（环境与资源保护法学专业论文）珠江流域水环境保护法律问题研究.pdf

摘要 珠江流域有着非常丰富的水资源，给该流域的经济和社会发展的带来了良好 的条件，为该地区的可持续发展起到了重要作用。但伴随着经济的腾飞，社会的 发展以及人民生活水平的提高，珠江流域水污染日益加剧，水环境遭到严重破坏。 而水环境系统的正常循环和利用，是经济可持续发展得重要保证。因此，我们应 该将水资源保护和经济发展有效的结合起来，才能够保护水环境。 现有的单行法因为其法律目的性的不同，或着重于防治流域水污染，或着重 于水土保持，或偏向于防止洪涝灾害，或针对流域各类资源的保护，这种立法模 式割裂了珠江流域内各种资源环境内在的联系，忽略了其整体性。为了解决珠江 流域水环境保护问题，需要打破行政区域的界限，对珠江流域水环境进行整体性保 护，在当前己存在的法律法规指导下珠江流域水环境保护也只是处理珠江流域内 特定的、局部的生态问题，而没有考虑去维护整个珠江流域长期效应。珠江流域 应该被看成一个整体单元，从珠江流域整体的需求出发，合理规划水资源的使用、 开发和保护，让流域内的各省、市之间可以做到统筹安排，相互协调和监督。建 立起一个完善的、统一的珠江流域水环境保护法律保障体系，进而达到保护整个 珠江流域水环境的目的。这种整体合作的理念也已在国外多个流域成功有效地的 运用，如泰晤士河、莱茵河等流域的水环境综合整治工程。 笔者通过对珠江流域水环境保护现有制度的分析，针对珠江流域自身的情况， 认为珠江流域水环境保护应该从两方面着手。一方面应该完善珠江流域水环境保 护现有的法律制度：另一方面在可以根据珠江流域自身的特点制定珠江流域水 环境保护条例。构成比较完整的珠江流域水环境保护的法律保障体系，有利于珠 江流域水环境保护。 关键词：珠江流域：法律对策；水污染 a b s t r a c t a sw ek n o w , t h ep e a r lr i v e ri sr i c hi nw a t e rr e s o u r c e ，w h i c hb e n e f i t so u rc o u n t r y a n dt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y , a n da l s op l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nt h es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t h o w e v e r , w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n dt h ei m p r o v e m e n t o f p e o p l e s l i v i n gs t a n d a r d ，t h e w a t e rp o l l u t i o no fp e a r lr i v e ri sb e c o m i n g i n c r e a s i n g l ys e r i o u s ，b r e a k i n gt h eb a l a n c eo fw a t e re n v i r o n m e n t i na d d i t i o n ，t h e n o r m a lc y c l ea n de f f e c t i v eu t i l i z a t i o no f w a t e re n v i r o n m e n tc a ne n s u r et h es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t a sar e s u l t ，w es h o u l dm a k ea b a l a n c eb e t w e e nt h ew o r ko fp r o t e c t i o n a n dt h e d e v e l o p m e n to fe c o n o m y t oc r e a t eah a r m o n i o u sw a t e re n v i r o n m e n t o b v i o u s l y , w es h o u l da t t a c ht h ei m p o r t a n c et ot h ep r o t e c t i o no fw a t e rr e s o u r c e t o s o l v et h ep r o b l e m s ，w es h o u l db r e a kt h el i m i t a t i o no fa d m i n i s t r a t er e g i o nt ow o r ki n t h eu n i to fb a s i n t h a ti st os a y , t h ec o u n t r i e sa n dt o w n ss h o u l dt a k et h eb a s i n si n t o c o n s i d e r a t i o nt oi m p l e m e