（经济法学专业论文）论预算公开原则——以政府治道变革为视角.pdf

： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 中文摘要 治道变革下，我国政府逐步从“管理型 政府走向“服务型 政府。政府财政 预算作为现代经济体制及民主政治的必然组成部分，具有协调经济发展和控带l 政府 权力的双重功能，为了更好地发挥上述功能，实现预算法治，必须对其予以公开。 同时，预算作为政府治理社会、实现公共服务职能的经济基础和财政保障，为适应 建设“服务型政府 的需要，使之更快更好地转变为有限、高效和法治的现代政府， 也应当进一步实现其公开和透明。因此，预算公开应当作为预算法的一项基本原则 予以确立。由于预算公开原则源于民主理念和对公民知情权的保护，因而其具体的 判断标准并非仅仅是政府预算信息及预算编制、审批和执行等各项程序公开的幅 度，而应依据政府治道变革下预算活动的本质来予以确定，使之更为全面、立体， 更加适应新的社会形势发展的需要。所以，在政府治道变革的趋势下，预算公开原 则的判断标准应当包括“预算知情权的普遍确立 、“静态预算信息及动态预算活动 的基本公开”和“预算公开的例外”三方面的内容。同时，实践中还必须以上述标 准为依据作出相应的制度设计，使之最终走向司法适用。由此，有关立法应当赋予 各级人大及其常委会相应的监督权以及人民法院必要的司法审查权，确立保障公民 诉权得以实现的具体救济途径，并规定政府承担相应的责任，从而保障政府治道变 革下预算公开原则发挥其应有的作用。 文章除导论外共分为四部分，具体内容如下： 第一部分，基于预算涵义之阐释，明确了预算的现代功能及预算制度的法律地 位，分析其与预算公开的关系，揭示了现代法治社会环境下预算公开的重要意义， 并指出预算公开是实现预算法治的必然要求。 第二部分，首先对治道变革的基本理论及其发展予以梳理，接着明确我国政府 治道变革下要求建立“服务型政府这一现实要求。然后，结合其具体特征有 限、高效和法治，论述现代政府的构建与预算公开的内在逻辑关系，从而阐释了政 府治道变革下确立预算公开原则实为时代发展之必然。 第三部分，主要是探讨政府治道变革下预算公开原则的判断标准。本着民主的 理念，秉承尊重社会公众知情权和防止政府权力滥用的精神，分析预算活动的具体 内容、程序及对象的差异性，继而探寻并确定预算公开的具体标准：预算知情权的 普遍确立、静态预算信息及动态预算活动的基本公开和预算公开的例外。 第四部分，从程序法的角度论述预算公开原则的司法救济问题。通过对公开内 ： 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 容具体差异性的分析，明确预算公开的免责事由及法院的司法审查权限，并确定具 体的司法救济途径，从而切实保障公民预算知情权的实现。 关键词：预算公开；治道变革；知情权；司法救济；政府责任 n 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t u n d e rt h ec a s eo fg o v e r n a n c er e f o r m ，c h i n e s eg o v e r n m e n tc h a n g e sf r o mt h e “m a n a g e m e n t ”t ot h e “s e r v i c e o r i e n t e d ”a sa l li n e v i t a b l ep a r to fm o d e r ne c o n o m i c s y s t e m a n dd e m o c r a t i c p o l i t i c s ，g o v e r n m e n t sb u d g e t c a nc o o r d i n a t ee c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n dc o n t r o lo ft h ea u t h o r i t yo fg o v e r n m e n t i no r d e rt oe f f e c tt h e s e f u n c t i o n s ，a c h i e v er u l eo fl a wi nt h ef i e l do fb u d g e t ，g o v e r n m e n t sb u d g e tm u s tb e o p e n i n g i no r d e rt oa d a p tt h eb u i l d i n go f ”s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ”a n dm a k ei t f a s t e ra n db e t t e ri n t oam o d e r ng o v e r n m e n tw h i c hi sl i m i t e d ，e f f i c i e n ta n dr u l eo fl a w , g o v e r n m e n t sb u