（法学理论专业论文）试论我国行政异体问责制的构建.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 在公共管理中，责任意味着管理人员及管理机构鉴于承担的职权而必须履行一定 的职能和义务。没有履行或不适当履行，就是失职，就应当承担相应的责任，这是责 任政府的一个显著特征。 目前，我国正致力于建设法治政府，责任政府是法治政府的应有之意，行政问责 是建立责任政府的重要途径。党的十七大报告明确提出了要健全质询、问责、罢免等 制度，可见新一届中央领导集体已经把责任政府建设摆在了一个十分突出的位置，可 以预见，“可问责政府刀的理念将在中国的行政改革中全面推行，行政问责制将成为 中国新一轮政治改革的亮点。从理论和世界各国行政问责的实践上来看，行政问责既 需要同体问责也需要异体问责，但关键在于异体问责。因为与同体问责相比较，异体 问责无疑更为有效，更符合政治文明的要求。因此，未来异体问责将起到越来越重要 的作用，遗憾的是理论界对这一问题尚缺乏专门、系统论述。对这一问题进行深入研 究的理论与实践意义在于：( 1 ) 促进行政问责理论体系的建立和完善；( 2 ) 为建立行 政异体问责制度提供理论基础；( 3 ) 促进我国责任政府的建设。 本文力图在研究行政异体问责的基本理论的基础上，通过分析我国行政异体问责 缺位导致的弊端以及建立相关制度的重要意义，结合相关理论和发达国家较成熟的制 度经验，提出建构我国行政异体问责制度的建议。本文的研究方法主要包括：理论联 系实际、比较方法和实证分析。 本文主要内容如下： 第一部分对行政异体问责的基本理论进行概述，包括基本概念界定、行政异体问 责的内涵和构成要素、行政异体问责制度建立的法理依据。 第二部分行政异体问责制度的现状及建立的意义。包括行政异体问责的现状、行 政异体问责缺位导致的弊端以及建立行政异体问责制度的意义。 第三部分为实证分析，对发达国家较成熟的制度经验进行总结。 第四部分在结合我国的具体国情，提出建构我国行政异体问责制度的建议。 第五部分为结语。 关键词：行政问责行政异体闯责制度构建 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t h i nt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n a r e a , r e s p o n s i b i l i t ym e a n st h ea d m i n i s t r a t i v e p e r s o n n e la n do r g a n i z a t i o n s ，b a s e do nt h e i ra u t h o r i t y , s h a l lc a r r yo u tc e r t a i nd u t i e sa n d o b l i g a t i o n s f a i l u r eo fs u c hp e r f o r m a n c eo ri m p r o p e rp e r f o r m a n c ec o n s t i t u t e sb r e a c ho f d u t y , w h e r el i a b i l i t yo c c u r s t h i si sam a t e r i a lf e a t u r eo far e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t c u r r e n t l y , c h i n ai sp u r s u i n gag o v e r n m e n tg o v e r n e db yl a w , w h i l ear e s p o n s i b l e g o v e r n m e n t i sa n i n t e g r a t e dp a r t o fa l a w g o v e r n e d - g o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t yc r i t i c i s mm e c h a n i s mi sa ni m p o r t a n ta p p r o a c ht oe s t a b l i s har e s p o n s i b l e g o v e r n m e n t t h en e wc h i n e s el e a d e r s g r o u ph a sh i g h l ye m p h a s i z e dt h ei m p o r t a n c eo f e s t a b l i s h m e n to far e s p o n s i b l eg o v e m m e n t i tc a nb ep r e d i c t e dt h a tt h et h e o r yo f “a c h a l l e n g e a b l eg o v e r n m e n t w i l lb ei m p l e m e n t