n tt h ec o n t r o lp l a no f w a t e rp o l l u t i o na n dw o r kt o g e t h e ra n d a l s os u p e r v i s ee a c ho t h e ra sw e l la sc o o r d i n a t ee a c ho t h e rt om e e tac o m m o n a g r e e m e n t w i t ht h ee f f e c t i v em e a s u r e s ，w ec a nc o n t r o lt h er i v e rm u c hb e t t e r w ec a r l s e et h a tt h er e a s o n a b l ea p p r o a c hh a sa p p l i e di nt h ef o r e i g nc o u n t r i e s ，s u c ha st h ew a t e r c o m p r e h e n s i v ee n v i r o n m e n te n g i n e e r i n gb o t h o ft h et h a m e sa n dt h er h i n e b a s i n go n t h es i t u a t i o no ft h e p e a r lr i v e r , t h i st h e s i sa n a l y z e st h ec u r r e n tp o l i c yo fw a t e r p r o t e c t i o n ，a n dc o n c l u d e st h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l dm a k ea d e f i n i t er e g u l a t i o no f w a t e re n v i r o n m e n to ft h ep e a r lr i v e r , a n da l s os y s t e m a t i cl e g i s l a t i o no nw a t e r p r o t e c t i o n b a s i n go nt h es i t u a t i o no ft h ep e a r lr i v e r , t h ea u t h o ra n a l y z e st h ec u r r e n tp o l i c y o fw a t e rp r o t e c t i o na n dp u tf o r w a r d ss o m ev a l u a b l es u g g e s t i o n sa b o u tt h ec u r r e n tl e g a l s y s t e mo fp e a r lr i v e r o no n eh a n d ，w e s h o u l dp e r f e c tt h ep e a r lr i v e rb a s i nw a t e r e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no ft h ee x i s t i n gl e g a ls y s t e m ；o nt h eo t h e rh a n d ，a c c o r d i n gt o t h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h ep e a r lr i v e rb a s i nf o rt h ep e a r lr i v e rb a s i nw a t e r e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nr e g u l a t i o n c o n s t i t u t ear e l a t i v e l yc o m p l e t et h ep e a r lf i v e r b a s i nw a t e re n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nl a wp r o t e c t i o ns y s t e m ，b eh e l p f u lf o rt h ep e a r l r i v e rb a s i nw a t e re n v i r o n m e n t r e g u l a t i o no f w a t e re n v i r o n m e n t p r o t e c t i o n a n dm a k e st h e a u t h o r so w no p i n i o no n o ft h ep e a r lr i v e r i i k e y w o r d ：c a m e l l i af r u i tp i c k i n gm a c h i n e ；s i m u l a t i o na n a l y s i s ；s t r u c t u r a lp a r a m e t e r o p t i m i z a t i o n ；k i n e m a t i cc h a r a c t e r i s t i c s ；w o r k s p a c ea n a l y s i s i i i 硕士学位论文 珠江流域水环境保护法律问题研究 1 绪论 1 1 课题研究的背景 珠江流域是我国七大水系之一，分布于我国西南和华南的滇、黔、桂、粤、 湘、赣等六个省( 区) ，由西江、北江、东江及珠江三角洲诸河等四个水系组成。