水，意味着生命。然而，那本该奔流、本是清澈的水，有时甚至 不但彳、：能哺育生命反成了令人性命的杀手。2 0 0 8 年刚走过二个月的 时间，雪灾留下的各种后遗症还没有完全消除，各地的水污染事件就 接踵而来：三月二日，广州白云区钟落潭镇白沙村4 1 名村民冈饮用 水受污染而中毒，不约而同f 出现了呕吐、胸闷、手指发黑及抽筋等中 毒症状；湖南怀化硫酸j 泄漏污染饮用水，造成千人中毒；辽宁阜新 小区发生自来水受污染千人中毒事件，有113 9 人门诊治疗，5 9 人住 院治疗。这些事件和数字，简直是触目惊心。怎样才能真正保障 我国饮用水的安全已经是我们不可回避的问题了。为人民群众提供安 全的饮用水是落实科学发展观，构建和谐社会的迫切需要。随着我国 全面建设小康社会，人民生活水平的提高必然包括生活质量的提高， 提供足量、安全的饮用水是我国小康社会实现的一个重要方面。因此， 从法律的角度对饮用水安全的保障进行探析，为我国饮用水安全提供 可靠的法律保障，具有现实的意义。而我国饮用水安全保障的法制建 设跟不上时代的要求，环境与资源保护立法滞后，影响到我国饮用水 安全法律保障的发展。具体表现为有关饮用水保护的法律条文分散， 体系性不强，内容缺乏科学性等等。这些距离我困对饮用水安全的保 障要求相去甚远。另外，我国对于饮用水安全保护的理论研究不多， 对国外的饮用水保护法律制度介绍不多，使得我国的饮用水安全保护 立法与执法缺乏理论支撑。而美国在饮用水安伞法律保障的理论研究 和实践经验方面成果累累。基于以上认识，我将学位论文定为中美饮 用水安全法律保障问题比较研究，以期为更好地解决我国对于饮用水 安全法律保障的理论和实践中存在的问题提供一些借鉴。 目前，我国直接对饮用水进行研究的成果不多，但关于水资源问 题的研究成果对饮用水的研究无疑具有十分重要的参考价值。它对我 们认识饮用水的性质以及如何对饮用水进行管理具有重要的启示，为 我国今后完善饮用水保护立法提供了一定的理论基础。从我国整个水 资源保护的历史来看，水资源保护研究与水资源价值研究密切相关。 硕p 化沦艾 由于k 期受水资源“取之不尽，j 1 - 2 _ 不竭”思想的影响，t ) c 寸水资源的 研究1 、= 多。这一时期，我国对水资源的保护还处于一个起步阶段， 所采耳又的制度是收取水价这种比较单一的方法。随着研究的深入，逐 渐地有人提出水是一种资源，不仅是一种经济资源，也是一种环境资 源。如裴丽萍提到，水资源是一种既具有经济价值又具有生态环境价 值的极为宝贵的自然资源，对人类具有不可替代的作用。目前这种 认识已经成为一种共识。在对水的自然资源性进行研究的同时，人们 对水的资源性价值如何在水价中得到体现开始进行研究。在对水资源 价值进行研究的同时，对水权进行了研究。在对水资源的利用上，强 调对水资源要进行可持续的利用，这与整个水资源的稀缺性有着十分 重要的关系。在约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议上，水被列为全 球可持续发展问题之首，反映出水对人类生活和发展的极端重要性以 及当前水资源利用中面临的严峻形势。在联合国千年发展目标中，国 际社会一致同意，到2 0 1 5 年将得不到安全饮用水的人数减少一半。 可持续利用饮用水己得到国际社会的普遍认可。为人类发展提供安全 清洁的饮用水是保证人类社会可持续发展的个最要方面。另外，具 体分析我国的缺水情况，这有利于我国采用相对应措施，对不同缺水 地区采用不同的手段。在对水资源进行分析的基础上，提出了各种提 高水资源利用率的方法和对水污染进行防治方法，即在水污染防治过 程中贯彻预防为主的方针。在制度方面，提出了水安全预警制度、水 资源费制度、水资源流域管理制度、绿色税制等制度的设想。