（经济法学专业论文）构建我国电信普遍服务法律机制探析.pdf

内容摘要 二十一世纪人类全面进入信息时代，然而信息技术的高速发展却带来了信 息“贫富”差距一数字鸿沟，从而造成一个国家或地区的落后。要解决这一数 字鸿沟，世界各国均采用电信普遍服务法律机制，保护边远地区居民、低收入 人群、弱势群体得到平等的电信服务，在我国也是如此。本文的主要内容如下： 文章首先介绍了电信普遍服务法律机制的一般理论。接着分析了我国电信 普遍服务的实施现状：电信普遍服务取得了飞速发展的同时，我国普遍服务的任 务仍十分艰巨，主要是广大农村和西部地区。在我国，电信条例对普遍服务 的规定十分模糊，以至于在具体实施和出现问题时，找不到适用的法律依据。 在电信实行垄断经营时期，电信企业通过内部交叉补贴实现普遍服务的目标。 电信体制改革后，在竞争环境下，电信企业缺乏动力去投资不产生回报的普遍 服务，那么该如何继续推行普遍服务? 另外，我国加入w t o 后面临着电信市场的 全面开放，如何建立起公平、透明、有序的市场竞争环境? 这些都给我国立法 带来了巨大挑战。他山之石，可以攻玉。要完善我国的普遍服务立法可以借鉴 国外电信普遍服务法律机制建立的经验。电信普遍服务概念最早来源于美国， 该制度在美国得到了充分发展，相应其立法也较完善。另外，印度一些发展中 国家，它们很早就建立起自己的普遍服务法律机制，使得普遍服务小有成就， 这些国家的成功经验都值得我们学习。最后，笔者结合我国国情，提出了构建 我国电信普遍服务法律机制的建议。在立法体例上，未来电信法中应专设 “电信普遍服务”一章来突出普遍服务的重要性，并给予充分的法律规定：在 立法内容上，要涉及以下条款，即：电信普遍服务的定义、电信普遍服务的范 围、电信普遍服务的目标、电信普遍服务实施机制、保障机制的建立等。 只有建立起有效、可行的普遍服务法律机制才能最终消除信息“贫富”差 距，这将有利于我国市场经济的发展，有利于社会主义新农村的建设，有利于 和谐社会的建立。 关键词：电信普遍服务普遍服务基金法律机制 a b s t r a c t i nt h e2 1 s tc e n t u r y ，o u rh u m a n i t yh a se n t e r e dt h ei n f o r m a t i o na g e h o w e v e r ； t h er a p i dd e v e l o p m e n to fi n f o r m a t i o nh a sb r o u g h ta b o u tt h ed i g i t a ld i v i d eb e t w e e n c o u n t r i e so ra r e a s i no r d e rt os o l v et h ep r o b l e m ，e a c hc o u n t r yh a sa d o p t e dl e g a l m e c h a n i s mo fu n i v e r s a lt e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c es ot h a tp e o p l ei nt h eb a c k w a r d a r e ao rw i t hl o wi n c o m ec a ng e te q u a lt e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c e i nt h i sa r t i c l e ，f i r s t l y , t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h eg e n e r a lt h e o r yo nt h el e g a l m e c h a n i s mo fu n i v e r s a lt e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c e t h e n ，t h ea u t h o ra n a l y z e st h e p r e s e n ts i t u a t i o no ft h eu n i v e r s a lt e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c ei nc h i n a a tp r e s e n t ， a l t h o u g ht h et e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c eh a sa c h i e v e dr a p i dd e v e l o p m e n t ，t h et a s ko f c o n s t r u c t i n gt h eu n i v e r s a lt e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c ei ss t i l la r d u o u s ，e s p e c i a l l yi nt h e c o u n t r y s i d ea n dt h ew e s ta r e ao fc h i n a “t h et e l e c o m m u n i c a t i o nr u l e s ”o f c h i n ai s s oa m b i g u o u so ns t i p u l a t i n gt h eu n i v e r s a lt e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c et h a td u r i n gt h e i m p l e m e n t a t i o nt i m e ，t h es u i t a b l el e g a lb a s i sc a n n o tb ef