（环境与资源保护法学专业论文）我国环境行政许可后续监管问题研究.pdf

独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文，在老师的指导下，通过我的努力取得的成果，并且是自己撰写的。尽 我所知，除了文中作了标注和致谢中已经作了答谢的地方外，论文中不包含其他人发表或撰写过的研究成 果，也不包含在大学或其他教育机构获得学位或证书而使用过的材料。与我一同对本研究做出贡献的同志， 都在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如被查有严重侵犯他人知识产权的行为，由本人承担应有的责 任。 学位论文作者亲笔签名：日期： 论文使用授权的说明 本人完全了解大学有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权送交论文的复印件，允许论文被查阅 和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 保密，在年后解密可适用本授权书。口 不保密，本学位论文属于不保密。 ( 请在方框内打。、”) 学位论文作者亲笔签名： 指导教师亲笔签名： 摘要 摘要 环境行政许可后续监管是指环境行政监管机关根据环境保护法及各环境单行 法律的相关规定，基于环境资源的合理利用和科学规范污染物排放，对已获取环境行 政许可证书的公民、法人或者组织实施的特定活动的行为。其最终目的就是控制环境 污染、保护资源、改善生态环境。因而，要通过环境行政许可达到预期的目标，就必 须对获得许可的环境行政相对人的守法情况做长期、持续、严格的监管。环境行政许 可行为的实施，往往涉及了环境行政相对人的巨大利益，更关系到公众的根本利益， 因此，又要对环境行政机关进行监管。我国行政许可法的出台使得许多环境行政许可 监管机关已经认识到环境行政许可权范畴不仅包括环境行政许可准入监管环节，而且 还包括环境行政许可准入以后的环境行政许可后续监管环节。我国行政许可法虽然明 确规定了行政主体对行政许可持有人的法律监督义务，但这种规定仍然比较抽象，难 以直接指导环境行政主体的环境行政许可后续监管实践。我国环境行政法治实践中 “重许可、轻监管”或者“只许可、不监管“的现象还相当普遍，环境行政主体实施环境 行政许可后对环境行政许可持有人的监督环节的缺失导致各种严重危害公众健康和 人身安全事故频频发生。环境行政许可后续监管工作的缺位直接导致了环境行政许可 持有人为了经济利益而仍然违法生产经营，从而最终给公共安全造成了严重损害。紫 金矿业铜矿湿法厂泄漏事故、广西龙江河镉污染事件等一系列环境重大事故案件折射 出的是环境行政许可监管模式尤其是环境行政许可后续监管应当如何适应形势进一 步创新与完善，以进一步提高环境行政许可制度价值的问题。本文立足于对我国行政 许可法实施以后，我国环境行政许可后续监管制度在制度建设、运行中所出现的各种 问题，针对性地进行深入剖析与反思，在监管机构设置与机制运行革新、信息均衡、 责任完善等诸多角度用环境行政法治的一般原理努力为环境行政许可后续监管制度 的进一步完善提供制度解决方案。 关键词：环境行政许可，后续监管，信息均衡，公众参与 a b s t r a c t a b s t r a c t e n v i r o n r n e n t da d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n g f o l l o w - u ps u p e r v i s i o n r e f e r st ot h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o no r g a ni na c c o r d a n c ew i t ht h e 。e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl a w ”a n do t h e r e n v i r o n m e n t a ll e g i s l a t i o ni nt h e r d a t e dr e g u l a t i o n s , b a s e do nt h ee n v i r o n r n e n ta n dr e a s o n a b l eu t i l i z a t i o n o fr e s o u r sa n ds c i e n t i f i cs t a n d a r do fp o l i u t e n t d i s c h a r g 盒t oh a v ea c c e s st o e n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gc e r t i f i c a t ec i t i z e 嗡j 吲p e r s o no