（法学专业论文）从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善.pdf

从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善 捅姜 近些年随着我国经济热潮涌动而来的是环境污染事故频频发生，面对日益严 峻的环境问题，国家不断加强环境保护力度，从“环保风暴”等一系列环境保护 强力措施到不断加强环境立法，足见国家在应对环境问题上所下的决心。尽管这 些环境保护措施在一定程度上发挥了积极的作用，但是环境问题依然十分严峻： 环境污染、生态破坏、土地荒漠化、自然资源过度开采人与自然矛盾不断恶 化，“边污染边治理”的模式之下导致主要污染物排放量远远超过环境承载能 力，环境问题亟待解决。 环境污染事件的背后总是与政府有着千丝万缕的联系，地方政府是环境保护 的主导力量，其承担着保护环境的法律义务与职责。然而，很多地方政府在“经 济发展至上”的发展理念指导下忽略对环境的保护，对自然资源大肆开发和利用， 以此换取官员个人政绩的提升。政府环境责任制度不健全成为环境顽疾久治不愈 的根源，强化地方政府的环境责任是解决当前中国严峻环境状况的当务之急。本 文通过近期发生在云南省曲靖市陆良县铬渣污染事故，分析此次环境污染事故中 当地政府在环境保护领域的“失灵”以及环境问题背后所反映地方政府环境责任 制度的缺失与不足，力求以小见大提出完善地方政府环境责任的对策和建议。 关键词：铬渣污染；环境污染；地方政府环境责任； ar e vie wo fh o wt h eio c ai g o v e r n m e n tc a nw ei ie s t a bl is h t h ee n vir o n m e n ta c c o u n t a bii it ys y s t e mb a sin go nt h e a c cid e n to f iiie g ai d u m p in go fo h r o miu mr e sid u ein y u n n a np r o vin c e a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，a sc h i n a se c o n o m i cb o o ms u r g i n gf r o me n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n a c c i d e n t so c c u rf r e q u e n t l y , t h ef a c eo ft h ei n c r e a s i n g l ys e r i o u se n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s ，c o u n t r i e sc o n t i n u et os t r e n g t h e nt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ne f f o r t s f r o m t h e ”e n v i r o n m e n t a lc r i s i s ”as e r i e so fs t r o n ge n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nm e a s u r e s ，a n d t h e nc o n t i n u et os t r e n g t h e ne n v i r o n m e n t a ll e g i s l a t i o n ，w h i c hs h o w st h ec o u n t r i e si n d e a l 迦、航t l l e n v i r o n m e n t a li s s u e su n d e rt h ed e t e r m i n a t i o n a l t h o u g ht h e s e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni n i t i a t i v e sh a v ep l a y e dar o l et oac e r t a i ne x t e n t ，b u tt h e e n v i r o n m e n t a lp r o b l e m si s s t i l l v e r ys e r i o u s ：e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n ，e c o l o g i c a l d e s t r u c t i o n ，d e s e r t i f i c a t i o n ，o v e r - e x p l o i t a t i o no fn a t u r a lr e s o u r c e s b e t w e e nm a l la n d n a t u r ec o n f l i c t sd e t e r i o r a t i n gs i d ep o l l u t i o ne d g ec o