珠 江流域内各省区、各水系社会经济发展不平衡，地区差异大，上中游与下游、山区 与平原、城市与乡村的经济水平差异明显。由广东、广西、海南、江西、湖南、 贵州、福建、四川、云南九省( 区) 和香港、澳门两个特别行政区组成泛珠三角 区域，占全国约五分之一的国土，三分之一的人口，创造了全国约五分之二的g d p 。 在经济发展的地区，需水量日益增长，污水排放量也不断增加，从而造成部分河段 水质污染严重，水资源的供需矛盾日益突出。 现在，没有一部系统、统一的法律来保护珠江流域水环境，关于珠江流域管 理的相关规定主要散见于涉水法律法规、环境资源保护法及其各行政区地方法规 中。这些单行的法律目的性不同，或着重于防治流域水污染，或着重于水土保持， 或偏向于防止洪涝灾害，或针对流域各类资源的保护，这种立法模式割裂了珠江 流域内各种资源环境内在的联系，忽略了其整体性。 由于缺乏对珠江流域水环境整体性保护，在当前己存在的法律法规指导下珠 江流域水环境保护也只是处理珠江流域内特定的、局部的生态问题，而没有考虑 去维护整个珠江流域长期效应。没有统一的珠江流域水环境保护的法律法规，就 会人为地割裂珠江流域，珠江流域上下游、干支流、左右岸的利益关系不可能得 到合理的协调，珠江流域内各要素的整体、优化配置也不可能得到实现。从而导 致珠江流域水环境保护的决策零乱、部门间权力配置冲突。因此，针对珠江流域 现有的法律、法规，本文试图从统一规划珠江流域水环境保护的视角出发，在实 证分析珠江流域水环境保护现有制度的基础上，对珠江流域水环境保护的法律制 度进行研究，从而完善珠江流域水环境的保护法律制度。 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 从珠江流域水环境保护的实践来看，法制不健全是导致水环境保护不力的重 要原因，因而针对珠江流域的特点制定一部统一的水环境保护法规已迫在眉睫。 硕士学位论文 珠江流域水环境保护法律问题研究 笔者就珠江流域水环境保护问题查阅了相关文献资料，并对资料进行了认真对比 研究，旨在为解决珠江流域水环境保护方面存在的问题提供法理上的依据，在此 基础上进一步提出完善法律法规的基本原则、基本制度等立法框架，使珠江流域 水环境保护切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，并最终实现珠 江流域水资源的可持续发展。 1 2 2 研究意义 近年来，珠江流域的部分省区出台了关于流域水环境保护的条例：福建省的 福建省流域水环境保护条例等；珠江流域相当重视水环境保护工作，出台了：泛 珠三角区域水环境监测网络计划、泛珠三角区域环境保护合作协议等：目前 珠江区及红河流域水资源综合规划已经国务院正式批复， 珠江流域综合规划 已通过水利部审查。这些举措虽然在保护珠江流域水环境保护实施中取得了一定 的效果，但是，目前珠江流域水环境保护法律体系仍然不健全，现行法律法规在 执行上执法不力、运行机制欠缺已经严重影响了珠江流域水环境保护工作的开展。 因此，有必要完善珠江流域水环境保护的法律理论，使珠江流域的水资源得到更 加有效的保护。在对珠江流域水环境保护立法的完善中，可以分析当前珠江流域 水环境保护法律的不足并提出完善措施。通过珠江流域水环境保护立法的完善， 推动全国各流域水环境保护法律的完善，进而建立完善流域水环境保护法律体系。 1 3 研究的主要内容 本文拟从珠江流域水环境保护的现状出发，根据实施可持续发展战略和建立 市场经济体制的大背景，在国外先进流域水环境保护经验的启示下，充分调查分 析珠江流域水环境保护现有的问题，分析了珠江流域水环境保护中存在的法律问 题，并提出笔者对珠江流域水环境保护的几点建议。 1 4 研究方法 本文知识点涉及 水法、水污染防治法等相关法律，在对大量相关文献 资料进行阅读、分析、整理归纳和总结的基础上，运用了以下研究方法： ( 1 ) 比较分析方法，将珠江流域水环境保护和我国其它流域水环境保护进行比 较：将我国流域水环境保护和国外流域水环境保护作比较，发现优势和存在问题， 为完善珠江流域水环境保护的法律法规奠定现实基础。 ( 2 ) 价值分析法，通过价值的分析表明可持续发展理念需要从经济领域延伸至 2 硕士学位论文珠江流域水环境保护法律问题研究 环境保护领域，在流域水环境保护领域，以人类利益为中心的传统法律观将演变 成以生态利益为核心的法哲学观，流域水环境保护的发展趋势要符合生态价值取 向。 ( 3 ) 历史分析方法，通过对中外流域水环境保护的实现方式、立法规定的产生、 发展及选择取向，找寻流域水环境保护的发展规律，为珠江流域水环境保护的法 律研究提供可借鉴的立法根据。 