f o r g a n i z a t i o nt oc a r yo u tc e r t a i n a c t i v i t i e s t h eu l t i m a t ep u r p o s ei st oc o n t r o lt h ee n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n ，t h ep r o t e c t i o no fr e s o u r c e s , i m p r o v et h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n t t h e r e f o r e , t h r o u g ht h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e r m i tt o a c h i e v et h ed e s i r e dg o a l ，i ti sr e c e s s a r yt oo b t a i nl i c e n s e st ot h ee n v i r o n r n e n t a la d m i n i s t r a t i v er e l a t i v e p e r s o n sl a w a b i d i n gd ol o n g - t e r m 。o o n t i n u o u s , s t r i c ts u p e r v i s i o n e n v i r o n m e n t a l 利m i n i s t r a t i v e l i c e 闲n ga c t ，o f t e ni n v o l v i n ge n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e l a t i v ep e r s o n 。st r e m e n d o u sb e n e f i t s , b u t a l s or e l a t e dt ot h ef u n d a m e n t a li n t e r e s t so ft h ep u b l i c ，t h e r e f o r e , b u ta l s oo nt h ee n v i r o n m e n t a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n c h i n d sa d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o nl a wm c 出e sal o to fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gr e g u l a t o r ya u t h o r i t i e sh a v er e c o g n i z e de n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n g r i g h t s t oi n c l u d e n o to n l ye n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e r m i ta 。o 皇潞r e g u l a t o r yi i n k s , b u ta l s oi n c l u d e s t h ee n v i r o n r n e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e r m i ta c c e s st os u b s e q u e n te n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a u v ep e r m i t f o l l o w - u ps u p e r v i s i o n l a wo fa d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o ni nc h i n aa l t h o u g he x p l i c i t l ys t i p u l a t e st h e a d m i n i s t r a t i v es u b j e di na d m i n i s t r a t i v el i c e n s eh o l d e r o ft h el e g a ls u p e r v i s o r yd u t i e s , b u tt h i sp r o v i s i o n s t i l ln 3 0 r