o u n d i nt h em o n o p o l y m a n a g e m e n tt i m e ，t h et e l e c o m m u n i c a t i o ne n t e r p r i s ea c h i e v e dt h eg o a lo fu n i v e r s a l t e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c et h r o u g hi n t e r n a lo v e r l a p p i n gs u b s i d y w h i l ea f t e rt h e r e f o r mo ft e l e c o m m u n i c a t i o n ss y s t e m ，t h et e l e c o m m u n i c a t i o n se n t e r p r i s el a c k st h e i m p e t u st oi n v e s tt h eu n i v e r s a lt e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c eb e c a u s ei t d o e s n tb r i n g a n yr e p a y m e n t s oh o wt oe a r l yo u tt h eu n i v e r s a lt e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c e ? m o r e o v e r , a f t e rc h i n aj o i n e dw t o ，t h et e l e c o m m u n i c a t i o nm a r k e ti sf a c i n gt h ef u l l o p e n i n g t h e nh o wt oe s t a b l i s hf a i r , t r a n s p a r e n ta n do r d e r e dm a r k e tc o m p e t i t i o n e n v i r o n m e n t ? t h o s eq u e s t i o n sa l lb r i n gg r e a tc h a l l e n g et ot h el e g i s l a t i o no fo u r c o u n t r y i no r d e rt op e r f e c tt h el e g i s l a t i o no fu n i v e r s a lt e l e c o m m u n i c a t i o n ss e r v i c e ， w ec a l ld r a wo nt h ee x p e r i e n c eo f c o n s t r u c t i n gt h eu n i v e r s a ls e r v i c eo f o t h e rc o u n t r i e s t h ec o n c e p to fu n i v e r s a ls e r v i c eo r i g i n a t e df r o ma m e r i c aa n dt h es y s t e mo fi ta l s o g o tf u l ld e v e l o p m e n ti na m e r i c a t h e r e f o r ei t sl e g i s l a t i o ni sc o m p a r a t i v e l yb e t t e r b e s i d e s ，s u c hd e v e l o p i n gc o u n t r ya si n d i ah a sa l s os e tu pt h et e l e c o m m u n i c a t i o n s r u l e so nu n i v e r s a ls e r v i c ea n dh a sm a d es o m ea c h i e v e m e n t s a tl a s t t h ea u t h o r p r 叩o s e ss o m es u g g e s t l o n so nc o n s t r u c t i n gt h el e g a lm e c h a n i s mi nc h i n a o n l e g i s l a t i o ns t y l e ，t h ec h a p t e ro n “u n i v e r s a lt e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c e ”s h o u l db e a d d e dt o “t e l e c o m m u n i c a t i o nr u l e s ”t o h i g h l i g h tt h ei m p o r t a n c eo f u n i v e r s a ls e r v i c e o nl e g i s l a t i o nc o n t e n t ，t h ef o l l o w i n gi t e m ss u c ha st h ed e f i n i t i o n ，t h es c o p e 柚dt h e o b j e c t i v eo fu n i v e r s a lt e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c ea n dt h e i m p l e m e n t a t i o na n d g u a r a n t e es y s t e mo f i ts h o u l db