（环境与资源保护法学专业论文）东北老工业基地环境行政法治研究.pdf

摘要 摘要 东北地区拥有肥沃的土地，丰富的自然资源。得天独厚的地理环境使东北为新中国 的初期建设贡献了大量的粮食、木材、钢铁、煤、石油等物资，为我国的工业化进程做 出了巨大贡献。在“一五”时期，东北地区就发展了大批关系到国民经济命脉的战略企 业，基本形成了以重工业为主体的基础设施比较完善的工业基地，在全国经济发展中占 有过重要地位，至今许多行业仍保持全国领先的水平。但是在计划经济时期，由于缺少 相关的环境法律进行规制，无节制的原材料供给、高耗能产业的大力发展使东北地区资 源消耗大，相继出现了一批资源枯竭城市。东北地区生态破坏、环境污染严重，地区经 济发展陷入瓶颈，人民生活水平难以提高。随着2 0 0 3 年东北振兴战略的提出，地区社 会经济发展加快，经济实力不断提高。而环境行政法治的不完善，也使部分环境污染问 题没有从根本上解决。 本文查阅大量文献资料，从东北地区资源环境概况和法治现状出发，分析了当前环 境行政法治在立法、管理体制、执法、监督、法律责任等方面存在的一些问题，指出产 生问题的原因。通过借鉴发达国家经验，提出健全东北老工业基地环境行政法治的设 想，包括完善政策法规体系及相应制度机制、加强执法监督、明确环境责任等措施，为 老工业基地环境建设提供法律保障。 关键词东北：老工业基地：环境：行政法治 a b s t r a c t a b s t r a c t t h en o r t h e a s ta r e ao fc h i n ah a sf e r t i l el a n d ，a b u n d a n tn a t u r a lr e s o u r c e s t h e s e a d v a n t a g e o u sg e o g r a p h i c a le n v i r o n m e n t sc o n t r i b u t e da l o tt oi n d u s t r i a l i z a t i o no ft h ee a r l y s t a g e o fo u rc o u n t r yw i t hg r a i n ，w o o d ，s t e e l ，c o a l ，o i l ，a n do t h e rs u p p l i e s i n “t h ef i r s tf i v e y e a r p l a n p e r i o d ，t h en o r t h e a s ta r e ad e v e l o p e dal o to fs t r a t e g i ce n t e r p r i s e sw h i c hr e l a t e dt ot h e b o o mo fn a t i o n a le c o n o m y , b a s i c a l l yf o r m e ds t r a t e g i cb a s e m e n tw i t hh e a v yi n d u s t r ya st h e m a i nb o d ya n dr e l a t i v ep e r f e c ti n f r a s t r u c t u r e ，w h i c he v e ro c c u p i e di m p o r t a n tp o s i t i o ni n n a t i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，a n dm a n yi n d u s t r i e sr e m a i nn a t i o n a la d v a n c e dl e v e l n o w a d a y s h o w e v e r , i nt h ep l a n n e de c o n o m yp e r i o d ，d u et ot h el a c k o fr e g u l a t i o no fr e l a t e d e n v i r o n m e n t a ll a w s ，u n c o n s c i o n a b l yh i g hr a wm a t e r i a ls u p p l y i n g ，t h ed e v e l o p i n go fe n e r g y o r i e n t e di n d u s t r yi nn o r t h e a s tc h i n a , r e s o u r c ee x h a u s t i o nc i t i e sa p p e a r sc o n s t a n t l y t h e n o r t h e a s ta r e ae c o l o g i c a ld e s t r u c t i o na n de n v i r o n m e n tp o l l u t i o ni ss e r i o u s ；r e g i o ne c o n o m i c d e v e l o p e di n t o t h