ea b s t r a c t ，d i f f i c u ! tt o d i r e c t l yg u i d et h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ep e r m i tf o l l o w - u ps u p e r v i s i o np r a c t i c e - c h i n a se n v i r o n m e n t a l 利m i n i s t r a t i v el a w p r a c t i c a l l i c e n s 鼋l i g h tr e g u l a t i o n ”o r n o to n l yp e r m i t ，s u p e r v i s i o n p h e n o m e n o ni sq u i t ec o m m o n ， e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to f e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n go nt h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p e r m i th o l d e r s s u p e r v i s i o no ft h e m i s s i n gl i n ki e a d s t o a v e r i e t yo fs e r i o u s 时mt op u b l i ch e a l t ha n dp e r s o r d 嘶时a c c i d e n t sh 科) 朗f r e q u e n t l y e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e l i c e n s i n gf o l l o w u pm o n i t o r i n gw o r ka b s e n c el e dd i r e c t l yt ot h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e r m i t h o l d e r st oe c o n o m i ci n t e r e s t sa r es t i l li 1 1 e g dp r o d u c t i o na n do p e r a t i o n 。t h u sc a j s i n gs e r i o u sh 可mt 0 p u b l i cs a f d y z i j i nm i n i n g w e tc o p p e rp l 矾l e a ka c c i d e n ta n da s e r i e s o fe n v i r o n m e n t a lm a j o ra c d d e n t c a s e sr e f l e c tt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e r m i tr e g u l a t i o np a t t e r ne s p e c i a l l yt h ee n v i r o n r n e n t a l a d m i n i s t r a t i v ep e r m i tf o l l o w - u ps u p e r v i s i o ns h o u l db eh o wt oa d a p tt ot h es i t u a t i o nf u r t h e ri n n o v a t i o n a n di m p r o v e m e n t ，i no r d e rt o f u r t h e ri m p r o v e t h e s y s t e mo fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p e m i t s v a l u e p r o b l e m 。