这些设 想，有的己经付诸实践，有的还处于进一步探索之中。在饮用水资源 保护立法方面，认为应该完善立法的指导思想，确立饮用水公益性的 指导思想，要坚持饮用水资源保护绝对优先的指导思想。认为基本原 则要完善，突出安全原则，预防原则，以及公平原则和国家扶持的原 则。在具体制度方面，认为应该建立饮用水资源保护区制度，要规定 专门的饮用水水源保护区管理机构，对饮用水水源保护区各项工作进 行管理，对饮用水水源保护要进行全程自动监测。另外要建立紧急处 置制度，并应该在立法中做出相应的规定。紧急处置制度的内容主要 1 。姜文来等我国水资源价值研究的现状及展望地理学与国土研究，1 9 9 6 ，( 1 ) ：2 8 。 2 裴丽萍水权制度初论中国法学，2 0 0 1 ，( 2 ) ：3 4 。 2 中关饮川水安伞以：球f 采障叫题比较研究 包括明确责任，实行水资源污染! 笋故和灾害应急预案制度，实行饮用 水资源污染事故和建立灾害预报统一发布制度，以及有关善后工作制 度。这种探讨为我国今后饮用水资源保护立法提供了一定的理论基 础。另外，还对外国饮用水制度进行了介绍。主要是对一些在饮用水 保护制度及水资源保护方面做得比较好的国家的制度进行介绍。如以 色列对全国水资源进行统一管理，美国的相关立法介绍，如1 9 7 2 年水资源治理法( 简称c w a l 9 7 2 ) 颁布以来，美国的地表水质量有 了极大的改善。为我国饮用水保护提供了良好的借鉴。城市饮用水保 护研究足饮用水保护研究的一个重点。在这方面出版了一些专著，对 一些国外文献进行了翻译。如中国环境科学出版社1 9 9 8 年出版了曹 型荣的城市水资源的调查、利用和预测一书。黄河水利出版社翻 译出版的英国人6 0 r d o n j y o u n g 等人的地球的水资源问题一书 则对饮用水有专章的介绍。他们认为，提供安全的饮用水以及有效的 卫生设施是现代化生活的重要组成部分，安全供水和良好的环境卫生 设施对保护环境、改善健康和减轻贫困极为重要。该书还对1 9 9 0 年 9 月新德里安全水和卫生设施全球协商会议通过的新德里宣言进行了 介绍，该宣言强调在可持续基础上向所有人提供足够数量的安全水和 卫生设施，并强调对象是“所有的人，而不是更多的人”。固这为我国 饮用水保护立法提供的借鉴是：饮用水保护立法应针对所有的人，而 不仅仪是城市人口。有的学者对加强城市水资源需求管理战略对策进 行了探讨，认为应该进一步理顺城市水资源管理体制，实现水资源一 体化管理。从上述总结可知，我国目前对饮用水保护的技术、经济、 社会等问题的研究不能尽如人意，对饮用水保护立法方面的研究成果 更为缺乏。在这种情况下，展开对饮用水安全法律保障问题的比较研 究，其现实意义毋庸置疑。 本文在前人研究的基础之上，对环境法学界研究不足的饮用水安 全全程保障问题，尤其是对中美相关问题的比较研究方面进行较为深 入的研究：首先在界定饮用水安全含义的前提下分析了我国保障饮用 蓝楠我国饮用水资源保护的立法构想和制度创新环境保护，2 0 0 2 ，( 3 ) ：4 1 。 幺【英】c o r d o n j - y o u n g 等刘联兵译地球的水资源问题郑州：黄河水利出版社， 2 0 0 1 1l2 12 2 。 曩邢福俊加强城市水资源需求管理的研究，上海经济研究，2 0 0 1 ，( 3 ) ：5 2 。 硕十学f t 论文 水安全的必要。阡和可行性；然后对q j 美两囤饮用水安全法律保障相关 问题进行j ，比较分析，并分析了我幽饮川水安全法律保障中存在的问 题；最后，在分析完我国饮用水安全法律保障应当遵循的指导思想和 基本原则之后，提出了完善我国相关制度的建议，期望本文对我国饮 用水安全的法律保障工作能够起到抛砖引玉的作用。 