n t r o lm o d eu n d e rt h el e a do fm a j o r p o l l u t a n t sd i s c h a r g e d m u c hm o r et h a nt h ee n v i r o n m e n t a l c a r r y i n g c a p a c i t y , e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o ni sv e r ys e r i o u s a l w a y sb e h i n dt h ee v e n t so ft h ee n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o na n dt h eg o v e r n m e n ta r e i n e x t r i c a b l yl i n k e d ，t h el o c a lg o v e r n m e n ti st h ed o m i n a n tf o r c ei ne n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ，i t sc o m m i t m e n tt ot h el e g a lo b l i g a t i o n sa n dp o l i t i c a ld u t yo fp r o t e c t i n gt h e e n v i r o n m e n t h o w e v e r , m a n y l o c a l g o v e r n m e n t s t o ”e c o n o m i cd e v e l o p m e n t f i r s t ”i g n o r et h ep r o t e c t i o no ft h ee n v i r o n m e n t , d e v e l o p m e n ta n du t i l i z a t i o no fn a t u r a l r e s o u r c e sw a n t o n l yi ne x c h a n g ef o r t h ee n h a n c e m e n to ft h eo f f i c i a l sp e r s o n a l a c h i e v e m e n t s ，t h el a c ko fg o v e r n m e n tc o n c e p to fe n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y b e c o m ed i f f i c u l tt ot r e a tt h er o o tc a u s e so fe n v i r o n m e n t a li l l s ，a n ds t r e n g t h e nt h e e n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t i e so fl o c a lg o v e r n m e n ti sa nu r g e n tt a s kt os o l v et h e s e v e r ee n v i r o n m e n t a lc o n d i t i o n s i nt h i sp a p e r , t h er e c e n to c c u r r e n c eo fc h r o m i u m s l a gi nl u l i a n gc o u n t y , q u j i n gc i t y , p o l l u t i o ni n c i d e m s ，a n a l y s i so f t h ee n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o ni n c i d e n t si nt h el o c a lg o v e r n m e n t ”f a i l u r e ”a n dl a c ko fe n v i r o n m e n t a li s s u e s r e f l e c t e db e h i n dt h es y s t e mo fl o c a lg o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t ya n d s h o r t c o m i n g si nt h ef i e l do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，s t r i v et os e et h eb i gt ot h es m a l l c o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n st oi m p r o v et h ee n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t yo fl o c a l k e y w o r d ：c h r o m iu m r e sid u ec o n t a m in a tio n ；e n v ir o n m e n t ai p o i iu tio n ； e n v ir o n m e n t a ir e s p o n s i b iii t yo fi o c a ig o v e r n m e n t ； 从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善 引言 近些年来，我国的环境污染事故频发：从甘肃血铅超标事件、沱江水污 染事件、松花江特大水污染事件到2 0 1 1 年发生在云南省曲靖市的铬渣污 染事件，一次又一次的环境污染事故向我们敲响了警钟。