e di nt h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r mi nc h i n a , w h i c hw i l lb e c o m eab r i g h tl i g h ti ni t sn e wr o u n do fp o l i t i c a lr e f o r m o b s e r v i n gt h e t h e o r i e so fa d m i n i s t r a t i v ec r i t i c i s m s y s t e ma n dt h ep r a c t i c e s a l lo v e rt h e w o r l d , a d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t yc r i t i c i s ms y s t e mi n c l u d e sc r i t i c i s mw i t h i nt h es a m eb o d ya n d b yo u t s i d eb o d i e s ，b u tt h ek e yp o i n tl i e si nt h ec r i t i c i s mb yo u t s i d eb o d i e s ，w h i c hi sm o r e e f f e c t i v ea n db e t t e rs a t i s f y i n gt h er e q u i r e m e n to fp o l i t i c a lc i v i l i z a t i o n t h e r e f o r et h e c r i t i c i s mb yo u t s i d eb o d i e sw i l li m p o s em o 陀a n dm o l es i g n i f i c a n ti n f l u e n c ei nt h ef u t u r e h o w e v e ri ti sp i t yt h a tt h e r el a c k so fs p e c i f i e da n ds y s t e m a t i ca n a l y s i so nt h i si s s u e t h i sp a p e rt r i e s ，b a s e do nt h es t u d i e so ft h em a i nt h e o r i e sr e g a r d i n gt h er e s p o n s i h i l i t y c r i t i c i s mb yo u t s i d eb o d i e s ，t oa n a l y z e st h ep r o b l e m sc a u s e db ya b s e n c eo fs u c h r e s p o n s i b i l i t yc r i t i c i s mb yo u t s i d eb o d i e ss y s t e ma n dt h es i g n i f i c a n c eo fp u t t i n gi np l a c e t h er e l e v a n tm e c h a n i s m i t ，b yr e f e r e n c et or e l e v a n tt h e o r i e sa n dc o m p a r a t i v e l ym a t u r e e x p e r i e n c e so ft h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ，p r o p o s e st ob u i l d0 1 1 1 r e s p o n s i b i l i t i e sc r i t i c i s m s y s t e m t h et h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo fc o n d u c t i n gi i l s i 咖r e s e a r c hi n t ot h i s i s s u ei st h a t , ( 1 ) t op r o m o t et h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t yc r i t i c i s ms y s t e m ；( 2 ) t op r o v i d et h et h e o r e t i c a lb a s i sf o rt h ee s t a b l i s h m e n to f 2 山东大学硕士学位论文 m z has y s t e m ；0 ) t oc o n t r i b u t et ot h ec o n s t r u c t i o no fo u rr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t