（环境与资源保护法学专业论文）生态损害公共补偿基金制度研究.pdf

独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文，在老师的指导下，通过我的努力取得的成果，并且是自己撰写的。尽 我所知，除了文中作了标注和致谢中已经作了答谢的地方外，论文中不包含其他人发表或撰写过的研究成 果，也不包含在大学或其他教育机构获得学位或证书而使用过的材料。与我一同对本研究做出贡献的同志， 都在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如被查有严重侵犯他人知识产权的行为，由本人承担应有的责 任。 学位论文作者亲笔签名黜日期： 论文使用授权的说明 本人完全了解大学有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权送交论文的复印件，允许论文被查阅 和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 保密，在年后解密可适用本授权书。口， 不保密，本学位论文属于不保密。口 ( 请在方框内打“、”) 学位论文作者亲笔签名：翌地 日 指导教师亲笔签名：- 崞目 摘要 传统上环境侵权只涉及对受害者人身权、财产权的救济，而因环境侵害行为造成 的生态损害却没有得到有效的补偿。在当前生态损害不断发生和生态利益的重要性日 益凸显的情况下，对生态损害补偿的研究既是我国建设“生态文明”的的要求，也是我 国构建社会主义和谐社会的必要内容。随着民法社会化的发展，一系列的社会化制度 为传统救济的困境指出了出路。本文在责任社会化理论的基础上，分析了我国现行的 生态损害补偿的困境，如侵权责任法第六十五条模糊的规定了生态利益损害应追 究侵权责任，但没有具体的权利实现途径，传统刑法困于保护的客体仅限于人身权、 财产权和特定的社会关系，而没有直接对生态利益的保护，对生态的补偿是刑法所不 能解决的。当前我国对生态损害的补偿及治理主要是靠政府来实现的，即政府管制型 的生态治理模式。该模式下，政府居于主导地位，从而有利于集中力量解决重大突发 性生态问题。但是生态损害涉及全国各地，其潜伏性和长期性等特点，使得政府管制 型这种应急式、运动式的补偿制度难以解决生态损害的根源问题。由于生态损害传统 救济的不足，学者们开始寻求损害的社会化救济。生态损害公共补偿基金制度是在责 任社会化的背景下出现的，其资金来源于全社会，有利于生态保护的社会参与，也为 人们参与生态保护提供了有力平台。其在补偿范围上弥补了传统救济对生态补偿的不 足，既使得生态损害得到良好的救济，也使得侵害责任人免于因承担巨大的生态补偿 责任而负担过重。通过建立生态损害公共补偿基金制度，可以使生态损害得到持续性、 稳定性的补偿，更有利于生态的保护。 关键词：生态损害，生态损害补偿，社会化救济，公共补偿基金 a b s t r a c t a b s t r a c t t h et r a d it io n a l e n v ir o n m e n t a lt o r t so n lyr e la t et ot h er e lie fo fp e r s o n a l r ig h t sa n d p r o p e r t yr ig h t s , b u te c o lo g i c a ld a m a g ed u et oe n v ir o n m e n t a lv io la t io n sd idn o tr e c e iv e e f f e c t iv ec o m p e n s a t io n inc u r r e n ts it u a t io no fe c o lo g ic a ld a m a g e sk e e ph a p p e n in ga n dt h e e c o lo g ic a lin t e r e s tm o r ea n dm o r eim p o r t a n t ，t h es t u d yo nt h ee c o lo g ic a l d a m a g e c o m p e n s a t io n isb o t h ”e c o lo g ic a l c iv iliz a t io n ”r e q u ir e r n e n ta n dt h en e c e s s i t y in c o n s t r u c t i n gs o c i a l i s th a r m o n i o u ss o d e t yi nc h i n a w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i a l i z a t i o n o fc i v i ll a w ，as e r i e s o fs o c i a l i z e ds y s t e ms h o u l db