ei n c l u d e d o n l ye s t a b l i s ht h ee f f e c t i v ea n df e a s i b l el e g a lm e c h a n i s mo ft m i v e r s a ls e r v i c ec a t h ed i g i t a ld i v i d eb ee l i m i n a t e d ，w h i c hi sg o o df o rd e v e l o p i n gt h em a r k e te c o r i o m m a n d c o n s t r u c t i n gt h en e wc o u n t r y s i d eo fs o c i a l i s ma n dh a r m o n i o u ss o c i e t y k e yw o r d s ：u n i v e r s a lt e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c e u n i v e r s a ls e n ，i c e 劬d l e g a lm e c h a n i s m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果据我所知除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得宴舷幽其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 己在论文中作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名：吴秀三 签字目期：；砷g 年争月d 目 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解勃笨l 六学有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权影毅7 蜘以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印戎扫描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：奚务三 签字日期：寻册6 年年月；p 目 学位论文作者毕业去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名 程俯茑 签字日期：占一g年4 月，7 日 ， 电话 邮编 引言 己i 言 ii ：2 1 电信普遍服务，是指保证居住在一国境内的全体公民，都能够以普遍可以 接受的价格，获得语音或者其他最基本的电信服务。电信普遍服务是每个人所 应享有的权利，是一种消除通信的贫富不均和地区差异的重要手段，它对国民 经济有重要的促进作用，世界各国电信部门对普遍服务目标都极为重视，并在 长期实践中逐步形成一整套完整的普遍服务法律机制。 改革开放以来，我国电信业的迅猛发展令世人瞩目，我国己建成世界第一 大通信网，移动电话的数量超过了固定电话的数量。但由于各地区间的发展不 平衡，到目前为止，我国农村地区还有一定数量的行政村未通电话，那里的居 民没有最基本的通信手段。这些地区多处于经济落后的山区和边远的农村，绝 大部分在西部，自然环境恶劣，生产经营成本高，电信企业亏损严重。在电信 垄断时期，中国电信主要依靠国家优惠政策和企业内部交叉补贴的方式普及这 类地区的电信业务。但在目前电信市场竞争条件下，各个电信运营商都要考虑 自身的成本和效益，已有的方式不再能够适应环境的需要。因此，建立起科学 合理的电信普遍服务机制迫在眉睫。 1 9 9 8 年2 月5 日，全球电信服务自由化协定，即基础电信协议正式生 效，标志着规范国际电信服务贸易的多边体制初步形成。其中，关于电信管制 规则的参考文本第3 条规定：“任一成员有权定义其自身希望维持的电信普遍服 务义务。该义务要求以一种透明的、非歧视的和竞争性的中性方式履行，并且 不比该成员所定义的必要的电信普遍服务义务更难以承担，否则，它将被认为 是反竞争性的。”。由于世界各国的经济、政治、文化传统各不相同，它们的电 信普遍服务制度必然有所差异。此项条款也与服务贸易总协定“承认成员方有 权对其境内的服务提供进行管理并适用新的法律以满足国内政策目标的要求”。 是相一致的。 就我国立法来讲，目前电信法尚未出台，在1 9 9 9 年1 1 月的中美双 。吴洪，张晓铁电信普遍服务研究 m 北京：人民邮电出版社，2 0 0 4 ：1 。赵维田世贸组织( w t o ) 的法律制度 m 氏春：吉林出版社，2 0 0 0 ：7 。沈大勇w t o 基础电信协议：规范与承诺 m 上海：黄山出版社，2 0 0 0 ：1 2 塑垄壅塑皇笪董望墅墨鲨堡! ! 堕! 堡堑 方协议中，中国承诺完全接受基础电信协议中的关于电信管制规则的参 考文本。因此，如何完善我国关于电信普遍服务的立法成为一个重要的议题。 2 0 0 0 年9 月颁布的中华人民共和国电信条例第三十七条规定：“经营本 地电话业务和移动电话业务的电信业务经营者，应当免费向用户提供火警、匪 警、医疗急救、交通事故报警等公益性电信服务并保障通信线路畅通。”。第四 十四条规定：“电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务 义务。国务院信息产业主管部门可以采取指定的或者招标的方式确定电信业务 经营者具体承担电信普遍服务的义务。电信普遍服务成本补偿管理办法由国务 院信息产业部门会同国务院财政部门、价格主管部门制定，报国务院批准后公 布施行。”。 这两项条款是我国关于电信普遍服务制度建立的根本依据，但是，就笔者 看来仍有诸多不足。