i nt h i sp a p e r ，b a s e d0 1 3c h i n a sa d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o nl a wa f t e rc a r y i n go u t ，o u r e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e r m i ts y s t e mi nt h e f o l l o w u ps u p e r v i s i o ns y s t e mc o n s t r u c t i o n ，o p e r a t i o n p r o b l e t w s , t a r g e t e dt oc a r r yo u ti n - d e p t ha n a l y s i sa n dr e f l e c t i o n ，i nt h er e g u l a t o r ys e t t i n ga n do p e r a t i o n i n n o v a t i o n ，i n f o r m a t i o n ，p e r f o 文t h ev a r i o u sa n g l ew i t hb a l a n c e dr e s p o n s i b i l i t yo fe n v i r o n m e n t a l a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v el a wg e n e r a lp r i n d p l e st of o rt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e r m i tf o l l o w - u p s u p e r v i s i o ns y s t e mt o f u r t h e ri m p r o v e t h e s y s t e mt op r o v i d e t h e s o l u t i o n k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v e , t h ef o l l o w - u ps u p e r v i s i o n ，i n f o r m a t i o n b a l a n c e ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o n 目录 目录 摘要i a b s t r a c t 1i 引言1 1 环境行政许可后续监管概述3 1 1 环境行政许可后续监管的基础一3 1 1 1 后续监管目的的预防性3 1 1 - 2 后续监管措施的综合性3 1 1 3 后续监管运行的全过程性一4 1 1 4 后续监管因果的相称性5 1 2 环境行政许可后续监管的必要性5 1 2 1 确保环境行政许可持有人法定条件适格5 1 2 2 畅通环境行政许可持有人推出机制6 1 2 3 转变环保部门监管模式的需要7 1 2 - 4 实现公益与私益的平衡7 1 3 准入监管与后续监管之辩证关系8 1 3 1 准入监管是后续监管对象筛选的基础与前提8 1 3 2 后续监管对准入监管具有效能保障与提升的能动反作用_ - ：。9 j 2 环境行政许后续可监管存在的问题1 0 2 1 监管机构设置层面1 0 2 1 1 农村基层的监管机构设置不合理。1 0 2 1 2 监管机构分离与重叠现象严重1 1 2 2 监管运行模式层面1 2 2 2 1 监管执法运动式诱发机会主义1 2 2 2 2 监管手段单方操作性过强难以有效联合执法1 2 2 2 3 缺乏长效与应急相结合的监管模式1 3 2 3 监管信息层面。1 4 2 3 1 监管机关信息公布与收集滞后1 4 2 3 2 许可持有人逃避信息反馈一1 4 2 3 3 社会公众参与程度较低一1 5 2 4 监管法律责任层面1 6 2 4 1 1 与环境行政许可后续监管相对应的法律责任缺失一1 6 v 目录 2 4 2 后续监管法律责任执行不彻底仃 3 环境行政许可后续监管机构设置与运行机制革新之路径1 8 3 1 科学设置监管组织机构1 8 3 1 1大力推进农村基层监管组织机构建设1 8 3 1 2 加强相对集中的监管机构设置1 9 3 - 2 监管运行机制的革新1 9 3 - 2 - 1 提高后续监管的专业性1 9 3 - 2 2 设立综合性后续监管机制。2 0 3 - 2 3 建立长效与应急相结合的监管机制2 0 4 建立环境行政许可后续监管信息均衡机制之路径2 2 4 1 环境监管信息公开机制2 2 4 1 1 公开环境监管信息保障公众知情和参与。2 2 4 1 2 开通多样化环境监管信息公开媒介。2 3 4 2 许可持有人强制信息披露机制2 3 4 3 社会信息均衡机制2 4 4 3 1 建设环境公益组织自律监管机制。2 5 4 3 2 建设社会回应性信息机制。2 5 4 3 3j 完善有奖举报制度。_ 2 6 5 完善环境行政许可后续监管法律责任之路径2 8 5 1 健全与与环境行政许可后续监管相对应的法律责任2 8 5 2 彻底执行后续监管法律责任。2 8 结语3 0 参考文献。3 1 个人简介3 3 致谢3 4 v 引言 引言 环境行政许可后续监管是指环境行政监管机关根据环境保护法及各环境单行 法律的相关规定，基于环境资源的合理利用和科学规范污染物排放，对已获取环境行 政许可证书的公民、法人或者组织实施的特定活动的行为。