面对严峻的环境形势， 中央政府并非无动于衷，而是采取了一系列的环境保护措施，加大对环境污染治 理的投入力度，环境政策不断出台，制定了大量的环境法律法规。以对铬渣的处 理为例：1 9 8 5 年我国制定了铬盐生产标准，1 9 9 2 年颁布实施了关于防治铬化 合物生产建设中环境污染的若干规定，2 0 0 3 年国家环保总局颁布了关于加 强含铬危险废物污染防治的通知，2 0 0 5 制定铬渣污染综合整治方案，2 0 1 0 年通过铬化合物生产建设许可管理办法尽管如此，铬渣污染事故仍旧发 生了。“这些重大环境事件背后隐含的问题不是无法可依，而是地方政府忽 视其本身应当承担的环境保护责任，没有做到有法必依、执法必严、违法必究 的结果。”【1 】当前，我国地方政府在环境保护领域存在着环境理念偏颇、经济发 展至上、执法不严等问题成为环境弊病久治不愈的根源。因此，完善地方政府环 境责任成为解决当前严峻环境形势的当务之急。 本文对近期发生的“云南曲靖铬渣污染事故”进行深入了解，探求此次环境污 染事故的责任承担上是否仅限于对企业和个人责任的追究，当地政府对该事件是 否应当承担责任进行思考，通过对我国的环境保护法律中关于地方政府环境责任 的总结，明确了地方政府对环境保护应当承当的法律责任。该起环境污染事件的 发生，使我们更加深刻的认识到地方政府在环境保护中的重要性。但是，目前地 方政府环境责任仍旧难以落实，成为解决当前环境问题的瓶颈所在，期待能够通 过本文的撰写为我国的环境法治建设尽一份力量。 【1 铡恒科地方政府环境纲论 n 中北大学学报2 0 1 1 ，( 2 7 ) ：4 1 从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善 一、铬渣污染案件及其所引发的思考 ( 一) 铬渣污染事件的发生 2 0 1 1 年8 月1 5 日“云南省曲靖市铬渣污染”事件正式被媒体曝光。2 0 1 1 年4 月的一天居住在云南省曲靖市麒麟区三宝镇张家营村委会湾子村的群众反 映其放养的山羊不明原因的接二连三死亡，村委会主任将这一情况立即向上级政 府部门汇报，麒麟区政府组织人员进行现场勘查，发现张家营村委会黑煤沟有一 堆来源不明的工业废渣，经过化验确认牲畜死亡原因系大量工业废料铬渣长期堆 放，经过雨水冲刷之后对该地区的土壤以及水源造成了污染，村民放养的山羊因 饮用被铬渣污染的水中毒死亡。该起事故的污染源头是曲靖市的一家名为“云南 省陆良化工实业有限公司”，该公司以生产皮革化工、铬盐化工、维生素k 3 为主。 云南省陆良化工实业公司为了对其生产过程中产生的铬渣进行部分无害化处理 与贵州兴义三力燃料有限公司签订铬渣处理协议，但是承运人为了节省运输费 用，擅自将这批剧毒物质随意丢弃在曲靖市麒麟区的越州镇( 倾倒1 0 0 车) 、三 宝镇( 倾倒4 0 车) 、茨营乡( 倾倒l 车) 附近山区，“总量达到了5 2 2 2 3 8 吨， 该些地区的水域以及土壤均受到严重的铬渣污染。”【l 】 污染事故发生以后经过近四个月的调查处理，云南省曲靖市就该起环境污染 事故处置办法举行新闻通报会，曲靖市副市长陈军称政府有关部门将对铬渣非法 倾倒点、被污染土壤进行持续的监测，对已经造成污染的南盘江水质清理等问题 的处理办法做出详细的说明，并要求该污染企业对其堆存的铬渣严格按照铬渣处 置方案处理。在对铬渣污染事故进行处置工作的同时，公检法部门和纪检部门也 介入该起环境事故的责任调查，最终负责铬渣运输的承运人、云南省陆良化工实 业有限公司副总经理、云南省陆良化工实业有限公司职工及贵州省兴义市三力燃 料有限公司副总经理等人因在“非法倾倒铬渣”案件中涉嫌犯罪，被麒麟公安分 局依法刑事拘留，对富源古龙煤业代某、退休工人张某、陆良化工实业有限公司 1 1 新浪网报道云南曲靖通报非法倾倒剧毒废料致污染事件 e b 0 l 网址： h t t p ：n e w s s i n a c o r n c n c 2 0 11 0 8 1 3 2 3 0 4 2 2 9 8 6 0 8 6 s h t m l ，最后打开时间2 0 1 l l l 一2 2 2 从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善 总经理汤某被取保候审，上述人员以涉嫌污染环境罪依法承担相应的刑事责任。 【1 1 纪检监察机关同时开展对铬渣非法倾倒污染事件的调查，依纪对有关责任人给 予相应的党纪政纪处分。 ( 二) 铬渣污染事故的严重性 l 、铬渣的产生 铬是一种蓝白色多价金属元素，其主要是通过岩石风化逐渐形成的，以铬铁 矿形式存在于自然界，通过采用电解等提炼方法将铬材料提炼出来，这种被初次 提炼出来的铬，质地硬且脆，抗腐蚀性比较强。