t h e w r i t i n gm e t h o d o l o g i e su s e db yt h i sp a p e ri n c l u d e ：c o m b i n i n gt h e o r ya n dp r a c t i c e ， c o m p a r i s o na n de m p i r i c a la n a l y s i s t h em a i nc o n t e n t so f t h i sp a p e ri n c l u d e ： p a r ti , p r o v i d e sab r i e fi n t r o d u c t i o nt ot h eb a s i ci d e a so fa d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y c r i t i c i s m , i n c l u d i n gt h eb a s i cc o n c e p t s p a r t ，t h em e a n i 】t l ga n dc o m p o n e n t so fa d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t yc r i t i c i s m , t h e t y p e so f t h er e s p o n s i b i l i t y , t h ec u r r e n ts t a t u si nc h i n ai nt h i sf i e l d p a r tm ，g i v e se m p h a s i st ot h e 蜮t h e o r yo ft h ea d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y c r i t i c i s mo u t s i d eb o d i e s , i n c l u d i n gt h el e g a jg r o u n d so ft h er e s p o n s i b i l i t yc r i t i c i s mo u t s i d e b o d i e s , t h ec u r r e n ts i t u a t i o ni nc h i n a , t h ed e f e c t sd u et ot h ea b s e n c eo far e s p o n s i b i l i t y c r i t i c i s ms y s t e m , t h em e r i t so fm a b l i s h i n gar e s p o n s i b i l i t yc r i t i c i s mb yo u t s i d eb o d i e s s y s t e m p a r ti v ，a 陇日l 髟be m p i r i c a la n a l y s i s , s u m m a r i z i n ga d v a n c e de x p e r i e n c e so f d e v e b p e dc o u n t r i e s p a r tv ，b a s e do nt h ef i r s tt h r e ep a r t sa n dc o m p a r i n gt h ep a r t i c u l a r i t i e so fo u rc o u n t r y , p 捌凹i 鼬s u g g e s t i o n st ot h ee s t a b l i s h m e n to fa na d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t i e sc r i t i c i s mb y o u t s i d ei x d ：i e sm e c h a n i s m k 哆w o r d s ：a d m i n i 钉撕v er 卿o n s i b i | i t yc r i t i c i s m , r e s p o n s i b i l i t yc r i t i c i s mb y o u t s i d eb o d i e s , e s t a b l i s h m e n to f as y s t e m 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论事作者签名：牲日 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：社导师签名：鹭铒日期：蛔2 f 固 山东人学硕仁学位论文 - 屿- o 刖青 负责任，是现代政府应当具备的重要品质，任何政府都会以一定形式承诺要对公 民负责。但在实际政治生活中，有些政府并没有切实履行承诺，政府失职、渎职行为 没有得到应有的追究。要使政府成为对公民真正负责的政府，毫无疑问，实施问责制 是重要的制度保障。