（环境与资源保护法学专业论文）区域生态保护的立法研究.pdf

摘要 生态破坏问题伴随着我国经济的高速发展呈现愈演愈烈之势。尽快 遏制生态破坏、实施生态保护、加强生态建设，实现生态、经济、社会 的可持续发展是一个严肃、迫切的问题。 本论文通过对生态保护立法的理论与实证分析，指出区域生态保护 立法的必要性与可能性，并对立法实践中存在的问题进行了深入的分析， 最后提出构建我国区域生态保护法的思路，对区域生态保护法的基本原 则与基本制度进行了详细的阐述，对完善与深化我国的区域生态保护法 从理论上提出建议。 【关键词区域生态保护立法构建 a b s tr a c t inc h i n a ， a io n gw i t hh i g h s p e e dd e v e l o p m e n to f e c o n o m vt h e p r ob ie m。f e c o lo g ic a ld e v a s t a t i o n p r e s e n tsw o r s e a n dw o r s e p os l t l o n l t1sa se r i o usa n d i m p e n d i n gp r o b le mt h a t k e e p i n g e c o l0 9 1c a l d 8 。a s t a t i o i lw i t h in 1 i m i t s ， c a r r y i n ge c o l o g i c a l p r o t e c t lonln t oexec u t i o n ， r e in f o r c in g e c o l o g ic a lc o ns t r u c t i o n a ndr e a l iz i n g s u s t a in a b l e d e v e lo p m e n to f e c o l o g y ，e c o n o m va n d s e ci e t y i nt h isp a p e r ，p a s s i n gt h et h e o re t ica n dd e m o n s t r a b lea n a lv s is o fe c 0 1 0 9 ic a lp r o te c t i o i l1e g i s l a t i o r ，in d ic a t in gt h enec ess i t va n d p oss ib i l i t yo fr e g ior l a le c 0 1 0 9 ic a lp r o t e c t i o nie g is l a t i o n ，a n d e m b e d d e da n a lyz i n go ft h ep r o b le m si np r e s e n tl e g i s l a t i o ns y s t e m t h ea u t h e r b r in g f o r w a r d t h i n k i n go f r e g io n a l e c o i o g i c a l p r o t e c t i o ni a w ，ex p l ic a tef u n d a m e n t a l p r i n c i p a la n ds ys t e mo f r e 9 1o n a l e c 0 1o g ic a l p r o t e c t io n l a w ，t a b le s u g g es t i o n sf o r r e t ln l n ga n dd e e p e n i n go fr e g i o n a lec 0 1 0 9 i c a lp r o tec t ion1 a wi n t h e o r y k e y w or d s r e g ion e c o io g ic a ipr o t e c t io n l e g is ia t io n pr o s p e c t s i i 昆明理工大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下( 或 我个人) 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内 容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：舞余卫进 日期：j 口p 忤j 月日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解昆明理工大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留、送交论文的复印件，允许论文被查阅，学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印或其他复制手段保存论文。 ( 保密论文在解密后应遵守) 导师签名：论文作者签名：缝墨堡 绪论 绪论 一、选题目的及意义 我国是一个处于由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中的发展 中国家，面临发展经济和保护生态环境的双重任务。