（环境与资源保护法学专业论文）论我国环境纠纷行政处理机制的完善.pdf

2 单位代码 10445 学 号 2008020054 分 类 号 d912.6 研究生类别 全日制硕士 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 论文题目 论我国环境纠纷行政处理机制的完善论我国环境纠纷行政处理机制的完善 学科专业名称学科专业名称 环境与资源保护法学环境与资源保护法学 申请人姓名申请人姓名 刘文娟刘文娟 指指 导导 教教 师师 卢少军卢少军 教授教授 论文提交时间论文提交时间 20112011 年年 6 6 月月 1 1 日日 3 导导 言言 一、论文选题的意义一、论文选题的意义 （一）理论意义（一）理论意义 法学理论的研究不仅是为了法学学科的建设发展，更重要的是为实践服务。 由于我国关于环境纠纷行政处理机制相关法律制度的欠缺， 使得该机制运用于解 决现实问题时效果不佳。理论来源于实践，同时理论的发展也是为了更好的指导 实践。 做好理论研究不仅可以促进学术进步， 更是推动法制建设的一种重要途径。 首先，环境纠纷行政处理机制的理论具有“可持续发展”的法治理念，可以 加速推进我国法治化建设的进程。该机制的建立，旨在有效地解决环境纠纷，其 最终目的仍然是保护环境，实现全面的可持续发展。 其次，环境纠纷行政处理机制的理论符合法治精神。该机制的建立具有改善 司法的价值，把纠纷解决的功能从法院向社会化的行政处理转移，使行政权介入 环境民事纠纷中，通过行政处理强化社会纠纷解决能力，使更多的社会主体和当 事人能及时有效地解决纠纷，从而扩大了法律的作用范围。该机制同时又赋予法 院对行政处理的制约功能，实际也是变相地扩大了司法权的范围。 最后，环境纠纷行政处理机制的理论具有宪政上的意义。纠纷解决方式的选 择， 涉及公共资源的配置以及公民基本权利问题。环境纠纷行政处理适用准司法 程序， 及时有力的维护公民的环境权利，因此也更好的体现了国家对人权观念的 重视。 （二）现实意义现实意义 首先，环境纠纷行政处理机制可以有效的弥补诉讼制度的固有缺陷。长期以 来， 诉讼制度在整个社会的纠纷解决系统中居于核心的主导地位。随着经济的快 速发展和社会的变迁， 环境问题不断滋生， 越来越多的环境纠纷使得法院饱受 “诉 讼爆炸”之苦。而环境纠纷行政处理的出现，利用其简便的处理程序和行政机关 特有的行政裁量权， 在处理环境纠纷时弥补了诉讼制度的繁杂呆板等缺陷。 同时， 诉讼制度的公正性也可以与环境纠纷行政处理机制实现互助， 给当事人在纠纷的 解决提供更多的选择。 其次， 环境纠纷行政处理机制有利于最大限度地利用国家行政资源为人民服 务。以环境保护行政主管部门为基础，整合各方面的优势资源，以国家行政权的 4 名义出面解决纠纷，既显示了行政权的权威性，又有效的利用了一切可以利用的 资源，为行政服务，为社会解决矛盾。 最后，环境纠纷行政处理制度有利于维护社会秩序的稳定。环境纠纷行政处 理机制的应用，使得环境纠纷的当事人在纠纷发生后多了解决纠纷的选择权。人 们可以避免诉讼的纷繁复杂程序，根据自身的利益和条件充分进行协商和交易。 再加上行政处理部门依照各项法律规范和法律原则居间主持调和， 双方各做出一 定的让步妥协，有可能使双方从针锋相对的冲突对抗走向合作共生的互利双赢， 从而使整个社会秩序保持稳定局面。 二、国内外关于该课题的研究及实践现状二、国内外关于该课题的研究及实践现状 如何解决环境纠纷是实践中的环境问题的核心内容，也是理论界的重点研究 对象。 用行政手段来解决纠纷是实践中最广泛最重要的途径，在环境纠纷的解决 上也是一样。 环境纠纷行政处理机制的建立及应用是世界各国都在尝试和突破的 课题，理论的发展也各有千秋。 （一）国内研究现状（一）国内研究现状 随着我国经济的发展和人们环保意识的提高，改革开放以来，我们国家相继 颁布了很多关于环境保护的法律法规，比如环境保护法 、 水污染防治法 、 大气污染防治法以及森林法 、 草原法等。综观这 20 多年来的环境立 法，我们可以发现，这些环境立法的侧重点都是环境保护的行政管理问题，而较 少涉及环境纠纷的处理， 使得我国环境纠纷处理方面的法律制度没有得到相应的 加强。 根据我国环境保护法的相关规定，我国的环境纠纷行政处理方式主要包 括行政调解和行政裁决，没有行政仲裁。但自1992年以后，行政裁决的方式也渐 渐萎缩，目前常见的只有行政调解一种。而由于行政调解自身的特点，我国环境 纠纷的行政处理机制存在着很多的缺陷， 学术界对于完善包括行政处理方式在内 的环境纠纷处理adr制度进行着深层次的探讨。 例如： 齐树洁、 林建文主编的 环 境纠纷解决机制研究 （厦门大学出版社， ） ；陈泉生论环境纠纷的行政处理 （载于法学论坛1997年第3期） ；于剑华、杨华环境纠纷处理问题的法律探 索 （ “第三届环境纠纷处理中日韩国际学术研讨会”综述） ；蔡守秋从我国环 保部门处理环境民事纠纷的性质谈高效环境纠纷处理机制的建立 （载于政法 5 论坛2003年10月)等等。 （二）我国台湾地区及其他国家的立法实践现状（二）我国台湾地区及其他国家的立法实践现状 环境纠纷的行政处理机制属于诉讼外的环境纠纷解决方法，20 世纪中期以 后，由于解决环境问题的需要，这项制度在世界各国蓬勃发展，我国的台湾地区 及日本、韩国都是发展较为完善的。