【2 】铬作为重要战略性资源，在铬 盐、皮革制造、化工、陶瓷等行业部门被大量使用，铬在企业生产过程中往往不 被单独使用，而是通过与其他化合物混合之后作为添加剂使用，其在耐久性、清 洁性、抗腐蚀性、颜色以及硬度等方面起着尤为重要的作用。但是，由于我国铬 盐行业生产工艺相当落后，对于金属铬并不能完全加以利用，“每生产1 吨金属 铬会排放约1 0 吨铬渣，每生产1 吨铬盐排放2 5 3 吨高毒性铬渣，从而产生大 量的固体废弃物铬渣。”【3 】 对于铬渣的处理途径通常采用以下三种：第一、无害化处理法，这种方法是 通过在铬渣中加入还原剂，使原本以剧毒形式存在的物质，转换成为相对安全的 物质。第二、综合利用法，铬渣无需通过无害化处理直接作为新的工业材料加以 利用。第三、堆贮法，就是将铬渣堆放处理。采用这种堆贮的方法若未采取良好 的防护措施，容易使被露天堆放的铬渣受到雨雪淋浸，为造成严重的水污染、土 壤污染等环境污染事故埋下隐患。【4 】我国是世界铬盐生产第一大国，但是对铬渣 的处理主要采取堆贮的方式，由于综合利用法和无害化处理法的加工工艺以及处 理成本高因而未被广泛应用。但是采用堆贮法对铬渣处理的方式往往操作不规 【i 】搜狐新闻报道云南曲靖铬渣非法倾倒案5 人被逮捕3 人取保候审 e b 0 l 网址： h t t p ：n e w s s o h u c o r n 2 0 1 1 0 9 0 5 n 3 1 8 3 2 1 9 4 0 s h t m l ，最后打开时间2 0 1 l 一1 1 2 2 闭陈怀满郑春荣中国土壤重金属污染现状与防治对策 j 人类环境杂志，1 9 9 9 2 8 ( 2 ) ：1 3 0 1 3 石磊赵由才牛冬杰铬渣的无害化处理和综合利用中国资源综合利用 m 北京：中国社会科学出版 社，2 0 0 4 ，( 1 0 ) ：8 嗍纪柱铬渣的危害及无害化处理综述 j 无机盐工业，2 0 0 3 ，( 3 ) ：4 从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善 范，大多数企业仅仅采取露天堆放或防水等方法进行简单的处理。云南陆良化工 实业有限公司正是将铬渣露天堆放而被雨水淋浸导致该起事故的发生，因此对铬 渣的处理必须采取严密的防护措施，才能达到防止发生铬污染的效果。 2 、铬渣的危害 铬渣是公认的危险固体废物之一，铬渣经过长期堆放极容易被雨水淋浸，从 而产生毒性极强的铬渣淋溶液，这种剧毒淋溶液对环境以及人体健康造成严重危 害。 铬渣对环境造成的污染主要表现在：铬渣以多种形式污染生态环境，主要会 造成严重的水污染和重度土壤污染，如果铬渣被露天堆放并未采取相应的防护措 施，当遇到雨雪天气时，这种被溶解出来的六价铬就会渗入地下水或进入河流湖 泊，周边的土壤也会受到不同程度的污染。云南铬渣污染事故发生以后，一些环 境保护组织专程到厂区进行实地调查发现：“云南陆良化工厂厂区附近的地下水 中六价铬浓度严重超标，竞达到正常地下水的2 4 2 倍，此次铬渣污染事件造成4 万立方米水域重度污染。”【l 】此次污染还扩张到珠江上游，该地区水源遭到不同 程度的污染以至危及沿岸数千万人的饮水安全。 对人体的健康危害主要表现在：铬渣中所含的剧毒物质，除了直接接触会对 人体造成损害之外，由于铬渣中的六价铬具有极易吸入性的特征，这种剧毒物质 可以通过进入呼吸道对人体造成伤害，长期接触铬化合物会引起慢性中毒，铬化 合物中的气溶胶具有极强的腐蚀性，对人体造成起粘膜损害，引起支气管性气喘 型疾病等。另外六价铬还具有很强的突变性，对人体机能造成损害会导致人体产 生致癌的危险，据流行病学资料表明：“接触铬酸盐的工人发生肺癌的危险性比 一般人要高3 3 0 倍，空气中六价铬浓度过大可以导致人患肺癌。”【2 】 有专家指出，云南曲靖铬渣污染将会造成当地的土壤污染在未来几十年内都 难以修复，污染物通过渗入土壤，造成农作物难以生长，甚至在部分遭受污染严 重的地区面临寸草不生的状况，污染物污染当地水源，而饮用被重金属污染的水， x l 新浪网报道云南曲靖通报非法倾倒剧毒废料致污染事件 e b o l 网址： h t t p ：n e w s s i n a c o i l l c n c 2 0 11 0 8 一1 3 2 3 0 4 2 2 9 8 6 0 8 6 s h t m l ，最后打开时间2 0 1 l 一11 2 2 【2 】纪柱铬渣的危害及无害化处理综述 j 铬盐工业，2 0 0 3 ，( 3 ) ：5 4 从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善 会造成当地人口出现畸形、弱智，甚至会因患癌症而夺命。【1 1 整个村庄成了死 亡乡当地居民被随之带入“癌症村 、m 隆病村”的梦靥之中 ( 三) 云南曲靖铬渣污染事件引发的思考 中国经济飞速发展的同时，环境污染事件却像重磅炸弹一般一波未平一波又 起。仅以近十年以来铬污染事件为例已是不胜枚举，例如：2 0 0 3 年湖南长沙铬 渣环境污染事件；2 0 0 6 年山东济南裕兴化工厂铬污染事故；2 010 年河南省有6 个城市堆放铬渣总量竟达5 2 万吨，并且这些铬渣被堆放长达数十年之久污 染事故发生之初人人自危，政府部门更是信誓旦旦，每起污染事故背后总会有企 业的忏悔、有政府部门的保证，也有无数无辜受害者的眼泪，但遗憾的是一起污 染事故落幕并未阻止悲剧的重演，与污染事故造成的重创相比“道歉”“并非故 意”这些字眼的显得如此苍白无力。