eb o t t l e n e c k ，t h el e v e lo ft h ep e o p l el i v e si sh a r dt oi m p r o v e w i t ht h e “s t r a t e g y o fr e j u v e n a t i n gt h en o r t h e a s t ”r e l e a s e di n2 0 0 3 ，l o c a l e c o n o m i c s o c i e t y d e v e l o p m e n tr u n sa c c e l e r a t e d ，a n de c o n o m i cs t r e n g t he n h a n c e su n c e a s i n g l y b u tt h ei m p e r f e c t e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nl a wm a d es o m ee n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o np r o b l e m ss t i l ln o t s o l v e dr a d i c a l l y b a s e do nn o r t h e a s tc h i n ar e s o u r c e se n v i r o n m e n ts i t u a t i o na n dt h es i t u a t i o no ft h er u l eo f l a wo ft h e n o r t h e a s ta r e a ，t h i sr e s e a r c hr e v i e w e dal a r g en u m b e ro fl i t e r a t u r e s ，a n dt h e n a n a l y z e dt h ec u r r e n tp r o b l e m si ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w i nl e g i s l a t i o n ，m a n a g e m e n t s y s t e m ，l a we n f o r c e m e n t , s u p e r v i s i o n ，r e s p o n s i b i l i t ya s p e c t s ，e t c ，f o c u s i n go nt h ec a u s e sa n d d e e pr e a s o n so ft h ep r o b l e m s l e a r n i n gf r o mt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h i sr e s e a r c ha r g u e st h e i d e a so ft h ea d m i n i s t r a t i o no fe n v i r o n m e n t a ll a wi nn o r t h e a s to l di n d u s t r i a lb a s e ，i n c l u d i n g i m p r o v ep o l i c i e s a n dr e g u l a t i o n ss y s t e ma n dt h ec o r r e s p o n d i n gi n s t i t u t i o n a lm e c h a n i s m ， s t r e n g t h e n e n f o r c e m e n t s u p e r v i s i o n , c l a r i f y i n g t h em e a s u r e so nt h ee n v i r o n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y , p r o v i d i n gl e g a lp r o t e c t i o nf o rt h ee n v i r o n m e n t a lc o n s t r u c t i o no f o l di n d u s t r i a l b a s e k e y w o r d s n o r t h e a s t ；o l di n d u s t r i a lb a s e ；e n v i r o n m e n t ；a d m i n i s t r a t i v el a w i i l 绪论 1 绪论 1 1 课题背景 东北老工业基地中所称的东北地区，是指山海关以北，漠河以南，乌苏里江以西的 辽宁、吉林和黑龙江三省，同时还有内蒙古的蒙东地区，包括赤峰市、兴安盟、通辽 市、锡林郭勒盟、呼伦贝尔市【。此即所谓的大东北，土地面积1 2 6 万平方公里，占 全国国土面积的1 3 。 大量历史资料表明，我们的部分祖先从原始社会时期就在东北地区劳动、生息和繁 衍。