本论文也主要以这些国家和地区的环境纠纷 行政处理机制为研究参考，对我国的该项机制的完善提供一些建议。 1.我国台湾地区的环境纠纷行政处理机制 在行政处理方面，我国台湾地区也有独特的方式，专门设立了“行政院环保 署” ，对环境纠纷当事人提供行政方面的救济，包括接受陈情、调处和裁决三种 方式。接受民众陈情的部门一般设在各级的环境机关，陈情的内容包括： （1）要 求管制污染源，避免污染的持续发生； （2）要求鉴定污染源与损害之间的因果关 系， 作为损害赔偿之诉的基础。 而调处和裁决程序主要是依据 公害纠纷处理法 而由行政机关处理环境纠纷的程序。按照该法的规定，台湾在地方一级设立调处 委员会，在“中央”一级设立裁决委员会。调处的适用范围较广，且调处书具有 较强的效力。而裁决只适用于损害赔偿责任，不包括损害赔偿原因的裁决。 此外，针对紧急突发公害纠纷事件，台湾地区还建立了快速通报制度，即在 短时间内着手现场了解调查、紧急通报和填列记录，以便后续跟踪处理。 2.韩国的环境纠纷行政处理机制 韩国的环境纠纷解决机制也有诉讼和行政处理两部分内容组成。 诉讼是解决 环境纠纷的传统手段，1990 年以前韩国的环境纠纷主要依靠这一途径解决。但 是 20 世纪 90 年代以后，韩国的环境纠纷行政处理机制开始建立并不断完善。 目前韩国的解决环境纠纷的法律依据主要是 1997 年颁布的环境纠纷解决 法 ，该法规定了解决环境纠纷的主要行政处理机构是在中央和地方分别设立环 境纠纷解决委员会。 中央一级的环境纠纷解决委员会主要受理跨地区的环境纠纷 或 100 人以上的环境投诉， 地方一级的环境纠纷解决委员会则负责受理地方的环 境纠纷。该法还规定，环境纠纷委员会处理环境纠纷的方式主要有三种：前期调 解、调解和仲裁。前两种不发生法律效力，除非当事人自愿服从委员会的调解； 后一种具有法律效力，当事人接受协议后不得再提起民事诉讼。调解程序和仲裁 程序之间可以转化。 6 韩国运用行政处理的方式解决环境纠纷取得了不错的成效。相比环境诉讼， 行政处理程序所需要的费用较少、 时间较短， 能够避免当事人的尖锐对抗， 因此， 韩国民众更加倾向于采取这种方式解决环境纠纷。 3.日本的环境纠纷行政处理机制 二战以后的日本经济迅猛发展，同时也给环境带来了严重的破坏，发生了多 次较大规模的公害事件，比如“水俣病” 、 “痛痛病”等，因此，20 世纪 60 年代 的日本曾被称为“公害列岛” 。在经历过多次史无前例的公害事件之后，日本政 府摸索出了许多独特的环境保护制度，例如公害纠纷的行政处理。1970 年，日 本颁布公害纠纷处理法 ，之后多次进行修改。该法建立了公害纠纷行政处理 制度， 旨在通过当事人之间的互让和行政机关的适当指导以谋求用低廉的费用对 公害引起的纠纷给予迅速且正确的解决。 国家设立具有独立性和中立性的行政机 构作为公害解决的专门机构，在中央设立公害调整委员会，在都、道、府、县设 立公害审查会，依照法律规定在一定的权限范围内，对法定的典型公害引起的纠 纷进行斡旋、调解、仲裁、裁定等行政处理以及设立公害苦情相谈窗口处理居民 对公害方面的投诉。这些行政处理程序在处理公害纠纷中实际地发挥着作用，并 且地位越来越重要， 主要包括： 公害苦情相谈制度、 公害防止协定、 行政处理等。 而公害纠纷处理法明确规定的公害调整委员会有权进行的行政处理方式，包 括斡旋、调解、仲裁、裁定等。 三、论三、论文研究方法文研究方法 1.比较分析法 比较分析法是法学论文写作中常用的研究方法， 也是本文主要运用的研究方 法之一，贯穿于论文研究的始终。论文运用比较分析的方法，一是分析研究国外 的先进的环境法制建设经验，借鉴于我国的环境法制建设；二是分析研究我国以 往环境法制建设的经验，选择有价值的实践做法及法律规范继承发展。 2.社会分析法 社会分析法包括很多具体的分析方法，主要有功能分析法、现象分析法、行 为分析法、 社会调查统计分析等， 这也是法学论文中常用的比较重要的研究方法。 法学研究的通常途径就是根据法律现象引起法律讨论， 最终通过理论的研究得出 结论，其主要目的就是用研究的结果服务于社会实践。所以，法学写作过程中的 7 社会分析法必不可少。 3.文献研究法? 文献研究法是根据一定的研究目的或课题，通过调查文献来获得资料，从而 全面地、正确地了解掌握所要研究问题的一种方法。文献研究法被子广泛用于各 种学科研究中。 其作用有： 能了解有关问题的历史和现状， 帮助确定研究课题。 能形成关于研究对象的一般印象，有助于观察和访问。能得到现实资料的比 较资料。有助于了解事物的全貌。论文的写作也大量使用了文献研究法，研究 分析很多学者的文献著作，引经据典，有力的证明了笔者的观点。? 4.案例分析法? 案例分析法是法学研究的一种重要形式。 这种研究法依据现有的科学理论和 实践的需要，引用与研究观点相关的案件，并对其进行有目的的剖析，之后用分 析的结论印证论文观点，形象生动，更具有说服力。 四、论文写作难点及创新之处四、论文写作难点及创新之处 本文的主要研究内容是如何完善我国的环境纠纷行政处理机制问题， 目前学 术界对该问题的研究也有一定的进展。但由于环境纠纷的解决是环境实务的问 题，论文的写作就应当围绕该主题充分分析论证，达到研究目的，力图在立法及 实践中有所贡献。