硕士学位论文 珠江流域水环境保护法律问题研究 4 硕士学位论文 珠江流域水环境保护法律问题研究 2 珠江流域水环境保护概况 珠江流域水资源丰富，经济发展迅速，然而伴随着经济发展而来的却是珠江 流域水环境的日益恶化，笔者通过对珠江流域的保护现状，找出在珠江流域水环 境保护中所存在的问题。 2 1 珠江流域概况 珠江为我国七大河流之一，横贯华南大地，由东江、西江、北江及珠江三角 洲诸河等四个水系构成。珠江源头宽广，“珠江水系 是指由珠江河道即广州到虎 门入海口的一段河道，与东江、西江和北江3 个河源及珠江三角洲各小河所构成的 水系【1 1 。珠江干流全长2 2 1 4 公里，流域面积4 5 3 7 0 0 平方公里，年平均径流总量 3 3 6 0 亿立方米，仅次于长江，是全国第二大河流。珠江的大部分流域处于我国亚 热带内，雨水充沛，珠江河水的补给完全直接来自于降雨，按多年平均径流量排名， 珠江在全国河流中居第2 位，为世界第1 5 位1 2 1 ：流经我国的云南、贵州、广西、 广东、江西、湖南等省及境外越南的东北部，流域覆盖了云南、贵州、广西、广东、 江西、湖南各省的部分地区及港澳地区，共覆盖6 3 个地( 州) 、市，流域面积约为 4 5 3 7 0 0 平方公里( 其中我国境内面积4 4 2 1 0 0 平方公里) ，按河流长度和流域面积来 计，是中国第4 大水系。 目前，保护珠江流域水环境面临着严峻的考验。主要体现在以下几方面：一是 局部区域的水资源污染问题突出，如珠三角、南盘江、北盘江等区域的局部河段； 二是保护饮用水源和水质的形势十分严峻，一些水源地的水质较差，对珠江流域 居民饮用水的卫生造成直接影响：三是严重的水土流失，主要集中于珠江流域上 中游的山区，并且近年来在下游河口区咸潮上溯也愈加频繁；四是跨省( 自治区) 水污染问题日益突出。由于珠江流域水资源的分布不均，地形、地貌差异大，且经 济发展不平衡，使水资源开发利用难度大。再加上大量的废水、污水未经有效处理 就直接排入流域，更有入海口沿岸过度开发造成宣泄不畅甚至是堵塞，以及潮汐等 诸多问题的影响，表面上看到珠江流域蕴藏丰富的水资源，但严重的水污染已对 珠江流域人民群众的身体健康造成威胁，更制约着珠江流域的可持续发展。 2 0 0 2 年珠江流域水质评价总河长9 6 3 4 公里，其中i 类水质仅占0 5 ，i i 类、 i i i 类水质占7 6 ，i v 类、v 类占1 2 ，劣v 类占1 1 5 。2 0 0 4 年珠江流域废水污 水排放总量为1 8 2 亿吨，其中入河废水污水量1 3 9 亿多吨，珠江三角洲废水污水排 s 硕士学位论文珠江流域水环境保护法律问题研究 放量占总量的5 2 口1 。就此预测，2 0 3 0 年珠江流域废水污水的排放总量将达到7 2 9 亿立方米。这些污水若通过城市污水处理厂来处理，预计需要的稀释水量约为珠江 径流量的1 2 - 2 2 倍。也就是说，即使有两条珠江也不够稀释珠江水里的污染。据 国家环保部全国主要流域重点断面水质状况表统计，2 0 1 1 年珠江流域水质大 致良好，但珠江的水质长期状况为劣v 类，主要为氨氮，溶解氧污染。珠江水口 水体污染亦达到重污染水平，近海水域的水质指标严重超标。此外，珠江上游为 云南、广西，均为喀斯特地貌，石灰岩裸露面积大，植被覆盖率小，且处于印度 洋季风的影响范围，降雨量大，水土流失严重。再加上近年来经济快速发展伴随 的水体污染，导致上游的环境问题与下游的水污染问题形成了两头“夹击 之势， 使珠江流域正面临严重的危机h 3 。历经2 0 多年的水资源保护工作，珠江流域虽然 取得了一定的成绩，但随着经济快速发展，绿色覆盖率持续下降，珠江流域的水污 染不断加剧，照目前的形势来看，如果再不紧急治理，珠江将会真正变成第二条黄 河。 2 2 珠江流域水环境保护现有的主要措施 我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是环境保护法、：水 法、水污染防治法、 水土保持法。关于流域水资源保护的有水污染防治法 和 水法的规定，但其中存在着许多问题，相互矛盾以及无法实施的问题仍然 存在。如 水污染防治法第4 条规定，一些位于重要河流的水资源保护机构， 需要结合自身的职责，与环境保护部门一同对水污染的防治实施管理监督。而根 据目前我国设置的水资源管理机构，由环境保护部门与水行政主管部门联合设置 的，并非国家机构序列的保护水资源机构。 因此，水污染防治法规定的流域管理制度由于管理机构的法律地位不明确、 权力不清、职责不定，无法发挥对珠江流域水资源统一管理的作用。 珠江水利委员会按照科学发展观的要求，认真研究珠江水利形势后，提出了 “维护河流健康，建设绿色珠江，争创实践科学发展观的流域典范 的治水思路 【5 l ，突出流域水资源保护工作的地位和作用，加强流域水资源保护工作，并重视 水生态保护与修复工作，从以下几个措施为出发点，基本形成了流域水环境保护 的规划体系：( 1 ) 提高公众对环境保护的参与度；( 2 ) 建立水环境监测系统；( 3 ) 保证水环境保护资金专款专用：( 4 ) 加强流域间关于水环境保护的合作：( 5 ) 建 立珠江流域生态补偿制度体系；( 6 ) 逐步建立水事矛盾纠纷预防协调机制。 