e b u i l tt os o l v e t h e p r o b l e r no ft r a d i t i o n a l r e l i e f o nt h eb a s i so ft h es o c i a l i z a t i o nt h e o r yo fl i a b i l i t y ，t h i sp a p e ra n a l y z e dt h ed i l e m m a o fe c o l o g i c a ld a m a g ec o m p e n s a t i o n f o re 必a m p l e , ”t h et o r tl i a b i l i t ya c t ”o ft h e6 5 t h p r o v id e sf o re c o lo g ic a ld a m a g e st h ein t e r e s t st o r tlia b ilit ys h o u ldb eh e lda c c o u n t a b le f u z z i l y ，b u tt h e r ei sn os p e d f i cr i g h to fw a y s t h eo b j e c to ft r a d i t i o n a lc r i m i n a ll a wi s i i m i t e dt op e r s o n a lr i g h t s , p r o p e r t yr i g h t sa n dt h es p e d f i cr e l a t i o n s h i p s , a n dt h e r ei sn o d ir e c tp r o t e c t io no fe c o lo g ic a lin t e r e s t t h ec o m p e n s a t io nf o re c o lo g ic a lc a n n o tb er e a liz e d b yc r im in a lla w c u r r e n t ly ，t h ec o m p e n s a t io na n dd is p o s in gf o re c o lo g ic a ld a m a g einc h in a m a in lyr e lyo nt h eg o v e r n m e n t ，t h a tisg o v e r n m e n t r e g u la t io nm o d e lo f e c o l o g ic a l m a n a g e m e n t u n d e rt h i sm o d e l ，g o v e r n m e n ti s o nt h e d o m i n a n ts t a t u s , w h i c hc a nf o c u s o n d e a lin gw it hm a jo rs u d d e ne c o lo g ic a lp r o b le m s ，b u tt h ee c o lo g ic a ld a m a g ein v o lv in g e v e r y w h e r eo nt h ec o u n t r y du et ot h ec h a r a c t e r is t ic so fla t e n ta n dlo n g - t e r mo fe c o lo g ic a l d a m a g e ，t h e o r ig inp r o b le r no fe c o lo g ic a ld a m a g ec a n n o tb es o lv e db yt h ee m e r g e n c ya n d m o t io nc o m p e n s a t io n d u et ob e in gla c ko fe c o lo g ic a ld a m a g eo ft r a d it io n a lr e lie f ，s c h o la r s h a v eb e g u nt o s t u d y o ns o da lr e lido f d a m a g e s t h ef u n d in gs y s t e m o f p u b lic c o m p e n s a t io n f o re c o lo g ic a l d a m a g ec o m e o u tint h ec o n t e d ( to fs o c ia liz e d r e s p o n s ib ilit y t h ef u n d sc o m ef o r ms o c ie t y ，p a r t idp a t io no f s o c ie t yinf a v o ro fe c o lo