从理论和世界各国行政问责的实践来看，行政问责包括同体问责 和异体问责，但关键在于异体问责。我国行政问责实践开始于2 0 0 3 年，到目前为止 仅限于行政同体问责，行政异体问责基本上未启动。党的十七大报告明确提出了要健 全质询、问责、罢免等制度，这些制度都属于人大对政府问责的重要途径，是行政异 体问责的重要内容。可以预见，在不久的将来，我国异体问责将起到越来越重要的作 用。因此，对行政异体问责制进行研究，是有重要的理论意义和现实意义。 一、研究现状述评 目前我们国家的行政问责制，无论实践上，还是理论研究上都还处于一个起步阶 段。据“中国学术期刊全文数据库 检索表明，截至2 0 0 8 年2 月，在学术论文题目 中出现“问责 一词的文章共有7 4 5 篇。其中2 0 0 2 年为1 2 篇，2 0 0 3 年为2 5 篇，2 0 0 4 年为1 3 8 篇，2 0 0 5 年为1 6 6 篇，2 0 0 6 年为1 8 6 篇，2 0 0 7 年为2 3 9 篇。一个显著的特 点是从2 0 0 4 年以来，论文数量呈猛然上升趋势，而且维持在一个相当水平。但是专 门研究异体问责的文章仅有两篇，有关行政异体问责问题仅在学者们的行政问责研究 中少量涉及。 截至目前，我国学者杜钢建、毛寿龙、张创新、赵蕾、周仲秋、周亚越、宋涛、 杨叶红、顾亮、严家亮、汪玉凯、刘军宁、陈党等已发表了不少关于问责制度专题研 究或相关研究的学术论文。在这些论文中，有的专门探讨了问责制度的内涵与意义； 有的主要探讨了问责制度的理论基础；有的对香港高官问责制进行评析，并分析其借 鉴意义。关于行政异体问责，杨叶红认为异体问责制的内容主要是五大涉宪主体之间 的问责制，其中包括人大代表对政府的问责制；民主党派对执政党的问责制；民主党 派对政府的问责制：新闻媒体对执政党和政府的问责制；法院对执政党组织和政府的 问责制。作者认为，行政问责的核心是人大问责、关键是司法问责、根本是民众问责： 并阐明行政异体问责缺位导致的弊端，提出了加强异体问责的具体措施。张创新、 囝杨叶红：论行政问责中异体闷责的缺位载探索2 0 0 4 年1 2 期 山东久学硕士学位论文 赵蕾认为：异体问责是权力机关和公众媒体对行政机关及其行政人员的问责，加强人 大刚性问责是行政问责制度涉及的突破i = 1 ，加强公众问责的首要举措是政务公开。顾 亮、严家亮则认为，行政问责是公众对政府作出的行政行为进行质疑，它包含明确权 力、明晰责任和经常化、制度化的质询、弹劾、罢免等方方面面，是一个系统化的“吏 治 规范：它不仅指犯了错、违了法要追究，它的溯及范围还包括能力不足、推诿扯 皮等看似有损“官体 的“小节 ；还包括公众对政府行为以及本身的“合理怀疑 等方面。在如何对行政问责制进行制度构建方面，理论界的研究不断深入。汪玉凯 提出行政问责必须消除三大障碍，重新审视权与法的关系，消除权大于法的障碍；重 新审视权与民的关系，消除权力只对上级负责的障碍；重新审视权与责的的关系，消 除只热衷于权力而漠视责任的障碍。固此外，吴敬琏、杜钢建等学者对异体问责制也 有一些论述。回2 0 0 6 年以来，学术界又发表了不少有价值的行政问责研究文章，宋涛 认为，我们在新的问责体系建设中必需注意培育新的在政府体制之外的问责主体和问 责模式，以收到不同的问责效果：以公民参与为主体的社会问责，不仅对行政问责体 系建设，而且对良政治理产生了积极的影响。 陈党探讨了行政问责的内涵和功能、 行政问责实践中存在的主要问题、行政问责应遵循的原则、完善行政问责的对策和建 议。认为异体问责是指来自其他国家机关的问责，其问责主体包括国家权力机关和国 家司法机关。行政问责主体不同于行政法制监督主体。行政法制监督主体既包括国家 权力机关、国家司法机关和专门的行政监督机关，也包括国家机关之外的公民、政党、 和群团组织，具有广泛性。回 专著类研究，目前只有周亚越先生的一部，即：行政问责制研究，作者从责 任、行政责任等基本概念入手，深入研究了行政问责制的理论，并对西方国家、中国 香港及中国内地问责制实践作了系统考察。作者认为异体问责是组织系统外部对其内 部成员的问责。异体问责的内容主要是五大涉宪主体之间的问责制，实现异体问责关 键在权力公开，并用专门一节阐明在我国如何健全和强化异体问责机制，有一定的理 论性和实践性。 m 张创新、赵蕾：从“新制”到“良制”一我困行政问责的制度化，载中国人民大学学报2 0 0 5 年第1 期 蹶壳、严家亮： ，载 ，载河北法学2 0 0 7 年第2 期 中国检察h ：版社2 0 0 6 年版 2 山东大学硕士学位论文 尽管学术界对行政异体问责进行了专门化和非专门化研究，但由于起步较晚，仍 存在诸多不足： 1 研究非专门化。目前我们国家的行政问责制，无论实践上，还是理论研究上都 处于一个起步阶段。专门研究行政异体问责的文章仅有两篇，只在行政问责研究中有 少量涉及。无论是专门研究还是非专门研究，其成果的系统化、专门化较弱，能够转 化为行动方案的高质量的研究成果并不多，急需对其进行深入、专门研究。 2 研究视角单一行政问责制研究涉及政治学、行政学、法学、管理学等众多学 科，而我国学者对行政问责制、行政异体问责制的研究多是从公共行政学单一视角进 行。