我们看到，污染事故责任的追究常以事后追 究为主，但是环境污染事故之所以发生往往是由于事前监察不利导致的，仅仅追 究几个事故责任人的责任总是达不到防止环境污染事故不断发生的效果。到目前 为止“云南省铬渣污染事故”还远远不能画上句号，质疑如同压在整个事件上空 的团团乌云遮盖着一切的真实，我们不知道为什么如此规模的铬渣竟然会堆放十 七年之久，我们也不知道当地政府环境保护部门是否履行了环境监管职责? 难道 需要承担责任的仅仅是两个贪利的“糊涂承运人”和陆良化工厂里的几名负责人 吗? 笔者认为此次污染事故之所以发生，除了追究污染企业的责任以外，对当地 政府环境保护部门的失职行为更加不能忽视! 正如国家环保总局副局长潘岳曾经 指出：“政府在环保方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈 的主要根源。”【2 】 1 1 华媒网云南铬渣污染是当地官员祸国殃民的检举信 e b o l 网址： h t t p ：n e w s c c v i c c o m p i n g l u n 2 0 1 i 0 8 1 7 8 8 4 3 0 s h t m l ，最后打开时间：2 0 1 1 1 2 2 4 2 1 潘岳界定政府环保责任尽快修改环境保护法 j 环境保护，2 0 0 7 ，( 2 ) ：2 8 从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善 二、铬渣污染案件中的政府失职及原因 ( 一) 地方政府环境责任的提出及其内涵 1 、地方政府环境责任的提出 面对目前我国日益严峻的环境形势，国家在应对当前的环境问题上下了很大 的决心，也采取了一系列保护环境措施，居民环境保护意识较以前有了明显的提 高，环境保护措施对环境保护和对环境污染的防治等方面发挥了重要的作用但 是环境污染和生态破坏的步伐远远超过了污染治理以及环境立法的速度，环境问 题似乎成了久治不愈的顽疾，近几年污染事故频频发生，我国的环境问题似乎陷 入了恶性循环的怪圈无法自拔。可以说造成上述状况的原因是多方面的，需要对 环境问题进行更深入的研究和更广泛的关注。但是，从目前解决环境问题的主体 的角度分析，政府在环境保护领域发挥着极为重要的作用，政府不仅是环境政策 的制定者，更是切实保护环境的实践者，然而政府在环境保护领域的重要作用并 未得到良好发挥，政府环境责任制度的不健全成为制约环境污染问题解决的重要 因素之一。“政府不积极履行环境责任以及政府在履行环境责任不到位，是造成目 前我国环境保护事业发展的严重障碍【l 】我国的环境污染严重、生态环境恶化、 污染事故屡禁不止，中央政府为应对环境问题不断出台环境保护制度和措施。但 是，这些制度和措施要付诸于实际就必须依赖于地方政府来贯彻执行。从现实情 况来看，地方政府对地方经济的增长有着更为强烈的偏好，对于中央政府的环 保政策、法律法规的实施与执行上往往采取消极不合作的态度。因此，强化地 方政府环境责任成为解决当前面临的环境问题的重要突破口。 2 、地方政府环境责任的内涵 “责任”一词在现代汉语中有三层含义：其一，以义务为中心的“责任”， 1 1 蔡守秋第三种调整机制一从环境资源保护和环境资源法角度进行研究 j 环境保护，2 0 0 4 ，( 1 ) ：2 5 6 从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善 可解释为应当做的分内之事；其二，从主体的行为模式角度，要求特定的行为主 体积极作为的义务；其三，从特定主体的行为结果的角度，责任意味着对相应的 行为所承担的不利后果。【l 】在政府环境责任中，由于责任主体以及调整范围的特 殊性，“责任”一词早已超出传统意义上的理解。随着世界各国对环境问题的重 视，“政府责任 成为各个国家在改革过程中普遍关注的问题。基于对责任的重 要性的进一步认识，美国学者特里库泊提出：“在公共行政和私人部门行政的词 汇中，责任一词是最为重要的，政府规避或没有完全履行其责任会对整个社会产 生消极的影响。”2 0 世纪7 0 年代许多发达国家政府都采取将政府的环境责任作 为本国环境立法的重要内容，“在西方国家对于政府环境责任的界定已经扩展到 行政法意义上的责任的范畴以外，并且己成为西方国家环境立法的特色之一。”【2 】 基于环境污染事故发生之后具有其不可逆转性的特征，环境责任已然超出传统意 义上消极事后行为的“责任”性质，政府环境责任的提出，正是要求政府在环境 领域的管理上承担起前瞻性、预防性的责任，“边污染，边治理”的环境模式只 能加剧人与自然的矛盾，只有通过预防性、前瞻性的环境保护模式才有可能遏制 环境问题的不断恶化。正如钱水苗先生对政府环境责任的论述中所提到的：“地 方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府的职能定位所 确定的分内应做的事，以及没有做或没有做好分内应做的事时所要承担的不利后 果。”因此，地方政府的环境责任即是地方政府应当根据环境保护的法定义务和 政府职能定位，在环境保护领域所享环境决策权和进行环境保护、监督、管理等 职权的同时，对其未能履行上述职责或者政府环境职责履行不到位而应当承担的 不利后果。 ( 二) 我国环境保护法律中关于地方政府环境责任的规定 1 、中华人民共和国环境保护法中关于地方政府环境责任的规定 第一，地方政府在环境保护领域负有保护环境的职责，地方政府应当对其辖 f 1 】汉语大辞典 m 上海：汉语大辞典出版社，1 9 9 2 1 9 5 【习徐祥民孟庆垒政府环境责任简论 d 学习论坛，2 0 0 7 ，( 2 3 ) 1 2 7 从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善 区内的环境保护承担监督、管理与保护的职责。例如：环境保护法第七条、十六 条要求县级以上地方政府及其各环境行政主管部门之间加强部门之间的相互配 合，促进地方政府及其环境保护部门对其辖区的环境保护进行统一监管，以实现 提高当地环境质量的目标；环境保护法第十二条明确了地方政府的环境影响评价 义务；环境保护法第十七条规定了地方政府对其辖区内的生态保护区进行保护的 义务；环境保护法第三十二条中还规定了地方政府在发生环境污染事故时的及时 报告义务，以及及时采取相应措施降低或消除环境污染事故造成危害的义务。 第二，地方政府未依法履行其保护环境的职责，对环境污染事故承担的消极 责任，主要规定在环境保护法第四十五条中，对环境保护监督管理人员的失职行 为给予行政处罚或刑事处罚。 2 、环境保护单行法中对政府环境责任的规定( 以下列三部环境单行 法为例) ( 1 ) 中华人民共和国水污染防治法中地方政府对当地水环境保护责任主 要体现在以下几个法条： 第一，地方政府在水环境保护领域负有保护环境的积极责任：水污染防治法 第四条、第八条以及第十五条中规定了地方政府对辖区内的水环境保护进行统一 的监督、管理与保护，通过采取制定流域管理规划等措施防治水污染；水污染防 治法第四十四条规定了地方政府对城镇污水的处理办法；水污染防治法第六十一 条中明确了地方政府确保当地饮用水安全义务；水污染防治法第六十六条规定了 地方政府应对突发水污染事故的应急处理措施的职责。 第二，地方政府在水环境保护领域负有保护环境的消极责任：水污染防治法 第六十九条对环境保护主管部门或者其他监督管理部门中的直接负责的主管人 员和其他直接责任人员的违法、失职行为追究相应的责任。 ( 2 ) 中华人民共和国大气污染防治法对地方政府在大气环境保护责任方 面的规定如下： 第一，地方政府在大气环境保护领域负有保护环境的积极责任：大气污染防 治法第四条明确县级以上人民政府环境保护行政主管部门要对其辖区内的大气 污染的防治实施统一监督与管理义务，以预防其辖区内大气污染事故的发生；大 从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善 气污染防治法第十条明确各级人民政府应当采取相应的绿化措施以改善大气环 境质量的义务；大气污染防治法第十七条要求对大气污染防治重点城市的政府部 门有确保其辖区内的大气环境质量标准达标的义务；大气污染防治法第二十条中 规定了地方政府在应对其辖区内大气受到严重污染时有及时通报群众和报告主 管部门并立即采取防治应急措施的义务；大气污染防治法第二十三条要求大、中 城市人民政府环境保护行政主管部门定期发布大气环境质量状况公报和开展大 气环境质量预报的义务；大气污染防治法四十三条要求城市人民政府应当采取相 应措施提高其辖区内的人均占有绿地面积的义务，有防治城市扬尘污染的职责 等。 第二，地方政府在大气环境保护领域负有保护环境的消极责任：大气污染防 治法第六十四条明确强调了对违反法律规定将征收的排污费挪作他用的这一类 违法渎职行为进行处罚，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行 政处分；大气污染防治法第六十五条同时明确环境保护监督管理人员违法构成犯 罪的依法追究刑事责任。 ( 3 ) 中华人民共和国固体废物污染环境防治法中的地方政府环境保护职 责主要有以下几个方面： 第一，地方政府在对固体废物污染防治领域负有保护环境的积极责任：固体 废物污染环境防治法第四条明确县级以上人民政府应当采取相应的监督、管理、 保护等措施，以防治其辖区内固体废物污染环境的职责；固体废物污染环境防治 法第六条中要求各级人民政府具有通过采取宣传、教育等方式，提高居民环境保 护意识的义务：固体废物污染环境防治法第十条明确县级以上地方人民政府环境 保护行政主管部门相互配合统一监督和管理，对其辖区内固体废物污染环境做好 提前防治工作的职责；固体废物污染环境防治法第十二条要求大、中城市人民政 府环境保护行政主管部门有定期发布固体废物相应管理信息的信息公开义务；固 体废物污染环境防治法第二十九条规定县级以上人民政府有关部门对其辖区内 的固体废弃物的处理上，应当制定工业固体废物污染环境防治工作规划，不断减 少工业固体废物产生量并加强对工业固体废物污染环境的防治工作；固体废物污 染环境防治法第三十八条、三十九条、四十三条明确县级以上人民政府有通过采 取统筹安排建设城乡生活垃圾处理设施等一系列措施，不断提高垃圾回收利用 9 从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善 率，通过逐步促进生活垃圾的产业化发展，使建立健全生活垃圾污染环境防治的 社会服务体系目标得以实现，提高居民的生活质量；固体废物污染环境防治法 第六十四条明确县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他相关环 境部门，如遇到其辖区内发生危险废物环境污染事故时，有向有关行政主管部门 报告并及时采取有效措施防止或者减轻污染危害的职责。 