虽然我国已将可持 续发展确立为基本发展战略，在制度建设方面，初步形成了较完整的环 境法律框架体系。但我国目前的生态环境形势仍十分严峻，生态恶化的 范围仍在扩大，程度在加剧，危害在加重。目前，我国的生态恶化呈现 出一些新的发展特点：一是积点连片，由原来的局部、小范围的生态破 坏恶化逐步演变成区域性、大范围的生态恶化；二是从量变到质变，由 原来以单要素为主的生态破坏，逐步发展成整个区域或流域生态的结构 性破坏，功能退化甚至完全丧失。区域生念环境恶化己成为目前的主要 生态问题之一。 生态破坏问题既是全球性问题，又是区域性问题。首先表现为在一 定区域内人们不合理地开发利用自然环境，过度地向环境索取物质和能 源，使区域内自然环境的恢复和增殖能力受到破坏，区域生态系统失衡： 其次，从全球范围看，生态破坏的普遍发生，影响的范围和深度逐渐遍 及整个地球，影响地球物质运动和所有化学元素的生物化学地球循环， 进而影响全球的生态平衡，造成全球范围内的生态环境恶化。由于不同 区域的地理、地貌、自然条件、生态环境、资源情况、气候情况、人- 口 情况、历史情况都存在差异，生态环境的区域性特征明显，因此生态保 护必须立足于具体的区域，因地制宜，突出重点，才能保证实现区域可 持续发展。 基于上述认识，论文拟以区域生念保护为主要研究内容。以理论分 析为背景，对比现有生态保护的法律实践，明确生态保护立法中存在的 问题，对完善和深化区域生态保护法作初步研究，提出一些新的区域生 态保护的合理立法建议。 二、 论文选题的国内外研究动态及现状 论文着眼于区域生念保护的立法问题，这一尚属空白的研究领域。 困内对生态保护法的研究，大多集中在自然资源的保护、开发、利用， 对某一具体区域的生态环境保护也有所涉及，但没有从理论高度将区域 昆 j 1 j 理工人学硕卜学逝论文 生态保护作为一个整体，构建系统全面的区域生态保护法体系。理论研 究的局限带来立法实践的滞后，我国虽有部分区域生态保护的法律制度， 但综合性的生态保护法尚未制定。国外有些国家很重视生态保护方面的 立法，如俄罗斯、德国、瑞典等都结合自身国情制定了大量的法律，形 成了自己的特色；国际环境法上，生态保护强调对具体对象的保护，如 鸟类、鸟类栖息地、湿地、自然遗迹等。国外与国际的相关法律虽对本 文的研究有一定的借鉴作用，但总体上看，区域生态保护方面的法律仍 不全面，还有很大的研究空间。 三、 论文研究内容及研究方法 论文以我国现有区域生态保护的法律制度为主要研究内容，以法学 原理、环境资源法学的基础理论为依托，结合生态学、生态经济学、生 态伦理学、环境科学等相关学科的理念，将实证分析与理论探讨相结合， 通过理性的分析，提出新的切实可行的合理立法建议，为我国区域生态 保护的立法实践提供理论支持。 拟采用的研究方法有： l 、资料收集法，通过文献检索收集有关的国内外资料； 2 、实地调查法，通过对一些地区的实地调查，收集实证分析的资料； 3 、理论分析法，通过对实证资料的分析，明确存在的问题： 4 、比较法，通过中外比较和区域比较，寻找可资借鉴的立法实践； 5 、归纳总结法，通过归纳总结实际问题，结合相关学科理念，以立法 法学的原理对区域生态保护的立法体系进行理论构建。 第一章概述 第一章区域生态保护立法的基础理论 在环境资源保护法学理论中，有关生态保护方面的理论尚未达成统 一、明晰的共识。因此，笔者认为，在展开论述之前，有必要对区域、 生态保护和立法的一般理论做一简单梳理，以明确区域研究的意义以及 区域生态保护的原理、目标、特征、重点等。基础理论的准备是研究的 起点，也是确立本文论点的基石。 第一节区域 一、区域的概念 区域( re g io n ) 是一个抽象的、观念上的空间概念，是学者们用来表 示其研究问题的特性或分析区域经济现象的工具2 。因此，在不同学科对 区域概念有不同理解：地理学把区域作为地球表面的一个地理单元；经济 学把区域理解为一个在经济上相对完整的经济单元；政治学一般把区域看 作国家实施行政管理的行政单元：社会学把区域作为具有人类某种相同社 会特征( 语言、宗教、民族、文化) 的聚集社区；法学上的区域是指地域， 即有一定范围的地方，或指行政区划，如省级区域、市辖区、特区等3 。 从根本来说，区域是一个空间概念，是地球表面上占有一定空间的、以不 同的物质客体为对象的地域结构形式。其基本属性是4 ： l 、地球表面的部分，并占有一定的空间( 三维) 。这些空间可以 是自然的、经济的、社会的 2 、具有一定的范围和界线。其范围有大有小，是依据不同要求，不 同指标体系而划分出来的；其界线往往具有过渡性特征，是一个由量变 到质变的“地带”( 自然界区域界线有时是截然的，但大部分也是过渡性 。笔者盘阅rl 几率教科书其中有关生态保护方面的论述分歧较人，从名称的使用卜就可 见一斑，如自然资源法、自然资源保护法、生态保护法、生态保护建设法、自然 5 | 护法、 生态环境保护法等，对生态保护所沙段的内容、法律调整范围、摹奉原则、基本制度等诸 多方面都没有统一。 ! 参见李小建主编：经济地理学，高等教育出版社转摘自马忐强著：区域形象：现代 区域发腱的品牌和魅力，黑龙江人民出版社，2 0 0 2 年l2 月版，第28 页 3 牵伟民主编：法学辞源，中国工人出版社，19 9 4 年版，第12 4 页 4 挂助豪、魏清泉、陈宗式编著：区域分析与舰划，高等教育出版社，j9 9 96 ，第j 页 昆l 删理t t = 学坝卜学位论文 的) 。 