例如，森林法中规定 的林木采伐许可，林业监管机关通过对林木采伐许可证持有人的林木采伐行为来的后 续监管，以求实现林木资源的采伐利用与森林资源的公益保护之间的动态平衡。又如， 水污染防治法中规定的排污行政许可，就是通过对污染物排放的合理监管，控制 排污总量，实现经济的可持续发展。环境行政许可后续监管是环境行政许可在实现资 源合理利用与环境公益保障有效运行中的一个重要环节。然而，在我国的环境行政许 可实践中，环境行政许可后续监管这一重要环节并没有得到足够的重视和运用。但， 值得庆幸的是，近年来，因为连续的突发性环境污染、损害事件的发生，引起了相关 部门的重视，因此作出加强环境后续监管举措的要求。 正如一些学者所认为的那样，如果说环境行政许可制度的主要目的在于防止危 险、配置资源和提供信息的话，那么要实现环境行政许可的这些功能和目的，仅仅在 环境行政许可准入环节设置资格审查和环境许可程序的制约是远远不够的，环境行政 许可准入环节只是在一个静态的环境中对申请人给予形式和程序上的监管，而环境行 政许可行的运行是一个动态变化的过程。【1 】在环境行政许可准入环节中通过资格审核 的，可能会因为在后续环节中违反行政许可的规定而丧失资格，因此，这也就需要一 种后续的监管措施继续跟进环境行政许可的运行，即所谓的环境行政许可后续监管。 这种环境行政许可后续监管是从环境行政许可的目的中直接派生出来的，应当构成环 境行政许可机关的当然职责。在社会实践之中，环境行政许可后续监管的理解上还存 在与理论想出入的现象，因而导致环境行政许可机关重视的往往是许可证的审核与发 放( 包括代借许可乱收费) ，或者说重视的是通过事前预防来控制公民、组织的活动， 以降低其从事损害社会公共利益和他人利益的活动的可能性，而往往忽视对申请人获 得许可证以后从事环境行政许可事项活动的监督管理，以致许可证成为许多许可证持 有人从事违法活动的保护伞和护身符，助长了一些人进行违法活动的嚣张气焰。闫 如今，虽然我国环境保护法法以及各环境单行法律明确规定了环境保护部门 对环境行政许可持有人的法律监管义务，然而，这些规定都是在相对较高的角度来制 定的，对于现实中的环境行政许可监管机关实施监管职权，却是没有多大有效帮助。 在实践中，“重许可、轻监管”或者。只许可、不监管”【习的现象依然普遍存在，环境行 政许可监管机对环境行政许可持有人的违法违规行为疏于监管，导致环境损害事件频 频发生。例如，紫金矿业铜矿湿法厂泄漏事故之所以发生，凸显了我国环境执法监 。2 0 1 0 年7 月3 日，位于福建上杭县的紫金山铜矿湿法厂发生污水渗漏事故，9 1 0 0 立方米废水外渗引发福建汀 1 我国环境行政许可后续监管问题研究 管能力的孱弱和环境信息披露制度的缺位，环境行政许可监管机关未能实施有效的监 督措施，纵容了从环境行政许可持有人的违法违规行为从而造成了汀江重大水污染事 故，造成巨大的经济损失。 由于，环境行政许可监管机关在进行查处环境行政许可违法违规操作时，其监管 工作的重心在于查处眼前的违法生产经营。当“检查风暴”过去以后，原先的生产经营 者又会向环境监管机关申请环境行政许可证。这种现象充出显示了我国环境行政许可 监管的现状：环境行政许可的准入只是对于形式上的审核，这就让一大批环境行政许 可法定条件不适格的申请者流入环境行政许可持有人的行列当中，对以后的环境行政 许可的运行埋下了隐患。环境行政许可的后续监管缺乏长效的监管机制，让一些浑水 摸鱼的环境行政许可持有人堂而皇之的进行违法违规行为。 环境损害事件的频繁发生，折射出的还有环境行政许可的监管信息不均衡的现 象。环境行政许可监管法律关系主体之间出现了监管信息断层，社会监管信息闭塞， 这都使得环境后续监管一而再再而三的出现问题。面对如此多的问题，环境行政许可 后续监管要走向何方? 本文认为，解决环境行政许可后续监管问题的出路还是要从其 本身出发，找准环境行政许可后续监管的基础，把握住体制、机制、责任及信息的问 题，扎实稳步的解决，最终实现环境行政许可后续监管的价值。 江流域污染，造成沿江上杭、永定出现鱼类死亡和水质污染现象。造成此次事故的主要原因为：一是企业防渗膜 破损直接造成污水渗漏。二是人为非法打通6 号集渗观察井与排洪洞，致使渗漏污水直接进入汀江。三是监测设 备损坏致使事件未被及时发现。 2 1 环境行政许可后续监管概述 环境行政许可后续监管概述 近年来，随着环境气候的不断变化，环境资源的保护与利用成了时髦的话题，但 是在发生了一系列环境损害事件之后，使我国对环境行政许可的状况一度成为世人关 注的焦点，作为环境行政许可中重要一环的环境行政许可的后续监管问题，正在不断 引起了人们的重视。而要想厘清我国目前的环境行政许可后续监管体系，并提出有针 对性的建议，首先应当明确的就是环境行政许可后续监管的基础。 1 1 环境行政许可后续监管的基础 1 1 1 后续监管目的的预防性 “预防为主，防治结合”是环境保护法自1 9 8 9 年实施以来一直坚持的一项基本 原则。