6 硕士学位论文珠江流域水环境保护法律问题研究 2 2 1 水环境保护中的公众参与制度 为加强对广东省环境保护工作的社会监督，提高公众对环境保护的参与度、 保护公众在环境保护上的参与权与监督权，促进环境保护行政执法人员依法履行 职责，提高服务工作质量，推动广东省环境保护工作，广东省从2 0 0 3 年起就制定 出台了广东省环保局环境保护社会监督员聘任管理实施办法，环境保护社会监 督员对环境保护管理和执法工作的意见建议，反映存在的问题以及对环境污染和 生态破坏行为的举报、投诉，采用书面形式，如有证据材料一并附上，由政策法 规处统一接收后按内容交有关科室处理。在“十一五一期间，根据水利部大力推 进水生态保护与修复试点的要求，积极开展珠江流域水生态监测技术的合作交流， 在抚仙湖、星云湖、桂江、绥江、广州河道、流溪河及磨刀门水道设置了4 2 个生 态监测点，启动河湖健康评估试点工作，流域内各级水行政主管部门高度重视水 生态保护与修复工作，积极开展水生态保护与修复试点规划，履行“河流代言人 的职责。 2 2 2 水环境保护中的检测系统和应急机制 2 0 0 4 年，为了完善珠江流域水环境监测网，建立完善的水环境监测系统，珠 江流域的各省，共同参加会议批准实施 泛珠三角区域水环境监测网络计划，会 议还就“泛珠三角数据库传输格式方案 进行了讨论，并就建立水环境监测网络 体系、跨省交接界断面水质监测工作机制、科研项目合作、环境监测报告、区域 内水环境事故通报制度、近海岸流域监测等方面监测合作提出意见和建议。会议 呼吁进一步扩大环境监测合作平台、强化流域各省环境监测站的水环境监测信息 共享，加强流域各站之间的全面工作交流【6 1 。 2 0 0 8 年，珠江委还根据国家突发环境事件应急预案及水利部重大水污 染事件报告办法相关规定，组织编制了 珠江委处置突发性水污染事件应急响 应制度，明确了珠江流域( 片) 突发水污染事件分级标准、组织体系、预警机制及 应急响应程序。在此基础上，编制了珠江委处置突发性水污染事件应急预案， 分别制定了应急监测预案、应急饮用水源预案、应急调度预案及危险源排查报告 等专题，建立起以各省( 自治区) 为单元，流域机构协调处置的突发性水污染应急 机制。 2 2 3 水环境保护中的资金专款专用原则 2 0 0 4 年，为了保证水环境保护资金使用到专属途径，广东省制定了 广东省 7 硕士学位论文珠江流域水环境保护法律问题研究 珠江流域水质保护专项资金使用管理办法，并安排了“广东省珠江流域水质保护 专项资金 。水质保护专项资金由省政府财政预算设立，主要靠地方自筹，省财政 适当补贴。该专项资金的重点是支持广东省珠江上游地区和经济实力较弱的地区 的流域水质保护，主要用于被列入广东省珠江水循环综合整治实施方案的项目， 如污水处理设施建设项目、危险废物和固体废物的处理项目、生态保护建设项目 等。各级财政、环保、建设部门要对本地区使用省水质保护专项资金项目的实施 过程加强监督检查。这是珠江流域关于专项资金的唯一管理办法，而这个办法中， 对资金的来源，没有更好的建议，依然依靠政府而不是市场。资金的专款专用， 也要有更广泛的资金来源，需要深思。 2 2 4 水环境保护中的流域间合作 2 0 0 5 年1 月，为了使珠江流域水环境保护更顺利进行，各省区主要负责人签 署了泛珠三角区域环境保护合作协议，共同推动国家批准实施珠江流域水 污染防治“十一五 规划；建立完善：珠江流域水污染防治“十一五 规划实 施跟踪信息通报制度；不定期组织对珠江流域水污染防治“十一五 规划实 施情况进行评估，及时提出改进措施。 建立泛珠三角区域河流水污染防治协调机构，泛珠三角区域内各省水环境协 调治理，在国家环保总局的带领下，开展行政区交界的河流水质监测断面和具体 标准，形成跨行政区河流断面水质达标监测联动机制，共同制定突发事故应应急 预案。逐步建立水环境安全保障和预警机制。建立南海污染防治协调机构，加强 南海沿岸多省市协作，开展海洋污染防治、海洋环境保护和开发技术交流合作， 形成联防联治机制。建立南海信息交流平台，通报近海污染事故、赤潮灾害、海 洋生物保护等信息，促进展开南海海洋环境保护地方立法。 “十一五 期间，在2 0 0 1 年编制完成的珠江片水资源保护规划报告基础 上，进一步完善了珠江区及红河流域水资源综合规划和 珠江流域综合规划 中水资源保护规划的内容，组织开展了珠江流域重要江河湖库水功能区划复核工 作。目前 珠江区及红河流域水资源综合规划已经国务院正式批复， 珠江流域 综合规划已通过水利部审查，通过这些规划，对珠江流域未来的水环境保护起 到了一定的指导作用。但是，这个规划仍然没有系统的条例来对珠江流域水环境 的保护作出规定，主要的内容仍是规划。 2 2 5 水环境保护中的生态补偿制度 2 0 0 6 年6 月， 东江源区生态环境补偿机制实施方案针对珠江流域生态补 3 硕士学位论文 珠江流域水环境保护法律问题研究 偿机制，由中央、省、市、县级政府财政出资，每年拿出一定数额作为生态环境 补偿资金。此外，广东省从广东深圳供水工程的水费里每年拿出1 5 亿元，建立 一种上下游区际的生态环境补偿机制，用来保护东江源区的生态环境。这一措施 从2 0 0 5 年一直实施到2 0 2 5 年。 但据江西省环保局有关官员表示此实施方案落实情况不好。东江流域的生态 补偿机制早在广东境内成功建立。