自1 6 4 4 年清军入关，满族取得政权以后，将东北划为“龙兴之地 ，并采取“特 别之制 的管理办法，禁止关内人口向东北迁移。到了清末，随着清朝政策的改变，各 民族开始小断的向关外大量迁移，他们带来的中原先进生产技术得到应用和推广，肥沃 的黑土地被开垦成万顷良田。东北农业生产的基本轮廓大致形成。与此同时，手工业、 商业也快速发展，出现了沈阳、锦卅i 、辽阳、长春、吉林、辽源、宁安、哈尔滨等经济 中心。 我国东北边疆地区地理单元完整、自然资源丰富，气候类型多样。“水绕山环、沃 野千里 是东北地区地面结构的基本特征，以黑土为主的土质，纵横交叉的水热条件， 松花江、嫩江冲击形成的大平原，构成东北地区农业体系和农业地域分异的基本格局， 是综合性大农业基地的自然基础。以大小兴安岭、长白山为代表的广大山区，蕴育着丰 富的森林资源，总蓄积量约占全国的l 3 ，目前仍是全国最主要的采伐基地。同时还拥 有铁、锰、铜、钼、铅、锌、金等矿产资源，以及煤、石油、油页岩、石墨、菱镁矿、 白云石、滑石、石棉等非金属矿产 2 】，储量在全国有重要的地位。 东北地区独特的历史条件和资源优势决定了在我国历史上和现实上都有着举足轻重 的战略地位，曾为新中国的解放，为新中国工业体系的建设做出过巨大贡献。改革开放 三十多年间，东北为全国提供了大量的钢材、石油、木材，保证了南方改革开放和经济 建设的充分发展。但是，东北在做贡献的同时，极大地透支了自然资源，形成了一批资 源枯竭城市。随着东南沿海地区的高速发展和西部开发的如火如荼，作为共和国“长 子 的东北老工业基地的经济发展遇到了前所未有的困难，普遍存在着生产滑坡、增长 乏力、市场低迷等现象。2 0 0 3 年党中央提出了振兴东北老工业基地战略，东北地区的广 大人民群众倍受鼓舞，各级政府走在前面，牢牢把握住这难得的发展机遇，建设了一大 批有利于老工业区发展的项目。 实施东北地区老工业基地振兴战略以来，东北地区经济社会发展加快，经济实力不 断提高。基础设施不断完善，生态建设、工业污染和城市环境污染取得积极成效。虽然 逐步进行了治理，颁布许多环境政策法规，但是许多污染问题尚未根本解决：部分资源 供给能力下降，一些地区环境污染相当严重；资源型城市尤其是资源枯竭型城市可持续 东北林q k 夫学硕士学他论文 发展能力较弱，接替产业发展较慢，社会问题、生态问题突出。这些环境问题是在东北 老工业基地成长过程中历史形成的，目前要振兴东北老工业基地，环境问题将成为制约 其发展的一个瓶颈。目前多数文章都是从经济领域研究老工业基地振兴的途径，而对于 研究环境法治方面的文章还比较少。本文从环境行政法治的角度入手，力求解决老工业 基地振兴中的环境障碍。 1 2 研究的目的和意义 1 2 1 研究的目的 论文选题研究的目的旨在通过对东北老工业基地地理环境、资源分布、发展历史的 概述，分析环境行政法治领域存在的问题，完善我国环境行政法律体系对于此区域的规 制，最终能够达到防治东北老工业基地建设过程中环境破坏悲剧的发生。同时也希望能 够传递一种理念，即这些老工业基地的生态景观、矿产资源不仅归当地所有，而且属于 全国人民，属于全人类；不仅是我们这一代所有，而且要留给子孙万代。任何人都没有 权力破坏，任何机构也没有权力允许过度利用。 1 2 2 研究的意义 论文选题研究的理论意义则是希望通过本课题的研究，借鉴发达国家老工业基地环 境行政政策、管理体制等方面的解决办法，紧密结合本地环境与资源的特点及工业重新 启动中的再污染问题，完善我国环境行政法治，使其能够更好的惩治破坏环境现象，更 全面地保护环境，加快我国环境行政法治建设的进程，达到经济发展与环境保护和谐可 持续发展的目标。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国外研究现状 发达国家工业化的过程中产生了一系列环境问题，“先污染后治理”的道路使其付 出了巨大的经济代价。通过几十年的治理，环境状况得以扭转，在老工业区改造的过程 中积累了大量经验。例如日本九州老工业基地已成功转型，现已成为世界闻名的“硅 岛”和“车岛”。有学者研究其注重环境修复，发展循环型经济，并制定严格的环境保 护法律。同时重视社会力量，政府通过法律、政策引导，企业积极配合，民众积极参与 实施监督。此外把环境修复与国土整治相结合，在矿区原址建设城市居民住宅小区、娱 乐中心、旅游景点。还有学者认为英国曼彻斯特老工业区强调管理调整方法，通过政府 的强制命令来减少污染，例如通过设立环境标准，以及推广某一种低污染环境技术的应 用。德国鲁尔老工业区的改造注重针对产业撤退后土地污染严重，清理耗资巨大，私企 无利可图的问题，设立土地基金，购地后进行修复，土地经过消毒等处理后再出让给新 企业，成为新的工业用地、绿地或者居民区。经过多年的努力，鲁尔区已从“煤钢中 心”逐步变成了一个煤钢等传统产业与信息、生物技术等“新经济 产业相结合、多种 i 绪论 行业协调发展的新经济区，产业结构调整取得了明显的成效。 1 3 2 国内研究现状1 对东北老工业基地环境行政法治问题，许多学者做了大量研究，但从总体上看，研 究的学术专著较少，论文较多，主要集中在以下几个方面： 第一，对老工业基地概念和内涵的分析。