3 、具有一定的体系结构形式。分级性或多级性、层次性。因而区域 具有上下左右之间的关系( 纵向的、横向的) 。每个分区都是一个区域的 组成部分。 4 、区域是客观存在的。是人们按照不同的要求、对象加以划分的， 是主观对客观的反映。 与区域相近的词还有“地区”( a r e a ) 、“地域”( te r r i t o r y ) ，其实 质是一致的。只是“区域”是泛指，而“地区”是特指；“区域”范围有 大有小，而“地域”一般范围较大，且更强调地方性、景观性。 可见，区域是个相对的概念，相对于全局的局部概念。对全国来说。 黄土高原、长江流域等区域是构成我国全局的自然地理单元：西部地区、 云南省、昆明市等区域是构成我国全局的行政单元。 二、区域的类型 区域作为地球表面的一个范围，是地球表匝各神空间范围的泛称或抽 象，按照两种基本认识方法的不同可分为两种类型：自然区域和人为区域。 自然区域是从自然系统的性质出发，自然形成的地域范围，如山区、平原 区、森林、草原、海洋、陆地等，范围或大或小，具有不同特征的空间范 围：人为区域是人类出于描写、分析、管理、规划或制定政策的需要，按 照某些标准对自然地域人为划定的具有边界的地域，如行政区划、社区、 生活区、少数民族区、发达区等。二者的范围常有所交叉。 三、区域的特征 区域的本质特征：一是整体性，这是由其内部一致性和相互联系性决 定的。区域的整、体性使区域内部某一局部的变化会导致整个区域的变化。 二是结构性，区域的构成单元，按一定的联系产生结构。区域的结构性 具有层次性、自组织性和稳定性。结构性和整体性相关联，没有稳定的 结构，也就没有一致性和整体性。区域的特征使得将区域作为一个系统 研究时，需要对区域系统内部的组成部分进行详细研究，同时由于系统 的各个组成部分之间存在相互联系、相互制约的关系，必须从整体上把 握区域系统。 5 参见栏功豪、魏清泉、陈宗兴编薯：区域分析与规划，高等教育出版卒1 。，l9 9 96 ，第2 弧 4 第一章概述 四、区域研究的意义 随着社会发展、科技进步、人口增多，在人类的能动作用下，地球 表面已成为日益繁荣、复杂、多样的社会一经济一自然复合系统。然而， 这个庞大的复合系统f 面临着人口爆炸、资源枯竭、生态环境恶化的迫 切挑战，使得如何实现人类社会的可持续发展已成为一个严肃的问题。 面对生态问题的复杂性、类型的多样性和发展的动态性，将整体问题分 解、细化到具体的区域，以区域为研究对象不失为一种思路。区域作为 人类聚居的场所，是人们从事经济和社会活动的空间载体，是人类为了 自身发展和社会进步而进行开发、利用、改造的对象。区域一般以大、 中城市为中心，小城镇及广大自然地域为腹地，共同组成一个多样性、 综合性的生态系统，这个生态系统通常由生物资源、非生物资源和社会 资源构成。任何一个区域生态系统，都具有整体性和结构性的特点，透 过区域的视角，立足于解决具体问题，同时对整体问题的解决起示范、 借鉴作用。因此探讨如何在具有一定经济基础和自然条件多样性的区域 系统中实现可持续发展已成为区域研究的主题。另一方面，地球上各地 的自然状态的不均衡性和发展历史的不同步性，导致不同区域具有不同 特点。区域的差异性决定了区域发展必须立足于自身实际，采取有针对 性的战略措施，因为人类社会的整体发展最终要落实到具体的区域发展， 实现了区域发展的目标一人口、资源、生态环境的协调发展，彳能实现 人类社会可持续发展的目标。 第二节生态保护 一、生态保护的基本理论 1 、生态系统的概念 生态系统是生态学研究的中心课题。生态系统是指自然界旱由生物 群体和一定的空间环境共同组成的具有一定结构和功能的综合体系。6 自 然界中生态系统多种多样，大小不一。小至一滴湖水、一条小沟、一个 小池塘、。个花丛，大至森林、草原、湖泊、海洋以至整个生物圈，都 是一个! e 态系统。每个生态系统是生物界活动的基本单元。人类便处于 由各种生态系统组成的生物圈内。 6 会瑞林环境法学，北京人学出版社，2 0 0 2 年4 月，8 负 昆叫理t 大学碗l 学位论文 任何生态系统都具有以下共同特征： ( 1 ) 具有能量流动、物质循环和信息传递三大功能。生态系统内的能 量流动通常是单向的，不可逆转。但物质的流动是循环式的。信息传递 包括物理信息、化学信息、营养信息和行为信息，构成一个复杂的信息 网。 ( 2 ) 具有自我调节的能力。生态系统受到外力的胁迫或破坏，在一定 范围内可以自行调节和恢复。系统内物种数目越多，结构越复杂，则自 我调节能力越强。 ( 3 ) 是一种动态系统。任何生态系统都有其发生和发展的过程，经历 着由简单到复杂，从幼年到成熟的过程。 2 、生态平衡及其破坏 在一个f 常的生态系统中，它的结构和功能包括生物种类的组成和 各种种群的比例以及不断进行着的物质循环和能量流动都处于相对稳定 的状态，生态学上把这种相对稳定状态称为生态平衡。7 生态平衡是整个 生物圈保持正常的生命维持系统的重要条件，它为人类提供适宜的环境 条件和稳定的物质资源。 破坏生态平衡的因素既有自然的，也有人为的。自然因素如火山、 地震、海啸、林火、台风、泥石流和水旱灾等常常在短期内使生态系统 破坏或毁灭。