因此，本文的写作难点在于如何以有力的论据说明该机制构建 的合理性以及如何设想构建模式而使其具有可操作性。本文的创新之处在于：借 鉴先进的法制经验， 系统地论证在我国制定一部环境纠纷行政处理机制的专门法 律并设计了该法包含的具体内容。 8 一、行政处理机制的基本原理一、行政处理机制的基本原理 （一）行政处理的概念（一）行政处理的概念 一般来说，行政处理有广义和狭义两种含义。广义的行政处理是指有纠纷处 理权的行政机关对行政纠纷和民事纠纷进行处理的行为， 狭义的行政处理则是指 有纠纷处理权的行政机关只对特定的民事纠纷进行处理的行为。 无论是从广义上 还是狭义，行政处理的本质都是以解决纠纷为目的，区别仅在于纠纷的性质上。 前者处理的纠纷不仅包括平等主体的公民、 法人和其他组织之间的人身财产等权 益纠纷，还包括了以行政主体为一方当事人的纠纷，主要类型就是行政相对人对 行政机关的具体行政行为不服而产生的纠纷。 而后者处理的纠纷仅仅包括平等主 体之间发生的民事纠纷。因此，涵盖以上两种纠纷解决的机制才是完整意义上的 行政处理机制。 但对于行政相对人不服行政机关具体行政行为的行政纠纷处理机 制，行政法学已有成熟的理论，相关的法律如行政复议法 、 行政诉讼法对 其运作的方式和程序也都有专门的规定，此处就不再赘述。相反，民事纠纷的行 政处理机制在学术界争议却很大， 民众所知晓的也就是一些模糊的关于行政处理 的称谓，对于其中的具体内容并不甚了解。但学术界进行理论研究的时候，通常 做法是把解决民事纠纷即狭义的行政处理作为研究课题。 （二）行政处理的特点（二）行政处理的特点 1.行政处理是一种非诉讼纠纷解决机制（adr） 这里包括两层含义。 首先，行政处理是一种纠纷解决机制，这是从表面上就可以理解的。我们已 经了解到，行政处理包括了行政决定意义上和纠纷解决意义上的两种。前者主要 就是指行政机关作出的具体行政行为， 如作出某项行政处罚或者颁发某项行政许 可证，它属于行政管理的范畴。而后者并不是一种行政行为，不能属于行政管理 的范畴，它是以解决民事纠纷为目的的，属于纠纷解决机制的大范畴。行政机关 对于一些本身没有纠纷的事情进行的处理，则不属于我们此处所说的行政处理。 9 其次，行政处理属于非诉讼解决机制，即所谓的 adr。adr，也称为替代性 纠纷解决方式，是一切诉讼外纠纷解决机制的总称，在 20 世纪 60 年代的美国获 得蓬勃发展。由于当时美国正在同时进行社会改革运动和民事审判改革，使得法 院案件堆积如山，诉讼时间拖延过长，许多公民、企业对法院的诉讼程序表示不 满， 纷纷转向非诉讼的解决途径，这种诉讼外纠纷解决机制节约诉讼时间和诉讼 费用，程序简易且能够解决纠纷，很快便获得美国公民、社团及政府的推崇，并 随着经济全球化发展的需要，迅速走向了世界很多国家，取得了很好的效果。如 今日的法国、澳大利亚、日本、韩国等国家，都在不同程度的运用这种机制解决 民事争端。 adr 是一种极具开放性的概念，为了满足纠纷解决的需要，各国在长期的发 展过程中，根据实际情况赋予了 adr 不同的具体内容。尽管 adr 在各国的具体形 式与运作方式不尽相同， 但总体上仍是以谈判、 调解与仲裁三种基本类型为基础。 在此基础上，也产生了司法 adr、仲裁调解等复合型的 adr。我国的实践过程 中，也产生了很多的 adr 形式，例如人民调解委员会、仲裁机构、工会妇联等社 团组织、法院调解等等形式。行政处理解决纠纷是由行政机关而非司法机关进行 的，其程序也不同于诉讼程序，而是一种相对简易和灵活的非诉讼程序，所以， 行政处理显然也属于 adr 的范畴。但行政处理并不是一种独立的 adr 形式，而涵 盖着行政斡旋、行政调解、行政裁决、行政仲裁等多项内容的。根据某些学者根 据营运主体不同把 adr 分为司法系统的 adr、 行政系统的 adr 和民间系统的 adr， 1行政处理属于则属于行政系统的 adr。 2.行政处理是行政机关作为中立第三人处理纠纷的专门活动 行政处理是在第三人主持或者参与下解决纠纷的一种专门活动。 这里的第三 人具有特定性，即只有行政机关才可以充当。但这里的行政机关不等同于行政学 上的行政主体， 行政学上有时会用行政主体的概念替代较为狭窄的行政机关的概 念。但由于行政分权的存在，导致了行政主体的多元化，一些群众性自治组织、 事业单位、行业性组织行政性公司等都可以作为行政主体行使部分的行政管理 权。 但上述这些行政主体并非都能充当行政处理中的第三人，这里的第三人应当 由法律明确规定的具有纠纷处理权的行政机关才能够担任。因此，在具体实践和 社会生活中，一些自治性组织、机构对纠纷的处理并不属于行政处理，只是社会 10 组织处理的范畴。 例如， 企业内部的劳动争议委员会对单位内部劳动纠纷的处理， 只是企业内部机构的行为，它本身就不是行政机关，对劳动纠纷的处理也不能算 是行政处理。还有，居民委员会和村民委员会并不是严格意义上的行政机关，它 对辖区内民事纠纷的调解处理也不是行政处理。 现实中存在一些行政机关单位或者个人与相对方产生民事冲突的情形， 以及 单位内部人员发生矛盾的情形，大部分时候都由行政机关出门做“调解、规劝工 作” ，时常带有行政强制色彩，或者以行政权压制，或者作出内部人事处理决定， 这些都不是行政处理，只是行政机关化解纠纷的一种方式。 