d g e ta st h ee c o n o m i cb a s ea n df i n a n c i a ls e c u r i t yo ft h eg o v e r n m e n t s s o c i a lm a n a g e m e n ta n dp u b l i cs e r v i c e ，s h o u l db eo p e n i n g s o ，t h ep r i n c i p l eo fb u d g e t o p e n n e s ss h o u l db ee s t a b l i s h e da saf u n d a m e n t a lp r i n c i p l eo fb u d g e tl a w b e c a u s et h e p r i n c i p l eo fb u d g e to p e n n e s si sar e s u l to ft h ed e m o c r a t i ci d e a l sa n dt h ep r o t e c t i o no f c i t i z e n s r i g h tt ok n o w , s oi t ss t a n d a r d sn o tj u s ta b o u tt h eo p e nr a n g eo fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e sa n dg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，i ta l s os h o u l db em o r ec o m p r e h e n s i v ea n d t h r e e d i m e n s i o n a l w es h o u l dm a k ei tb a s e do nt h en a t u r eo ft h eg o v e r n m e n tb u d g e t u n d e rt h i sc a s eo fg o v e r n a n c er e f o r m t h es t a n d a r d so ft h eb u d g e to p e n n e s ss h o u l d i n c l u d e “e s t a b l i s ht h er i g h tt ok n o wg e n e r a l l y ”，o p e nb a s i c a l l yo nb u d g e ti n f o r m a t i o n a n db u d g e ta c t i v i t i e s a n d e x c e p t i o n st ot h eb u d g e td i s c l o s i n g w ea l s os h o u l dd e s i g n c o r r e s p o n d i n gs y s t e mb a s e do nt h ea b o v ec r i t e r i a ，s ot h a ti tc a nb ea p p l yt ot h ej u d i c i a l p r a c t i c e f o rt h a tp r i n c i p l e t op l a yi t sd u er o l e ，r e l e v a n tl e g i s l a t i o ns h o u l dg i v e s u p e r v i s i o nt oa l ll e v e l so ft h ep e o p l e sc o n g r e s sa n di t ss t a n d i n gc o m m i t t e e ，a n dg i v e t h ec o u r tt h er i g h tt oj u d i c i a lr e l i e f , e s t a b l i s ht h es p e c i f i cr e l i e ft op r o t e c tt h ec i t i z e n s r i g h tt ok n o w , a n da l s os h o u l dm a k et h eg o v e r n m e n tt a k er e s p o n s i b i l i t yf o rt h e i re r r o r s b e s i d e si n t r o d u c t i o n ，t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ，a sf o l l o w s ： b a s e do nt h ei n t e r p r e t a t i o no ft h em e a n i n go fg o v e r n m e n t sb u d g e t ，t h ef i r s tp a r t d e