受破坏的生态系统在一定时期内有可能自然恢复或更新。 人为因素包括人类有意“改造自然”的行动和无意识行为造成对生态系 统的破坏。如砍伐森林、疏干沼泽、围湖围海( 垦殖) 和环境污染等。 这些人为因素都能破坏生态系统的结构和功能，引起生态失调，直接或 间接地危害人类本身。所谓的“生态危机”大多是指人类活动引起的此 类生态失调。生态平衡的破坏往往出白人类的贪欲与无知，过分地向自 然索取，或对生态系统的复杂机理知之甚少而贸然采取行动。 3 、生态学基本规律 生态学的研究已经总结出许多生态系统具有的基本规律8 ： 第一，负载定额。即任何生态系统都具有一定的负载能力，只能供 养定数量的生物。第二，时空有宜。即每一个地方，都有其特定的自 7 舍瑞林：环境法学，北京大学f l ；版礼2 0 0 2 年4 月，1 1 负 8 参见中闰自然保护纲要编写委员会编：中国自然保护纲要，中陶环境科学出版社 】987 年5 月版，l2 14 贝 6 第一章概述 然和社会经济条件组合，构成独特的区域生态系统，同时，这种区域生 态系统也随时间发生变化，决定了我们在对某特定地区、特定时期的生 态系统采取行动时，必须遵守园地因时制宜的原则。第三，物物相关。 生念系统各部分在系统的形成过程中彼此建立了密切的联系，它们相互 制约、相互影响，改变其中一部分，便会影响其他部分，甚至影响整个 生态系统。第四，相生相克。生态系统中的每一生物种都占据一定的位 置，具有特定的作用，各生物种之间相互依赖、彼此制约、协同进化， 任意地去除或引进生物，都会对生态系统发生不良的影响。第五，协调 稳定。即只有各部分协调的生态系统才是稳定的。一般来说，一个生态 系统中生物种类越多，这个系统越稳定。第六，能流物复。即物质可以 再循环，而能量流失后不能再循环。所以，我们应当节约能源，同时防 止有毒物质在生态系统中的再循环。这些基本规律是人类社会在发展过 程中必须遵守的，如果违背这些基本规律，必然遭到自然的“报复”。 4 、生态破坏与生态保护 生态系统是经过长期历史发展形成的，结构与功能具有相对稳定性， 保持着动态平衡状态的系统。在一定范围内可以进行自动调节、自动控 制，以保持最佳生产能力。但是，由于巨大的人口数量压力、对自然客 观规律的认识不足，人类不合理的开发活动对生态系统旋加的影响，超 过生态系统所能承受的限度，就会损害生态系统的自动调控能力，从而 导致生态系统结构的破坏、功能的退化，致使生态系统失去平衡，甚至 完全瓦解。生态破坏就是指人类活动给自然生态环境带来的直接或间接 的破坏，致使生念系统平衡难以维持，从而危机人类的生存和发展的事 实，例如乱、砍滥伐森林造成水土流失、过度放牧造成草原退化沙化等。 生态保护对应于生态破坏，就是约束和调整人类不合理的生产开发活动， 使人类活动遵从生态规律，将人类向自然索取资源和排放废物都限制在 生态承载力限度内，以保持生态系统的平衡。 5 、生态保护的对象 生态保护的对象是生态系统，包括自然资源与自然环境。自然资源 9 一然资源和生态系统是既有区别又有联系的| 坷个概念，自然资源构成生态剀素。生态岗 素足生态系统中处于一定结构和层次的组成部分，破坏自然资源不利于生态冈素的保护从 而小利于牛志系统的保护，反之，破坏生态也1 i 利十自然资源的保护。奉文以生态系统的 整体件为“j 发点，将自然资源作为生态冈了，保护自然资源是为r 维持生态系统的平衡。 昆叫删 = 大学顾卜学位论文 与自然环境作为生态系统结构的具体化，共同构成一个具有自稳定、自 调节、自适应功能的生态整体。生态系统、自然资源与自然环境，它们 在性质上本来就是自然界中由有机物质和无机物质所共同组成的，不以 人类的意志为转移而客观存在的统一整体。自然资源是从对人类有用性 角度看待自然界整体，生态系统是从生物的生存条件以及相互关系的角 度看待自然界整体，环境是以静态的眼光看待人类身处其中的自然界， 所以以生态系统的概念作为参照标准的话，自然资源与自然环境都是生 态系统的组成部分。 二、区域生态保护 目前，我国的生态恶化呈现出一些新的发展特点，一是积点连片，由 原来的局部、小范围的生态破坏恶化逐渐演变成区域性、大范围生态恶 化；二是从量变到质变，由原来以单要素为主的生态破坏，逐步发展成 整个区域或流域生态的结构性破坏、功能退化甚至完全丧失”。可见，生 态破坏通常从小范围开始，扩展到区域范围，进而演变成全国甚至全球 范围的生态恶化。因此，生态破坏问题首先是区域内的生态系统的失衡， 如果不加以控制、治理、保护，通过区域之间的相互联系演变成更大范 围的生态破坏。生态问题具有明显的区域性特点，决定了对生态问题的 认识必须先从区域入手，因为区域性生态破坏是全球性生态问题的分解， 研究全球生态保护要先研究区域生态保护；其次，区域生态破坏一般有 独特的表现形式，在管理上更易协调，更容易找到实用的解决方法。 1 、区域生态保护的基本原理 在一定区域范围内有效的保护生态系统，需要遵循一些基本原理： 首先是生态系、统结构与功能的相对应原理，从保护结构的完整性达到保 持生态系统功能的目的：其次是将经济社会与自然环境看做一个相互联 系、相互影响的复合系统，寻求相互问的协调，并寻求随着人类社会进 步，不断改善生态环境咀建立新的协调关系的途径；第三是将保护生态 环境的核心一生物多样性放在首要的和优先的位置上：第四是将普遍性 与特殊性相结合，特别关注特殊性问题：第五是关注重大生态环境问题， 将解决重大生态环境问题与恢复和提高生态环境功能紧密结合，以实现 。