g ic a l p r o t e c t i o n ，s t r o n gp l a t f o r mf o rp e o p l ei n v o l v e di ne o o l o g i c a lp r o t e c t i o n i tc o m p l e m e n t s t r a d it io n a lr e lie fo nt h es c o p eo fc o m p e n s a t io nf o re o o lo g ic a lc o m p e n s a t io n ，no t o n ly e c o lo g ic a ld a m a g ew a sg o o dr e lie f s b u ta ls oc a np r o t e c t p e o p le f r o md a m a g in g e c o lo g ic a lc o m p e n s a t io ne x c e s s iv e ly t h r o u g ht h ee s t a b lis h m e n to f p u b l ice c o lo g id d a m a g ec o m p e n s a t io nf u n ds y s t e m ，c a nm a k et h ec o m p e n s a t io nf o re c o lo g ic a ld a m a g e s u s t a in e d ，s t a b ilit y ，p r o t e c t io no fm o r ee c o - f r ie n d ly k e yw o r d s ：e c o l o g i c a ld a m a g e ，s o c i a l i z e dr e l i e c e , p u b l i cc o m p e n s a t e f u n d 目录 摘要i a b s t r a c t ii 绪论1 1 1 问题的提出1 1 2 选题目的3 1 3 研究思路4 2 生态损害公共补偿基金制度概述6 2 1 “生态损害”的界定一6 2 1 1 “生态损害”的含义6 2 1 2 “生态损害”的特征7 2 2 生态损害公共补偿基金制度的界定7 2 2 1 生态损害公共补偿基金制度的概念7 2 2 2 生态损害公共补偿基金的类型8 2 2 3 生态损害公共补偿基金制度的作用一9 2 3 生态损害公共补偿基金制度与其他社会化救济制度的比较分析一9 2 3 1 生态损害公共补偿基金制度与生态损害填补责任保险制度1 0 2 3 2 生态损害公共补偿基金制度与行业风险分担协议制度1 1 3 生态损害公共补偿制度实践及评析1 3 3 1 美国生态损害公共补偿的实践及启示1 3 3 1 1 超级基金法与“溢油赔偿责任信托基金”1 3 3 1 2 美国生态损害公共补偿制度的启示1 4 3 2 我国生态损害公共补偿的相关实践及存在的问题1 4 3 1 2 1 船舶油污损害赔偿基金”和“森林生态效益补偿基金”1 4 3 2 2 我国生态损害公共补偿实践中的问题1 5 4 我国建立生态损害公共补偿基金制度的必要性、可行性分析1 7 4 1 建立生态损害公共补偿基金制度的必要性1 7 4 1 1 生态损害的严重性1 7 4 11 2 生态损害法律救济的迫切性1 7 4 1 3 现行政府主导补偿方式的缺陷性1 8 4 2 建立生态损害公共补偿基金制度的可行性2 0 4 2 1 生态损害补偿的理论可行性2 0 4 2 2 生态损害补偿社会化途径的可行性2 1 目录 4 2 3 生态损害公共补偿基金具有功能优势2 2 5 我国生态损害公共补偿基金制度的构建2 3 5 1 生态损害公共补偿基金的类型选择2 3 5 1 1 综合性补偿基金与行业性补偿基金2 3 5 1 2 两种基金的协调适用2 4 5 2 生态损害公共补偿基金的内部机关设置及其职能运作2 5 5 - 2 - 1 基金权力决策机关2 5 5 2 2 基金审查处理机关2 5 5 2 3 基金财务管理机关2 6 5 1 2 - 4 基金运作监督机关2 7 5 3 生态损害公共补偿基金制度的适用2 7 5 3 1 生态损害公共补偿基金制度适用范围2 7 5 3 - 2 生态损害公共补偿基金制度与其他救济制度的衔接2 8 6 结语2 9 参考文献3 0 个人简历3 2 致谢3 3 v 1 绪论 1 绪论 1 1问题的提出 随着工业化和城市化的不断推进，由环境污染和生态破坏造成的环境问题日益成 为我国现代化进程中的突出问题，生态损害对人们生活的负面影响日益显现。美国学 者芭芭拉沃德、勒内杜博斯在只有一个地球一书中指出，人类生活在两个世界 里：一个是由土地、空气、水和动植物组成的自然世界，另一个是人类为自己用双手 建立起来的社会结构和物质文明的世界。这两个世界，我们通常将其称为有生命的“生 物圈”和人类自己发明的“技术圈”。