虽然我国学术界早就提出“老工业基地 这个术语，但迄今尚没有统一的定义，不同学者有不同的理解，有学者认为：老工业基 地是指那些在新中国成立前及成立初期( 主要是“一五 时期) 所形成的对工业化起步产 生过重要影响的、门类比较齐全、相对集中的工业城市【3 l ；还有学者认为：老工业基地 是指那些在长期的工业发展过程中，在早期就已形成并对区域经济乃至全国经济产生巨 大作用的工业集群区域城市1 4 1 。 第二，对东北全面情况的考察，主要从生态环境和经济发展方面。刘昌明主编东 北地区有关水土资源配置、生态与环境保护和可持续发展的若干战略问题研究生态 与环境卷，通过综合调研，针对东北地区环境问题提出相应的保护对策。国务院政策 研究室陈永杰的东北基本情况调查报告( 上、中、下) ，报告期是2 0 0 3 年1 1 月1 4 日，反映的是2 0 0 1 、2 0 0 2 年东北老工业基地的基本经济情况。吉林大学东北亚研究院 衣保中等人编撰的中国东北区域经济，比较全面地从东北区域经济的历史、资源结 构、农业、工业结构、交通运输布局、人口与劳动力资源等各个方面对东北老工业基地 的情况进行了描述，时间跨度从1 9 5 0 年代到1 9 9 8 年，较为全面的展现了振兴东北的优 势和困难。 第三，对老工业基地政策法规的研究。在梳理现有法律法规基础上，适当的进行政 策制度方面的创新。老工业基地的环境问题是由于“东北老工业城市走了一条由投资需 求带动的以重工业为主的增长道路”。重工业主导必然使经济增长对能源和原材料的需 求大为膨胀，从而拉动了包括石油、煤炭、电力、冶金、化工等初级加工部门生产的大 幅度增长。随着市场经济的发展，国有企业体制改革，人口增长等一系列社会问题也加 剧着老工业基地环境的恶化。针对已形成和将要面对的问题，有学者认为，需要制定统 一的环境资源基本法，以“环境保护优先性 为原则振兴经济；对自然资源实行资产 化管理，增加东北地区对其自然资源开采收益权；建立绿色g d p 考核体系和管委会环 境绩效考核机制；企业环境行为监督管理制度；完善环境信息公开制度和环境服务制 度。 1 4 研究的主要内容和主要方法 1 4 1 研究的主要内容 本文的主体内容分为四部分。 第一部分首先概述了东北老工业基地地理及资源分布状况，指出现在环境资源出现 的问题，然后从经济领域加以介绍，包括计划经济时期、改革开放后和实施老工业基地 东北林、i k 人学硕上学位论文 振兴战略以来的经济发展情况。接着提出第二部分，即东北老工业基地环境行政法治的 困境。通过对政策法规、行政管理体制、执法监督体制的法治现状及存在问题的探究， 分析导致这些问题的深刻根源。这两部分主要是为了对如何健全环境法治研究做的铺 垫。第三部分主要阐述了发达国家老工业区，如日本九州老工业基地、英国中部工业 区、德国鲁尔区老工业基地治理污染，改善老工业基地环境法治方面的经验，以期对东 北老工业基地的环境法治建设有所启示。第四部分针对我国东北老工业基地环境行政法 治的问题，在借鉴国内外经验的基础上提出了进一步完善的对策：完善政策法规体系， 加强我国东北地区环境方面的立法；健全现有的环境行政管理体制及执法监督体系，同 时规范环境行政责任制度，做到有法可依、有法必依、执法必严。 1 4 2 研究的主要方法 本文主要采用了三种研究方法。 第一，比较分析的方法。通过对国内外环境行政法的比较，对东北老工业基地如何 构建新型环境行政法律体系进行了研究。 第二，逻辑分析和历史分析的方法。在理论推导上采用逻辑分析的方法，在涉及对 东北老工业基地经济发展状况的演变时，运用了历史分析方法。 第三，文献研究的方法。通过翻阅文献来获得东北老工业基地的基本资料，了解环 境行政法视野下东北老工业基地保护问题的历史和现状，正确地了解掌握所要研究问 题。 2 东北老工业基地环境行政法治摹本问题概述 2 东北老工业基地环境行政法治基本问题概述 2 1 东北老工业基地定位 2 1 1 东北老工业基地的概念及特点 对东北老工业基地环境行政法治的研究，首先要明确老工业基地的概念。我国学术 界有很多不同的理解。有学者认为老工业基地是指那些历史上曾是国家的经济核心区， 为国家经济发展做出过巨大贡献，但随着世界主导产业的升级，一级该地区技术、资 源、市场、环境等因素的变化而导致衰退的区域【5 】。也有学者认为老工业基地是承担了 国家一五和二五时期苏联援华建设项目和国家重大国民生产建设项目，是八五前国家经 济发展建设的重点地区。老工业基地大量分布在东北地区，少量分布在内陆地区。还有 学者认为我国的老工业基地是指在新中国成立以前及成立初期所形成的对工业化起步产 生重要影响的地区或城市。 老工业基地的特点主要包括以下五个方面：一是老工业基地形成的时间较早，。主要 形成于新中国成立初期或是“一五、二五”期间，具有较长工业化过程；二是老工业基 地引领全国工业化进程，在全国工业发展中具有重要的地位和作用；三是老工业基地形 成了类型比较齐全、集中程度较高的工业城市，如长春、吉林、鞍山、哈尔滨、齐齐哈 尔、抚顺、太原、包头、大同、西安、兰州、洛阳、成都、武汉等地。同时形成以沈 阳、长春、哈尔滨为中心的东北老工业基地、以西安为中心的西北老工业基地、以重庆 为中心的西南老工业基地、以武汉为中心的华中老工业基地以及上海老工业基地；四是 高耗能、高污染工业所占比重大、集中度高，工业基础设施更换、技术革新难度较大； 五是老工业基地具有层次性，有些是全国性的老工业基地，有些是区域性或地方性老工 业基地【5 】。