研究行政异体问责制急需吸取其他学科的研究方法、思路乃至于话语系统的优长 之处，进行多学科、多角度、多层次地研究。 3 照抄照搬西方较多。行政异体问责制在西方已经建成较为成熟的制度，目前国 内学者还没有对西方国家的行政异体问责制度进行系统和深入研究，照抄照搬西方的 较多，对之矫正、丰富还显欠缺，特别缺乏结合中国的国情进行比较借鉴研究。尽管 源于政治制度不同，国外的行政异体问责制度并不能完全移植到中国，但其借鉴意义 不可忽视。 二、研究的理论与实践意义 对这一问题进行深入研究的理论及实践意义在于： 1 促进行政问责理论体系的建立和完善。完整的行政问责理论体系应包含同体问 责理论和异体问责理论，本文是对异体问责理论进行专门研究，因此可以促进行政问 责理论体系的建立和完善。 2 为建立行政异体问责制度提供理论基础。行政异体问责作为一种有效的问责方 式在我国急需建立，任何制度的建立都需要理论支撑，本论文的研究可以为行政异体 问责制的构建提供理论基础。 3 域外经验之借鉴。行政异体问责在国外已经形成较为成熟的制度，通过对西方 国家行政异体问责制度深入系统研究，为我国建立行政异体问责制提供经验借鉴。 4 促进责任政府建设。实施行政异体问责制，毫无疑问，可以使政府成为对公民 真正负责的政府，而非仅仅对上级或党委负责的政府。对行政异体问责构建进行研究 无疑可以促进我国责任政府的建设。 5 制度构建。本文针对如何构建我国的行政异体问责制度提出切实可行的研究报 告，结合我国国情，对人大、司法机关、民众、新闻媒体等如何进行问责提出具体建 3 山东大学硕士学位论文 议。这是本文研究的最主要的意义。 三、研究的主要内容、基本思路和方法 本文力图在研究行政异体问责的基本理论的基础上，通过分析我国因行政异体问 责缺位导致的弊端以及建立相关制度的重要意义，结合相关理论、发达国家较成熟的 制度经验和中国国情，提出建构我国行政异体问责制度的建议。 研究方法主要包括：理论联系实际、比较方法和实证分析。 主要内容如下：一、行政异体问责理论研究。包括行政异体问责概念的界定、内 涵及建立行政异体问责制的理论基础。二、我国行政异体问责现状分析。在我国，行 政异体问责处于缺位状态。由于异体问责缺位导致我国现有的行政问责制度存在很多 弊端，因此急需构建我国的行政异体问责制度，因为此制度的建立有积极的现实意义。 三、西方行政异体问责制度借鉴。行政异体问责在西方已经形成较成熟的制度。对英、 美、法等国的行政异体问责制度进行深入系统研究，结合我国国情分析其对我国行政 异体问责制度的构建意义。四、如何构建我国行政异体问责制度建议。 结合以上内容，根据我国国情，对如何构建我国的行政异体问责制度提出具体建 议：1 通过规范党与人大的关系，完善人大质询制度、罢免制度及代表制度来完善人 大问责权力。2 通过建立检察机关与政府监察机构、纪检部门的工作协调机制，改革 现有司法制度，确保司法独立，扩大司法机关对行政案件的受案范围等途径来强化司 法机关问责的力度。3 通过健全新闻舆论问责法制，保持新闻舆论问责的独立性，提 高新闻工作者自身的素质等途径来加强新闻媒体的舆论问责。4 通过培育公民意识和 公民精神，保障公民的知情权，政府提供公民参与公共事务管理的多种途径等来调动 公民问责的积极性。 四、研究的重点难点 研究的重点：行政异体问责制建立的理论基础、西方发达国家的成熟经验以及如 何构建我国的行政异体问责制度。 拟突破以下难点：一、对行政异体问责理论进行梳理。由于学界对行政异体问责 缺乏专门化研究，因此这一问题研究较为简单并对行政异体问责的概念和内涵存在分 歧。本文拟对行政异体问责的概念和内涵进行科学界定，并对行政异体问责制度构建 的理论基础进行探究。二、我国行政异体问责制度的现状分析。目前学界普遍认为行 政异体问责制在我国处于缺位状态，但对于缺位会导致哪些弊端以及此项制度建立具 有哪些积极意义没有深入进行研究。针对这状况，笔者拟通过社会调查等途径深入 4 山东大学硕_ ：学位论文 研究在我国行政异体问责缺位导致哪些弊端以及我国建立这一制度的现实意义。三、 西方行政异体问责制度研究。由于国内学者还没有对西方国家的行政异体问责制度进 行系统和深入研究，仅有的些许文字也多属于照搬照抄，本文拟结合我国国情对西方 异体问责制度进行比较研究。由于相关资料的欠缺，使得对该问题的调研这必然涉及 大量的外文资料的收集、翻译与处理，而这就成为本文研究的又一难点。四、我国行 政异体问责制度构建建议。笔者在查阅资料和对中国社会的现实思考中逐步感觉到， 中国要想真正启动问责制，最大的障碍是我们国家现有的政党制度、国家制度和政治 体制等问题。如何在现有的政治制度框架内构建更有效的行政异体问责制度是本文要 突破的最重要的难题。 五、主要观点和创新 1 主要观点。行政异体问责更符合政治文明的要求，但行政异体问责在我国尚 处于缺位状态，行政异体问责的缺位导致了种种弊端，如出现问责不实、问责不公和 问责中出现真空等，因此急需在我国建立行政异体问责制度。在我国要构建行政异体 闯责制度，首先应当完善人大的权力问责、其次要重视司法问责的作用、再次要加强 新闻媒体的舆论问责，最后还要调动公民问责的积极性。 2 创新点。本文系统梳理了行政异体问责的理论，我国当前行政异体问题缺失 产生的弊端以及西方发达国家的行政异体问责制度。