t e r m i n e st h ef e a t u r e so fm o d e mg o v e r n m e n t sb u d g e ta n dt h el e g a ls t a t u so ft h eb u d g e t s y s t e m ，a n a l y z ei t sr e l a t i o n s h i pw i t ht h eg o v e r n m e n t sb u d g e t a n di tr e v e a l st h e i m p o r t a n c eo fb u d g e td i s c l o s i n gu n d e rt h es o c i a le n v i r o n m e n to fm o d e r np u b l i c t h e n ，i t p o i n t e do u tt h a tt h eb u d g e to p e n n e s si sa ne s s e n t i a lr e q u i r e m e n tf o ra c h i e v i n gt h er u l eo f l a w t h es e c o n dp a r ti n t e g r a t et h eb a s i ct h e o r ya n di t s d e v e l o p m e n to fg o v e r n a n c e r e f o r mf i r s t l y t h e n ，c l e a rt h es p e c i f i cr e q u i r e m e n t so fc h i n e s eg o v e r n m e n tu n d e rt h e g o v e r n a n c ec h a n g ec a l l sf o rt h ee s t a b l i s h m e n to f ”s e r v i c e o r i e n t e d ”a n d ，t h i sa r t i c l e d i s c u s st h ew i t h i nr e l a t i o n so nb u i l d i n gam o d e r ng o v e r n m e n ta n db u d g e to p e n n e s s i i i c o m b i n e dw i t hl t ss p e c i f i cc h a r a c t e r i s t i c st h a tl i m i t e d ，e f f i c i e n t ，a n dt h er u l eo fl a w , i n o r d e rt oe x p l a i ne s t a b l i s ht h ep r i n c i p l eo fb u d g e to p e n n e s si si n e v i t a b l ef o rt h e d e v e l o p m e n to f t h et i m e s t h et h i r dp a r ti sm a i n l yt oe x p l o r et h es p e c i f i cs t a n d a r d so ft h ep r i n c i p l eo fb u d g e t o p e n n e s s b a s e do nt h ec o n c e p to fd e m o c r a c ya n dt h es p i r i to fo u rr e s p e c tf o rt h ep u b l i c r i g h tt ok n o wa n dt op r e v e n ta b u s eo ft h ea u t h o r i t yo fg o v e r n m e n t ，i ta n a l y s i st h es p e c i f i c c o n t e n to fb u d g e ta c t i v i t i e s ，b u d g e tp r o c e d u r e sa n dd i f f e r e n to b j e c t s ，a n dt h e nt oe x p l o r e a n de s t a b l i s h e dt h es t a n d a r d so fb u d g e to p e n n e s s t h o s ea r e “e s t a b l i s ht h er i g h tt ok n o w g e n e r a l l y ”，“o p e nb a s i c a l l yo nb u d g e ti n f o r m a t i o na n db u d g e ta c t i v i t i e s a n d “e x c e p t i o n s t ot h eb u d g e td i s c