综合学者的观点，本文所称的东北老工业基地是指东北地区在新中国成立初 期，主要指“一五”和“二五”时期形成的对工业化起步有重大影响的国家重大生产建 设项目相对集中的工业城市或区域。 2 1 2 东北老工业基地地理及资源分布状况 2 1 2 1 东北老工业基地地理分布 相传远古时期，舜帝曾经册封天下十二座名山，医巫闾山就是其中地理位置最北端 的一座。历史上，医巫闾山以北都叫做东北。我们现在所说的东北，是山海关以北，漠 河以南，乌苏里江以西的辽宁、吉林和黑龙江三省，而所说的大东北，包括辽宁、吉 林、黑龙江和内蒙古自治区东部的赤峰市、通辽市、锡林郭勒盟、呼伦贝尔市、兴安 盟，在国民经济建设中扮演者重要角色。 东北地区南北跨越1 7 个纬度，东西横贯2 0 个经度。在地貌上，一东北大平原为核 心，西、北、东三面环山构成一个巨大的马蹄形；在西北东南向剖面上，形成“两 东北林q k 大学硕士学位论文 峰夹一槽”的曲线。西北部为大兴安岭的北段和内蒙古的呼伦贝尔大草原，大兴安岭走 向北北东，海拔1 0 0 0 米上下，西坡平缓而东坡陡峻，其向东延伸的伊勒呼里山耸峙与 松辽平原的北面。东部从北向南包括一系列山地，长白山区有一系列走向东北的平行山 岭大黑山、吉林哈达岭、张广才岭、老爷岭、完达山等，海拔1 0 0 0 米上下，其间 分布着一些宽广的盆地和谷地：南边的长白山熔岩高原海拔在1 0 0 0 米以上，最高峰白 头山海拔为2 6 9 4 米。北边的小兴安岭，为西北东南走向的低山和丘陵，海拔在 1 0 0 0 米以下。辽阔的东北大平原则为一个巨大的宽浅盆地，四周围山麓洪积冲积平原， 海拔2 5 卜3 0 0 米上下，其中松辽平原间的松辽分水岭十分平缓。平原南部辽河注入渤 海湾，平原内湖泊与沼泽广布。 2 1 2 - 2 东北老工业基地资源分布状况 东北三省土地总面积1 4 7 万平方千米，约占全国的1 5 ，耕地面积接近3 亿亩，占 全国耕地总面积的1 6 6 8 ；人均耕地面积0 3 0 9 公顷，是全国人均耕地面积的3 倍。东 北矿产资源分布广泛，已发现矿产资源1 3 0 余种，占全国已发现矿产总数的8 0 以上； 己探明储量的有1 0 0 种，占全国己探明矿种的6 4 。其中，石油、油页岩、铁、钼、菱 镁、金刚石、石墨、硅藻土等储量居全国第一位。煤炭保有储量7 2 3 亿吨，6 0 分布在 内蒙古东部，2 7 分布在黑龙江。已探明石油储量占全国的一半以上，是我国最大的储 油地区。铁矿产保有储量1 2 4 6 亿吨，约占全国储量的1 4 ，其中9 0 的储量分布在辽 宁。 东北地区森林是我国最大的国有林区，素有祖国林海之称。现有林地面积4 3 9 3 万 公顷，森林总蓄积量为3 7 亿立方米。东北林区木材品种齐全，木材质量优良，树种繁 多。全区有野生动物1 0 0 0 余种。除飞龙、雕、天鹅、东北虎、鹿、紫貂等3 0 余种珍稀 动物外，经济价值较高的还有林蛙、花尾棒鸡等。森林野生植物资源极为丰富，至少有 2 4 0 0 多种，经济型植物1 0 0 0 多种。同时，东北地区的草原位于地球上最大的欧亚草原 带的最东端，是我国最优良的草原之一 6 1 ，主要分布在内蒙古东部、黑龙江和吉林两省 西部、辽宁省西北部。 2 1 3 东北老工业基地存在的生态与环境问题 随着工业化进程的推进，资源高消费、环境高代价换取的经济增长使老工业基地的 环境质量迅速恶化【7 】，且治理水平跟不上污染速度，出现了一系列严重的生态与环境问 题。 首先是黑土流失严重。东北是世界三大黑土带之一，拥有黑土地总面积超过7 0 0 万 公顷，而东北地区又同时是我国除黄土高原之外水土流失较严重的地区之一。由于长期 过度开垦和毁林开荒，2 3 的耕地都有不同程度的水土流失问题，流失面积达2 8 万 b n 2 ，占黑土区总面积的2 7 1 。黑土层由开垦初期的6 0 , - - , 7 0 c m 下降到目前的2 0 , - , 3 0 c m 的厚度；大约有1 4 的耕地由于黑土层被侵蚀而露出黄土。沙漠化和盐碱化现象频频出 现，仅吉林省西部就有6 7 万h m 2 优质耕地退化为盐碱荒漠，而且仍以每年1 2 1 4 2 东北老工业基地环境行政法治基本问题慨述 的速度增加。此外，还有位于松嫩平原西部的松嫩沙地和位于呼伦贝尔高原的呼伦贝尔 沙地，沙漠化土地总面积7 8 2 5 0k m 2 ，土地沙化的态势仍在扩张【5 1 。 其次是湿地急剧退化。湿地对维持区域生态平衡具有重要意义，被称之为“地球之 肾，同时也是生物多样性最富集的地区。但是新中国成立以来，大规模开垦天然湿 地，使得天然湿地面积锐减，功能退化，面积由2 0 世纪5 0 年代的1 1 4 7 万k m 2 减少到 目前的6 5 7 万k m 2 ，5 0 年时间减少了4 2 4 。其中三江平原、向海、莫莫格、扎龙等湿 地都大幅度萎缩，湿地调蓄水资源、调节气候的功能减弱，野生动植物数量减少，湿地 自然保护区处在危机状态。 再次是森林资源减少，生态屏障功能下降。东北地区森林资源丰富，约占全国森林 总面积的5 0 ，达到3 6 7 亿亩。