在此基础上，结合我国国情，提 出了如何构建我国的行政异体问制。规范执政党与人大的关系、增加人大审计监督、 党委书记不再兼任人大常委会主任、保持司法独立、建立公益诉讼、强化新闻媒体和 民众问责等内容，都是未来我国建立和完善行政异体问题的重要策略和途径。 5 山东大学硕士学位论文 行政异体问责理论概述 ( 一) 基本概念 1 责任、行政责任、问责 行政问责从字面来看，包括行政和问责两个方面，其中问责是核心内容，行政是 外延，是对问责的限定。要研究行政问责，首先应该明确什么是责任。“责任 一词 最初来源于伦理学，是人们对于行为的一种道德评价，其基本含义就是指人们应当对 自己的行为负责，如果一个人应当采取某种行动而没有采取，那么他就是有责任的。 法理学的出现从消极、否定的角度为“责任 赋予了新的内涵，他强调人们的不负责 行为应该而且必须受到强制性惩罚。法理学意义上的责任是伦理学意义上的责任上升 到强制性规则的结果。 政治学对“责任 的引入催生了“行政责任 的概念。责任作为政治学的基本概 念和政府运行的基本原则之一，被赋予了更深层次的内涵，在我国，政治学意义上的 责任现实表现为政府要依法行政，并为人民服务，对人民负责。法理学又对“行政责 任一又进行了法律意义上的界定，是指行政法律法规要求国家行政机关及其公务员在 行政活动中履行和承担的义务。其中包含两层涵义：一是按行政法律规范的要求，行 政机关及其公务员在行政活动中有义务进行一定的作为或不作为，如不得失职、侵权； 二是如果不履行上述义务，就要承担相应的责任，即接受相应处理，对侵权对象作出 行政赔偿，纠正或撤销自己的行为或决定等。 “问责是伴随着现代责任政府而产生的，因而出现较晚。一般认为“闯责 来 源于西方，与英语中的a c c o u n t a b i l i t y 相对应。外语教学出版社2 0 0 3 年9 月版的麦 克米伦高阶美语词典对a c c o u n t a b i l i t y 有清晰的界定：a c c o u n t a b i l i t y 是指“当 一个人处于某一种特定职位时，公众有权利对其批评，而其本人有责任对与其职位有 关的所发生的事情向公众进行解释。 圆此处，“问责一的含义就比较清楚的体现出来 了，简单的说问责就是“责任追究一。公共行政与政策国际百科全书编者受公共行 政的“委托代理理论 的影响，将问责界定为“问责( a c c o u n t a b i l i t y ) 是指委托方 和代理方( 个人或机构) 有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。 在此概 张创新，赵蕾：从。新制”到“良制”：我国行政问责的制度化 ，载中国人民大学学报 2 0 0 5 年第1 期 麦克米伦高阶美语词典 外语教学与研究出版社2 0 0 3 年版第1 1 8 9 页 6 山东大学硕士学位论文 念下，问责可分为广义和狭义两个范畴。从广义范畴来看，“问责作为一种普遍的社 会关系形式，存在于许多社会环境和社会关系之中。一即一般问责；从狭义范畴理解， “问责常常与公共行政联系在一起，被视为一种行政结构和治理方式。 即行政问责。 2 行政问责 行政问责作为一种“行政结构和治理方式 ，是对不履行法定行政义务或未承担 相应行政责任的行政机关及其行政人员进行责任追究。关于行政问责的概念，美国学 者杰m 谢菲尔茨( j a ym s h a f r i t z ) 将其界定为“由法律或组织授权的高官，必 须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。 一般认为，我国的行政问责开始启动于2 0 0 3 年 ，到目前为止，关于行政问责的 定义尚未达成共识。有的学者认为行政问责是一种制度，将其界定为：“行政人员就 与其职责有关的工作绩效及社会效果承担相应的处理结果的制度 。 有的学者则认为 行政问责是一种规范：。行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承 担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。 笔者认为，行政问责是一种政治制度。行政问责的定义，关键要体现出行政问责 制的本质。行政问责制的本质在于对行政权进行监督以及对行政失范行为进行责任追 究。而上述两个概念只强调了责任追究而没强调监督，因此，没全面体现行政问责制 的本质。综上所述，本文认为行政问责的内涵，主要体现为：行政主体及其工作人 员因不履行法定义务或者未承担相应行政责任应接受监督并承担相应的处理结果。 行政问责不同于行政监督。行政监督是行政运行的重要环节，它体现在行政运行 的全过程。行政监督主体在对行政行为监督过程中，发现行政主体及其公务员有行政 失范行为，便启动行政问责机制追究其相应责任。因此，一个完整的行政问责制度应 包括监督和责任追究两个方面的内容。 行政问责也不同于行政责任追究。如前所述，行政问责包涵两方面内容：一是对 行政的监督：二是对作出失范行为的行政主体及其公务员追究其相应责任。因此，行 政责任追究是行政问责的重要内容，但并非其全部内容。或者说，行政责任追究是行 回转引自宋涛行政问责概念及内涵辨析，载深圳大学学报2 0 0 5 年第2 期。 