国内学者吕忠梅教授进而指出，人类实际上是生 活在这两个“圈”的相互联系与影响之中，自人类产生以来，其生存的社会形式和技术 方面都曾经不断进行过革新，但是人类社会却始终建立在与自然界对立的基础之上。 环境污染、人口爆炸、能源危机、生态破坏、耕地退化、资源枯竭、气候变化等问题 正在危及人类的生存，而这些危机正是人类自己制造的。解决危机的钥匙就在人类手 上。这需要深刻反思人类的过去，形成对人类自身生存状态的理性认识。 在现实生活中，环境侵害所造成的危害后果不仅是人身、财产上的损害，而是多 种多样的。包括人身损害、精神损害、环境权益的损害以及危害人类可持续发展的生 态破坏。作为人类社会赖以生存和可持续发展的物质基础的自然生态环境，其价值并 非仅仅体现在经济方面，而是还包括更为重要的内容生态价值。【1 】 我国前辈环境法学者也早就意识到生态环境本身损害的独立存在，并主张在赔偿 受害人物质财产损害的同时应“恢复并改善环境质量状况”，但尚未单独提出并明确界 定与传统民法意义上的环境侵权相区别的专门概念。前辈学者们所提出的可以用“环 境权益的损害”、“自然环境损害”、“环境或生态的破坏”、“环境享受损害”、“生态环 境的损害”、“环境损害”、“生态破坏”等命名概括的损害实际存在性与现行民事侵权 法无法救济性之间的矛盾实然的存在并困扰着我们，也许造成上述困境的根本原因在 于未能明确的使用并界定“生态损害”这一术语。e 2 我国现行的环境侵权救济范围并不 能涵盖在财产损害、人身损害和精神损害之外的纯生态损害，无法给予生态损害以完 整、充分、及时、稳定的救济。竺效副教授将生态损害界定为人为的活动已经造成或 者可能造成人类生存和发展所必须依赖的生态环境的任何组成部分或者其任何多个 部分相互作用而构成的整体的物理、化学、生物性能的任何重大退化。【3 】本文认为， 生态损害作为特定术语应当区别于环境侵权，在我国法律规定及环境法理论上，环境 侵权指人们在生产、生活等社会活动中造成环境侵害，从而造成人身权、财产权损害 的行为。然而在人们的生产、生活中所造成的环境侵害，除了造成人身权、财产权损 害之外，由于环境损害累积性、长期性，还会对整个生态造成损害，而这种损害可能 生态损害公共补偿基金制度研究 短时期内对个人的人身权、财产权没有损害后果，在我国目前的侵权救济体系中，对 这种生态损害还没有救济途径。 随着生态损害对人类生产、生活的影响不断扩大，生态利益在立法上也开始被重 视。我国于2 0 1 0 年颁布的中华人民共和国侵权责任法第六十五条规定“因污染环 境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”与中华人民共和国民法通则第一百 二十四条之规定“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应 当依法承担民事责任”相比，侵权责任法规定的“因污染环境造成损害”中的损害后 果并不仅指自然人的人身损害和财产损害，还包括更为广泛的损害，如纯生态利益的 损害。 该法的颁布，为日益严峻的环境污染问题提供了明确的法律依据。其对因污染环 境造成的人身、财产损害之外生态损害的保护，也说明了生态利益在人类生产、生活 中的重要地位。然而其对生态利益的保护仍存在如下问题： 1 、非因环境污染行为造成生态利益损害仍无法救济。侵权责任法规定了污染 环境造成生态利益损害应承担侵权责任，这是基于侵权责任人明确的情况下，由侵权 人承担责任的救济方式。然而在实践中，还存在着很多非人为原因造成的生态损害， 如自然灾害造成的生态利益的损害，这些损害后果显然无法根据现行法律的规定获得 救济。 2 、环境污染的潜伏性造成有些损害无法追究污染责任人的侵权责任。环境污染 的潜伏性是指环境污染的损害后果可能不会随着污染行为的产生而立即产生，而是在 相隔很长一段时间后才会显现出来。因此，很多情况下，当环境损害后果发生时，已 无法确定造成这种损害的污染责任人或虽己确定污染责任人但该责任人已不存在。这 就造成了无法追究侵权人责任的尴尬，受损害的生态利益也没有明确的救济途径。 3 、生态损害救济的复杂性、高成本投入使污染责任人难担重负。环境污染侵权 中造成的人身、财产损害是比较容易明确的，一般通过一次性赔偿既能解决，在受害 人范围比较广泛的情况下，侵权人也有可能难以支付如此巨大的赔偿开支。然而造成 的生态损害往往难以一次解决，生态损害影响的长期性、治理的复杂性决定了生态损 害救济的高成本，如果仅通过追究污染责任人的侵权责任来救济的话，可能会造成不 仅得不到赔偿，还造成污染责任人无力承担的后果。 侵权责任法第一条规定了本法的立法目的，即：“为保护民事主体的合法权益， 明确侵权责任，预防并制裁侵权行为，促进社会和谐稳定，制定本法。”其基本性质 是民事权利保护法，对民事主体的民事权利提供保障功能。生态损害虽已经被概括在 侵权责任法之中，但并没用穷尽生态损害的类型，也没用明确相关民事权利义务， 致使许多情形下的生态损害没有救济的法律依据，而且也没有明确生态损害救济的途 径方法，如在没有造成人身、财产损害的情况下，哪些主体可以追究污染侵权人的侵 权责任，如何确定赔偿等。