l j 关饮川水安全法律保障题比较究 第一章绪论 1 1 饮用水安全 1 1 1 饮用水安全的含义 目前，国内关于饮用水安全还没有通说的定义。广州市社会科学 院政法所所长、研究员莫吉武认为，饮用水安全指的是对人的生命健 康和生存( 或卫生) 没有危险、危害、干扰等有害影响。也就说既要 有水喝，又要喝的安全卫生。饮用水安全受制于水资源量和质这两个 方面。笔者认为较为规范的说法是2 0 0 4 年水利部和卫生部联合发布 的农村饮用水安全卫生评价指标体系，该指标体系被分为安全和 基本安全两个档次，由水质、水量、方便程度和保证率四项指标组成， 四项指标中只要有一项低于安全或基本安全最低值，就不能定为饮用 水安全或基本安全。而对于城市饮用水安全，笔者认为与之稍有不同， 一般来说除。j ，水质、水量以外，管网覆盖率、管网停水率，水压等也 是重要评价指标。无论怎样表述，饮用水的功能和水资源自身的属性 都决定了水量保证和水质达标是饮削水安全的两项基本要求 ，只有 同时达到这两项标准饮用水才算得上是基本安全的。 1 1 2 饮用水安全相关问题 第一，饮用水安全的重要性。饮用水是人类生存的基本需求，饮 用水安全问题，直接关系到广大人民群众的健康。切实做好饮用水安 全保障工作，是维护最广大人民群众根本利益、落实科学发展观的基 本要求，是实现全面建设小康社会目标、构建社会主义和谐社会的重 要内容。近年来，党中央、国务院高度重视饮用水安全问题，国务院 总理温家宝在2 0 0 7 年8 月2 2 日主持召开国务院常务会议，专门研究 做好城市饮用水安全保障工作。会议指出，饮用水安全直接关系广大 人民群众身体健康和生命安全，关系正常的生产生活秩序。各级政府 十分重视这项工作，近几年来，我国城市供水水源、净水厂、供水管 网的建设和改造取得较大进展，污染源治理和饮用水监督管理力度不 莫吉武饮用水资源可持续利用法律制度探讨湖北社会科学，2 0 0 5 ，( 7 ) ：13 3 。 营王健饮用水安全法律保障刍议水污染防治立法和循环经济立法研究，2 0 0 5 ，19 8 。 5 硕十学位论文 断加大。但是饮川水彳 安全问题仍然存在，一j j 匕城市水源地水质不合 格、水源地污染和水量不足问题比较突出，有的供水管网建设落后， 导致二次污染，有的水质监测和检测能力不足，应急供水能力较低。 要在实施全国农村饮水安全工程的同时，切实做好城市饮用水安全保 障工作。 第二，饮用水安伞问题的紧迫性。饮用水安全问题是把以人为本 真正落到实处的一项紧迫任务。党中央、国务院对饮用水安全保障工 作高度重视，胡锦涛总书记、温家宝总理多次作出重要批示。近年来， 中央和地方加大了城乡饮用水安全保障j 二作的力度，采取了一系列工 程和管理措施，解决了一些城乡居民的饮水安全问题。但是，饮用水 安全形势仍十分严峻，不少地区水源短缺，有的城市饮用水水源污染 加重，一些农村地区饮用水存在苦咸或含有高氟、高砷及血吸虫病原 体等问题，对人民群众身体健康构成严重威胁。 第三，解决饮用水安全问题具有综合性。饮用水的安全涉及到饮 用水水源的清洁、卫生、无污染，输水管网的安全，无污染等综合方 面。也就是说，饮用水的安全必须是饮用水水源水量充足，水质达标； 管网覆盖率达标，管网停水率低于标准值，水压达标、稳定等综合指 标都满足要求。饮用水安全问题涉及水污染的防治问题，国家对饮用 水输水管网建设的财政投入，合理保护和配置水资源，建立合理水价 形成机制，推行节约用水和加强监督管理等一系列综合性问题。 第四，解决饮用水安全问题具有全程性。