转引自宋涛 ，载深圳大学学报2 0 0 5 年第2 期。 转引自宋涛行政问责概念及内涵辨析，载深圳大学学报2 0 0 5 年第2 期。 田2 0 0 3 年突如其来的“非典”危机，使卜千名各级政府官员因隐瞒疫情或防治不力被查处，这是中国历史上首次 在突发灾害事件中，在短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任，这标志着我国行政问责制的全面启 动 宋涛：行政问责概念及内涵辨析，载l 深圳大学学报2 0 0 5 年第2 期 周亚越：行政问责的内涵及其意义，载理论与改革2 0 0 4 年第4 期。 。行政主体因国家体制、制度不同应有不同的内涵，如中国共产党作为执政党，从本质意义上可以看作行政主体。 7 山东大学硕士学位论文 政问责的一种结果，但行政问责并不必然导致行政责任追究。 从功能和作用上看，行政问责是为了实现社会和行政自身对于行政效率和效果的 价值期望。行政问责作为对行政的监督控制机制又表现为两个方面：一方面是行政内 部的对自身行政过程和行政结果的监督控制，另一方面是行政之外的，来自于社会其 他方面的对行政过程和行政结果的监督控制。从问责对象和问责主体来看，他们之间 表现为一种对应的责任关系，这种责任关系往往为政治理念和法律、规章制度所规定， 使得行政问责过程表现为强制性执行过程。从问责内容及实现机制上看，行政问责一 般表现为法律问责、政治问责、等级管理问责和职业道德问责四个方面。其中，等级 问责和职业问责是依靠行政内部问责机制的运作来实现问责效果，控制权掌握在行政 官员手中，从公共行政视角看，是一种主动问责形式，亦称同体问责；法律问责和政 治问责是依靠外部问责机制的运作来实现问责效果，控制权掌握在行政外部的行为体 手中，从公共行政视角看，是一种被动问责形式，亦称异体问责。现代行政问责实践 显示，不同内容的行政问责效果的良好实现，必须要通过不同的问责主体、问对象和 问责机制去完成，而不可能相互替代。回 等级问责和职业问责建设相对比较容易。它可以由行政主动发起，通过行政内部 的运作即可完成，问责效果的好坏主要取决于问责机制的可行性。关键是这种问责不 影响高级官员的权威，而且可以提高高级官员的政绩，因此，高级官员有建立等级问 责和职业问责的主动性，阻力主要来自于中下层官员和普通公务员。法律问责建设最 难。法律问责建设与一个国家的法制建设水平紧密相联，非行政自身所能左右。同时， 法制问责意味着对行政权力的监督和约束，因此，行政来主导法制问责难度很大。政 治问责建设最为复杂。一是政治问责的主要目的是对行政高官进行监督，因此，行政 主导政治问责的主动性不强。二是传统政治问责的制度化水平不高。三是政治问责内 容庞杂。四是政治问责机制中三个要素( 惩罚性、回应性、强制性) 的有效体现在实践 中必需有相应的条件予以配合，如公民参与意识和参与水平的提高等。o 3 行政同体问责和异体问责 行政问责从问责内容和实现机制上看，可分为同体问责和异体问责。所谓同体问 责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责，也包括 哆见宋涛：行政问责概念及内涵辨析载深圳大学学报( 哲社版) 2 0 0 5 年第2 期：行政河责模式与中国的 可行性选择，载中国行政管理2 0 0 7 年第2 期。 圆参见宋涛：行政问责概念及内涵辨析载深圳大学学报( 哲社版) 2 0 0 5 年第2 期；行政嗣责模式与中国 的可行性选择) ，载中国行政管理 2 0 0 7 年第2 期 8 山东大学硕士学位论文 官员的自身问责。执政党对于政府及其领导的问责，在性质上仍属于同体问责。这 种问责具有直接性、针对性和经常性的特点。异体问责制是主要涉宪主体( 政党、政 府、立法代议机关、司法机关、民众) 之间的问责制。具体包括：人大对政府及其官 员的问责；司法机关对政府及其公务员的问责；新闻媒体对行政主体及其官员的问责； 人民政协对政府的问责；民众对政府及其公务员的问责等。因此，异体问责的内涵可 以概括为：指行政主体以外的其他主体对行政主体及其工作人员因不履行法定义务或 者未承担相应行政责任进行监督并要求其承担相应的处理结果。其核心为民意机关的 问责，人大是最重要的问责主体，即政府要对选出他的民意负责，对人大负责。 目前我们国家主要启动的是同体问责。自2 0 0 3 年8 月，湖南省长沙市首个出台 长沙市人民政府行政问责制暂行办法以来，至今已有1 0 多个省市出台了行政问 责办法。管从这些办法的内容看，主要是政府主导的同体问责。今年以来，中央更加 高度重视行政问责制建设。2 0 0 8 年3 月召开的十一届全国人民代表大会第一次会议 产生了新一届中央人民政府，随后，国务院第一次全体会议通过了国务院工作规则。 新规则明确提出，国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，并明确问责 范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。3 月2 5 日，温家 宝总理在新一届中央政府第一次廉政工作会议上宣布，加快实行以行政首长为重点的 行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为 问责重点。