见全图生态环境保护“l 五”计划固家环境保护总局公报，2o02 年第1 期 第一章概述 社会的可持续发展。“ 2 、区域生态保护的目标 生态保护的最终目标是保护人类赖以生存的生态环境，使人类活动 增加预见性和计划性，克服对自然资源利用的盲目性和破坏性，使人类 能够主宰自己的命运，实现可持续发展”。区域生态保护的目标是遏制区 域内的生态破坏，减轻自然灾害的危害，促进自然资源的合理、科学、 持续利用，实现自然生态系统良性循环，维护区域生态安全，确保区域 经济和社会的可持续发展。可持续发展取决于地球生命力与多样性的保 护，但是保护不仅涉及保护或保持现存的物种，保护至少有三层目标：。 ( 1 ) 保护生命支持系统，这是保持地球适合于生命的生态学过程。这些生 态学过程决定了气候、清洁空气和水源，调节水流量，再循环必需元素， 创造和重新生成土壤，并且使生态系统能自我更新；( 2 ) 保护生物多样性， 这包括植物、动物和其它生物的所有种类，每个物种储存的遗传信息、 生境、生态系统和景观。这些是不断变化的，而保护主要寻求保证人类 带来的变化对生物多样性造成的损失最小；( 3 ) 保证任何对可再生资源的 利用是可持续的，这些资源包括野生生物、海洋和淡水生态系统、森林、 土地等。 3 、区域生态保护的特征 具体而言，区域可以是国家、省区等行政区域下的地域，也可指农村、 风景名胜区等功能性区域或湖泊、山地等自然流域。不同意义下的区域 生态有不同的性质、内容和管理方式，但也具有一些共同的特征。这些 共同的特征是进行区域生态保护研究的前提。本文探讨的是小区域的生 态保护，所，以对区域生态保护特征的总结是针对小区域的生态保护问题。 ( 1 ) 区域生态破坏的影响范围较窄，恢复生态平衡的直接效果也主要 由陔区域获得，故区域生态保护或治理的难度相对较小。 区域生态破坏的影响范围首先在本区域及周边，区域生态系统超出 其承载力时的损失和区域生态恢复平衡时的收益都由该区域承担，因此 给区域生态保护提供了方便，有可能建立起生态的预警预测系统，生态 李爱贞编著：生态环境保护概论，北京，气象出版社，2 0 0 l ，9 ，第5 6 5 7 页 ”孔繁德著：生态保护概论，中国环境科学出版社，2 0 0 1 年5 月版，第2 2 4 页 ( 英) e 马尔特比等编著康乐等详：生态系统管理：科学与社会问题，北京，科学 h ：版朴，20 033 ，第10 11 负 9 昆明理丁：大学珂! l 学位论文 保护或治理的难度相对较小。当然，难度只是“相对”而言，生态 破坏与生态保护的受益并不一一对应，区域生态保护仍存在很多困难。 ( 2 ) 不同区域的环境问题侧重点不同，生态保护的方法不尽相同，故 生态保护需要个案研究，需要具体问题具体分析。 不同区域的自然资源、生态环境有不同特点，因而生态破坏的表现 各不相同，需要针对不同问题，采取不同的保护方法，需要具体情况具 体对待。 ( 3 ) 自然环境的整体性与行政区域分割性的矛盾，使得生态保护没有 协同行动，则难以有序的管理，区域生态保护的效果也就不明显。 在区域划分中，一种是自然区域，一种是人为区域，其中行政区域 是政治( 行政) 管理单元，是人为区域的重要形式，是国家实施区域政 策的主要对象。流域是自然区划形式，是自然形成的地域范围，如长江 流域。流域范围与行政区域常有所交叉，存在自然区域整体性与行政管 理地域分割性的矛盾，常使区域生态保护面临困难。如跨行政区的江河 因行政分割而使流域的整体性遭到破坏，增加了全流域统一规划、综合 整治和合理利用的困难；跨行政区的自然保护区、森林或水源保护区、 沙漠和草原区等，因行政地域分割，造成管理上的困难，或因邻区开发 而相互影响，降低了综合整治的效果。但同时，行政区域是坚持按政治 管理原则管理的具有边界的区域，可行使独立的行政管理权力，代表了 地域内居民的共同利益，有利于区域生态保护政策的实施。所以，区域 生态保护在坚持以行政区域为单元的同时，要兼顾流域的整体性，注意 二者的协调、平衡。 ( 4 ) 区域发展的传统观念在一定程度上使生态保护流于形式。 自然资源是区域生产发展的物质基础，某种自然资源的数量越多， 利用该自然资源发展生产的规模就有可能越大。传统经济发展以大规模 利用资源，粗放的生产经营为模式，使经济的高速发展建立在大量消耗 自然资源，生态环境不断恶化的基础之上。尤其在一些资源丰富，但经 济发展相对落后的地区，如果对生态环境保护的认识程度不足，在加快 发展经济目标的感召下，盲目攀比速度，加大资源开发利用规模，只讲 发挥资源优势，不讲可持续发展，造成不可逆的生态破坏，后果将更为 严重；如果不从根本上改变生态保护可有可无的决策思维，生态保护的 难度将非常大，流于形式成为某种趋势。因此，提高认识、预防为主是 1 n 第一章概述 当务之急。 ( 5 ) 经济发展的不平衡，制约区域生态保护工作的开展。 经济发达地区在工业化过程中经历了污染破坏治理保护的过程， 积累了一定的经验、技术，并获得资金的支持，而一些经济不发达的地 区，面临贫困与生态恶化的双重压力，经济发展与生态保护关系的回旋 余地很小。经济发展的不平衡使得经济落后地区在经济发展中，急功近 利、轻生态保护在所难免，同时，由于经济上的原因，生态保护的技术 相对落后，缺乏资金技术支持，必然造成区域生态保护工作难以开展。 