与其综合性相关，饮用 水安全涉及到从水源、水厂、配水管网到二次供水设施等多个环节， 涉及到供水管理、污染源控制、水资源保护、水源涵养等多项工作， 也就是说，饮用水安全必须从饮用水水源的保护，到对饮用水资源的 合理配置，供水设施和周围环境的监管，再剑输水管网的建设和保护， 直至对合理的水价机制的建立和管理，最后到居民对饮用水的节约使 用等全程监管和临测，才能优先满足居民饮用水需求，确保城乡居民 饮用水安全。 第五，解决饮用水安全问题涉及部门的广泛性。正是由于饮用水 1 国务院召开常务会议研究饮用水安全保障工作h t t p ： w j w w w o r l d b y d a t a c o r n ，2 0 0 7 8 23 。 2 国务院办公厅国务院办公厅关于加强饮用水安全保障工作的通知，2 0 0 5 ：4 5 。 6 中美饮川水安全法律保障问题比较刨f 究 安全问题的综合性和全程性，所以其涉及的部fj 具有，。泛性，它需要 水利部门，环保部i 、j ，建设部| 、j ，卫生部门，农业部门、林业部l 、j 、 质检部门等多个政府部门的通力合作才能真正解决饮用水的安全问 题。 1 2 加强饮用水安全保障的重要性 1 2 1 饮用水安全法律保障的必要性 1 2 1 1 保障基本人权的要求 从现实需要来看，水是牛命之源、生存之本，安全的饮用水是人 类生活的基本需求。随着我国人口的不断增加和经济的快速发展，我 国环境污染和生态破坏日趋严重，由于工业废水、生活污水的排放源 不断增加，水生态环境e j 益恶化，许多饮用水源受到污染，水质严重 超标，对人们的健康造成极大的威胁。就像特定有机体自身的性能一 样，生态系统的性能对生命来说也是至关重要的。可是我国的水生 态系统破坏非常严重，据有关资料显示，全国农村有3 亿多人饮水不 安全，其中约6 3 0 0 多万人饮用高氟水，2 0 0 万人饮用高砷水，3 8 0 0 多万人饮用苦咸水，1 9 亿人饮用水有害物质含量超标，血吸虫病区 约11 0 0 多万人饮水不安全；相当一部分城市水源污染严重，威胁到 饮水水质。 1 2 1 2 树立良好国际形象的需要 而全球约1 1 亿人喝不上干净的饮用水，每年有3 1 0 万人死于不 洁饮用水引发的相关疾病，而如果卫生设施条件能有所改善，每年可 避免其中1 7 0 万人死亡。欧洲也缺水，4 1 0 0 万欧洲人饮用水不足， 还有8 5 0 0 万欧洲人缺乏基本的排水、污水处理和卫生设施，而全世 界用不上基本卫生设施的人有2 6 亿。因此，饮用水安全问题近年来 引起了国际社会的广泛关注。联合国经济、社会、文化与权益委员会 2 0 0 2 年1 1 月将饮水权确认为一项基本权益。联合国千年宣言( 第5 5 届联合国大会第8 次全体会议通过) 提出：在2 0 1 5 年年底前，使无法 得到或负担不起安全饮用水的人口比例降低一半。2 0 0 3 年世界水论 坛部长级会议首要议题就是解决饮水安全问题。2 0 0 3 年世界环境日 。【美】罗尔斯顿杨通进译环境伦理学一一大自然的价值以及人对大自然的义务北京：中国 社会科学出版社，2 0 0 0 2 5 6 。 2 赵元编辑数字解读世界水资源危机环境法研究，h t t p ：w w w r i e l w h u e d u e l l ，2 0 0 8 1 2 8 。 7 硕f j z f 节论文 的i 乏题足：水二十亿人乍命之所系，强调了水对人类，1 ：存和可持 续发展的核心作用。解决饮f j 水安全问题己成为我困维护人民群众生 命健康，构建和谐社会，关注人权，展示国际形象的重要方面，刻不 容缓。而要解决这一关乎圉计民生的重要问题需要各方面的共同协调 努力，运用经济、政治、法律等多种手段此能有望解决这一世界性的 难题，而法律调控正是解决这一问题的重要方式之一，也是最有效的 方法之一。 