l o s i n g ” t h el a s tp a r td i s c u s s e st h eq u e s t i o no fj u d i c i a lr e l i e fa b o u tt h ep r i n c i p l eo fb u d g e t o p e n n e s sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fp r o c e d u r a ll a w b yt h ea n a l y s i so ft h es p e c i f i c d i f f e r e n c e so fo p e nc o n t e n t ，t h i sa r t i c l ec l e a rt h ee x e m p t i o n sa n dt h er i g h to fj u d i c i a l r e v i e wo fc o u r t ，a n de s t a b l i s ht h ew a yo fj u d i c i a lr e l i e f , i no r d e rt op r o t e c tc i t i z e n s f i g h t t ok n o we f f e c t i v e l y k e yw o r d s ：b u d g e to p e n n e s s ：g o v e r n a n c er e f o r m ：r i g h tt ok n o w ：j u d i c i a lr e l i e f ：t h e r e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n t i v 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其它个人或 集体己经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：魏静 吼呷年6 月弓日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 作者签名：施 日期：2 。7 年6 月z 目 - ， 导：易f 亥宵 日期：吁易月么日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。匣重诠塞握童卮溢卮! 旦圭生；旦= 生；旦三生筮壶! 作者签名：魄移良 嘲：珈7 年6 月弓日 撕始岛f 象霄 日期加矽年多月二日 ： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 预算是政府工作的血脉，其作为政府实现管理职能的财政计划，一方面可以保 证政府规范有序地运行，另一方面也可以通过对财政资源的分配来满足公共需要。 它不仅是对公权力予以限制的产物，也是促进经济发展的重要工具。因而无论是从 实现民主宪政的角度来看，还是从协调经济发展的角度来看，预算都具有基础性的 重要作用。 然而，一年一度的审计风暴让我们看到，我国的财政预算并未完全发挥其应有 的功能，预算在制定和执行过程中存在许多问题，如何加强预算监督这一课题已经 受到社会各界的广泛关注，成为现阶段预算法亟待解决的问题。就目前我国财政监 摔管理制度的安排而言，现有的国家审计只能发挥事后监督的作用，它虽然可以暴 露出预算执行弱化、公共资源滥用和浪费等问题，但却无法在事前阻却上述现象的 产生，无法从内部实现对财政资源的合理分配和利用。那么，建立和完善预算制定、 执行的事前内部监管制度是十分必要的。预算公开不仅可以促进预算制定和执行的 透明化，而且可以保障公民的知情权，实现社会民主政治。因而，为了更好地发挥 预算的功能，必须实现预算公开。 同时，随着政府治道变革的推进，胡锦涛总书记在中共十七大上提出，要深化 政治体制改革、建设服务型政府，这就需要将我国政府建设成为有限、高效和法治 的现代政府。在实施财政管理职能时，现代政府对财政预算有了更高、更新的要求， 突出地表现为对实现预算公开的迫切需要。正因为如此，确立预算公开原则的具体 标准及其司法适用，就成为新形势下预算法研究的重点内容。 ： 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 一、预算与预算公开在现代法治社会的价值解析 ( 一) 预算的现代功能与预算制度的法律地位 1 预算的现代功能 预算是“政府为了有效实施公共管理、增进公共利益，按照特定程序对未来一 定时期内( 通常为一个财政年度) 所需资源和可用资源所作出的并经权力机关审批 的具有法律效力的财政计划。”它作为国家财政活动的基本组成部分，是“国家筹 集和分配财政资金的重要手段 圆，也是“宏观调控的重要经济杠杆 。“从表象 上看，预算是一种法律文件，在特定时期内具有法律约束力；而从实质上看，预算 又是一系列动态的行政活动过程，其具体环节之间既相互影响义彼此独立。 此外， “从制度层面来看，预算还是人民授权并监督政府执行国家财政收支计划的一项基 本制度，具有强烈的民主色彩。 