东江流域的生态补偿措施已在广东省境内实施 多年，广东省财政对其境内东江上游的财政采取转移支付的措施，初步建立了珠 江流域的生态补偿机制。 该方案的实施，虽然仅限于东江区，但也算是整个珠江流域生态补偿制度体 系中的一部分和重要开始。 2 2 6 水环境保护中的水事矛盾纠纷预防协调机制 珠江流域跨省( 自治区) 河流众多，为解决跨省( 自治区) 水污染矛盾日益突出 的管理问题，以跨黔、桂两省( 自治区) 的北盘江汇入红水河河段为试点，2 0 0 7 年 5 月珠江水利委员会组织贵州、广西相关部门共同签署 黔、桂跨省( 自治区) 河 流水资源保护与水污染防治协作机制组建方案文件，积极探索建立跨省( 自治区) 水资源保护与水污染防治协作机制。“协作机制 的建立，对充分发挥各方力量， 协调成员单位之间的管理行为，确保红水河黔桂缓冲区水质达标。 2 0 0 7 年，为了加强珠江流域水环境综合治理及保护，维护省际边界地区正常 的水事秩序和水资源安全，水利部结合云、贵、粤等7 省的实际情况，在贵阳签 署了珠江流域跨省河流水事工作规约，规约规定，跨省河流的流域综合规划， 由流域管理机构会同所在地的省、自治区人民政府水行政主管部门审查提出意见。 规划是边界各方开发利用跨省河流的依据，不得单方面擅自修改。规划还建立了 相邻省( 区) 及相邻地、州、市、县水事活动协商机制。跨省河流( 河段) 上的 水事活动必须经过双方共同规划和协商。经共同协商方能改变河流现状。 在水事活动涉及到省级边界地区时，要先以书面告知的形式通知并且征得相 邻省份的一件。相邻的省或自治区要以共同协商的形式整治跨省航道。一条河流 的上下游地区的同一级防汛指挥机构要经协商来制定跨省河流中电站、水库或其 他蓄水工程的调度洪水方案。必须要通过流域管理机构审查方能兴建水工程。对 于跨省河流边界各方在管理、开发、利用水资源和水能资源等过程中引发的冲突， 用水权益受到损害的一方应及时与对方协商。并成立由流域主管部门牵头的水事 纠纷协调小组，设立联合调查组进行调处，保障珠江流域跨省水事活动的水资源 9 硕士学位论文珠江流域水环境保护法律问题研究 安全。 2 3 珠江流域水环境保护中存在的主要问题 一些错误的政策是自然资源可持续利用和生态环境的真正威胁口1 。从2 0 世纪 8 0 年代中期开始，珠江流域水环境污染出现了急速蔓延的严重趋势，虽说有经济 高速发展等一些客观原因。但是，没有建立与珠江流域自身特点相结合的相关制 度和立法是无可厚非的重要原因。 2 3 1 珠江流域水环境保护法律制度不完善 第一，珠江流域现有的法律体系不能保障流域的治理，制定出符合现实需要 的，具有实践操作性的法律是水环境保护能否得以顺利解决的重要环节之一。当 然，我国是有水资源方面的法律的，并且也在不断修改和完善着这些法律，然而 目前为止水资源方面的法律体系仍然未能尽如人意1 3 l 。珠江流域在出现严重水污 染现象时，只是有一些 泛珠三角区域水环境监测网络计划、珠江流域跨省河 流水事工作规约和泛珠三角区域环境保护合作协议而已。这足以说明珠江 流域水环境保护法律体系存在着严重的弊端，需要我们加强创新，理顺各种法律 法规之间的关系，保证各项制度能在珠江流域水环境保护中发挥作用。 2 0 0 5 年，作为珠江三大支流之一的北江，发生了镉污染事件，而北江韶关段 的镉浓度超标1 2 倍多。韶关地处北江上游，一旦发生水污染，下游千万的群众的 饮用水安全就受到巨大威胁。此次的镉污染排放来自一家违法企业的违法超标排 放所致。时隔几年，在2 0 1 2 年1 月1 5 日，在广西境内珠江流域龙江河段再一次 发生了镉污染事件，在龙江监测到镉浓度超标竟超标8 0 5 倍。同样是镉污染，2 0 0 5 年到2 0 1 2 年间发生了两次，从镉污染事件，折射出现有的保障制度确实存在着缺 陷。对于这样的问题，必须通过完善珠江流域的法律体系来解决。 第二，流域现行管理措施贯彻不彻底就目前的情况来看，尽管 水污染防治法 作为法律规范，自颁布以来，对国内水环境的保护起到了十分积极的作用，但由于 水污染防治法的有关规定与现实情况之间的明显冲突，使得特别是对于水流域 保护的管理部门在进行保护管理时，陷入有法难依的局面。并没有相关配套的针对 珠江流域自身的法规来进行协调。随着经济的快速发展，流域内各地区之间，左右 岸、上下游或各个部门之间的水事纠纷越来越多。由于新 中涉及流域管理 机构的执法主体地位方面的规定并不明确，因此在执法实践中造成了困难。并且， 按照行政区域而划分的流域管理体制无可避免的会与地方保护主义碰头，因此，各 1 0 硕士学位论文 珠江流域水环境保护法律问题研究 区域的执法与监督管理部门必定会趋利避害，而对本机构能够履行的职责互相推诿 或争名夺利。 珠江流域流经滇、桂、粤等省9 个省区和两个特别行政区，若不建立珠江流 域自身统一的管理措施，按现有的 水污染防治法和 水法等的管理体制， 在实践中对流域水环境的保护起不到应有的作用。因此，应该完善相关制度，构 建珠江流域自身的综合规划管理体制。 第三，生态补偿机制不健全，从生态环境角度看，生态补偿是指对环境破坏采取 一定的措施恢复生态环境，补偿、补救已经遭受的损失；从经济角度看，生态补偿 就是指一个地方为保护生态环境而受到了经济损失而应获得的补偿。“经济手段在 全球范围内愈来愈被广泛使用，旨在通过刺激方式，而不是通过硬性的标准或专门 的技术改进来改变人们的行为。 