新中国成立以来，东北已累计为国家生产木材l o 亿 r n 3 ，约占全国商品木材的一半【6 】。由于超量开采，目前森林资源迅速减少，有些山已变 成荒山。实施天然林保护工程以来，虽已有所恢复，但己形成的“三北防护林”，林种 单一，抵御灾害能力弱，同时由于历史欠账太多，恢复原有的森林的生态功能还需要很 长的时间。 第四是河流生态恶化，水体污染严重。东北平原第二松花江和辽河水污染问题已经 十分严重，并有不断加重的趋势。特别是大面积发展水田后，农药化肥用量大幅度增 加，导致水中高锰酸盐指数、氨态氮、挥发酚和总铁严重超标。松花江流域、辽河流域 分别有9 和5 3 的河段水体为劣v 类，9 0 多种名优鱼类濒临灭绝。以富产大马哈鱼著 名的图们江，今天已经难见大马哈鱼的踪迹。上世纪7 0 年代前，黑龙江的一些小江小 河流域水质清澈，鱼类丰富，没有污染，上游河段的水甚至可以直接饮用。水体的污染 使水不同程度的丧失了作为资源的经济意义，进一步加剧了水资源的供需矛盾，破坏了 生态平衡。 第五是资源型城市衰退。截止到2 0 0 9 年，国务院分两批共确定4 4 个城市地区资源 枯竭城市名单，东北地区包括阜新、伊春、辽源、白山、盘锦、大兴安岭地区、七台河 市、抚顺市、五大连池市( 森工) 、敦化市( 森工) 等。长期以来，为了完成国家的指 令性计划指标，造成资源过度开发，对生态环境产生相当的负面影响。例如在矿区，开 采过程中大量未经处理的含有煤粉、岩粉和其它污染物的矿井水外排，地下水资源受到 污染。同时，废气排放引起大气环境污染。矿井瓦斯中的主要成分c h 4 是一种重要的温 室气体，而东北煤炭矿区每年从矿井开采中排放c h 4 约5 x1 0 8 7 x1 0 8 m 3 ，基本上以排 放到大气中为主。此外，煤炭开采还导致土地资源和森林植被资源的破坏。许多采煤矿 区出现大规模的地貌改变并引发景观生态的变化，或造成开采沉陷，或导致严重的水土 流失，以致土地荒漠化加剧【8 l 。 2 1 4 东北老工业基地经济发展概况 2 1 4 1 计划经济时期 东北在建国初期是社会主义工业建设的摇篮，为国家重要战略物资储备和工业化建 东北林q k 人学硕上学似论文 设奠定了坚实的基础，“一五 和“二五”时期建设的1 5 6 项重点工程中有5 7 项分布在 东北，后来又经过不断改善和开发，形成了以钢铁、机械、石油、化工为主导的工业体 系，特别在装备制造业方面形成了强大的基础，是“共和国的总装备部”。 1 9 4 9 年，新中国成立，这使得因日本占领而被推后2 0 年现代化进程的中国东北地 区，从此获得了新生。作为共和国的工业“长子 ，在无数人的聪明才智和默默奉献 下，东北不负众望，在钢铁、化工、重型机械、飞机、造船、汽车、军工等领域，创造 出一个又一个“新中国第一”。 1 9 6 8 年至1 9 7 6 年，来自各地5 4 万城市知识青年，来到了祖国东北角的北大荒，兴 起了一段轰轰烈烈的建设热潮。在计划经济时期，东北是一片充满太多骄傲和辉煌的热 土。东北三省原油产量占全国的2 5 ，木材提供量占到全国的1 2 ，商品粮占全国的 1 3 。一汽、哈电、鞍钢、大庆油田、哈锅炉、沈飞、长客东北建立起众多关系国 民经济命脉的战略产业和骨干企业。 直到上世纪9 0 年代前后，出现了“东北现象”：资源枯竭、工业结构失衡、企业负 担沉重等一系列计划经济的连锁反应，以及卖粮难、农民增收难的“新东北现象”，形 成了庞大的下岗工人群体和收入低下的农民群体。东北发展在资源、人口等多重压力下 困难重重。 2 1 4 2 改革开放后 改革开放以来，东北老工业基地和大量的国有企业通过重组和结构调整，取得了许 多丰富的经验，为改革和发展做出了新的贡献。但是，在计划经济向市场经济转型过程 中，随着沿海新兴工业区经济的快速发展，东北老工业基地地区生产总值和工业增加值 占全国各地区总额的比重都在不断下降。1 9 8 0 2 0 0 4 年，东北老工业基地g d p 占全国 g d p 总额的比重由1 3 7 下降到9 3 ，工业增加值占全国各地区总额的比重由1 7 8 下 降到9 6 。 东北老工业基地的企业大多处于大而全小而全、条块分割的状态，要素集中度差、 企业关联度低，在企业之间的相互合作、资源的合理流动方面存在着不足。因此，表面 看来东北地区存在许多同类企业，但专业化程度不高，是一种典型的企业地区集中，而 不是分工协作性的“产业集聚”，导致资源利用效率低下。全国单位g d p 能耗为1 2 0 6 吨标准煤历元，而辽宁、吉林、黑龙江三省的单位g d p 能耗分别为1 7 7 5 吨标准煤万 元、1 5 9 1 吨标准煤万元、1 4 1 2 吨标准煤万元，均高于全国平均水平。经济发展与资 源、环境间的紧张局面不断出现，并在局部地区形成比较尖锐的情况。这一过程的出 现，既有制度变迁的原因，也有经济和技术的原因，更有资源环境的问题。 2 1 4 3 实施老工业基地振兴战略以来 党的十六大提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持资源开采型城 市发展接续产业”的战略。“十五”期间，东北地区经济发展缓慢，落后于国内其它地 区。2 0 0 3 年9 月2 9 日，中共中央政治局讨论通过关于实施东北地区等老工业基地振 兴战略的若干意见。