第二，地方政府在对固体废物污染防治领域负有保护环境的消极责任：固体 废物污染环境防治法第六十七条对地方政府环境保护相关职能部门的行为进行 严格的约束，若相关职能部门出现违法办理批准文件、对违法行为不予查处等行 为的，要求关行政主管部门责令改正并对负有责任的主管人员和其他直接责任人 员依法给予相应的行政或者刑事处罚。 从以上几部环境保护法律中对于地方政府环境责任的规定来看，保护环境是 地方政府义不容辞的职责，地方政府作为环境保护的主要责任主体在环境领域应 当履行其法律职责，法律赋予地方政府在其辖区内行使环境保护职权的同时要求 其必须承担与环境权力相应的法律责任。 ( 三) 铬渣污染案件中当地政府环境保护失职的体现及原因 l 、当地政府环境保护失职的体现 此次铬渣污染事件的发生除了追究污染企业的责任以外，当地政府在环境保 护中存在严重“失职”，主要体现在以下几个方面： ( 1 ) 当地政府以牺牲环境为代价换取地方g d p 的增长 地方政府部门为了追求经济利益的最大化，在环境保护领域不仅不依法履行 环境保护职责，而且对环境污染和生态破坏等行为放任自流，地方政府将工作重 心放在经济职能上，忽视对环境的保护。在市场准入方面，地方政府为了促进当 地经济增长，招商引资过程中不予考虑当地的环境因素，应当实行的环境影响报 告制度、排污收费制度、污染申报登记制度形同虚设根本不予执行。在环境监督 检查方面，面对破坏环境行为的查处力度不够，不严格执法。在环境纠纷处理方 面，环境利益成为争讼双方竞相追逐的牺牲品，环境保护职能部门对造成环境污 染应当予以处罚的企业处理态度相当宽容甚至不惜放下监管者的姿态直接出面 从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善 干涉。尤其是在我国中西部等欠发达的省份和地区，地方政府为了换取几个百分 点的g d p 增长，用尽浑身解数吸引外商投资，这些行为都为环境污染事故的发生 埋下隐患。此次云南曲靖铬渣污染案件中，云南省曲靖市陆良县为了招商引资， 竟然制定出“四个不论政策，即：“不论哪种形式，能搞活区域经济就行：不论 归谁所有，能纳税就行：不论企业大小，能解决就业就行：不论姓资姓社，能促进 发展就行。”【l 】陆良县委、县政府不仅与当地一些投资企业签订一系列招商引资 目标责任书，还出台了各种保护伞条款，例如：对重点投资企业实行挂牌保 护制度，未经领导批准，任何单位和个人不得到挂牌重点企业检查。如此一来这 些“重点企业”俨然成了凭借当地政府在背后撑腰的“山大王 谁敢去查谁敢去 管? ( 2 ) 当地环境保护部门未能严格执法 针对铬渣的处理我国并不是无法可依：1 9 8 5 年我国对铬盐生产制定了标 准，1 9 9 2 年颁布实施了关于防治铬化合物生产建设中环境污染的若干规定， 2 0 0 3 年国家环保总局颁布关于加强含铬危险废物污染防治的通知，2 0 0 5 制定 了铬渣污染综合整治方案，2 0 1 0 年通过铬化合物生产建设许可管理办法， 2 0 11 年5 月，国务院批复了重金属污染综合防治”十二五”规划强调防控的5 大重点行业等。足见国家对于铬渣处理问题的重视，同时我国对产生危险废物的 具体处理措施也进行的严格的规定，中华人民共和国固体废物污染环境防治法 中对于固体废弃物的处理实行着严格的危险废物处置联单制度，危险废物处置联 单需要填写三部分重要信息：一个部分需要填写的是固体废弃物处理单位的名 称，另一部分是危险废物种类、数量的具体情况说明，第三部分就是接收和送出 危险废物的时间，该制度设计的目的是防止危险废物处理不当，确保对危险废物 的处置做到全程监管。但是，此次对铬渣污染事故的调查中发现，当地环保部 门从未执行过转移联单制度，云南曲靖陆良化工实业有限公司从未填写过危险废 物处置联单，铬渣被堆放了长达十七年之久，在十几年的堆放过程中当地相关环 境监管部门一直是无人问津，直到铬渣堆放造成大面积水污染和土壤污染时才有 幸见到环境执法人员的身影，当环保部门与污染企业这对本应该是监管者与被监 管者的对立关系演变成为休戚相关的利益共同体时，谁还来保护环境? 【1 】上百亿资金如何落户陆良云南日报 e b 0 l 网站：h t t p ：w w w y n d a i l y c o r n - 2 0 0 5 8 1 1 从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善 ( 3 ) 当地政府在环境问题上“人本”理念的丧失 党的十六届三中全会第一次明确提出了以人为本的思想，强调要坚持以人为 本，促进经济社会和人的全面发展。“以人为本战略的实施离不开政府职能的 有效发挥，环境管理是政府在环境保护领域的重要职责。”【l 】然而，地方政府对环 境目标的认知模糊甚至出现认知错误。当地政府不惜以牺牲环境为代价换取经济 的增长，环境保护目标的实现在经济增长的巨大压力之下落空，很多污染企业正 是在这样的有利生存空间之下长期游离于环境执法部门的监督管理之外，环境污 染不仅得不到及时的治理，环境问题反而愈演愈烈。“以人为本”理念是要求政 府以人民的利益为出发点，首先必须确保并尊重作为人所应当享有的权利，人的 生存权是人最基本的权利。