【9 l 目前，广东仅有2 0 0 6 年实施的 广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管 理条例规定实施政策性流域生态补偿的条文，而无其它法律规定。广东省东江干 流沿岸的河源市对水质保护投入了大量资金，这不仅是因为河源市政府的重视， 而且广东省政府也给与了大力支持。每年广东省政府都对河源市水质保护进行财 政补偿，近年来更是通过产业转移，帮助其保护水环境的同时发展经济。 贵州省平坝县境内的红枫湖是贵州高原第一大人工湖，为保护红枫湖的生态 环境，平坝县投入大量资金，更是拒绝了3 2 个总投资高达1 2 6 亿元的化学工业 项目。水源保护地为保护水环境做出牺牲，下游受益地区应当给与补偿。贵州省 政府、贵阳市政府及安顺市政府达成共识，共同解决平坝县保护红枫湖的资金问 题，建立生态补偿制度。2 0 0 5 年转移支付1 5 0 万元给平坝县，2 0 0 6 年转移支付 1 6 0 万元的生态补偿金。完善法律体系，有利于建立生态补偿制度及长期有效运 行。河流上游地区常常为了追求经济发展，会过度开发、甚至是牺牲生态环境来 取得经济快速发展。这样下游地区就成为直接受害者，且无权对上游对水环境的 处置进行干预，只能被动的接受。这势必严重制约下游地区的经济发展。 第四，公众参与机制不健全，按照马克思主义的观点，人民群众是历史的创造 者，是推动历史前进的根本力量。要想从根本上解决水污染问题，就必须依靠人民 群众的力量，引入公众参与机制。公众参与，是解决珠江流域水环境保护的重要途 径之一。在我国现有的环境立法中，污染物排放管理、环境事故应急处理和环境影 响评价三个领域中对公众参与环境保护有着明确的规定。这些相关的法律、法规大 多是伴随着环境问题的不断凸显而应急出台的，难免会存在一些不足之处。况且我 国环境保护的立法工作起步较晚，一些配套的措施还不完善，例如，我国公众参与 环境监督的权利虽然在法律上得到了肯定，但在参与的条件、方式、程序上还缺少 硕士学位论文 珠江流域水环境保护法律问题研究 明确细致的法律规定，一旦遇到具体的环境问题，公众根本不知道该用何种参与方 式，更不知道什么样的方式是最合理最合法的【l o l 。珠江流域水环境保护，从目前来 看与之相关的是在国家2 0 0 8 年颁布的：环境信息公开办法后，再2 0 1 0 年3 月起 实施的 水利部珠江水利委员会政务公开管理办法，规定中要求保障公民、法人 和其他组织对珠江流域水行政事务的知情权、参与权和监督权，促进依法行政。但 此办法的规定，一方面仅体现在单一的法律法规中，其完整体系尚未完成；另一个 方面，该规定太过笼统。未明确公民以及团体在法律上的地位，或者说根本没有法 律地位，也缺少程序制度来保障公民成为公共管理的主体、参与公共管理活动和对 公共管理行为进行监督【1 1 】。因此，使得珠江流域的公众参与缺乏可操作性。 第五，水环境保护资金保障机制缺乏，珠江流域和全国大部分地区一样，资金很 难到位【1 2 】。由于水污染防治的效益主要是社会效益，很少带来直接的经济效益，且 难度大周期长，需要投入大量资金，因而导致对水污染防治投入的动力不足。上级 政府往往通过行政命令方式要求下级政府加大水污染防治和资金投入，往往要求多 渠道争取资金投入，而难以配备足够的资金，这样层层往下，基层政府往往成为水 污染防治资金投入的主要来源，而基层政府本来财政收入就入不敷出，再让他们拨 出专款去防治水污染，它们自然失去了积极性，只能是敷衍塞责，应付了事。同时， 按照规定，排污费应当专款专用，只能用于水污染防治【1 3 1 。而实际情况是，所收取 的排污费往往被挪作他用。水污染防治缺乏资金保障大大降低了防治的效果。由香 港、澳门和广东组成的珠江三角洲，由于经济的迅速发展，对于水环境保护的要求 也更为迫切。各地方政府在调拨资金时，往往很难足额发放，导致水环境保护的实 际执行达不到应该的效果。 2 3 2 珠江流域水环境保护执法不力 第一，流域执法中法律适用不规范。就水环境保护防治工作而言，立法之间 的冲突，往往导致一个水污染行为同时违反法律、法规、规章等不同法律规范的 不同条文，出现法条竞合的情况。对此情况，往往适用的不是效力较高的法律， 而是适用了效力较低的法规或规章。由于法规和规章出自不同部门，对统一调整 对象的规定避免不了存在差异和冲突，这就给执法部门带来困扰，不同的执法部 门往往会依据不同的规定作出不同的决定，这样无疑会损害法律的权威，也为不 法行为提供了可乘之机，影响了法律的实施效果。此外，“地方差异性执法问题突 出，同一违法行为，各地的处罚标准大不相同。此地不许发展的企业，在彼地也 许能大力发展，在一个地方是属环保违法的行为，在另一个地方也许根本不算环 1 2 硕士学位论文珠江流域水环境保护法律问题研究 保违法。在这种状况下，造成各地的环保执法标准和尺度大相径庭，导致全局性 的环保执法松懈。川1 这种差异性执法具有一定的普遍性，珠江流域水环境保护 工作中法律适用不规范的问题亟待解决。 第二，流域执法中缺乏跨行政区协调措施，当水污染纠纷发生时，公众依靠的 不是法律而是政府，尤其对跨行政区域的水污染纠纷的处理，公众总是希望不同 行政区域的政府能够协商解决，或者由共同上级政府进行协调。