行政机关处理纠纷一般分为两种基本形式：一种是行政机关专门处理纠纷， 包括行政斡旋、行政调解、行政裁决等多种方式；另一种是在日常的行政管理过 程中附带性的解决纠纷，多数采取调解和斡旋的方式。我们所说的行政处理就是 指前者。但我们国家行政机关目前的行政处理多是附带性的，没有形成制度化， 解决纠纷的力度远远不够，因此，很有必要加强专门行政处理纠纷制度的建设。 3.行政处理的法律性质：一种特殊的法律行为 关于行政处理的法律性质，学术界存在着长时间的争议。以行政处理形式之 一的行政裁决为例，大多数学者认为它是具体行政行为。如胡建淼教授认为，行 政裁决是“一种具体行政行为，不是抽象行政行为，更不是立法和司法行为” 2。 熊文钊博士也认为，行政裁决“是指行政主体按照法律的授权，对当事人之间发 生的， 与行政管理活动密切相关的特定民事纠纷进行的审查，并作出裁决的具体 行政行为” 。 3 但我们应当认识到行政处理的本质，乃是“基于福利国家、给付行政之理想 和传统民事责任，通过行政权力的作用，避免诉讼程序的繁琐和迟延，尽早实现 损害的赔偿， 以收保护受害人之效” 4从这个意义上来说， 无论是行政调解， 还是行政裁决等其他处理形式，都是一种解决纠纷的行为，它们不是一种行政管 理行为，也不属于具体行政行为。从例外一个角度来看，尽管行政裁决的裁决主 体是行政机关，裁决的纠纷也是与行政管理活动有关的民事纠纷，但不可否认行 政裁决具有着司法性的一面。张树义教授认为： “行政裁决是解决纠纷的行为， 是一种准司法性质的行为，这种准司法性质，除了表现在行为的方式等特征上， 更主要的还体现在其行为的程序上，必须按照法律明确规定的程序，客观、公正 11 的审查证据，调查事实，依法做出公正的裁决。 ” 5 从上述分析可以得出结论，行政裁决并不能被单纯看作是一种具体行政行 为，它应当是一种专门用以解决纠纷的手段，一种准司法性质的行为，可以说它 是一种特殊的综合性的法律行为。同样的，对于行政处理的其他方式，如行政调 解和行政斡旋等，也不能简单笼统的定义为具体行政行为或者非具体行政行为， 要从其实际的运作程序及作用等方面认真区别对待。 （三）行政处理的原则（三）行政处理的原则 1.自愿原则 在行政处理中强调自愿原则，有着特殊的意义，主要是基于国家行政权利的 特殊性而言。众所周知，行政机关是国家的公权力机关，本身的职能就是行使行 政管理权和行政监督权。特别是由于历史的影响及社会现实因素，使得行政相对 人以及行政机关工作人员理所当然的认可行政权利的主动性、强制性。在行政处 理中， 虽然行政机关是处于居中的第三者地位，但是行政机关可能会由于平时的 工作惯性， 习惯性的主动插手民事纠纷， 以强制性的姿态干预纠纷当事人的选择。 所以，强调自愿原则，首先是针对行政机关而言的。 当然，强调自愿原则，主要是为了尊重当事人的民事权利和自由，不干涉他 们对纠纷解决方式的自由选择。所谓自愿原则，主要是从民事纠纷当事人的申请 人一方而言的， 就是指行政机关处理纠纷的程序应当是根据当事人的自愿申请或 者请求而启动的，而不能依职权主动的插手于纠纷之中。当然，自愿原则是不适 用于被申请人一方的，一旦依申请而启动处理程序，则不会因为被申请方的反对 而终止或者撤销，否则处理程序可能会永远无法启动，也谈不上解决纠纷了。此 外，自愿原则也不意味着所有的处理方式得出的结果都是与当事人的意愿一致 的。 除了个别的处理方式，如行政调解可能会根据当事人双方的协商让步得出双 方一致满意的结果，其他的方式如行政裁决行为，行政机关在依申请启动裁决程 序之后可能就会根据事实和法律，依照公平公正的原则直接作出裁决，其处理结 果很有可能与当事人的主观意愿不一致甚至相背离。 在行政处理程序中强调自愿原则， 是与如何认定行政处理的法律性质密切联 系的。 如果单纯认为行政处理是一种具体行政行为或者行政管理行为，那么依照 具体行政行为及行政管理行为的法律性质，它们是具有显而易见的行政强制性， 12 谈自愿原则就毫无意义。因此，只有承认行政处理是一种特殊的解决纠纷的法律 行为， 才能在处理程序中尊重当事人的选择， 更加符合私权的内在要求， 尊重 “私 法自治”的法制精神。 然而，任何事情都不是绝对的，自愿原则也不例外。当个人利益与社会公共 利益或者国家利益发生冲突时， 社会公共利益或者国家利益优先于个人利益是一 般的原则。因此，如果有个别的民事纠纷发展扩大为大范围的、影响严重的社会 性纠纷时，出于对国家和社会公共利益的考虑，行政机关可以主动出面介入纠纷 的处理，对个人的利益进行必要的限制，这也是必要和合理的。 2.平等原则 自愿和平等是民事权利中最基本的两种权利。所谓法律面前人人平等的说 法，是贯穿在整个法治过程中的。在行政处理中，平等原则也是有着极为重要的 意义的。平等原则体现在以下三个层面上： 一是行政机关的自身态度上。与自愿原则一样，行政机关由于其本身具有的 行政特权，时常会忽视自己中立第三者的地位。他们可能会像行使行政管理权和 监督权时一样，以拥有行政特权的姿态对待纠纷的当事人，将请求他们居中处理 纠纷的当事人当作行政管理的相对方。如此的态度，不仅会产生违反自愿原则主 动出面介入民事纠纷的现象， 也很可能会导致纠纷的当事人双方的自主权利受到 侵犯。 