4 、区域生态保护的重点 目前我国生态环境形势依然十分严峻，生态恶化范围仍在扩大、程 度在加剧、危害在加重。目前的主要生态问题，一是区域生态平衡严重 失调。二是生物多样性受到严重威胁。“其中，区域生态破坏是与区域内 人们盲目、不合理的开发利用自然资源的活动紧密联系的。“资源不合理 开发利用是造成生态环境恶化的主要原因。一些地区环境保护意识不强， 重开发轻保护，重建设轻维护，对资源采取掠夺式、粗放型开发利用方 式，超过了生态环境承载能力。” 因此，笔者认为，区域生态保护的重点应集中于两个方面：第一， 自然资源的保护。要处理好区域内自然资源开发利用与保护的关系，确 保在自然资源开发中对各类自然生态要素和生态系统的生态功能的维 护，只有在开发中保护，在保护中开发，使开发利用与保护增殖并重， 才能实现区域生态系统的平衡。第二，生物多样性的保护。自然生物的 丰富多样性不仅维持着生态系统的稳定性而且支持着生态系统及其组成 的进化优势。要通过加强自然保护区的建设与管理，增强自然保护区在 生物多样性保护中的作用；为地区生物多样性保护创造条件并予以鼓励， 使各类自然生态系统和重要物种得到有效保护，确保国家生态安全。 5 、区域生态保护的类型 按照保护的方式、目的不同可以将区域生态保护分为维护、保护、 恢复、蕈建四种类型。维护( p r es ef v a t i0 1 ) 意味着保持自然的现有规 模不变。保护( c o nse r v a t i0 n ) 指的是将资源保持在良好的状态，使当 4 见伞国生态环境保护“卜五”计划，圈家环境保护总局公报，2 0 0 3 年第1 期 见争国生态叫、境保护纠要，围家环境保护总局网站 昆叫理 = 大学硕1 学位论文 代人和后代人同样可以对其进行可持续利用。在已被破坏的地方，保护 的意义就扩大为恢复( r es t o r a t i o n ) 、重建( rec o n s t r u c t io n ) 等，即 消除己造成的损害，是生态建设的主要内容。”区域生态保护类型的不同 说明区域生态保护要因地因时制宜，有针对性的采取保护措施彳能有效 的实施保护。 第三节立法的一般理论 一、立法的概念 对“立法”概念的界定在法理学界并不统一一，但一般将立法与法区 分开，认为立法是一种活动，基于对活动主体和客体范围认识的不同， 主要有广义立法、狭义立法和介于广狭两义之间的立法等观点。牛津法 律辞典认为立法“是通过具有特殊法律制度所赋予的能有效地颁布法 律的权力及权威的人或组织机构的意志而制定或修改法律的过程。”在我 国较为普遍的观点是：立法是由特定主体依据一定的职权和程序，运用 一定的技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动。”在本 文中，对立法的概念是采用广义立法的概念，即立法主体不仅仅是人大 及其常委会，还包括权力机关的立法，立法客体不限于法律，还包括行 政法规、部门规章、规范性文件等。 二、立法制度的内容 1 、立法指导思想与立法基本原则 任何一个国家进行立法活动，都必须遵循一定的指导思想。所谓立 法的指导思想，是指立法者在决定制定法律和制定何种法律时所遵循的 主导思想。一国立法的指导思想并不是以少数人或某个领导人的主观意 志为依据，是由本国的国情，特别是国家的根本任务来确定的。立法指 导思想是对立法具有全局性指导意义的系统的理论化的思想，它是国家 进行立法活动的理论基础。立法指导思想对整个立法的根本的观念整合、 精神引导和思维定型起作用，可以便法的规范之间、法的制度之间、法 的规范与法的制度之间，在功能上相互顺应与彼此契合，减少或消除它 参见钱易、唐孝囊：环境保护与可持续发胜，高等教育出版社，2 00 0 年7 月版，第2 85 负 剧旺生土编：法学，法律h 版社，l9 98 年版，第8 4 页 1 2 第一章概述 们之间的矛盾与冲突，防止其功能内耗，从而增强法的社会效果。法律 作为社会调控的基本手段，必须与社会的发展保持协调，随着社会的发 展变化而在法的规范和制度方面做出相应的变化。因此立法指导思想要 具有时代性，能随着时代的前进脚步而发展变化；同时还应当保持相对 长时期的稳定性，不能时时变化。 立法的基本原则，是整个立法活动必须遵循的行为准则，是立法指 导思想的具体化与直接表现形式，是立法指导思想在整个立法活动的各 个环节与方面所体现或应当体现的具有实践操作意义和政治与法律约束 力的整体性的规范化总要求。 立法基本原则和立法指导思想二者有共性，都对立法活动有指导作 用，都是进行立法活动所应遵循的依据。但二者也有区别，立法指导思 想是总的思想政治原则，在国家和社会生活中起主导作用，对立法起根 本性、全面性和方向性的指导作用。而立法的基本原则是在立法指导思 想的指引下，在总结立法经验基础上形成的。立法指导思想是立法基本 原则的依据，而立法基本原则是立法指导思想的具体体现。 2 、立法体制 立法体制是关于立法职权划分的基本制度。我国的立法体制是由现 行宪法和立法法确立的，主要由以下层次构成：第一，由全国人大 及其常委会行使国家立法权：第二，由最高国家行政机构国务院行使行 政立法权；第三，出特定地方国家权力机关行使立地方性法规权；第四， 由民族自治地方的人民代表大会行使立自治条例和单行条例权；第五， 某些地方国家机关享有在地方立法方面的特殊权力。