但是，政府对大 部分水污染纠纷的处理却顾虑重重，往往出于地方保护主义保护本地方利益，采 取大事化小，小事化了的态度，推诿扯皮，敷衍了事，这就造成了许多水污染纠 纷不能得到及时解决，小的纠纷慢慢变成了大的纠纷，最终迫使政府出面应付。 因此，有法不依使得本不完善的法律成为摆设。 就珠江流域水环境保护工作实际情况来看，也存在此方面问题。例如，由于 珠江流域是跨省流域，水环境保护需要进行省间协调和监督管理，环境保护部( 原 国家环保总局) 在珠江流域水环境保护方面起到指导、协调和联络的作用。一方面， 作为地方环保部门的广东省环境保护厅、广西壮族自治区环境保护厅等作为环境 保护部的下级机构，受环境保护部业务指导，对辖区内地方环境质量和环境法规 的实施进行监督：另一方面，根据 中华人民共和国环境保护法，地方政府对其 行政辖区的环境质量负责。珠江流域并没有统一的一个在具体条例来明确地方各 级政府的环境责任，而广东省环境保护厅、广西壮族自治区环境保护厅作为同级 政府的组成部门，直接承担着环境责任。因此不难想象，地方环保部门既是“运 动员又是裁判员 ，影响其作为监督执法机构的公正性n 耵。在发生跨区域水污染 事件时，往往出于地方保护主义，维护本地方利益，导致有法不依，执法不严。 第三，流域执法部门之间法律职能不明确，尽管我国也建立了流域综合管理 机构，但是协调方面的作用微乎其微，尚未形成一整套流域水环境集成管理体系 n 引。从整体来看，在流域管理方面，虽然我国相关法律规定应成立流域管理机构， 但这种管理机构并不同时具有水资源保护与污染防治职责，其职责主要为水利防 洪，具体表现就是调控水量，而关于流域管理的水源保护、水资源供需调配、污 染防治等职责则以各个行政区域为主导，由水利、环保、市政、卫生、建设、交 通等多个部门行使，这就造成了各部门职能交叉、相互冲突、推诿扯皮的局面。 “我们知道质与量是物质的两个不可分割的基本属性，水资源也不例外，但我国 水资源保护和水污染防治都是水利部门管水量，环保部门管水质。由于没有对水 质和水量的统一管理，必然引起一些尖锐的矛盾和纠纷。 n7 】“目前水资源管理 与水环境保护分属两个部门管辖的格局下，将会出现两个部门依据不同规定执法， 对相对人的同一行为进行不同认定及出现两个部门的权力竞争并导致相对人利益 1 3 硕士学位论文珠江流域水环境保护法律问题研究 和公共利益受损害的情况。刀n 引依据 水法，流域管理主导权应归水利部门，而 依据 水污染防治法，水污染防治监管职责应归环保部门。这样，水利部门的主 要职责是对水资源的保护，而对水污染防治工作只具有协同环保部门的职责：而环 保部门主要负责水污染防治，而不能插手水资源保护工作，否则就有越权之嫌。 这种水资源保护与污染防治职责相分离的管理体制也大大降低了水污染防治工作 的效率和效果。 就珠江流域而言，也存在此种问题。与国内其它流域相类似，在珠江流域， 水质和水量是由环保和水利两个独立的政府部门分别管理的，由于受部门利益影 响和法律规定的职能的交叉与重叠，使得这两个部门在大多数情况下，不能进行 有益的协调，政策不一致n 钉。同时，职责的重叠，使得两个部门在执法上易于发 生冲突啪1 。以水污染防治规划为例，目前，珠江江流域同时实施水污染防治规划 和水资源保护规划，珠江流域水污染防治规划是在环保部门的主持下完成的，主 要由地方环保部门在自己的权限内起草规划，然后逐级上报。而珠江流域水资源 保护规划由水利主管部门制定工作纲要，由地方和省级的水利部门编制，而两个 规划都涉及污染防治规划部分。这必然出现矛盾和冲突。 1 4 硕士学位论文珠江流域水环境保护法律问题研究 3 国外主要流域水环境保护法律制度及其借鉴 在这一部分，笔者将通过分析田纳西河流域、泰晤士河流域、墨累达令流域 还有莱茵河流域这些比较具有代表性的流域在水环境保护方面的保护制度和措 施，得出对我国珠江流域的水环境保护具有重要借鉴作用的成功经验。 3 1 国外流域水环境保护法律制度 3 1 1 田纳西河流域 美国东南部的田纳西河，是密西西比河的第二级支流，长约1 4 5 0 千米，流域 面积1 0 6 万平方千米。流经田纳西州和亚拉巴马州，于肯塔基州帕迪尤卡附近注 入俄亥俄河，流域内降水充沛，河口的平均流量1 8 0 0 立方米秒心。田纳西河流 域管理局( t e n n e s s e ev a l l e ya u t h o r i t y ) ，或简称“t v a ，成立于1 9 9 3 年5 月，是 大萧条时代罗斯福总统规划专责解决田纳西河流域一切问题的机构，位于美国田 纳西州诺克斯维尔。整体规划水土保持、粮食生产、水库、交通等，以创新为导 向的一个整体解决方案机构，获得很大的成功，经营至今。t v a 的决策机构是有 总统任命的3 人理事会，由主席、总经理和总顾问组成心引，拥有很广泛的权限， 用以统一规划、开发及利用和保护流域内的各种自然资源。它既是一个经济实体， 又是一美国联邦政府部一级的机构乜朝。t v a 成立后的一个时期，主要根据河流梯 级的开发与综合应用，制定规划，集中开发田纳西河流域的水资源心们。当时的目 标以防洪与航运为主，并结合开发水电。同时保护和管理其区域内的自然资源， 最终提高居民的生活质量。目前，田纳西流域已在发电、水质、防洪、航运、土 地利用和娱乐等6 个方面实现了统一的管理与开发瞳钉。 多年的实践改善了田纳西河流域的落后面貌，t v a 在开