但是，我们发现在片面强调经济发展的过程中，人的 最为基本的生存权已经难以维持，伴随环境污染、生态破坏而来的是越来越多的 “癌症村 出现，云南曲靖铬渣污染事故的发生也将“兴隆村”这个名不见经传 是小村庄带入人们的视线当中，该村隶属云南省曲靖市陆良县百户小镇，这里的 村民世代以务农为生，然而这样的生活状态随着陆良化工厂的建成投产而被打 破，该化工厂和化工厂区后面的铬渣堆距离兴隆村不到两公里，兴隆村的空气、 水、土壤均受到严重的污染，村里的农作物颗粒无收，“铬渣”将这个曾经山水 绮丽安逸的小村庄带入“癌症村”的梦靥之中，几年间村里很多人被诊断是癌症 陆续死去。【2 】村民们在这场噩梦中苦苦挣扎，当人们因饱受环境污染之痛，连最 基本的生存权都难以维持时，政府宣称的“以人为本 又从何谈起。 2 、地方政府环境保护失职的原因 在我国中央政府与地方政府即是公共事务的管理者也是公共服务的提供者。 然而，相比较中央政府而言，地方政府对环境事务的公共管理与服务上更加直接 和具体。地方政府的自身职能定位对地方政府开展各项环境保护制度建设措施具 有深远的影响，地方政府在环境保护体制建设上必须发挥应有的作用，否则环境 保护就成了空喊的口号只能被束之高阁。 ( 1 ) 理念偏颇 1 1 十六大报告辅导读本 m 北京：人民出版社，2 0 0 2 。2 8 1 2 1 王曦煜探访云南陆良非法倾倒铬渣现场兴隆村 n 探访云南，2 0 11 9 1 2 从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善 “环境管理”这一理念是在环境问题全球化这一背景之下由联合国环境规划 署和联合国贸易与发展会议( u n c t a d ) 联合召开的题为“资源利用、环境与发展战 略方针的讨论会上首次被提出来的。【l 】环境管理属于现代管理学的一个分支， 通过一整套具体的环境管理政策的制定和实施，逐步建立系统有效的环境管理模 式，重点在于强调统治的作用。 环境保护领域中对环境管理理念的运用，也是在强调将统治作为实现其 环境职责的基本途径，在我国社会主义体制之下，对环境的管理权集中在政府手 中。地方政府环境责任正是被这种环境管理理念所限制，环境管理理念要求政府 在环境领域实行统治，这就意味着政府成为发号施令的“统治者”，问题也就随之 而来，一方面“统治 理念下的政府缺乏对自身行为的客观约束，容易导致地方 政府在环境保护领域消极不作为或环境监管不到位现象的产生。另一方面也使环 境保护这个原本需要多方参与的问题最终落在政府一方主体之上，使得除开政府 以外的其他主体成为置身事外的被动、消极的“被统治者”。环境管理理念导致 政府在环境保护领域演化成权力政府，而使政府的服务理念缺失，除开政府以外 的其他主体成为责任的主要承担着者，使得在环境管理领域中的管理主体与社会 公众地位的不对等。在环境领域，公众恰恰是最大的收益者，与此相对的政府应 当强调其服务者的角色，过分强调政府的统治者地位，导致社会公众对地方政府 环境行政活动的积极参与、对管理主体及其行为的制约和监督、公众的环境需求 等方面被忽视，这种模式下的环境管理制度不利于公共责任机制的建立。 ( 2 ) 法律之困 近几年来，国家将环境法律作为环境保护的武器不断加强环境立法。到目前 为止，我国环境法律体系初步形成。“迄今为止，政府在环境保护方面的独立法 律已经颁布了1 3 个，其中3 0 多个部门管理法令和6 0 0 多个地方性环境保护法 规是各部门和地区根据自己部门和地区的实际情况颁布的。”【2 】这些法律制度的 建立在环境保护及环境污染防止方面发挥了重要作用。但是，在环境法的实施过 程中现行环境法中存在的缺陷也日益暴露出来，尤其表现在环境法中对政府环境 行为的约束上存在严重的法律失衡，政府环境责任的法律之困表现在以下几个方 1 1 肖江文赵勇罗云峰岳超源我国环境管理研究概况 j 科技进步与对策，2 0 0 2 1 1 【习曹东王金南中国工业污染经济学 m 北京：中国环境科学出版社，1 9 9 9 ，( 5 5 ) ：9 8 从“云南省铬渣污染事故”看地方政府环境责任制度的完善 面： 首先，地方政府作为环境责任主体的缺失。环境立法中相比较强调企业、个 人等主体的环境责任而言，政府的环境保护责任缺失。以我国环境保护法第 五章“法律责任”这部分的规定为例，该部分共有1 l 项条款，除了第4 5 条中涉 及环境保护监督管理人员外其他条款都是有关企业环境义务的规定。从这些条款 中不难看出环境立法中对于政府的环境行为尚未做出严格的约束，而是将政府部 门作为高高在上的监督者的身份抛出责任规制之外，但是现实情况来看，政府在 环境保护领域的消极不作为以及执法不到位等行为正是导致环境弊病久治不愈 的因素之一。 其次，地方政府环境责任内容上的缺陷。从为数不多的涉及政府环境行为的 法律条款中，我们看到最多的是“政府有权”的字眼，而不见政府必须承担 哪些环境保护义务的规定。按照蔡守秋先生提出的政府第一性环境责任和第二性 环境责任的定义来看，过分强调政府在环境保护领域的权力，环境的保护演化成 为政府各职能部门之间利益之争，忽视政府的第二性环境责任即政府违反第一性 责任而应当承担的法律后果，而且不利后果的承担仅仅限于对违反法律规定行为 进行处罚，忽略地方政府在环境保护消极不作为、环境监管不到位、轻视政府环 境指导与服务时理应承担的责任。也正是在这种政府环境权力和义务的失衡的法 律制度设计之下，导致政府以及政府官员忽视环境