在现代经济体制下，预算主要具有以下两大功能：一是满足公共需要，促进经 济和社会的和谐发展；二是“限制政府权力，促进民主宪政 。 社会公众在生产与生活中往往会遇到的各种社会问题，公共需要就是为了解决 这些问题，满足社会成员的共同要求。在商品经济时期，广大投资者出于对眼前利 益的追逐实现了生产力的发展和基本生活产品的供给，总体上促进了经济的增长， 满足了社会公众的基本公共需求。然而“发展到工业革命以后，许多行业的投资规 模变大、周期变长 ，这些领域的产品，因其公用性和外部性，使得提供它们的 市场主体短期之内很难收回成本，出现投入产出失衡问题。由于“市场中的人 是非理性的人，他们用经济人的眼光看问题，只顾追求个人私利的最大化。 面对 上述问题，他们“既不打算通过自己的生产活动提供公共产品，主动促进公共利益 的实现” ，也因为其自身的局限性，无法理智地进入到不同的行业领域中去，造 回卢洪友主编：政府预算学，武汉人学出版社2 0 0 5 年版，第7 页。 o 杨紫垣主编：经济法，高等教育出版社、北京大学出版社2 0 0 2 年版，第3 8 2 页。 刘剑文主编：财政税收法，法律出版社2 0 0 3 年版，第7 9 页。 参见朱人旗：从国家预算的特质论我国( 预算法) 的修订目的和原贝4 ，中国法学2 0 0 5 年第1 期。 嚣张献勇著：预算权研究，中国民主法制j ：版社2 0 0 8 年版，第2 0 页。 参见肖汉奇、郑国生主编：预算法实用教程，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第l 5 页，第1 2 页。 。参见漆多俊主编：经济法，武汉大学出版社2 0 0 4 年版，第2 6 3 0 页。 参见邱本著：宏观调控法论，中国t 商出版社2 0 0 2 年版，第1 0 页。 衄参见 英 亚当斯密著：国民财富的性质和原因的研究下卷，郭大力、王皿南译，商务印书馆1 9 7 9 年版， 第2 7 页。 2 ： ： 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 成资本的过度集中和资金流动速度的减慢。这样一来，产业结构失衡，基础性行业 的发展受到限制，社会公共资源不足，人民生活的软环境急速恶劣，国家整体经济 的发展陷入僵局。与此同时，经济的长远发展和人民生活水平的提高需要有新的 力量推动公共设施和公用、公益事业等领域的发展，大量的投资必须注入进来。 何者可以承担如此巨大的压力，弥补市场在公共供给方面的缺陷呢? 只有国家财 政堪当此任。 发展到现代社会，市场的惟利性仍然没有消退，随着生产的发展和分工的更进 一步细化，市场的缺陷反而愈加鲜明。与此同时，物质文明和精神文明的进步使得 人们的公共需要层次更高并且内容更为广泛，此时的国家财政不仅承袭了自其产生 以来的责任和重担，而且更加需要体恤民情、着眼现实。预算，也由传统的政府主 导逐渐转变为以公共需要为主导的编制、审批模式。“当社会总需求不足时，政府 可以通过预算使围家财政收入小于财政支出，以其在公共领域的投资，拉动经济增 长、扩大需求；当社会总需求膨胀时，政府可以通过预算使国家财政收入大于财政 支出，从而减少公共资金的流动量，防止经济的过热发展。”预算支出的具体内容、 形式和方向反映了政府在其治理活动中的理念和选择，预算决策的重要性，不仅在 于它确定了政府活动的具体内容，更在于它让人们更加重视国家财政与公共需要之 间的关系，即：预算在促进经济发展中应当做些什么? 正是因为如此，预算支出并 不是随意的，其作为社会资源再分配的重要工具，应当具有科学性、合理性。为了 更好地促进政府提高其公共服务水平，实现社会总体上的供需平衡，现代预算应当 遵循的一个重要原则是：“市场能干的，预算不能干：市场不能干的，预算应当积 极参与。”圆“这就要求政府退出一般性竞争领域，提高财政预算对教育、科技、文 化、医疗卫生、社会保障等方面的支出比重。 从此种意义上讲，不仅预算案本身， 动态预算活动的具体过程也直接影响着财政资金的流向，政府选择的偏好直接决定 了公共需要满足的具体情况。 也正是由于政府对于公共需要的满足因其背后利益集团的不同而产生差异，那 么预算从产生之初就不仅仅是一项调节经济的财政计划，而更多的表现为限制政府 权力、实现利益博弈的工具。英国作为最早确立预算制度的国家，其深刻的社会历 史根源向我们证明了这一点。1 4 世纪初，随着生产力的发展和民主思想的萌芽，英 国的新兴资产阶级及广大群众开始反抗巨大的税负压力，要求对封建君主的征税权 进行一定的限制。此后，新兴资产阶级的力量进一步壮大，在经济上开始占据主导 参见邱本著：宏观调控法论，中国t 商 j 版社2 0 0 2 年版，第2 9 页。 国参见袁孝宗：公共财政理念与中国预算法完善，广西政法管理十部学院学报2 0 0 6 年第5 期。 国参见袁孝宗： 公共财政理念与中国顶算法完善，广西政法管理十部学院学报2 0 0 6 年第5 期。 3 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 地位。