1 2 2 饮用水安全之法律保障的可行性 1 2 2 1 我国现已具备足够的经济实力作为饮用水安全法律保障 的后盾 目前，我国的经济实力突飞猛进，2 0 0 7 年，国内牛产总值达到 2 4 6 6 万亿元，比2 0 0 2 年增长6 5 5 ，年均增长1 0 6 ，从世界第六 位上升到第四位；全国财政收入达到5 1 3 万亿元，增长1 7 1 倍；外 汇储备超过1 5 2 万亿美元；国有企业、金融、财税、外经贸体制和 行政管理体制等改革迈出重大步伐。开放型经济进入新阶段。2 0 0 7 年进出口总额达到2 1 7 万亿美元，从世界第六位上升到第三位。良 好的经济形势和强大的经济实力是我们对饮用水安全的保障及对饮 用水安全的法律保障加大投入的强大后盾，使得我国像发达国家那样 对饮用水安全的保障及对饮用水安全的法律保障进行大量经济投入 成为可能。 1 2 2 2 我国现已具备足够的科技实力作为饮用水安全法律保障 的后盾 在过去的五年中中央财政用于科技的投入达到3 4 0 6 亿元。全社会 研究与实验发展经费，从2 0 0 2 年1 2 8 8 亿元增加到2 0 0 7 年的3 6 6 4 亿 元，占国内生产总值的比重从1 0 7 提高到1 4 9 。以企业为主体的 技术创新体系建设取得重要进展。科技创新支撑和引领经济社会发展 的能力明显增强。我国科技的迅猛发展和科技实力使得我国无论是 立法技术还是保障居民饮用水安全的科学技术上都町以满足我们对 保障饮用水安全的全过程进行监测、管理和保护。我国对于饮用水安 温家宝11 届人大1 次会议政府工作报告h t l p ：w w w c c g o v o r g c n ，2 0 0 8 3 0 5 。 7 温家宝11 届人大1 次会议政府工作报告h t t p ：w w w c c g o v o r g c n ，2 0 0 8 3 0 5 。 8 中关饮川水j 支全法i # 保障问题比较研究 全保障技术一直进行着积极地探索，国家“十五”重大科技1 2 个专 项之一的南方地区安全饮用水保障技术，是国内饮用水行业首次列入 国家“8 6 3 ”计划的研究项日。2 0 0 2 年1 0 月，深圳市水务集团在激 烈的竞标中脱颖而出，成功夺标，并与中国科学院生态环境研究中心、 清华大学、天津大学等合作，共同承担该研究课题。到2 0 0 6 年3 月 这一研究课题在多方而取得了创新性成果，如水源水质预警、高效混 凝与投药自控系统、活性炭性能评价、臭氧接触优化设计、生活活性 炭优化技术、清水池：1 - ：艺设计的优化、管网水质模掣、红虫综合防治、 饮用水及其净化技术等，这些研究成果体现了我国供水行业的发展趋 势，对南方地区供水行业整体技术水平提高具有重要带动作用。另 外，深圳市水务集团研究人员发明了高效网格反应技术，与其他技术 有机融合，形成了以浊度为控制目标的集成控制技术系统，把常规工 艺出水浊度降到了0 1 度( n t u ) 以下，用户水龙头流出的水浊度控 制在l 度( n t u ) ，达到了国家新标准。为深圳特区实现2 0 1 2 年自来 水直饮的目标提供了可靠的技术保证，也为我国伞民饮用水安全保障 工作树立了典范。 一代名相魏征在谏太宗十思疏中写到“求木之长者，必固其 根本；欲流之远者，必浚其源泉”，天地之间，莫贵于人，人民的事 就是天大的事。保障饮用水的安全，让我国人民都能喝上安全的饮用 水是保障我国人权，积极落实以人为本的“科学发展观”，构建和谐 社会的重要内容。而要切实保障饮用水的安全需要多方的努力，法律 保障正是解决这一关乎国计民生的重大问题的重要方式之一。美国在 饮用水安全的法律保障_ ：做的很好。