我国现阶段的立法 体制具有如下特点：( 1 ) 我国国家立法权在全国的立法中居于最高地位； ( 2 ) 除了特定国家权力机关享有立法权外，特定国家行政机关具有行政立 法权：( 3 ) 在中央立法之外，省级权力机关以及特别行政区立法机关也有 着完整意义上的立法权。 3 、立法程序 立法程序通常指有关国家机关制定、修改和废除法律或其他规范性 法律文件的法定步骤和方式。我国立法法明确规定了立法程序的四 个阶段： 8 刘和海、李玉福著：市法学，中国检察版辛| = ，2 00 1 年版，第3 9 负 昆明理t 入学硕、l 学位论文 ( 1 ) 立法议案的提出。享有提案权的组织、人员或机构按照一定的程 序提请立法会议审议有关制定、认可、补充、修改或废除某项法律的建 议，是立法活动的第一步，是整个立法程序启动的动因与标志； ( 2 ) 法律草案的审议。立法机关以会议的形式就法律草案进行正式的 审查和讨论，是立法过程中核心的和承上启下的步骤，法律草案能否获 得通过并成为法律，将取决于立法会议的审议结果； ( 3 ) 法律草案的表决和通过。表决是指立法会议成员以各自对法案的 赞成或反对态度决定立法机关意志的行为。作为表决结果的一种一即法 案获得多数意见的赞成即视为法律草案的通过。一项法案在立法会议获 得通过，并不意味着走完立法程序的全部路程； ( 4 ) 法律文本的公布。立法会议通过的法律文本在公开的发行渠道上 予以f 式颁布，任何项法案在获得通过之后，如果没有按照法定程序 和法定形式予以公布，该法律对于人们的行为既不具有约束力，任何机 关也不得使用未经公布的法律文本处理社会纠纷，调整人们的行为和社 会关系。这是立法程序的一个必经阶段。 4 、立法技术 所谓立法技术，是指立法者在立法活动中为了使创制的法律、法规 在法的形式和法的内容方面尽可能高效率地趋于科学与合理，同时也使 其与整个法律体系达至和谐与协调的各自实践操作技巧与方法的总称。 立法技术的最直接目的是一方面使法律法规自身在形式上和内容上尽量 以投入最少的或同等的人力、物力和财力产出最优的科学化与合理化的 结果，另一方面也同时使一个国家或社会的整个法律体系达到高度的内 部和谐与彼此协调状态。立法技术是在立法活动中产生并在立法活动中 臻于发达和完善的。立法技术的进步、发展与完善并在立法中广泛运用， 使立法对现代社会复杂社会关系的规范化调整更加科学、合理，并实现 立法调整的高效率。 9 米力宇、张皑光主编：立法学，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第30 6 页 4 第二审生态保护立法的理论分析 第二章生态保护立法的理论分析 生态保护立法的意义在于实现法的“目的性价值”和“工具性价值”1 。 目的性价值是生态保护法所追求的社会目的与理想，统率整合着生态保护 法的动态运作，反映出生态保护立法的必然性；工具性价值支持目的性价 值得以实现与具体实施，既是目的性价值的手段与实现方式，也反映出生 态保护立法的可能性。对生态保护立法的理论分析正是以此为基点展开， 以期为我国区域生态保护立法的构建提供思路，确保区域生态保护立法目 的和工具的统。 第一节生态保护立法的必要性 一、生态保护立法的价值定位 价值描述的是主体与客体之间的一种关系，它的内容是一种客体主体 化的问题，即以作为主体的人按照自己的内在尺度和需要认识客体、改造 客体而从客体中抽象出的“有用的”属性。所谓法的价值就是法作为客体 能够满足作为主体的人的需要或与需要相一致或接近的性质。2 从另一角度 看，法的价值实际上是法所蕴涵的目的和使命，即从终极意义上看法对于 人类，对于立法者所能满足其需要的那些东西，是人类、立法者认为法律 能够体现、能够承载、能够实现的种种理想和追求。 生态保护法的价值首先是指生态保护法对于人类社会的有用性，这是 生态保护法的外在价值，是通过其作用于社会所能带来的实际效果而表征 的价值；其次，生态保护法的价值还代表了生态保护法的基本理念和原则， 这是生态保护法自身固有的内在价值，是将生念保护法作为一种法律和一 种生态保护手段时所必须恪守的基本准则。生态保护法的价值就是内在价 值与外在价值的统+ 体。 生态保护法作为建立生态保护法律秩序的运行机制，其合理与否以及 合理性程度的高低，决定了生态保护目的实现的程度。法律的合理性在很 大程度上依赖法的价值或目的的定位。生态保护法必须有准确的价值定位， 以其体现的价值理念决定法律规范的取舍，才能促进立法者不断推出合乎 1 参见丹忠摊、l 荔利红、余耀军著：环境资源法学中国沾制版f l ，2 0 0 1 年版，第7 5 负 2 刘建辉：论环境法的价值，载于河北法学2 0 0 3 年第2 期，第67 页 昆i 判理 _ _ = 学顺i j 学位论文 理性的法律制度。笔者认为，生态保护立法的目的或者说价值追求主要体 现在保障安全与维护公平两个方面。 1 、生态安全 安全感是人类精神需求中最根本的一种。安全就是要求能够预测危险 并能消除危险，取得不使人身受到伤害，不使财产受到损失，保障人类自 身再生产、健康发展的自由。3 对人类生活而言，与生存息息相关的生态环 境及自然资源基础特别是可更新资源处于良好状态，不遭受不可恢复的破 坏，从而使个体或组织的生存免受威胁，这是人们感情上最基本的依托， 也是生态保护法追求生态安全的基本意图。 