“为了实现资本积累的大幅增长、积聚更多的个人财富，他们要求政府事先 就其计划实施的各项财政收入及支出项目制作成详细的预算法案，由议会审查通过 以后方可执行，这就限制了封建国王对于财政资源自由支配的权力，也在一定程度 上实现了新兴资产阶级在政治上掌握国家权力的诉求。 “从公共财政的视角来看，预算是财政支出的法律基础，是国家资财投放到公 共领域的合法依据，也是审计监督的基本标准。 圆从民主宪政的视角来看，预算 审批及其执行的监督活动不仅在近代曾经是代议机关的基本职能之一，在民主法治 日趋完善的今天它仍然是公民借以监督和控制政府的重要手段，是建设法治国家、 实现民主宪政的关键。 在现代社会，预算的“控权 功能主要体现在以下两方面：其一，预算可以通 过规范国家财政支出，约束财政资源的配置和流向，从而从从经济基础上防止政府 权力的滥用。同时，当政府认识到其所掌握的的财政资源是有限的，就会更加谨慎 合理地使用预算金费，实现对自我行为的约束，减少不必要的政府活动。其二，预 算审批工作是“代议机关威慑政府的一种有力手段 。当政府无法自由支配国家 财政资金时，就无法任意实施各项管理和服务行为，其具体活动的动向和需要必须 以议案的方式提交代议机关审批，那么代议机关的态度就直接决定了行政权的实际 效能和其可以作用的范围，政府也必然会有所顾忌，不会肆意挥舞权力的大棒。因 此，“代议机关对政府预算的审批权是确保责任制宪政政府存续的基本权力，预算 是限制政府权力的最重要的宪政机制之一。” 2 预算制度的法律地位 正是因为预算具备了上述两大功能，故预算制度有其特殊的法律地位。当预算 发挥满足公共需要的功能时，它实际上是政府实施宏观调控的经济杠杆，是保障国 民经济稳定、健康、有序发展的重要工具，也是实现资源再分配的法律依据和基本 途径。其关乎宏观经济的整体发展方向和趋势，并对经济结构的平衡和社会的和谐 发展也有至关重要的作用，因而“预算制度作为政府财政活动以及政府治理公共事 务的前提，不仅是财政法的核心 ，在整个宏观调控立法范畴内也处于统领地位， 其协调经济发展的作用不亚于宏观调控法中的任一制度。同时，随着国家肩负起调 。参见张献勇著：预算权研究，中国民主法制出版社2 0 0 8 年版，第4 1 5 0 页。 o 参见上名扬箸：美国行政法，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第1 3 4 页。 国范毅：中国宪法文本+ 卜的“财政”概念群，财贸研究2 0 0 8 年第8 期。 固参见周刚志著：论公共财政与宪政国家作为财政宪法学的一种理论前言，北京大学出版社2 0 0 5 年版， 第1 3 6 页。 参见漆多俊主编： 经济法，武汉大学出版社2 0 0 4 年版，第4 6 6 页。 4 ： 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 节经济的任务以及全球化趋势的形成，2 0 世纪最后一二十年以来，各国的经济调控 方式迅速发展起来，丰富的实践经验使得宏观调控体系逐步建立和不断完善起来， 这方面的立法也因此形成了比较完备的体系。可以说，“宏观调控法在各国经济法 体系中的地位越来越重要，出现了取代反垄断法而上升为各国经济法核心的趋势。 那么，预算制度也因此在整个经济法体系中处于核心的地位。 同时，由于宪法不仅确立了一国的基本政治框架，确定了控制政府权力和行为 的具体手段和方法，更重要的是它还体现出处理基本社会关系的价值理念。而预算 制度“正是在实现控权的同时，反映出国家财政收支与公民负担、受益之间的社会 关系，并且规范了各级政府间及各职能部门内部之间相互存在的财政关系。圆亦即， 当预算发挥其控权功能时，它不仅是限制政府权力以实现宪政国家的基本制度保 障，也是人民当家作主和基本人权受到尊重的具体体现。因此，预算制度也是宪法 的重要内容之一。 ( 二) 预算公开与预算法治 “法治是指法律具有至高无上的权威。” 在西方，法治的思想源远流长，它基 于法治与人治孰优孰劣的讨论，探寻社会治理的最佳状态，在其诞生之初就要求对 政府权力及其工作人员的行为进行监督、控制和制约，防止公权力的滥用。 到了现当代，社会经济发展需要国家调节经济，充分发挥其宏观调控职能，政 府所享有的公权力因此大为扩张，公民的基本权利和自由也随之有了新的发展，从 过去单纯的政治权利和自由以及私有财产权的享有逐渐扩大到各种社会经济政治 权利的享有。这种变化也使得法治的内涵更为丰富，它不仅“在形式上具有一系列 的要求 回，“而且在实质上强调必须实现控权制度的存在和权力制衡原则的被遵守、 国家责任的无可逃避和权力与责任相统一制度的建立、权力受到制度保障和社会自 由原则的确立以及公民义务的法律化和相对化。 现代法治思想认为，“政府必须 根据法律所确立的一整套规则和原则办事，其自由裁量权的享有应当以防范该权力 滥用制度的建立为前提，政府是责任政府，能够对其管理和服务行为承担相应的法 参见漆多俊主编：经济法，武汉大学 f 版社2 0 0 4 年版，第3 6 7 页。 圆参见王永礼著：预算法律制度论，中国民主法制出版社2 0 0 5 年版，第2 2 页。 参见张文显主编：法理学，高等教育 l 版社、北京人学出版社2 0 0 2 年版，第1 8 7 页。 有学者认为，法治的形式要求是实现法制的统一性、法律的一般性、规范的有效性、司法的中立件以及法律 工作的职业性。