因此，在生态损害日益严重的背景下，对生态损害进行系 2 1 绪论 统研究，构建生态损害救济制度是弥补传统侵权救济不足的需要，也是保护生态系统 的需要。 1 2 选题目的 生态损害与传统民法上的环境侵权有明显的不同，是传统侵权救济理论上的漏 洞。近年来的一些生态损害事件，如松花江水污染、电厂储油罐泄漏、湖泊富营养化 等问题，已经给人们敲响了警钟，保护生态环境刻不容缓。这些环境污染突发事件或 累积性的生态破坏行为常常带来巨大的损害，影响到生态平衡，直接关系到与人类生 存相关的生态安全问题。在当今世界，环境污染与生态破坏，资源与能源的紧张是全 球性的问题，人类在依靠资源发展的同时也深刻的体会到了生态破坏与资源短缺给经 济、社会生活带来的严重影响，尤其是生态系统遭到破坏后所导致的自然灾害给生活 于生态系统之中的人们带来了人身伤害和巨额的经济损失。 生态损害的不断加深会危及到国家的生存安全。一个国家的生存和发展，需要使 其所需的生态环境处于一个良性状态，一个不受破坏和威胁的状态。如果环境质量恶 化和自然资源减损，就会削弱经济可持续发展的支撑能力，引发许多社会问题，引起 民众的不满，特别是导致环境难民的大量产生，从而影响社会稳定，产生社会不安定 因素。【4 】因此，保护生态安全对国家的稳定、社会的发展具有重要意义。 生态损害的研究关系到生态安全战略的实施，但其理论研究和立法实践对此问题 的关注却相对欠缺，即使有也是将生态损害赔偿局限在环境民事侵权损害赔偿中加以 考察。从现状来看，生态损害已无法从传统民事侵权法中获得全面的救济，生态损害 行为也不能得到有效的制止。因为沿用传统民事侵权理论，由环境侵权人个体来承担 侵权事件中全部的损害赔偿，其效果将具有极大的不稳定性。当侵权人支付能力不足、 侵权人不明或受害人太多时，救济往往难以奏效。【5 】生态系统本身遭受损害，没有法律 上的受害主体，便造成无法寻求法律救济的困境。 由于生态损害的特殊性，在传统民法救济、行政救济无法完全实现的情况下可以 借社会化救济的制度，以公共利益为目的，减少生态破坏的冲击力。由此，整个社会 便成为了生态损害救济的主体之一。目前学术上对侵权救济的社会化制度研究，主要 是旨在满足对因环境污染、生态破坏而遭受人身损害和财产损失的受害人的救济。环 境法学者对环境侵权责任的社会化通认为，在环境侵权日益社会化的前提下，在私法 救济不足和国家赔偿范围有限的情况下，为使受害人得到及时、充分、有效的救济， 对私法救济和国家赔偿救济不能的部分，由侵权人之外的特定社会组织承担填补性赔 偿责任。实行环境侵权责任的社会化就是要使受害人之权利侵害能得到有效的救济， 实现这种损害的转移和分散。在这种救济类型下，通过责任保险、公共补偿等高度设 计的损害填补制度，由社会上多数人承担和消化此种损害，这既能及时、充分的救济 3 生态损害公共补偿基金制度研究 受害人，维持社会稳定，又可以避免加害人因负担过重而破产，保护经济发展。【司但 生态损害作为一种不可忽视的生态利益的损害，仍无法得到及时的补偿。 因此，本文试图在目前对侵权的社会化救济研究的基础上，以对生态损害救济为 出发点和落脚点，本文将通过对公共补偿基金制度的研究，比较其与其他社会化救济 制度的优劣，建立生态损害公共补偿基金制度，以此来弥补现行法律对生态损害救济 的不足。 1 3 研究思路 目前，侵权救济的社会化制度研究，仍是对受害者的人身权、财产权的救济，生 态损害的补偿主要是靠政府职能实现。然而，地方政府在当地的经济发展与生态保护 的协调中，往往会更关注经济效益。这就导致很多潜在的生态损害得不到补偿以至于 更加恶化。生态灾难的发生是生态损害的不断积累形成的，生态灾难会给人们的人身、 财产造成极大的损失，甚至给地区、国家的经济、社会带来极大的不稳定问题。生态 损害的发生在短时间内可能不会造成人们人身、财产明显的损失，这并不说明它对人 类没有恶性影响。生态损害具有潜伏性、长期性等特点，当其对人类的影响开始显现 时，往往也是具有长期性和范围上的广泛性。为了社会的可持续、协调发展，人民人 身、财产的安全，关注生态损害、保护生态利益是必不可少的。 随着生态损害影响的扩大，人类对生态利益的认识不断加深。但在经济发展与生 态保护的博弈中，人们经常只看到眼前的经济效益而忽视了长期的生态利益。本文试 图以生态损害补偿为研究进路，构建适合我国国情的生态损害公共补偿基金制度( 见 附表1 ) ，以此来补偿在经济发展过程中受损的生态利益，避免生态损害累积而造成 生态灾难。 4 1 【 匾 1 绪论 附表1 研究进路 匡堕霪圈 5 阮法满足对生态损害的补偿 1 r 社会化补偿制度 、 赓任人确定责任人不确定责任人确定 上上 斛偿责任保吲行业风险分担协测 1 l1 l 际足部分i陌足部分l j r k - 公共补偿基金i 生态损害公共补偿基金制度研究 2 生态损害公共补偿基金制度概述 2 1 “生态损害”的界定 2 1 1 “生态损害”的含义 随着当代社会经济的发展，生态环境问题也日益严重且复杂多样化，成为实现可 持续发展，以及人与自然和谐相处的瓶颈。