早在1 9 7 4 年就通过了一部对饮 用水的安全进行专门调控的法律安全饮用水法，并于1 9 8 6 年和 1 9 9 6 年进行了两次修改进一步完善。对饮用水从水源保护、工作人 员的培训、改进水系统的筹资和公众信息等保证饮用水安全的各个重 要组成部分进行法律调控，通过从水源到供水的水龙头的整个过程的 保护来确保饮用水的安全，效果显著，目前全美的自来水是能够直接 饮用而对健康无害的。本义试图通过对我国和美国饮用水安全法律保 障相关法律制度的比较和研究，找出美国在此问题上能对我国的有益 蔡志军深圳：喝上直饮水获技术保障深圳晚报h t t p ：w w w s i n a c o r n ，2 0 0 6 3 1 4 。 9 硕卜学f p 论文 借鉴，进而完善我国对饮用水安个的法律保障制度。 1 2 3 完善我国水保护法律体系的需要 我国环境与资源保护法学界对饮用水的保护大多集中在对饮用水 源的保护( 比如污染的防治，饮用水源保护区的建立等) 和水资源流 域管理方面，对饮用水安全全程性法律保障问题研究的很少。这种现 状使得我国水保护法律体系出现厂理论研究和立法的窄白，所以笔者 认为饮用水安全的法律保障是完善我国水保护法律体系的需要。 l ，荚饮j 】水安全法律保障问题比较 i j f 究 第二章中美饮用水安全法律保障的法律体系比较 2 1 美国饮用水安全法律保障的法律体系 环境法研究的开拓者、著名国际法法学家、武汉大学教授韩德培 先生曾经概述环境法的体系是指“由调整因保护和改善生活环境和生 态环境，合理利用自然资源、防止污染和其他公害的社会关系而产生 的法律规范所形成的有机联系的统一整体。美国的环境法体系包 括成文法和不成文法，成文法又可分为联邦和州的立法机关专为保护 环境制定的法律和非专为保护环境制定但是用于环境领域的法律两 部分，不成文法指与环境有关的普通法和司法判例。本文所研究的 美国饮用水安全保障的法律体系是美联邦关于保障饮用水安全的相 关成文法。 2 1 1 美联邦相关立法概况 作为两方工业发达国家，美国是环境立法较早，环境法体系比较 完备的国家之一。2 0 世纪6 0 年代至7 0 年代，由于环境问题的严重 化和国家加强环境管理的迫切需要，美国加快了环境立法步伐。环境 保护的专门法规涉及极为广泛的领域，从反映国家环境政策的基本法 到大气污染控制、水污染控制、固体废物处置、噪声控制、核废物处 置、农药管理、有毒化学品的污染防治、资源保护及恢复、能源蕈组、 濒危物种保护、海洋哺乳动物保护等等，而且形成了由联邦国会和各 州立法机构颁前了的“制定法”与由各法院判决积累的“判例法”组成 的庞大而复杂的环境法体系。 1 9 6 9 年颁布并于1 9 7 0 年生效的国家环境政策法是联邦国会 第一部反映美国国家环境政策以保证环境质量的重要立法。它在美国 环境法体系中，具有最高的基本法的地位。该法第二节第1 条规定： 美国的各项政策、条例和公法的各种解释与执行，均应与本法规定的 政策相一致。美国高等法院在审理某环境案件时，甚至陈述了这样的 观点：国家环境政策法不会由于牵扯到其它任何法律条款而被废 韩德培环境保护法教程北京：法律出版社，19 9 8 5 7 。 雹尚剑鸣比较环境法- i b m - 中国检察出版社，2 0 0 1 6 2 。 硕十学位论文 止。当然，美国联邦技7 , - 州保障公民饮用水安全的法律也是在国 家环境政策法的指导i - n 订与执行的。 清洁水法也是则是一部重要的与保障饮用水安全相关法律。 美联邦1 9 7 7 年颁布施行的清洁水法是许多控制水污染的联邦立 法的合成，其中包括与清洁水法争受司法界欢迎的联邦水污染 控制法( 1 9 7 2 年) 。1 9 8 7 年2 月水质量法案通过，成了法律， 标志着执行机制开始改变，扩展了管制项目。