参见张文显主编：法理学，高等教育出版社、北京人学出版社2 0 0 2 年版，第1 9 2 1 9 4 贞。 囝参见张文显主编：法理学，高等教育出版社、北京大学出版社2 0 0 2 年版，第1 8 9 1 9 2 页。 5 硕士学位论丈 m a s t e r s 丁h e s i s 律责任。 也就是说，“法治作为表征活动的概念，其核心是依法办事。” 我国在中共十六大上正式提出了依法治国、建设社会主义法治国家的目标。对 于什么是社会主义法治，有学者从“立法、执法、司法、公民的法律意思、法律的 权威以及民主制度确立等多个方面提出了基本的判断标准，认为社会主义法治下的 执法应当是以法律为根本依据的。 办即，依法行政是建设社会主义法治国家的 一项基本要求。 同时，由于当今社会已经进入到“行政国”的时代，政府在社会中扮演的角色 从过去的“守夜人 变成了调节经济发展、干预社会生活的“调控者”。国家行政 权力不断扩张，政府行政行为深入到社会生活的方方面面。现实中，政府与公民之 间地位的不对等使得其往往处于实施管理、发号施令的位置之上，而公民却总是处 于被动接受和服从管理的地位上，这使得传统的行政权力因缺乏公民强有力的监督 而常常m 现滥用、侵越的情形，公民的合法权益也因此很容易受到损害。那么在现 代社会，依法行政乃至法治的实现必需以对行政权的监督和制约为前提。 “预算作为公共财政的基础性组成要素，对国家政治经济生活会产生根本性的 影响，所以必然应纳入到法治的轨道中来。 它是国家为治理社会、满足社会公 共需要而参与的社会收入分配活动，其财政收入的获取、财政支出的计划和安排以 及具体的财政管理活动，都涉及到行政权的行使，只有保证上述过程的公开、透明， 才能防范行政权力的滥用。同时，也是基于这种财政意义上的重要性，要实现预算 法治，必须实现国家财政预算权在民主宪政体制下的适当分立与合理约束，以确保公 民基本权利不受侵犯，国家得以持续发展。 预算公开作为监督和制约政府财政收支行为的有力武器，它依靠公民对政府行 为的基础( 财政资源的具体支配) 和范围的知悉，监督政府行政权的运行，使之被 控制在合法、合理的轨道内。同时，预算公开还可以形成良好的行政开放环境，一 方面便于引入公民的意见和建议，实现对政府预算活动的规范管理，提高财政资金 使用的效益；另一方面有益于提高社会公众的法律意识，为预算法治提供良好的社 会氛围和思想基础。因此，预算公开不仅以法律的形式来规范政府及其工作人员的 管理和服务行为，而且还是从法律意识的层面来促使政府公共财政理念的形成，进 而实现依法行政、预算法治以及保障公民权利和自由的目的。 可以说，预算公开是预算法治乃至民主政治的应有之义。具体而言，是指法律 参见孙笑侠著：法律对行政的控制一一现代行政法的法理解释，山东人民出版社1 9 9 9 年版，第1 3 1 4 页。 。参见张文显著： 。它需要通过准确定位政府职 能和进一步提高政府执政能力来实现。从我国目前政府治道变革的现实情况来看， 高效政府首先要求建立一种低成本、高收益的政府职能运行机制，提高政府行政管 理和公共服务的能力，以有限的公共资源实现最大的公共利益。“这就要求积极推 进政府活动的公开化，简化行政管理程序，强化公共服务，完善行政服务政策体系， 并将其作为为各级行政机关及其工作人员实施管理和服务的原则性要求，贯穿于政 府行政权力运行的全过程。 圆通过推行零距离的网上留言咨询、网上申请事务的办 理、一站式集中服务等电子政务来改善政府管理的方法和形式，重建政府办事结构 流程，适应社会信息化高速发展的需要。还应积极探索政府管理和服务社会的新途 径，创造各种条件让各类社会主体更为广泛地参与到公共事务的管理中来，以凝聚 回中国政府t 作概要，中共中央党校出版社1 9 9 1 年版，第1 2 页。 参见陈咐吕：浅议提岛政府行政效率，理论与当代2 0 0 8 年第9 期。 1 4 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 公众的智慧和力量。政府行为的公开、透明，行政决策机制和具体行政程序的科学、 合理，权力监督制衡机制的系统、有效，以及民意表达渠道的宽阔、畅通等，都属 于这个范畴。 同时，政府依靠信息的流通及和行政行为的实施进行日常的管理，落实政府信 息及行政行为的公开，能使公民及时地了解国家政策、政府工作计划的实施情况； 政府解决实际问题的数量与其所产生的社会效果；行政成本与成果等。这样，公众 就有可能发现政府管理中存在问题，对其绩效结果提出意见和建议，进而帮助政府 改进和调整行政管理和服务的方向及方法，使政府管理网络化、动态化、科学化、 立体化。具体到预算领域，预算公开原则的确立也可以使公民对预算的具体环节及 相关程序有更详细的了解，并可以提出建议帮助政府提高工作效率并节约行政开 支，使政府更好的服务于公众。 “高效政府在要求政府高效率、高效能的同时，还要求政府是善治的，其 职能的发挥可以实现高的效益。 “善治”强调政府与社会公众之间的交流、合 作与互动，而互动实际上就是指公民的参与，“没有公民的参与，政府至多就只能 实现善政，而无法达到善治”圆，其“主要涵盖开放性、参与性等多项民主 政治的基本构成元素” 。