二是行政机关对待当事人的态度上。由于社会现实复杂多变，行政机关对待 不同的民事主体很难以做到一视同仁。例如，由于地方保护主义对一些企业的偷 税漏税行为或者污染环境行为故意忽视； 由于行政机关之间的特殊管辖与协作关 系，对待同级、上级和下级机关的“业内”态度。然而，民事纠纷的产生不可能 仅仅存在于地位相同的民事主体之间，如公民与公民之间，单位与单位之间，也 可能会存在于一些本身地位不相同的民事主体之间，例如公民与企业之间，公民 与行政机关、事业单位之间等。当纠纷的当事人双方本身地位不相同时，行政机 关介入其中解决纠纷时，很可能基于某种做法导致的某些利益，影响到处理的公 正性，偏向其中的一方。 三是当事人自身的心态上。重新回到纠纷当事人的地位上谈，尽管民事纠纷 会产生于不同的民事主体之间，但大部分情况下，当事人一方是以公民个人或者 13 其他一些小群体为主的。 这类主体自身出于弱势地位， 很自然的会对 “高高在上” 的国家公权力机关产生畏惧感，也会对相对强势的另一方当事人有惧怕心理。而 在行政处理过程中， 无论是以当事人意志为主的行政调解行为或者是以行政机关 的裁决意见为主的行政裁决行为，都必然存在一个程序，就是当事人自身意见的 阐述。如若当事人自己的畏惧感占据上风，则会产生退缩心理，直接影响其到对 事实及理由的阐述，极有可能会产生不利于自身的处理结果。 综上所述，平等原则体现在行政处理的各个层面。强调平等原则，不仅可以 监督行政机关的做法，促使他们改进工作态度，更加可以鼓励纠纷的当事人，摆 正心态，正确大胆的行使自己的合法权利。 3.效率原则 行政效率是指“在依法行政的前提下，行政机关对社会实行组织和管理过程 中，以尽可能低的成本取得尽可能大的收益，取得最大的执法效益” 。 6在立法、 司法与执法三者之中，行政执法更强调效率原则，行政机关要从保护公民权利和 国家利益出发对行政相对人的各项请求及时作出反应， 对各种行政事务及时通过 执法作出反应。而效率原则本身包含效益和速度两层含义，这两层含义同样也体 现在行政处理程序中。首先，行政处理的目的是为了解决纠纷，那就要尽可能做 到以最低的成本消耗换取最大的收益。对行政机关而言，无论是对纠纷申请的受 理还是处理过程中的调查、调解以及裁决，都应当尽可能做到正确判断、及时决 策，不做没有意义的工作，不浪费国家行政资源。其次，当事人既然选择了行政 处理的方式来解决纠纷，就是希望能够通过行政机关的介入，快速解决纠纷，避 免陷入冗长繁琐的诉讼程序。 有句英国的法律格言说到，“迟来的正义即非正义” ， 所以，在司法程序中，快速的审判一直被当作诉讼制度的理想，也是司法改革关 注的焦点和核心之一。 7实际上，这不仅是诉讼解决机制，其他任何的纠纷解决 机制也都会把快速作为其重要目标。因此，对行政处理而言，这种快速的要求就 应该表现的更加突出和明显，其理由是： （1）从行政机关的职能本身来看，快速 是其内在要求，也是行政处理有必要存在的基础。行政处理存在的价值主要就体 现在它能够简化程序，克服诉讼严格程序性导致拖延的缺点，使纠纷能够快速的 得到解决。 （2）从行政机关本身来说，强调快速原则是为了进一步督促行政机关 的办事效率，更好的为社会服务，尽可能多的解决纠纷。 （3）从纠纷当事人的角 14 度来说，他们本身就不希望陷入冗长复杂的纠纷解决程序中，寄希望于行政力量 也是寄希望于高效的办事方法上。民事纠纷大多是涉及一些财产的争议，比如一 些损害赔偿纠纷和侵权纠纷，受害一方往往希望能够通过行政机关的快速处理， 尽快的得到赔偿，减轻损害。 但是，强调效率原则也不能忽略其他不可缺少的因素。首先，效率原则是建 立在合法性基础上的。行政机关在行政处理过程中，必须按照既定的程序和要求 依法作为，不能借口效率而违反法律规定。例如，不能为了单纯追求快速，而以 行政强权忽视或者拒绝当事人的陈述和答辩， 在没有查清楚事实的情况下就仓促 作出处理决定，这样的做法无疑是违背了法律的公正原则。其次，行政处理的效 率原则应当有规则制约，例如快速的时间长短问题并没有一个范围，不同的人对 快速都有不同的理解方式， 建议国家在日后的立法过程中在行政处理的各种处理 方式上设置一个快速的上限，以便更好的应用效率原则。 4.程序公正原则 正义可分为实质正义与形式正义 8，形式正义也可以被称为程序正义。如果 以立法和执法作为标准，那么实质正义相当于立法正义，形式正义则是指法律适 用阶段或者执法阶段的正义。 “法律面前人人平等”就是一种实质正义，指在适 用法律的过程中每个人都应当是平等的。英美人的法律传统把程序正义视为“看 得见的正义” ，这来源于一句人所共知的法律格言： “正义不仅应得到实现，而且 要以人们看得见的方式加以实现” 。这句著名的格言就体现了程序正义的独立价 值。 程序价值逐渐在理论界和实务中被认可， 我们也应当把程序公正作为行政处 理的基本原则加以重视。如日本学者谷口安平就认为： “在实体的正义被相对化、 纠纷所涉及的关系越来越复杂的当代社会中， 以利害关系者的参加和程序保障为 中心的程序正义的观念在其固有的重要意义基础上获得了前所未有的重要性。 ” 9而对于我国的行政处理而言，强调程序公正的原则有着两个现实性的理由：首 先，行政机关的工作人员本身程序观念淡薄，他们不同于与法官、检察官等法律 职业者，常常习惯于单向性的做出强制性的行政管理或者行政执法行为，不重视 当事人的意见和观点，漠视应有的程序。