所有立法宣明的目标是： “恢复与维持国家水域化学的、物理的和生物的完整性。”执行的方 法学是国家污物排放消除系统，这是联邦许可计划，旨在通过控制定 点源排放而减少每个排放处的污染量，不论是有意排放还是无意排放 的。该法首要的要求是遵循个定点排放源的排放量，而不是完全靠以 往那种先确定各水域质量标准、然后由各州对各水域的排放点进行管 理以保证水质量的办法。但根据该法，州有权确定比环保局确定的排 污标准更严格的标准。固 另外，资源保护及恢复法还会对废弃物加以管制，如果“对 其出之后会进入环境和( 被) 排入水域，包括地下水”的话。向常住 居民供水的区域水系统应该接受联邦、州和地方政府严格管理。环境 保护局的规定十分严格，以确保无论何时，在何种情况下的安全饮水。 安全饮用水法则是专门为保障居民们的饮用水安全而制定 的。该法最初是于1 9 7 4 年由美国国会通过的，通过对美国公共饮用 水供水系统的规范管理，以确保公众的健康。该法律于1 9 8 6 年和1 9 9 6 年进行修改，要求采取很多行动来保护饮用水及其水源河流、湖 泊、水库、泉水和地下水水源( 安全饮用水法的规定不包括用水人数 少于2 5 人的井) 。该法授权美国环保署建立基于保证人体健康的国家 饮用水标准以防止饮用水中的自然的和人为的污染。美国环保署、各 州和供水系统共同努力以确保饮用水符合标准。该法旨在保护地下饮 用水源和控制公共饮用水系统( 即至少与1 5 人相关或至少为2 5 人提 供经常服务的水系统) 的污染水平。安全饮用水法将主要的实施 。王曦美国环境法概论武汉：武汉大学出版社，19 9 2 ，3 7 。 2 【美】瓦伦弗雷德曼曹叠云、杨延华等译美国联邦环境保护法规北京：中国环境科学出 版社，1 9 9 3 ，4 0 。 | l 炎饮j tj 水安全法律保障问题比较f i j 究 权利交给了各州，但如果某州不能很好地履行其对安全饮用水法 的责任，环境保护局则可以取而代之。各州可以制定严于环境保护局 规定的饮用水标准。该法不允许各州基于州的涉及公共损害的普通法 对造成土壤和地卜- 水有毒化学品污染的个人诉讼。但各州必须严守环 境保护局的规定，它要求州的地下水注入系统必须达到最低要求，以 防止注入地下水时引起饮用水不符合国家的饮用水标准。该法还规 定，联邦授权环境保护局到各州执行公共水系监督计划及地下水源保 护计划。 2 1 2 安全饮用水法对饮用水安全的调控 安全饮用水法作为美国保障饮用水安全最重要的一部法律， 在保障全美饮用水的安全上发挥了不可替代的重要作用。成千上万的 美国人每天从他们的公共供水系统中( 这些系统可以是公营的也町以 是私营的) 接受高质量的饮用水。不过，不能因此而认为饮用水是安 全的。存在着若干威胁饮用水的因素：不适当地配置化学物品、动物 废弃物、杀虫剂、人类的废弃物、被灌注到深层地下水中的污水和自 然界出现的物质都有可能污染饮用水。同样地，不适当地处理或消毒， 或通过缺乏良好维护的管道系统配送的饮用水也对健康构成威胁。 最初的安全饮用水法把水处理作为向居民提供安全饮用水的主 要方法。1 9 9 6 年的修订版即现在使用的安全饮用水法比最初版本大 大地改进了，认识到水源保护、工作人员的培训、改进水系统的筹资 和公众信息是保证饮用水安全的重要组成部分。该方法通过从水源到 供水的水龙头的整个过程的保护来确保饮用水的安全。 安全饮用水法应用于美国的每个公共供水系统。目前美国大 约有1 7 0 0 0 0 个以一卜的公共供水系统，他们几乎为所有的美国人供水。 保证这些供水系统的供水安全的责任是由美国环保署、各州、部落、 水系统和公众一起来分担的。安全饮用水法提供了一个让上述各方一 起工作的框架来保护这种极有价值的资源。 