社会经济的发展使人类对资源环境的需求 不断增加，而人类不合理地开发利用环境资源又造成了生态破坏和资源浪费，进而成 为社会经济发展的巨大障碍。目前，学术界对“生态损害”还没用明确的界定，传统词 义上讲的“生态”是指显露美好的姿态、生动的意态以及生物的生存和发展状态，包括 生理特性和生活习性。本文中“生态损害”中的“生态”是指“生态系统”，或称“自然环 境”。环境法上的“环境”一般是指与某一中心事物有关的周围的一切事物。如我国环 境保护法第二条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和 经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、 野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村”。“生态环 境”是与各种生命有机体有关的环境，既包括与人类生存和发展息息相关的环境，也 包括不一定与人类有关但会影响其他生命有机体的环境以及其他相关环境因素。 国内外有许多学者曾尝试为生态损害的概念下一个学理定义。如l a h n s t e i n 博士 认为，“生态损害指对自然的物质性损伤，具体而言，即为对土壤、水、空气、气候 和景观以及生活于其中的动植物和他们间相互作用的损害。也就是对生态系统及其组 成部分的人为的显著损害。”用在国内，马骧聪教授在苏联东欧国家环境保护法 一书中介绍前苏联环境法时曾使用了“生态损害”这一术语，还介绍了前苏联的自然资 源保护法律责任中的“物质责任”，指出其与民事责任的区别包括“它保护的客体不是 具有商品价值的物质财富，而是自然环境”。【踟我国有许多学者使用了相关的概念， 表达了生态本身损害的含义。汪劲教授认为，“环境污染除了可以造成人身或财产权 利的直接侵害外，大多数场合是对周围的环境与生态所造成的所谓间接侵害，即对生 态效益或者生态价值的侵害。”1 9 曹明德教授认为，环境损害表现为“生活环境的损害” 和“生态环境的损害”，“生态系统作为一个整体，系统中任何一部分受到损害，都会 造成生态系统的破坏”，“生态环境损害，并不仅仅是某种环境要素本身的损害，其还 可造成其他多种损害”。【1 0 】 造成生态损害的原因种类多且复杂，既有自然灾害因素，如地震、泥石流等灾害； 也有人类生产、生活活动的负面影响，如人类的生产、生活排放了大量的生产、生活 垃圾。本文所讲的“生态损害”，是指因人类环境损害行为造成的除人身权、财产权损 害之外的纯生态利益的一种损害。 6 2 1 2 “生态损害”的特征 现代工业文明的发展，使人类活动对生态环境的影响越来越大。资源的开发、经 济粗放式的发展在提高人民生活水平的同时，给生态环境造成的严重的损害。生态损 害主要有以下特征。 第一，生态损害的长期性、潜伏性。生态损害是人类长期的生态破坏行为逐渐积 累而导致的，人类对生态的破坏超出了生态环境自身净化的的能力，使生态环境自身 难以承载，造成了生态损害的发生。这些损害的发生，只有积累到一定程度，对人类 生活造成了影响之后，才被人们所认识。在生态损害被人们认识到之前，它的发生也 是存在的，只是没有给人们的生活带来明显的影响。一旦生态损害发生，它对人们生 活的影响将是巨大的。 第二，生态损害的影响范围广。生态损害的发生是以一定区域内的湖泊、河流等 生态环境受侵害而发生的，生态系统是一个统一、协调的整体，某一部分生态环境的 损害可能会造成整个生态系统的失衡。生态损害的发生也会产生恶性循环，致使生态 损害的范围迅速扩大，如果没有采取有效的措施，甚至会造成整个生态系统的严重破 坏。生态损害的发生将会影响到整个生态区内居民的生活。 第三，生态损害的修复难度大。生态损害的发生大多是长时间的生产、生活破坏 行为积累造成的，原因多种多样，治理难度极大且短期内难以见效。生态损害的修复 资金需求量大，治理工作需要长期的资金投入。 第四，生态损害的主体具有多元性和难确定性。生态损害后果往往是多个可疑行 为人共同的损害行为造成的，而又很难分辨具体应由谁承担责任或主要责任。另外， 有些生态损害潜伏期比较长，当生态损害后果发生时，难以确定具体的责任人或责任 人已经不存在。 2 2 生态损害公共补偿基金制度的界定 2 2 1生态损害公共补偿基金制度的概念 美国著名法学家博登海默曾有言：“概念乃是解决法律问题所必须的和必不可少 的工具。没有限定严格专门概念，我们便不能清楚地和理性的思考法律问题。没有概 念，我们便无法将我们对法律地思考转变为语言，也无法以一种可以理解的方式把这 些思考传达给他人。如果我们试图完全否弃概念，那么整个法律大厦就将化为灰烬”。 【1 1 】从各国家及地区的实践来看，生态损害公共补偿基金制度形态各异，称谓也不尽相 同。目前我国环境法学界对公共补偿基金制度的概念及内容也没有一致的观点。 