在这种情况下，签署东北老工业基地振兴战略八年来，以国有企 2 东北老上q k 基地环境行政法治基本问题概述 业改革为重点的体制机制创新取得重大突破，多种所有制经济发展迅速，经济结构进一 步优化，自主创新能力、对外开放水平显著增加。城乡基础设施条件得到改善，关键的 民生问题逐步解决。 首先，从国内生产总值( g d p ) 上来看，进入“十一五 以来，东北地区经济发展 相对平稳，发展速度与全国平均水平基本相同，经济总量占全国的比重基本保持在8 5 一8 6 之间。2 0 0 8 年东北的国内生产总值达到2 8 1 9 5 6 3 亿元，增长速度更是超过了 2 0 ( 表1 ) 。 表12 0 0 2 - - 2 0 0 9 年东北地区g d p 变化情况 2 0 0 2 年2 0 0 3 年2 0 0 4 年2 0 0 5 年2 0 0 6 年 2 0 0 7 年2 0 0 8 年2 0 0 9 年 g d p 总量( 亿兀) 1 1 5 8 6 51 2 9 5 5 1 61 5 1 3 3 8 61 6 9 9 2 6 21 9 7 1 5 1 72 3 3 2 5 0 12 8 1 9 5 6 33 1 0 7 8 2 占全国比重( )9 89 69 3 8 68 5 8 58 68 5 增长速度( ) 9 0 31 1 8 l1 6 8 21 2 2 81 6 0 21 8 3 i2 0 8 8l o 2 2 资料来源：相关年份中国统计年鉴 其次，人均国内生产总值( g d p ) 方面。“十五”期间，东北地区人均g d p 与全国 其他地区，尤其是东部地区差距不断增大。2 0 0 2 年人均g d p 为7 8 9 3 元，是全国平均水 平的8 4 o 。2 0 0 3 年，人均g d p 略超过全国平均水平。但是2 0 0 2 2 0 0 7 年，东北地区 人均g d p 增速均低于全国平均水平。2 0 0 8 年人均g d p 达到2 5 5 0 0 元，增速为 2 0 3 ，超过全国1 7 5 6 的平均水平。2 0 0 9 年人均g d p 达到2 8 5 6 6 元，相当于全国人 均水平的1 1 1 8 ( 图2 ) 。 图2 东北地区人均g d p 同比增速变化趋势 资料来源：相关年份中国统计年鉴 再次，对外贸易的增长速度缓慢，对当地经济带动作用有限。东北地区与俄罗斯远 东地区、朝鲜、韩国、日本相邻，边境口岸线长，约占全国一半以上，具有开展国际投 资、国际合作的天然优势。然而在“十五 期间，东北进出口总额年平均增长1 8 6 ， 低于全国平均水平6 0 个百分点，在全国四个区域中排在末位。2 0 0 5 年东北进出口总额 5 7 1 1 2 亿美元，占全国的比重由2 0 0 2 年的4 8 下降到4 0 。“十一五期间，东北地 区外贸发展虽然受金融危机影响较小，但仍然发展较慢。2 0 0 6 - - 2 0 0 8 年东北地区进出口 总额年均增长2 3 9 ，高于全国平均水平2 2 个百分点。2 0 0 8 年东北地区进出口总额 东北林、l k 人学硕上学位论文 1 0 8 6 7 6 亿美元，占全国的比重为4 2 ，比2 0 0 7 年提高0 2 个百分点。 最后，居民收入不断增加，城乡收入差距低。“十五”期间东北社会消费品零售总 额占全国的比重有所下降，从1 0 5 下降到1 0 o ，2 0 0 6 - - 2 0 0 8 年所占比重则呈上升趋 势，2 0 0 8 年东北社会消费品零售总额1 0 2 4 0 4 亿元，占全国的9 4 ，比2 0 0 7 年提高 0 3 个百分点。“十一五”以来，东北地区城镇居民人均可支配收入不断提高，与全国平 均水平的差距不断缩小。2 0 0 7 年东北城镇居民人均可支配收入1 1 4 6 3 元，相当于全国平 均水平的8 3 1 ；农村居民人均纯收入4 3 4 8 元，和全国平均水平基本持平。城乡收入 相对差距为2 6 4 ：1 ，在全国四大区域中差距最小【9 j 。 2 2 环境行政法治定位 法治是指以民主为前提和基础，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会 管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。法治的基本要求是严格依法办事，法律在各 种社会调整措施中具有至上性、权威性和强制性，不是当权者的任性。实行法治的主要 标志，是一个国家的任何机关、团体和个人，包括国家最高领导人在内，都严格遵守法 律和依法办事。 2 2 1 环境行政法治的概念 环境行政法治，就是在行政法治的框架下，环境行政主体在行使其相应职权过程中 所发生的各种社会关系。环境管理部门的行为应当于法有据，应当依法行政。只有按照 法律规定，按照一定的法律程序办事，并且政策公开透明，政府才能有资格代表公民行 使权力，才能避免人治行政，环境行政法治才能得以实现。环境行政法治作为一种环境 保护方面的社会状态，包括包括环境行政立法、环境行政执法、环境行政法律责任、环 境行政救济及环境行政监督等一系列环境行政法律活动的动态统一体。 2 - 2 - 2 环境行政法治的主要内容 2 2 2 1 环境行政立法 享有立法权的行政机关在进行立法时，要在权力机关制定的基本范围内，制定从属 性、执行性规范。