其次，行政处理常常被认为是克服诉讼 严格程序性缺陷的一种补充机制， 所以大多数人会产生认为行政处理可以只注重 15 实体而忽略程序的错误看法。 但是， 程序公正应当达到什么样的要求呢？作为程序正义的形式正义起源于 古老的“自然公正”原则，而这一原则又是起源于自然法观念。在近代英国， “自 然公正”概念通常表示处理纷争的一般原则和最起码的公平标准，它包含了这样 两项最低限度的程序公正标准： 一是任何人不能审理自己或与自己有利害关系的 案件， 即任何人或团体不能作为自己案件的法官。二是任何一方的诉词都要被听 取， 即今天所谓任何人或者团体在行使权力可能使别人收到不利影响时，必须听 取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。 10这两个标准发展到现代 就形成了我们诉讼中最著名的回避制度和辩护制度。 美国法学戈尔丁把程序公正 的标准分析为三个标题下的九项标准，而我们著名法学家张文显教授认为， “公 正的程序至少应当包含几方面标准：中立（与偏颇、偏私对立） 、平等（与差别 对立） 、公开（与秘密对立） 、科学（与任意、擅断、愚昧对立） 、效率（与浪费 额对立） 、文明（与野蛮对立） ” 。 11 尽管学术界对程序公正的标准表述的不尽相同， 但都揭示了公正程序的基本 要求。笔者认为，行政处理也应当有一个程序公正的标准，至少包含： （1）依法 处理。 依法处理也是秉承科学原则的体现，行政机关解决纠纷的首要依据就是法 律， 不能没有法律依据而盲目的作出判断。无论是案件的受理还是调查研究以至 调解裁决， 无论是案件的内容还是行政处理的程序， 都应当按照法律的规定进行， 既然是行使自由裁量权，也应当是在法律允许的范围内。 （2）保持中立。行政机 关解决民事纠纷， 其地位是中立的第三人， 应当时刻谨记， 不可偏颇于任何一方。 （3）遵守回避和辩护原则。行政处理机关在处理纠纷的过程中首先要保证与案 件无利害关系，其次应当允许纠纷双方的当事人适当发表自己的意见、观点和主 张， 也应当给他们提供一个听取对方意见的机会，不能在不听取纠纷当事人观点 的情况下作出处理决定。 （4）公开。公开主要是对行政机关和纠纷当事人之间而 言，最主要的表现形式就是说明理由。无论是受理申请与否、调解依据还是处理 结果，都应当以当事人可以理解的方式告知双方，不必然要求是书面形式，但必 须清楚明确的阐明理由，使当事人信服。 当然，程序公正的标准不是绝对一致的，我们所阐述的也不是完整的。民事 纠纷的多样性决定了处理机关的不同、处理程序的不同。但程序的公正应当做到 16 符合社会自身需要的标准，不一定是严格苛刻的，适当的灵活性可能会更有利于 纠纷的解决。 二、环境纠纷与环境纠纷解决机制二、环境纠纷与环境纠纷解决机制 （一）环境纠纷概述（一）环境纠纷概述 1.环境纠纷的概念及其分类 环境纠纷是指涉及环境权利和义务的纠纷，也被称为公害纠纷。 “公害”的 概念最早源于日本。 环境纠纷之所以称为公害纠纷是因为环境污染引起的侵害往 往涉及到同一环境之内的广泛的、不确定的主体的环境利益。但是环境纠纷也会 发生在较小范围内的少数当事人之间， 如邻里之间因为日常生活中的排污行为引 起的纠纷。 广义的环境纠纷， 包括环境民事纠纷、 环境行政纠纷和环境刑事纠纷， 是指因环境问题而产生的社会组织、成员(包括国家、单位和个人，在环境法上 称为特殊法人、法人和公民或自然人)之间的争执，是因环境问题而产生的社会 矛盾的一种公开化形式，是一种发生在两个或两个以上主体之间的、相互联系并 对立的环境行为，是环境法主体之间就其环境权利和义务而产生的争议。 12狭义 的环境纠纷是指发生在个人之间、 单位之间以及个人与单位之间的有关环境损害 赔偿责任与赔偿金额的民事纠纷，即环境民事纠纷，就是我们这里讨论的对象， 简称为环境纠纷。 环境纠纷按照不同的标准有不同的分类： （1）从环境纠纷的主体来看，环境纠纷可能在自然人之间产生，也可能自 17 然人与单位之间产生，也可能在单位与单位之间产生。从纠纷主体的人数来看， 环境纠纷可能发生在两个社会成员之间，也可能发生在多数人之间。 （2）从环境纠纷的地域来看，环境纠纷可能产生在一个国家内部某行政区 域内，也可能产生在国家内部不同的行政区域内，即跨行政区域，还可能会跨越 国界，产生在国家与国家之间。 （3）从引发纠纷的原因来看，可以分为污染性损害和生态的破坏。前者主 要指公民之间、 公民与法人之间或者法人之间因为环境污染和其他公害污染而引 起的争议和纠纷。 这类纠纷一般是由工厂或企业的排污活动对环境造成不利影响 或对公民的身体健康、生命安全或财产造成损害所引起的，产生这类环境纠纷的 根本原因是环境污染，例如三废污染等；后者主要指因为对环境资源不合理地开 发利用造成环境效能破坏或降低， 危及人的生存发展而引起的平等民事主体之间 的争议。产生这类环境纠纷的根本原因是环境的破坏，例如滥砍滥伐林木，滥采 矿产资源等等。 （4）从污染的类型来看，分为产业型纠纷和生活型纠纷，产业型纠纷是由 产业型公害而导致的环境纠纷，主要发生在污染厂家与附近居民之间，而生活型 纠纷是日常生活中的污染行为所引起的纠纷，多发生在居民邻里之间。 