竺效副教授将这种制度称为生态损害的填补制度，指由加害人或加害人以外的主 体对防范生态损害发生或扩大的费用、清除或降低生态损害后果的费用、修复生态损 害的费用或生态损害无法修复时的象征性费用的赔偿或者补偿。【1 2 】 7 生态损害公共补偿基金制度研究 也有学者认为生态损害填补基金制度是由政府或专门性的环境保护组织以征收 环境费( 包括污染排放费、自然资源补偿费等) 和环境税等特别费、税或接受社会各种 捐助的方式筹集基金，并制定相应的救济条件，在满足条件的情况下，用此基金向环境 受害人提供补偿或对受损的生态进行修复的制度。其本质上是国家引导、组织社会整 体向部分公民或特定生态环境提供援助。【1 3 】 本文中的生态损害公共补偿基金制度，是在传统侵权救济无法对生态损害进行救 济及救济途径社会化的背景下提出的。它与环境侵权损害公共补偿基金制度都是救济 社会化的产物，但两者存在着明显的不同。在环境侵权救济的社会化制度研究中，学 者们对环境侵权损害公共补偿基金制度作了较详细的论述，其主要是针对受害者的人 身权、财产权进行的救济。其目的是为了解决环境损害赔偿遇到的困难，通过公共补 偿基金制度缓解环境侵权责任人巨大的赔偿压力，保障受害者得到及时、充分的赔偿。 仍是对传统人身权、财产权损害的救济，无法实现对生态损害的补偿。本文中的生态 损害公共补偿基金制度是专门为补偿生态损害而设立的制度，即当环境侵害行为造成 生态损害而不能完全由责任人赔偿或无法由责任人赔偿的情况下，为使受损的生态得 到补偿而设立的基金制度。 2 2 2 生态损害公共补偿基金的类型 各国为了救济生态损害行为人不明、损害超过致害行为负担能力或保险人保险责 任限额、损害致害人因法律不溯及既往等原因而免责的环境损害情形，设立了一些基 金制度。从各国的实践来看，主要有如下制度：污染企业自愿互助补偿基金；行政机 关先行垫付基金；直接补偿基金；地区补偿基金。 虽然这些基金制度形态各异，从其补偿范围来看，可以分综合性生态损害公共补 偿基金制度和行业性生态损害公共补偿基金。【14 】综合性生态损害公共补偿基金制度补 偿的对象包括各种生态损害，行业性生态损害公共补偿基金制度补偿的对象仅包括其 行业内的生态损害。在补偿顺序上，应当先由行业性生态损害公共补偿基金补偿，不 足部分再由综合性生态损害公共补偿基金进行补偿。 从生态损害公共补偿基金的性质来看，可以将其分为非独立法律人格型、私法上 的财团法人型和公法上的财团法人型。根据我国法律的规定，非独立法律人格型主要 是依据预算法设立的政府性专项基金。它适合以政府的名义运行，行使强有力的 行政权，实现权力机构的预算监督。根据民法理论的普遍共识，按照法人成立的基础 不同，可以将法人分为社团法人和财团法人。采用私法上的财团法人定性生态损害公 共补偿基金制度就是将基金的管理和运营交由一个私法上的财团法人负债。具体而 言，是由政府按照预算程序用一定的款项捐赠设立一个基金，使其成为具有私法上人 格的财团法人，由该基金制定章程，设立若干内部机关独立负责生态损害公共补偿基 金的受理申请、审查、发放等基金运营事务。将生态损害公共补偿基金制度定性为公 8 法上的财团法人，是指为了通过生态损害填补责任法律制度或生态损害填补责任保险 制度无法完全救济的生态损害给予必要的补偿，而由各级政府出资设立的，并将该笔 款项转移给随后成立的这一公法上的以财产集合为基础的法人组织，且须制定基金章 程，建立基金内部职能机关，由该具有独立法律人格的财团法人负责基金的日常运营， 以实现基金设立的目的。而作为出资人的政府组织在基金设立后，仅拥有合法监督的 权力，包括如下事项：基金财产必须加以特别管理，不得有所毁损，且必须妥善经营， 以便孳息源源不断；基金财产应根据章程进行必要的经营，不得违反出资人的捐助目 的或基金设立的目的；任何基金日常行政管理必须合法和符合基金设立目的与章程的 规定。 1 司 2 2 3 生态损害公共补偿基金制度的作用 造成生态损害的原因行为是多种多样的，有基于环境侵权行为造成的，也有非人 为行为等自然原因造成的。不管造成生态损害后果的有没有行为人，依据现行有效的 法律都难以该生态损害得到私权救济。虽然侵权责任法规定“因污染环境造成损 害的，污染行为人应当承担侵权责任”，但对生态损害部分，哪些主体有权要求权利 并没有法律的规定，致使生态损害的救济难以在实践中实现。对造成生态损害的侵权 行为人，国家可以通过公权力的介入，实现对生态损害的救济。但相对于生态损害治 理的高成本性，这种救济往往难以满足。生态损害公共补偿基金制度即是为了使生态 损害得到有效救济而设计的制度，其应在公权救济、私权救济都难以实现的情况下， 通过一定的程序，提供一定的资金支持，以实现生态损害的救济。 生态损害公共补偿基金的作用主要包括了两个方面，一是填补损害行为人赔偿的 不足。所谓填补损害人赔偿的不足，是指在生态损害事件中，有明确的损害行为人， 但是行为人无法实现全面、迅速地赔偿，由基金管理机构用特定的基金向受害人进行 赔偿或修复受损的生态环境；二是代替生态损害行为人进行生态损害填补。所谓代替 生态损害行为人进行生态损害填补，是指在生态损害事件中，损害行为人不明确或不 特定，由基金管理机关用特定的基金向受害人进行赔偿或修复受损的生态环境。