环境行政许可其本身就是以预防为主的一种环境监管方式，通过依法审核环境 行政许可申请人的相关实力、能力、资质、质量等各方面的情况以及社会的认可度， 来判断其是否符合环境行政许可的法定条件，其目的就是降低环境行政许可申请人在 实施环境行政许可后给环境造成污染的可能性。环境行政许可后续监管作为环境行政 许可的后续环节其目的不言而喻。环境行政许可后续监管在对环境行政许可持有人的 监管措施，例如环境定期检查、风险评估、环境监测等都是基于防范环境污染、过度 利用资源的预防目的展开的。从社会实效来看，如2 0 d 2 年，七大水系中，i - i 、 v 类，伪v 类水质的断层比例分别为2 9 1 、3 0 o 、和4 0 9 。到2 0 0 6 年，这一数 据比例分别为4 0 、3 2 、2 8 ， 再到2 0 0 9 年，这一数据比例分别为5 7 3 、2 4 3 、1 8 4 ，与之前相比又有所改善。再如，2 0 0 7 年，全国活立木储积量1 3 6 2 亿立 方米，2 0 0 9 年为1 4 9 1 3 亿立方米 从这些数据可以看出预防性监管在慢慢的发挥着积 极有效的作用。但同时，一些环境污染的恶劣事件例如太湖污染事件，也从相反的方 、 面反映出预防性的环境行政许可后续监管依然存在着很大的改进空间。 1 1 2 后续监管措施的综合性 在措施上，环境行政许可后续监管的运行具有体制、制度、机制相结合的综合性。 在体制上，环境行政许可后续监管已经摆脱了以往的环境部门单打独斗的局面，逐渐 形成横贯调控、商务、税务、海关、国土、银行、证券、保险等诸多监管部门齐抓共 管的协调监管模式。例如，根据森林法第3 2 - 2 8 条的规定，对森林资源的采伐必 。参见( ( 2 0 0 2 年中国环境状况公布。 参见( ( 2 0 0 6 年中国环境状况公布。 国参见( ( 2 0 0 9 年中国环境状况公布。 辱参见( ( 2 0 0 7 年中国环境状况公布。 参见( ( 2 0 0 9 年中国环境状况公布。 3 我国环境行政许可后续监管问题研究 须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐，从林区运出木材，必须持有林业主管 部门发给的运输证件，限制出口的珍贵树木或者其制品、衍生物，必须经出口人所在 地省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核，报国务院林业主管部门批准，海 关凭国务院林业主管部门的批准文件放行。可见，在林木采伐许可监管上所涉及的监 管部门已经不再是订单出的林业主管部门，与之相配合的还有审计、运输、海关等监 管部门。在制度与机制的措施上，不仅是要完善建设，还要注重监管与环境影响评价、 区域和流域限批、环境税费、污染物总量控制、资源与能源利用总量控制相结合。比 如，根据水污染防治法、大气污染防治法等环境法律法规的环境标准来看，向 水体、大气中排放污染物必须控制在一定总量之中，符合环境的影响评价，对于超标 排放的，则会收取高额的环境税费。由此可见，环境行政许可后续监管是在制度、体 制、机制相互结合的综合性的背景下实施运作的，离开了其中的任何一种，将会导致 环境行政许可监管的失效。 r 1 3 后续监管运行的全过程性 环境行政许可证的审核、发放、运行是一个整体性的过程，因此对于环境行政许 可来说其监管功能也不可能只是停留在纯粹的对环境行政许可持有人的资格审核的 层面。环境行政许可的后续监管的介入，其作用就是在完善环境行政许可监管的全过 程性。后续监管将会伴随着环境行政许可持有人的行为一直延续下去。同时，环境行 政许可的后续监管其实也是在对环境行政许可的准入的一种复核，通过对环境行政许 二 可持有人的动态持续监管，适时掌握环境行政许可的运行情况，当环境行政许可持有 人因资格丧失，不能达到环境行政许可的法定标准时，环境行政许可的后续监管机关 就会采取相应措施或是撤销或是吊销环境行政许可证来及时停止原环境行政许可处 有人的环境行政许可的实施，减少对自然资源的开采利用或是对环境的污染排放，做 好连贯的预防工作，防患于未然。以2 0 0 7 年江苏无锡市全城饮水危机为例，其原因 之一就在于污染排放监管部门的后续监管只注重末端行为监管，忽视污染排放行政许 可后续监管的全程性平衡监管。生产排污企业向相关污染排放监管部门提出污染排放 行政许可申请，监管部门在准入环节对这些排污企业的申请进行相关的资格审查，在 达到法定标准后，向其发放污染排放行政许可证。此时，污染排放行政许可其过程只 是运行到中间，准入环节的结束并不代表污染排放行政许可监管的终结。污染排放行 政许可的后续监管则是污染排放行政许可的功能延续。然而在污染排放行政许可的后 续监管的过程中，后续监管的中心只是放在对排污企业的排污情况进行监管，而忽略 了对排污企业的资格复核，导致许多已丧失法定资格的排污企业依旧在污染排放行政 2 0 0 7 年5 月2 9 日，一场突如其来的饮用水危机，席卷了江苏无锡，罪魁祸首是太湖蓝藻。