美国环保署以保护健康为基础，考虑可获得的技术和费用，科学 地制定了国家的饮用水标准。这些国家饮用水的标准规定了饮用水中 【美 瓦伦弗雷德曼曹叠云、杨延华等译美国联邦环境保护法规北京：中国环境科学出版 社，1 9 9 3 1 4 2 。 名刘曼明美国安全饮用水法简介海河水利，2 0 0 2 ，( 4 ) ：6 8 。 1 3 硕十学位论文 针对每种特定的污染物的最大允许的限量，否则就需要采取措施来消 除这些污染物。每一条标准也包括对供水系统所需进行的试验的要 求，通过这些试验确定水中的污染物以保证达到标准。除了建立这些 标准以外，美国环保署还提供有关饮用水的指导、帮助和公共信息， 收集饮用水的信息和榆奄各州的饮用水的计划。 对于水系统的最直接的监督由各州饮用水计划来进行。如果各州 能够显示出他们最低将采纳环保署的标准并严格地保证供水系统满 足这些标准，各州就能够向环保署申请在他们的管辖区域内作为实施 安全饮用水法的首席权威。除了怀俄明州和哥伦比亚特区外，所有的 州和管区都已被批准为首席机构。还没有一个印第安部落申请和接受 首席权威，有四个部落已经作为“州”对待并可合法申请“首席”。 各州和环保署作为安全饮用水法首席执行机构，保证水系统进行污染 物的检测试验，进行现场检查和卫生鉴定，提供培训和技术帮助，对 不符合标准的水系统采取行动。 为了保证饮用水的安全，针对水中的污染，安全饮用水法建立了 多道屏障。这些屏障包括水源保护、水处理、配水系统的一体化和公 共信息。公共供水系统负责保证从水龙头中流出的水中的污染物不超 过标准。水系统负责对水进行处理，且必须经常地对于水中特定的污 染物做测试，并将结果向州作报告。如果水系统不符合标准，它有责 任通知用户。现在要求供水者为用户做年度报告。公众有责任帮助当 地的供水者确定需要优先解决问题的顺序，为筹资和水系统的改善做 决策，并帮助制定保护水源的计划。遍布全国的供水系统依靠公民咨 询委员会、价格委员会、志愿者和市政领导来积极的保护全美国每个 社区的饮用水。 根据安全饮用水法，各州对其公共饮水系统负有主要的实施责 任，在依据该法提起的诉讼中，对各州与环境保护局的原有饮用水管 理规定尚不一致的方面并不能提出异议，因为在出现这种不一致的情 况下，本法授予环境保护局以绝对的自由处理权。对此，环境保护局 并未告知各州。而且，当诉讼与本法的要求不一致时，经申请，本法 同意环境保护局、联邦或州有权干预诉讼。但对联邦提起的寻求对人 体健康造成紧急和重大威胁予以强制赔偿的诉讼，则无权干预。 中关饮川水安全法律保障i i d 题比较研究 1 9 8 5 年，法院确认了环境保护局依据本法享有的这种权利。这在 哈特诉托马斯案及美国水工作协会诉环境保护局案中得到1 r 体现。在 前一个案例中，要求迫使环境保护局反对俄亥俄州的强制加氟法，因 为这个州法与本法相冲突。但俄亥俄州的联邦地方法院认为，环境保 护局就管理水系的实施规定何时执行，明显授以环境保护局以绝对的 自由处理权。在后一个案例中，原告认为环境保护局对水中甲烷监测 的频率不够，在其引起危害之前不能查明。法院驳回了这一说法。因 为他们发现这种化学物质只能引起缓慢、长期的危害，环境保护局的 监测规划是完全合适的。 该法准许公民提起与依据清浩水法第3 0 0 条第( i 一8 ) 项提起 的相类似的诉讼，但无权对美联邦提起寻求对紧急和严熏危害人体健 康和对环境实施强行补偿的案件进行干涉。对环境保护局依据本法采 取的行动的一般性司法监督，都在该法中做了规定。 遗憾的是，本法在其可行性方面受到了限制，因为只有联邦的项 目选在不合适的地点时才会被停掉，或者只有联邦的项目采用了不合 理的处理程序时才会被推迟。同样地，防止饮用水污染的试图也未取 得成效，因为对有害废物