“开放性”要求政府及其工作部门的一切活动都公开透明， 时刻接受到公众的监督和评判。它不仅可以使公民对政府的管理及服务内容、行为 过程有全方位的了解，监督政府行为，还可以通过公开方便公民实现其请求，更好 更快的解决公民的实际问题。同时，由于“善治 强调“参与”，而参与又必须以 知悉为前提。那么，要加快政府职能的转变，实现政府活动的高效能，就必然要求 进一步规范政府操作，简化行政程序，实现公开透明。 可见，无论是从何种层面来看高效政府的构建，“公开 都是不可或缺的内容。 预算，作为政府行使经济管理职能的重要组成部分，同样需要符合高效政府的要求， 应将“公开 作为其运行的一项基本原则。 3 法治政府与预算公开 “法治政府，要求在宪政精神，也就是主权在民、公民权利本位基本价值观的 指导下，实现政府行为的民主化和法治化。 简单的说，就是要求政府按照法治的 原则有效地开展管理和服务工作，政府权力的来源、政府职责的行使和政府行为的 。参见兰华：我国公民社会发展与服务型政府建设治理理论视角，山东大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 5 年第5 期。 圆俞町平：伞球化时代的政治管理模式，方法1 9 9 9 年第1 期。 。参见国家教育行政学院编著：建设中国特色公共服务型政府，中央文献出版社2 0 0 5 年版，第1 l 页。 参见姜晓萍：构建服务型政府进程中的公民参与，社会科学研究2 0 0 7 年第4 期。 1 5 硕士学位论炙 m a s t e r st h e s i s 运行都必须受到法律的规范和约束。一法治是与人治相对立的概念，其最核 心的思想就是法律的至高无上的权威，在政府治理活动中，它要求行政机关依法行 政，接受到法律的监督和控制。”这也是法治政府与人治政府的根本分别。在专制 主义社会，君主认为不公开法律的具体内容，才能使其具有更强的威慑作用，让公 民时刻注意自己的行为，从而形成君主权力的绝对权威。近现代以来，民主思想的 传播和法治的进步推动了政府行为的公开化和透明化，各种具有公开色彩的法律制 度的确立使政府被置于于“阳光 之下，“此种运行状态下的政府便被称为阳光 政府。 我国宪法规定：“国家的一切权力属于人民” ，人民作为行政权的最终归 属主体，有权对其进行监督。而监督又以公开为前提，因为“正义不但要伸张，而 且必须眼见着被伸张。 “没有公开则无所谓正义。 可以说，法治政府的一个 重要特征就是行政公开，预算以行政权的行使为基础，也不例外，应当实现公开。 并且，法治政府以依法行政为己任，政府的一切行为都要纳入法治的轨道，不 可逾越。具体表现为：( 1 ) 政府行政权力的行使和管理职能的运作应以公众知悉其 内容为前提。这是因为“国家产生于社会契约” ，“公民带着自然权利加入社会和 国家时，虽然让渡出自我治理的具体行为权，但其作为该项权力的归属主体，仍保 留社会治理的知情权。 近代资产阶级革命以后，随着民主宪政运动的深入开展， 法律、法规、规章、政策以及行政机关管理和服务行为实施前的信息公开已成为法 治政府的重要标志。它不仅是行政行为合法性的基本前提，而且也是行政管理和服 务行为有效性的根本要求。( 2 ) 政府应依据已公布的法律、法规等进行管理和服务， 及时、准确地将管理过程中所掌握的涉及公众安全和利益的信息告知公众。如果政 府故意隐瞒有关公众利益的信息，不仅不符合法治的基本原则要求，也违背人民成 立政府的初衷。( 3 ) 政府应通过信息的公开主动限制自己恣意，实现公民的参政议 政。由于权力容易导致腐败，腐败又是对法治的背叛，而腐败的根源往往在于政府 信息及行政行为的不透明，公众无从知情，监督无法实现。政府信息及行政行为的 公开可以使公众充分参与到社会政治生活中来，实现民主监督，从而保证政府依法 行政。( 4 ) 在政府行政行为违法或者明显不合理的情况下，赋予公民诉权，启动司 法程序来纠正政府的行为，实现对公民权利的救济。总之，政府信息及行政行为的 参见李长健：论法治概念与法治判断的要素，黑龙江社会科学2 0 0 5 年第8 期。 陈小燕、陈焱光：信息公开与法治政府，中国发展观察2 0 0 6 年第1 期。 囝参见中华人民共和国宪法第2 条。 回英国法律格言。 o 美 哈罗德j 伯尔曼著：法律与宗教，梁治甲译，三联书店1 9 9 1 年版，第4 8 页。 盼张文显著：_ 二十世纪西方法哲学思潮研究，法律出版社2 0 0 6 年版，第3 9 页。 o 参见张文显著：- 二十世纪西方法哲学思潮研究，法律出版社2 0 0 6 年版，第3 9 页。 1 6 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 公开是政府向社会公众作出的愿意接受监督、依法行政、实现自我约束的承诺，也 是法治政府的基本外部表现之一。 预算，从现实运作上看，是“政府为了实现有效管理社会公共事务、增进公共 利益g o gq oj 作出的并经权力机关审批的具有法律效力的财政计划 ，是政府治理社 会的工具。因此，在政治民主和文明的客观趋势下，公民有权要求预算对其公开。 同时，预算信息及预算活动作为政府实施管理和服务行为的载体，也属于政府信息 及行政行为的一部分，应当适应构建法治政