【1 6 】 2 3 生态损害公共补偿基金制度与其他社会化救济制度的比较分析 损害填补的社会化分担的目的并非追求生态损害的完全填补，而是尽可能对最急 需填补的生态损害进行填补，以尽最大可能和社会总体综合实力弥补损害。从诸多学 者的研究来看，生态损害社会化填补的主要方式有：生态损害填补责任保险、生态损 害公共补偿基金、生态损害行业风险分担协议制度。生态损害公共补偿基金制度与其 他两种救济制度有着诸多区别与联系。 9 生态损害公共补偿基金制度研究 2 3 1生态损害公共补偿基金制度与生态损害填补责任保险制度 生态损害填补责任保险是在环境责任保险制度的基础上发展而来的，它与生态损 害公共补偿基金制度都能够实现对生态损害的救济。传统上研究的环境责任保险，是 在环境侵权给人身、财产造成重大损失，为缓解侵权责任人的赔偿压力和保障受害者 及时得到赔偿而提出的。它赔偿的对象仅限于传统侵权法上的人身伤害、财产损失。 在传统的侵权救济中，生态损害仅仅是作为一种对特定人身、财产造成损失的媒介而 被忽视，生态利益没有得到应有的重视和补偿。伴随着生态损害给人类社会带来的诸 多危害的发生，生态利益的重要性在生产、生活中逐渐被人们所认识。学者们也指出， 环境侵害行为造成的后果不仅是人身权、财产权的损害，还包括对环境、生态本身的 损害。生态损害责任人除对受害者的人身、财产进行赔偿之外，还应对生态损害进行 补偿。一般认为，生态损害填补责任保险制度即是以被保险人因污染环境而应当承担 赔偿、治理责任为标的的责任保险。 2 3 1 1 生态损害填补责任保险有利于生态损害的及时补偿 生态损害发生后，由于生态损害责任人的趋利避害性，实现对生态损害这种公共 损害的补偿往往需要公权力的介入，花费较长的时间。通过生态损害填补责任保险制 度，在能够明确生态损害责任人的情况下，可以向承保的保险公司提出申请，由生态 损害填补责任保险公司及时予以处理。 此外，由于生态损害责任人赔偿能力的有限性，会使得生态损害救济的实现困难 重重。生态损害赔偿的金额一般比较大，且生态损害很难一次性得到全部补偿。这就 容易造成生态损害责任人无力承担的后果，不仅使生态损害责任人经济遭受巨大损 失，也使得生态损害得不到补偿。生态损害填补责任保险制度可以化解生态损害给责 任人造成的巨大经济风险，分担生态损害责任人赔偿的经济压力，保障生态损害责任 人经济发展的能力。企业通过向保险人支付保险费，把环境侵权赔偿责任转嫁给保险 公司，就是以较小的确定性代价( 保费) 获得未来可能遇到的不确定性巨额损失赔偿 的分摊权，从而避免了因赔偿过重甚至破产而影响经济活动的正常发展。这既可以实 现生态损害得到赔偿，也可以保障生态损害责任人的利益。 2 3 1 2 生态损害责任保险制度功能上的局限性 生态损害责任保险制度对潜在的生态损害责任者提供了良好的减少风险损失的 途径，但从生态补偿的角度来讲，与生态损害公共补偿基金制度相比，该制度还存在 着诸多局限性。 首先，生态损害责任人不确定时，通过生态损害责任保险难以实现救济。生态损 害的发生原因多种多样，有的是因一次性重大事故导致，有的是因长期的慢性污染行 为累积导致等等。因此，当生态损害发生时，有时能够明确造成该损害的责任人，有 时却难以明确该责任人或是该责任人已不存在。生态损害责任保险的本质是填补被保 1 0 险人对生态损害承担补偿责任而遭受的损失。当生态损害发生后，无法确定责任人的 情况下，便无法通过生态损害责任保险制度对该生态损害予以补偿，此时只能通过国 家财政拨付予以短暂性的抢救。生态损害公共补偿基金制度不以明确责任人为补偿要 件，能够对遭受的生态损害及时补偿，以免损害扩大造成严重生态问题。 其次，生态损害责任保险有时效要求，而生态损害的长期潜伏性可能会导致超过 生态损害责任保险规定的时效要求而得不到补偿。出于保险人自身的趋利避害性，它 总是努力使自己承担最小的责任。而生态损害公共补偿基金具有公共性服务，不以营 利为目的，它能够出于保护生态的目的，随时对生态损害予以补偿。 再次，生态损害责任保险的责任限额会导致生态损害得不到足够的补偿。生态损 害责任保险中，保险人与被保险人会约定保险的限额以确定保险费。由于生态损害的 不确定性及生态损害补偿需要资金投入的连续性，生态损害责任保险的最高限额可能 会远远不足以对造成的生态损害给予补偿。生态损害公共补偿基金的来源不局限于环 境侵害责任人和潜在的污染者，更广泛的来源于政府支出、公共投入，其资金来源具 有广泛性，用途具有公共性，因此，能够保证对生态损害的长期、持续补偿。 2 3 2 生态损害公共补偿基金制度与行业风险分担协议制度 行业风险分担协议制度是在财务担保制度的基础上提出的。企业财务保障制度是 环境侵权社会化救济制度一种，指“环境侵权人之外的机构或部门，管理由潜在的环 境责任人提供的专门资金在发生环境侵权事件之后，由其代为履行或者承担环境侵权 损害赔偿责任的担保制度，保证向受到环境侵权损害的受害人进行及时、有效的赔 偿”。【17 】行业风险分担协议制度指具