对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追 究责任。在4 月2 日公布的国务院2 0 0 8 年工作要点中行政问责制也位列其中。 可以看出，行政问责制这一重要现代行政管理制度，将进入一个加速发展的阶段。 但现实中我们又不得不正视这种同体问责的弊端。问责制度实施过程中还凸显 “六重六轻 现象：重行政问责，轻法律问责；重内部问责，轻外部问责；重执行问 责，轻决策问责；重事故问责，轻日常问责；重应对问责，轻预防问责；重形式问责， 轻结果问责。固 因此，我国行政问责中问责主体的单一性问题成为影响问责效果的主要因素，必 须在新的问责体系建设中予以完善。我国现有的重大责任事故追究、行政首长问责制、 。因为各级政府领导主要足由执政党推荐产生的，执政党对于政府及其领导的问责，在性质上仍然属于网体问赏。 。2 0 0 4 年1 月，天津市颁布了行政责任问责制试行办法) ；同年7 月，重庆市颁布了重庆市政府部门行政首 长问责暂行办法：2 0 0 6 年1 月1 日，成都市行政首长问责暂行办法 实施；海南、浙江，深圳、河北、广西、 甘肃、云南、吉林等省市的政府问责办法都已出台。 。王郅强等：r 行政闯责制与政府执行力”研讨会综述，载中国行政管理研究 2 0 0 7 年第9 期。 9 山东大学硕士学位论文 包括审计等问责模式，实际上体现的都是以政府和政府部门为问责主体的问责关系， 现代行政问责体系体现的不同问责主体对应不同问责内容的一般原理，要求我们在新 的问责体系建设中必需注意培育新的在政府体制之外的问责主体和问责模式，建立和 完善行政异体问责制就是解决此问题的关键。 ( 二) 行政异体问责的构成要素 行政异体问责作为对公共行政权力进行监督和责任追究的一种方式，构成要素主 要包括以下几个方面： 1 行政异体问责的主体 要启动行政问责，首先要明确其主体，这样才能使行政主体应承担的法律责任和 政治责任得以实现。而对法律责任和政治责任进行认定并依法予以追究的，只能是具 有归责权( 追究权) 的专门国家机关。在我国，有权代表国家认定和追究法律责任和政 治责任的国家机关包括行政机关、权力机关和司法机关。其中权力机关和司法机关属 于行政异体问责的主体，另外，新闻媒体、民众、人民政协和民主党派也可以通过相 应的途径与程序迫使政府、行政首长等承担一定的责任。因此，行政异体问责的主体 主要包括四类，包括各级人大、新闻媒体，社会公众、司法机关、人民政协和民主党 派等。行政异体问责的主体中人大是问责的核心，人民法院是问责的关键，民众是问 责的根本。由此可见，行政异体问责的主体具有多元化特点，它解决了行政异体问责 由谁问的问题。 2 行政异体问责的客体 实践中，行政问责的客体一般局限于政府及行政首长( 有时是主持工作的副职) 。 根据责任行政的原则，行政问责的客体应当扩大，还应包括一般公务员。其中，公务 员的法律责任大多是通过行政机关认定和追究的，因此属于同体问责的客体。由此看 来，行政异体问责的客体应包括政府、行政首长两大类，但主要是行政首长。行政异 体问责的主客体之间并非一一对应关系，而是交叉关系。换言之，行政异体问责的每 个客体都要接受来自于不同问责主体的问责与监督。其中人大问政府及由它选举或任 。在十届全国人大常委会第十次会议上，李金华署长提交了一份让人触目惊心的审计“清单”： “问题资金”数额巨大，动辄百万、千万甚至数以亿计：性质严重，有的竟然把救助灾民身家性 命的拨款挪用去建设楼堂馆所；行政级别高，不少部委牵涉其中；“集中展示”，有的问题已经 跨度1 0 年而不被外人所知。近几年，国家审计署每年都要向人大常委会提交审计报告，但是， 人们发现，问题似乎没有解决，而且从问题资金的数额、使用资金的性质等方面来看有越来越严 重的趋势。何以如此? 在一定程度上可以说，正是过去对审计出来的有些问题没有很好地追究责 任，才使得后来者有恃无恐，于是在“审计风暴”之后，人们自然期待“问责风暴”的来临。这 正是同体词责弊端的体现。 1 0 山东大学硕士学位论文 免的行政首长的责；民主党派问政府的责：新闻媒体问政府的责：法院问政府和公务 员的责：民众通过行政复议、行政诉讼等问政府的责。行政问责的客体解决了向谁 问的问题。 3 行政异体问责的范围 行政异体问责针对行政失范行为，行政异体问责的范围不能仅限于对重大灾难和 伤亡事故的责任追究，还应该包括行政人员的错误决策、用人失察和故意拖延、推诿 扯皮的行政不作为等行政失范行为的责任追究。概括起来，可以将行政失范行为其归 纳为十类，。即：( 1 ) 决策失误、用人失察；( 2 ) 违法行政、行政失当；( 3 ) 枉法裁 判、执法不公；( 4 ) 渎职失职、责任事故；( 5 ) 为政不廉、以权谋私；( 6 ) 弄虚作假、 违反财经纪律：( 7 ) 监督不力、疏于管理；( 8 ) 泄露秘密、报复陷害：( 9 ) - i 作懈怠、 效能低下；( 1 0 ) 其他应当追究行政责任的情形。一圆总之，从管理不善、政绩平平到 用人失察、决策错误等都属于行政问责的范围。行政异体问责的范围解决了问什么的 问题。 4 行政异体问责的程序 。正当程序是任何一项健全的制度所必备的要素，正是程序决定了法治与恣意的 人治之间的基本