环境行政法较其他法律还存在以下特点：首先，没有统一、完整的法 典。环境行政法涉及的社会生活领域十分广泛，内容纷繁复杂，赖以存在的法律形式、 法律文件数量特别纠1 0 】，属各部门法之首，制定统一法典几乎不可能。其次，综合体现 人类社会发展和自然生态规律发展的客观要求。再次，环境行政立法具有共同性。全球 性环境问题的解决需要各国的交流与合作，世界各国环境立法基础、立法目的有很多共 同之处。一些国家在解决环境问题时所采取的对策、政策、手段也可以被另一国吸收借 鉴。而从环境行政立法的技术上来说，环境保护的实施依赖现代科学的发展，环境科学 技术是环境立法的前提和基础，环境行政立法必须体现自然规律的要求。这种立法的制 定相对法律具有一定的灵活性，要因地制宜、因时制宜的制定符合地方发展需要的良 法。依法制定和发布行政法规、规章，不仅是政府的一项权力，更是政府的职责。 2 东北老丁业基地环境行政法治壤奉问题概述 2 2 2 2 环境行政执法及相关法律制度 环境行政执法，是国家执法活动的一个组成部分，它是指有关国家机关按照法定权 限和程序将环境法律规范中抽象的权利义务变成环境法主体的具体的权利义务的过程， 或者说是国家有关机关将环境法规范适用于具体环境法主体的过程。对环境保护相关部 门而言，行政行为不得违反法律，行政行为的权力来源要有法律的明文依据，越权无 效。超越职权，既侵犯了公民的合法权益又超越了另一个机关的职权。同时，环境行政 机关也不能因为一己私利而对违规现象视而不见。职权法定的核心是：行政权力的取得 和存在必须有法律依据，没有法律依据的行政权从根本上说是一种非法的权力；环境行 政主体必须在法律规定的权限范围内行使其行政职权，必须依据法定的程序；法定职权 之外的事务由私人通过自治方式解决【l lj 。 环境行政执法还要依赖于相关的法律制度，所谓环境保护的基本法律制度是指为实 现环境立法目的、遵循环境保护的基本原则而制定于国家环境污染防治法律之中以及由 环境污染防治单项法规或规章所具体表现的对国家环境污染防治具有重大、普遍的指导 意义，由环境行政主管部门来监督实施，并且对法律关系的参加者具有直接约束力的同 类法律规范的总称2 1 。我国现行的环境行政管理基本法律制度主要有环境影响评价制 度、“三同时 制度、排污收费制度、限期治理制度等。 2 2 2 - 3 环境行政法律监督 监督行政关系是指环境行政法制监督主体依据宪法和法律对环境行政机关或法律法 规授权组织及其工作人员是否遵纪守法、依法行使行政职权进行监督过程中所发生的监 督被监督关系。根据监督的主体不同，分为内部监督( 上下级监督、平行部门监督、行 政监察等) 和外部监督( 国家权力机关的监督、国家司法机关的监督以及国家机关体系 以外的组织和公民的民主监督等) 两大类。行政监督在国家政治生活和行政管理中有重 要作用，它通过对环境行政机关及其工作人员的工作和作风进行监督检查，及时纠正偏 差和失误，防止官僚主义、贪污腐败等不正之风，保证环境行政管理活动严格依法办 事，确保环境总任务和总目标的实现。 2 2 2 4 环境行政责任 环境行政责任是指环境行政主体不履行法律规定的义务或者违反法律规范所应承担 的否定性的法律后果【i 引。环境行政责任突出其法定性，有利于防止行政权力的滥用，其 责任主体、承担责任的形式、追究机关和追究程序都不同于环境民事责任和环境刑事责 任。环境行政相对人的责任因其违法行为种类的不同，承担的行政责任也不相同，可能 会受到警告、罚款、责令停产停业得处罚。而作为环境行政职权的具体执行者，公务员 也要对由其公务行为违法而引发的法律后果，但是不由其直接对环境行政相对人承担责 任，一般由其所属的环境行政机关承担责任。 2 3 本章小结 本章对东北老工业基地环境行政法治的基本问题进行了梳理。首先提出东北地区的 东北林业人学硕l ! 学位论文 地域定位，明确东北的范围，接着概括介绍东北老工业基地的地理资源分布状况以及环 境存在的问题，对比老工业基地从建国初期到振兴规划后的各个时期的经济发展状况， 然后对环境行政法治的概念及内涵进行分析，为下文分析论述环境行政法治存在的具体 问题奠定了较为坚实的理论基础。 3 东北老t 业皋地环境行政法治存在的问题 3 东北老工业基地环境行政法治存在的问题 3 1 东北老工业基地环境行政法治现状 东北老工业基地旧有格局主要是计划分工的结果，2 0 世纪五十年代，以能源、原 材料和初级加工为主的资源优势产业虽然取得了一些成绩，但在市场经济条件下并没有 使东北地区摆脱经济不景气的阴影，还造成了环境的破坏和资源的不足。由于科技含量 低，深加工程度弱，东北的煤矿、木材在大多数情况下仍以原材料形式向外调出低价出 售。2 0 0 3 年1 0 月，中共中央、国务院下发关于实施东北地区等老工业基地振兴战略 的若干意见，重振计划的提出，将比历史上任何时期的规模都要大，范围都要广，必 然会产生人与生态环境的新问题、新矛盾。因此，梳理现有政策法规，对进一步从法律 层面上规制东北老工业基地环境状况有着重要意义。 3 1 1 已颁布的环境行政法律规范 3 1 1 1 宪法、环境保护基本法及单行法的规定 宪法作为国家的根本大法，为环境法律、行政法规、地方性法规和行政规章的制定 提供基本原则和立法基础。如我国宪