13 2.环境纠纷的特征 环境纠纷是环境问题的产物。由于环境的不断恶化，环境问题与经济发展之 间的矛盾越来越尖锐。 特别是近年来我国环境保护事业在各个领域的深入发展和 公民环境意识、法律意识的普遍高涨，由环境污染和破坏引发的环境纠纷呈快速 上升趋势。据环保部门统计，从 20 世纪 80 年代中期到 1997 年，中国的环境纠 纷一直稳定在每年 10 万件左右。但从 1997 年开始，环境纠纷案件呈逐年上升趋 势，每年上升的比列达到 25%，因环境问题引发的群体性事件以年均 29%的速度 递增。 14而且自松花江水污染事件发生以来，全国发生各类突发环境事件不断出 现，环境纠纷不断出现新的类型。不过，大多数环境纠纷仍是由环境侵权行为引 起的，其特征有以下几点： 首先， 环境纠纷的当事人具有不对等性。 尽管环境纠纷属于民事纠纷的一类， 当事人双方应当是法律地位平等的民事主体，但是环境纠纷的当事人有其特殊 性。实践中，一般的环境纠纷都是发生在企业等单位与自然人之间，作为侵害主 18 体的企业都具有相当的规模，资金雄厚，甚至还有地方政府的保护，明显占据强 势地位， 而受害的一方多是弱势的公民个人或小的社会群体， 根本无力与其抗衡。 如果协商解决纠纷往往是受害一方被迫屈服， 只有通过诉讼才有捍卫自己的合法 权益的可能性。 其次，环境纠纷的产生原因具有复杂性。一般的民事纠纷大多是因为存在不 法的侵害行为才引起的，而环境纠纷的产生却不必然如此。有些环境侵权的确是 因为一方主体违反法律规定，超标排污或者肆意破坏自然资源直接造成的。但现 实中有相当一部分环境纠纷的产生是没有违法行为出现的， 例如有的企业虽然严 格遵守了排污指标进行生产，但仍然对环境造成了污染。这种情况下，尽管没有 违法行为的存在，但侵权一方的侵权行为却是存在的，环境纠纷也就不可避免。 还有一种独特的环境问题，就是突发性的环境事故，产生让人无法预料且后果严 重，往往给人类带了很严重的伤害且导致大范围的、大群体之间的纠纷。 再次，环境纠纷具有社会性。自然环境本身是一个不可分割的整体且难以预 料其变幻，例如空气的流通与江河湖海的流动，都不是人类能够主宰的。假如一 个区域内的环境遭到破坏，或是大气或是江河海洋被污染，都会很快的大范围扩 散开来， 则大面积的环境随之就会被破坏到， 最终影响到大范围群体的生产生活， 这样的结果必然会导致环境纠纷的对象广泛性和不特定性。 例如著名的松花江污 染事件以及最近日本的核泄漏事件，都是导致了国际间的环境问题，矛盾范围也 扩大了。 最后，环境纠纷的侵权状态具有连续性。一般的民事侵权纠纷侵权行为都是 一发生就产生了结果，不具有连续性。而环境侵权行为则不然，有些环境侵权行 为开始时并没有被人们所发现，经过日积月累才逐渐出现了环境被破坏的现象， 更多的环境侵权行为是一直在持续却没有依然被发现。因此，环境纠纷就可能会 跨越很大的时间幅度，也涉及到很多不同的人群，很难迅速解决。 （二）（二）环境纠纷解决机制概述环境纠纷解决机制概述 1.环境纠纷的解决方式 环境纠纷的产生是以经济发展为背景的。自建国以来，我们国家在很长一段 时间重视经济发展、忽视环境保护，致使自然环境遭受严重破坏。近年来，随着 人类法制意识的逐渐增强，环境纠纷也越来越多。根据我国现有环境法律法规的 19 相关规定，民事主体之间的环境纠纷，主要可以通过以下五种途径解决： （1）协商。一旦发生了环境民事纠纷，当事人首先可以自行协商，在平等 自愿、公平合理的基础上，签订协议，解决争端。这种方式是人类解决争议最早 的也是最常用的方式。用这种方式解决环境纠纷，简便易行，而且有利于社会稳 定，节约资源。 （2）调解。调解是指由第三方主持并促成纠纷的双方当事人互相协商，达 成协议的活动。通过调解的方法解决纠纷，在我国早已经形成了一种制度，而且 是解决纷争、维护社会稳定的一种有效方法。调解包括民间调解、行政机关调解 和司法调解三种方式，目前，行政机关调解已经成为解决环境纠纷的主要途径。 但是，由于调解的自愿性色彩较强，在环境纠纷中，当事人根本利益有冲突，且 实力不对等，往往很难达成一致的结论。而且，根据法律的规定，调解达成的结 果对当事人没有法律上的约束力和强制性，所以调解结论的实施也是一个难题。 （3）行政处理。行政处理是行政主体为了实现相应法律、法规和规章确定 的行政管理目标和任务， 应行政相对人申请或依职权处理涉及特定行政相对人特 定权利义务事项的具体行政行为。根据我国环境法律的规定，涉及到特殊的环境 纠纷问题时， 可以通过当事人申请或者由环境行政主管机关依职权做出行政处理 决定。这种由行政机关出面处理的方式在实践中解决了不少环境纠纷。然而，我 国目前的环境纠纷行政机关处理仍不健全，例如缺乏一个完整缜密的处理程序， 行政机关之间管理权限的划分比较杂乱等等，需要我们进一步的完善。 （4）仲裁。仲裁是指当事人双方之间的争议由第三者居中调解，作出判断 或裁决的活动。如果当事人之间是因为海洋环境污染产生的损害赔偿纠纷，可以 通过申请海事仲裁委员会仲裁解决；如果当事人之间的污染纠纷属于其它类型， 但只要涉及到财产权益， 纠纷当事人若根据我国 仲裁法 的规定， 达成了协议， 也可以向我国的仲裁机构申请仲裁。但是，由于环境纠纷具有很复杂的特点，很 多情况下，仲裁的方式很难顾及到纠纷涉及到的各方面利益。 （5）诉讼。诉讼解决指的是环境纠纷当事人通过向人民法院提起诉讼的方 式使其争议得以解决的情况，包括环境民事诉讼和环境行政诉讼。诉讼是解决环 境纠纷最正式最公平的途径。然而，环境诉讼大多诉讼费用高昂和诉讼程序繁杂 迟延， 很多环境纠纷当事人不愿意付出如此巨大的代价， 试图找寻其他解决途径。 20 通过对环境纠纷解决方式的概述和比较，笔者认为，环境纠纷的行政处理方 式兼具了行政强制性和当事人的自愿性，同时又能节约司法和社会资源，在法院 面临“诉讼爆炸”之时，选择这种方式既可以缓解法院诉讼压力，又能有效的解 决环境纠纷。 2.我国环境纠纷行政处理机制的现状 环境纠纷行政处理机制，顾名思义，是运用行政手段来解决环境纠纷的一种 纠纷处理制度， 在我国就是指环境保护行政主管部门或者其他依据法律行使环境 监督管理权的部门， 应环境纠纷当事人的请求， 依法对环境纠纷进行处理的机制。 这里的环境纠纷指的是环境民事纠纷。日本、韩国等国家的公害纠纷处理也是这 种处理机制，其形式主要有斡旋、调解、裁决、仲裁等，但并不仅限于此。 （1）我国环境纠纷行政处理机制的立法现状 我国环境纠纷行政处理机制的法律渊源涉及到各个层面。其中，以宪法 的有关规定为首要基础，以环境保护法为基本法的环境污染防治法律体系和 自然资源保护的法律体系为核心，另外还以行政处罚法 、 行政诉讼法 、 国 家赔偿法等行政法律法规的为辅助。 我国宪法第二十六条明确规定：国家保护和改善生活环境和生态环境， 防治污染和其他公害。 这给我国环境保护各项法律法规的制定提供了最根本的依 据。 我国环境保护法第41条第2款规定： “赔偿责任和赔偿金额的纠纷， 可以根据当事人的请求， 由环境保护行政主管其部门或者他依照法律起规定行使 环境监督管理权的部门处理。当事人对处理决定不服的，可以向人民法院诉。 ” 这是环境民事纠纷的行政处理在环境保护基本法中的明确规定， 也是其他环境纠 纷解决类立法的重要依据。 大气污染防治法第六十二条规定： “造成大气污染危害的单位，有 责任排除危害，并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失。 赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管 部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向 人民法院起诉。 ” 水污染防治法第八十六条规定： “因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿 21 金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、 渔业主管部门按照职责分工调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起 诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。 ” 上述规定直接对环境纠纷的解决提出了一种新的模式，即行政调解，在其他 的污染防止法律法规中也有类似的规定。 行政调解是实践中最经常使用的一种纠 纷解决方式，在环境保护领域也发挥了重要的作用，是解决环境纠纷不可缺少的 一种方式。 对于自然资源权属有争议的情形， 我国 森林法 、 草原法 、 渔业法 、 土地管理法 、 矿产资源法 、 水土保持法 、 野生动物保护法等相关的自 然资源保护法律有规定，先由当事人协商，协商不成可以申请由政府部门作出裁 决。例如： 草原法第十六条规定： “草原所有权、使用权的争议，由当事人协 商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民 政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以 上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法 院起诉。 ”这类立法确立了以作出行政处理决定来解决纷争的模式，就是通常意 义上的行政裁决。行政裁决是一种具有强制性和准司法性的纠纷解决方式，被立 法确认后在实践中发挥了巨大的作用。行政机关利用其自身的行政强制特点，有 效的解决了很多的环境纠纷。 但由于种种原因， 该方式在近年来逐渐被摒弃不用， 使得环境纠纷的行政处理方式变得极为单调，大大不利于纠纷的解决。 综上可见， 目前我国的环境民事纠纷行政处理机制的法律依据可以从很多法 律中找到渊源，然而，这些法律规定多为综合性、概述性，具有直接操作性的程 序性法律规定较为罕见，远远不能适应实际需要。首先是在环境保护基本法中只 有概括的规定，没有明确的处理方式及适用范围，其次是在具体的环境保护法律 法规中规定也是含糊不清， 数量更是寥寥无几， 同样没有涉及到适用的具体问题， 严重制约了该制度在实践中的应用。因此，完善相关的法律制度是重中之重。 （2）环境纠纷行政处理机制的实践现状 缺乏对环境纠纷行政处理概念的统一理解 虽然环境保护法及其他一些环境保护类法律法规中有关于“行政处理” 的规定，但对于“行政处理”的概念，我国的相关法律一直以来都没有明确的规