随 后，滇池、巢湖蓝藻也相继暴发。究其根本在于，环保部门在经济高速发展的浪潮中，对污染排 放的监管过于宽松，缺乏全程性后续监管，从而导致蓝藻事件频发。 4 1 环境行政许可后续监管概述 许可的后续监管的监管之下堂而皇之的进行污染排放，以致太湖水中的氮、磷元素的 含量过大，形成面积达3 平方公里的巨大蓝藻污水团，导致全城的饮水危机。由此可 见，环境行政许可的后续监管是对环境行政许可全程性的监管，只是注重单纯的末端 行为监管，忽视全程性的平衡监管，必然会付出昂贵的代价。 1 1 4 后续监管因果的相称性 所谓相称性，在环境法之中，是指环境监管的体制和环境保护的需要及环境监管 的效率最大化相一致，环境监管的措施应当与实际的环境保护需要及现实的国情相一 致，处罚结果应当与违法行为的性质和程度相一致。【4 1 我国的环境立法明确规定或认 可了经济、社会发展、和环境保护相协调的原则、环境保护公正参与的原则、预防为 主防治结合的原则、环境责任原则，但是需要注意的是，环境保护的相称性原则却没 有得到环境法律法规的明确规定会认可。不过环境立法和一些环境保护有关的立法不 同程度的体现了这一原则。如在环境行政许可监管体制上，环境保护法规定了统 一监管和有关部门分工监管相结合的机制，规定了中央与地方的分级监管的机制，这 显然可见是结合我国环境行政许可的现实需要而制定的。又如，2 0 1 0 年1 1 月国务院 出台的国务院关于加强法治政府建设的意见提出，要平等对待行政相对人，同样 的情形同等处理：行政执法机关处理违法从行为的手段和措施要适当适度，尽力避免 或减少对行政相对人合法权益的损害。然而，我国地方各级政府的环境监管行为，特 别是环境影响评价书的审批和污染排放行政许可证的监管还存在执法不严和监管不 力的问题，比如发生在2 0 1 2 年春节期间的广西的龙汪河镉污染事件 ，政府的环境行 政许可监管部门对于当地的环境影响评价事前没有进行良好的环境影响评价，众多工 厂在取得污染排放许可证之后，采取的生产方式是“闭门生产”，环境行政许可监管部 门多次登门检查，却是一次次被拒之门外，但是监管部门对此却没有采取措施，极大 的纵容了这些“闭门企业”的行为。由此可以看到，环境行政许可监管部门的监管执法 力度是何其孱弱。 1 2 环境行政许可后续监管的必要性 1 2 1 确保环境行政许可持有人法定条件适格 环境行政许可是一个动态持续的完整的全过程，在环节上有事前的申请许可准入 和事后的监管惩罚恢复两个层面。在前一个环节当中，环境行政许可申请人基于对获 得环境行政许可的目的，会竭力完善自身，使其符合发放环境行政许可证的法定条件， 在此过程中，环境行政许可申请人态度是积极的，出现投机行为的可能性较低。然而， 2 0 1 2 年i 月1 5 曰，龙江河拉浪水电站内群众用网箱养的鱼，突然出现不少死鱼现象。经环保部门经过调查发 现，死鱼是由于龙江河宜州拉浪段镉浓度严重超标引起，龙江水体己遭受严重镉污染。 5 我国环境行政许可后续监管问题研究 在获得环境行政许可证以后，同样是对于环境行政许可利益的获取，环境行政许可持 有人动机有事前的积极守法逐渐向违法操作获取更大利益转变，甚至最终背离境行政 许可持有人法定条件。在这种情形下，本文认为，环境行政许可后续监管就有了存在 的必要性。通过环境行政后续监管对环境行政许可持有人的检查督促，环境行政许可 持有人则会不断的规范行为，减少甚至避免违背环境行政许可行为的出现。正因如此， 环境行政许可持有人获取环境行政许可持证的法定条件法定条件才会一直保持适格， 才真正体现出环境行政许可所承载的环境公益价值。 正是基于对这一核心价值目标的追求，我国环境保护法及相关单行法律、法 规、规章强化了事前监督检查与事后惩罚这两个层面的环境行政许可后续监管制度建 设，旨在确保环境行政许可持有人在实施环境行政许可的有效期限内不断维系自身环 境行政许可法定条件。例如( t r 污染防治法第2 3 条第1 款对维系环境行政许可持有 人法定资格做出了规定即“重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备，与环 境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行。排放工业废水的企业， 应当对其所排放的工业废水进行监测，并保存原始监测记录。具体办法由国务院环境 保护主管部门规定。”正如有些学者所认为的那样，环境行政许可后续监管是由一定 的环境行政主体进行的，对被许可人是否遵守环境保护法及相关单行法律、法规、 规章的规定以采取相关行动，维持其取得环境行政许可时的状态。 1 2 2 畅通环境行政许可持有人推出机制 环境行政后续监管对环境行政许可持有人的检查督促，促使环境行政许可持有人 不断规范行为，减少甚至避免违背环境行政许可行为的出现，从而维系环境行政许可 的法定条件，但是对于那些通过环境行政后续监管检查督促的依旧不予改正或者改正 仍然不能恢复环境行政许可的法定条件的，就要及时坚决的予以推出。