所谓生态安全，是指生态系统的质量处于良好状态，人类生存和发展 所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态。生态系统的平衡是生 态安全的具体体现。以全球视野看，一定区域生态失衡造成区域生态环境 恶化，进而发展成为大范围内甚至全球性生态环境问题。滥伐森林、水土 流失、土地荒漠化、物对锐减等生态破坏的现象比比皆是、触目惊心，生 态系统的失衡不仅降低人们的生活质量、危害人体健康，并可能直接或间 接引起国家间冲突和政治紧张局势，在某些情况下，它可能是催化剂。如 土地退化会造成粮食减产、经济滑坡、贫困加剧，从而导致社会动荡、国 内政局不稳，国家间为争夺重要的自然资源控制权而发生武装冲突。“在整 个人类历史进程中，获取和控制自然资源( 包括土地、水、能源等) 的战 争， 一直是国际紧张和武装冲突的根源，世界范围内资源之争是一系列战 争的直接导火索”4 。因此，从国家或国际的角度审视安全问题时，生态安 全与军事安全、政治安全及经济安全等相互作用，构成完整的国家安全和 国际和平概念。生态保护法以保护生态安全为价值追求，限制人类过度破 坏生态系统的行为，维护生态系统的平衡，对社会稳定与国际稳定具有重 要意义，对整个人类及其后代的生存与发展具有深远意义。追求生态安全 也是可持续发展的一个核心观点，可持续发展是既满足当代人的需要，又 _ ；_ _ f i 对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。它包括“需要”和“限制” 两层含义。可持续发展要求的是满足全体人民的基本需要，而维护国家安 全和困际和平正是人们的一种基本需要，同时也是对重大生态环境问题的 年 m 3002 信书印务商告报源资网中年 2002 菩等浅礼忠树谷 页 ”魁页 第川2比2 2 见第 参， ：版 第二章生态保护立法的理论分析 强制性限制，限制人类非理性的破坏生态的行为。 生态保护法追求生态安全的内容主要体现在：一是自然资源的保护。 自然资源是人类社会生存发展的物质基础，人类社会发展史就是人类开发 利用资源的历史。但同时我们应清醒的认识到，对资源的开发利用是一把 双刃剑，资源的丌发利用既满足了人类的需要，也对生态系统带来不同程 度的影响。如果对人类的破坏行为不加以控制，负面影响的逐渐积累最终 会危及人类的生存发展。因此，在自然资源的利用上，反对过度和破坏性 采掘资源，强调在对资源的适度利用基础上，为日后的发展留用足够的各 份；高效高质地利用现有资源，并积极地寻找可替代资源；对关系到人类 生存基础的自然资源则要严加保护。二是生物多样性的保护。“具有一百个 物种的生态系统显然要比仅有三个物种的生态系统具有更大的丰富性和稳 定性。物种的丰富性和多样性雁是生态系统稳定和健康发展的基础。”我 国是世界上生物多样性特别丰富的国家之一，但由于人口众多，经济落后， 保护与开发的矛盾尖锐，导致对生物资源的掠夺式利用和自然生境的日益 缩小，使生物多样性日益遭受严重威胁。因此，保持现有生态系统内物种 的丰富，同时防止外束物种的入侵，提高生态系统的稳定性，是维护生态 安全的重要方面。 2 、生态公平 公平，通常又称公正、正义，是法学价值追求中一个古老又常新的概 念。从亚旱士多德提出“分配的公平”和“矫正的公平”，到罗尔斯提出“公 平的正义”，在法学发展的历史长河中，始终没有放弃对公平正义价值的探 索与解释。法律以公平为价值目标，是合理分配利益，尽可能以最少的浪 费和阻力满足人类愿望之目的的应然要求，是人类社会促进公平实现的手 段。法律通过分配权利和义务以确立正义原则、正义模式、正义秩序，通 过惩罚违法犯罪以伸张和保障正义，通过法律救济来恢复正义、平衡正义。 6 人作为自然中的一员，自然中的其他物种也具有某项权利，人类与其 他物种之间的利益如何衡平，是生态保护法所要面对的问题之一。人类为 何要保护其他物种，是一个无法回避的价值追问，包是立法目的与立法手 5 雷毅著：深层生态学思想研究，清华大学版社，2 0 0 1 年版，第5 0 页 6 郜、卜学：论法的六大基奉价值，栽十当代法学，2 0o3 年第8 期，第9 贞 昆l j j 理工人学颂i 学位论文 段选择的前提。承认人与自然的平等，承认自然的内在价值，借此建立新 的生态公平秩序，是生态保护法的价值追求之一。 因为，从生态系统的稳定性原理出发，人类与自然都是生物共同体的 成员，人类只是生态系统中的一个组成部分，人类与自然是平等的。人类 只有从生态环境的利益和价值出发，去保护所有生命物种种群的共同环境， 把自然界从人类的剥削和压迫下解放出来，人类才会在对待生态自然的公 平和对其他生命物种种群的尊重中逐渐形成宽广的胸怀和崇高的精神。人 类生命的价值和意义不仅存在于社会之中，在更广阔的范圈内，也存在于 同生态自然整体进化的关系之中。人是生态自然进化的产物之一，人的肉 体组织和精神结构都是在与自然界的相互作用过程中形成的，人类的健康 发展和持续发展都依赖于对生态自然有机整体的保护，依赖于同生态自然 保持种和睦相处的关系，正如拉兹洛所指出的：“所有系统都有价值和内 在价值，它们都是自然界强烈要求追求秩序和调节的表现。”7 同时，生念自然整体的进化是价值创造的源泉。自然界在自身的组织 进化过程中不断创造着日益丰富和越来越高的价值