如果环境行政 后续监管没有及时将这些不符合法定条件的环境行政许可持有人推出环境行政许可 的行列，那么环境保护将会面临严重的后果。但如果环境行政后续监管能够即使有序 的将不符合法定条件或者无法恢复法定条件的环境行政许可持有人依法及时有序的 予以推出环境行政许可的行列，环境行政许可运行机制才会畅通无阻，实现公共监管 的目的。 在环境行政许可的实践当中，撤销、吊销、注销、责令关闭等后续监管的措施实 质上就是将符合法定条件不适格的环境行政许可持有人予以推出的现实表现。环境行 政许可后续监管的推出机制对于环境行政许可的良好运行具有重要意义。以排放水污 染物吊销许可证为例，根据水污染防治实施细则第4 4 条的相关规定“不按照排污 许可证或临时排污许可证的规定排放污染物的，有由颁发许可证的环境保护部门责令 限期更正，可以处5 万元以下的罚款；情节严重的，并可以吊销排污许可证或临时排 污许可证。”当排污企业丧失排污许可证的法定资格时，环境保护部门及时的吊销其 6 1 环境行政许可后续监管概述 排污许可证，实时有效地降低了环境污染，也矫正了水污染物排放许可的监管失衡。 1 2 3 转变环保部门监管模式的需要 在环境行政许可审批环节，环境保护部门采取准入监管模式只能解决准入监管环 节上的问题，但其并不能够一并解决准入监管以后的环境资源利用最大化与减少污染 排放等后续监管问题。因此，在后续监管的环节当中，就要求环保部门转变监管模式。 环境污染和破坏环境的活动在环境行政许可实施以后往往具有隐蔽性，那么，负有监 管职责的后续监管部门就应该拓宽监管途径，转变监管模式，通过巡查、接受检举、 媒体曝光、其他部门报送相结合的途径模式来积极调查取证，进行追查。鉴于环境保 护部门在环境行政许可实施中的监管主动性要求，本文认为还应当建立经常性的执法 监管模式，迫使地方环境监管机关能够毫不懈怠的对生产环境污染和生态破坏的环境 损害行使环境纠查权。为此，我们应当发挥上级部门对下级部门的环境监察作用，发 挥统计人民政府及其职能部门对环境保护部门的横向监督作用，链接公众和社会舆论 相结合的监管模式来提升环境行政许可的监管能力。 1 2 4 实现公益与私益的平衡 环境行政许可其涉及的是环境公益的资源利用与污染防治，环境行政许可的主体 也也就在公民的个体利益与公共利益之间产生博弈。如何在平衡公民的个体利益与公 共利益，就需要环境许可证能够准确合理的发放，及时防止环境行政许可的滥用，确 保公共利益符合福广大公民的个体利益需求。然而，要做到这一些，就需要有一个规 范科学的环境行政许可监管体系，在这当中，环境行政许可后续监管就是直接面对环 境行政许可的全过程运行，因此环境行政许可后续监管也不可避免的介入了环境行政 许可监管机关代表的公共利益与环境行政许可持有人以及其他相关社会主体所代表 的个体利益所进行的博弈过程。 平衡利益是法律最重要的功能之一，但是过去不少单行法，注重环境行政机关权 力多，关注相对人权益少，或者注意的只是环境行政机关及与之直接发生法律关系的 相对方之间的权利义务关系，并未注意其他相对人的利益保护，而环境行政许可是环 境行政行为中比较典型的复效行为，也就是说，核发或变更许可不仅对许可申请人或 许可持有人的权益产生影响，而且对其他相对人产生影响。阎以文化活动许可的环境 污染为例，涉及森林、湖泊、风景名胜区等与环境保护相关的的文化活动，如影视剧 的拍摄、和文艺晚会、庆典的举行都要实现申请环境行政许可证，符合法定条件获得 相关的许可证书。从公共利益来看，这些活动的举行都是从服务大众的公益角度出发， 符合公共利益的需求，然而正是这些活动的举行，如无极电影拍摄中不注意环 电影无极取景于云南省迪庆藏族自治州香格里拉县深山的“圣湖”一碧沽天池。因电影拍摄留下的生活 垃圾，造成已美丽百年的花海盛景难以再现，遭公众热议。 7 我国环境行政许可后续监管问题研究 境保护，随意丢弃垃圾废物，给环境造成严重破坏。从个体角度来看，电影制片人、 宴会举办者作为文化活动的组织者和个体利益的受益者，在服务公共利益的同时面临 着承担环境损害的后果。面对以上的矛盾，环境行政许可后续监管是公共利益与个人 利益这两种利益的相互整合平衡的关键。 1 3 准入监管与后续监管之辩证关系 环境行政许可准入监管与环境行政许可后续监管是环境行政许可的两个重要环 节，这两者之间的关系是相互照应彼此联系的，而不是孤立的，相对的。研究这两个 毗邻环境行政许可监管环节之间的辩证关系有助于进一步深刻理解环境行政许可后 续监管制度构建的必要性，对于完善环境行政许可后续监管制度具有非常重要的理论 与实践意义。1 6 j 本文认为，环境行政许可准入监管与后续监管这两个毗邻环境行政许 可监管环节之问的辩证关系具体体现在以下二个方面： 1 3 1 准入监管是后续监管对象筛选的基础与前提 依据相关环境资源法律法规法，环境行政许可监管机关判断环境行政许可申请人 是否符合环境行政许可法定条件并决定是否许可环境行政许可是准入监管的核心任 务。若环境行政许可申请人符合环境行政许可法定条件，环境许可