例如：该条例没有给出电信普遍服务的含义；没有明确该 项义务的承担者；对于该项义务所带来的成本由谁负担以及成本如何分摊没有 相应的规定；对于何种电信服务应当承担电信普遍服务义务没有可以依据的规 则；条文中“按照国家有关规定”含义模糊，到底是什么样的规定，范围太宽， 不够明晰：该条例规定国务院信息产业主管部门可以采取指定或者招标的方式， 确定电信业务经营者具体承担电信普遍服务的义务，可是，哪些情况下采取指 定，哪些情况下采取招标，并没有给出相应的原则。 因此，无论是我国当前的实际，还是国际大环境的发展都要求尽快构建符 合我国国情的电信普遍服务法律机制。正是由于这些矛盾和需求引发了我对本 文选题的思考。但从目前国内学术界看，从经济方面研究电信普遍服务的文章 较多，而从法律方面研究的论文较少，所以我们应当从法律角度对电信普遍服 务加强研究。笔者希望通过本文的写作能够引起更多读者对电信普遍服务法律 制度建设的重视和思考，并能起到抛砖引玉的作用，同时也希望对我国相关法 律制度的建设有所裨益。 。中华人民共和国电信条例：第三f 七条 。中华人民共和国电信条例：第四十四条 。张春江中华人民共和国电信条例释义 m 北京：中国法制出版社，2 0 0 0 ：1 2 弋电信普遍服务法律机制的一般理论 、电信普遍服务法律机制的一般理论 ( 一) 电信普遍服务的基本概念及起源 电信普遍服务是指对任何国民都要提供无地域、质量、价格等方面的差别， 且能够负担得起的基本电信业务。2 0 世纪8 0 年代末，国际经济合作与发展组织 ( o e c d ) 把电信普遍服务定义为“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享 受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”国际电信联盟( i t u ) 为实 施普遍服务提出三条标准：一是可获得性，覆盖全部用户；二是可接入性，对不 同地点、民族、阶层的用户一视同仁；三是可承担性，绝大多数用户用得起。 由于各个国家和地区的经济发展水平、电信运营业的发展水平以及电信竞 争格局具有很大差异性，所以一些国家或组织对电信普遍服务给予了不同的解 释，但其核心内容都是指所有人能够以可承受的价格得到基本电信服务。服务 工作的重点地区主要是经济发展落后、多数居民用不起电话的地区；偏远乡村、 人口稀少地区；建设网络基础设施花费大，致使电话成本过高的地区。普遍服 务的重点人群则是地区的无力支付电话费用的贫民、病弱伤残人员。让所有人 享受现代电信带来的便捷，这项要求大量“公益性”投资的政策己成为国际电 信业通行的法则。7 0 年前，美国首先将这一政策纳入法律条文，在美国1 9 3 4 年 的电信法中明确规定：“电信经营者要以充足的设施和合理的资费，尽可能 地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通信业务”。随着电信私 有化、全球化的进程，电信业在各方面都放松管制的前提下，对普遍服务的管 制却越来越重视，让全体国民享受最基本的电信服务已成为各国政府的一项基 本国策。 但由于一国国内各地区间的不平衡，电信普遍服务在大多数国家的电信发 展中都是棘手问题。据报导，在美国的农村地区，今天也还存在着电信的盲点， 如一些印地安人的保留地，至今仍未通电话。到目前为止，我国农村地区还有 一定数量的行政村未通电话，那里的居民没有最基本的通信手段。这些地区多 。唐守廉电信管制【m 】北京：北京邮电大学出版社，2 0 0 1 ：2 6 4 。何晓行中国电信普遍服务法律问题研究i j 】重庆邮电学院学报，2 0 0 4 ( 5 ) ：1 。美国1 9 3 4 年电信法第一条第一款 塑堡垫里皇笪童望竖墨鎏堡! ! ! ! 堡堑 处于经济落后的山区和边远的农村，绝大部分在西部，自然环境恶劣，生产经 营成本高，电信企业亏损严重。在电信垄断时期，中国电信主要依靠国家优惠 政策和企业内部交叉补贴的方式普及这类地区的电信业务。但在目前电信市场 竞争条件下，各个电信运营商都要考虑自身的成本和效益，已有的方式不再能 够适应环境的需要，因此，建立起科学合理的电信普遍服务机制迫在眉睫。 电信行业第一次出现“普遍服务”的提法是在1 9 0 7 年，当时的美国电话电 报公司( a t t ) 总裁维尔先生提出了公司的口号：“o n en e t w o r k ( 一个网络) ， o n ep o l i c y ( 一个政策) ，u n i v e r s a ls e r v i c e ( 普遍服务) ”。”“s e r v i c e ”是 业务或服务，而“u n i v e r s a l ”是全球、宇宙、无所不包的意思。此后a t & t 兼 并了许多家电话公司，处于垄断地位，1 9 1 3 年司法部对其提出了第一次反垄断 起诉，a t & t 接受了政府的条件，停止兼并，为其他电话公司提供网间接续，并 在美国承担普及电话服务即普遍服务的责任。由此，“u n i v e r s a ls e r v i c e ”第 一次带有普遍服务的含义。二次大战以后，随着美国经济实力的增强，a t & t 把 “每家安装一部电话”作为自己的经营目标。从而，普遍服务的概念也逐渐被 社会所接受。 电信普遍服务的内容是随着时代和环境的变化而变化的，经过数十年电信 的高速发展，一些发达国家的固定电信普及率和移动电话普及率都达到7 0 甚至 更高，以语音通信为内容的普遍服务已经基本实现，开始实施更高层次的业务 普及。而对大多数发展中国家来说，设法将全国各个地方与公用通信网相连接 仍是主要的普遍服务目标。如果按照出现频率由高到低排队，电信普遍服务涉 及的业务范围主要有：电话业务、紧急电话业务、公用电话业务、查询业务、 针对残疾人和低收入人群的特服业务、接线业务、号簿业务、信息业务等。此 外，还包括高低速数字传输、i s d n 业务、租线业务等。具体的普遍服务项目内 容与一国经济和电信发展水平密切相关。通常，发达国家的普遍服务业务已从 电话扩大到升级，而发展中国家的普遍服务仍局限在一些基本业务上，比如公 用电话等。 ( 二) 电信普遍服务的意义 。纪淑琴浅谈美国普遍电信服务及其政策的演变 j 】现代电信科技，2 0 0 2 ( 5 ) ：6 4 二皇笪童望堡墨鲨堡! ! 型堕二壁望笙 l 、保障公民的基本人权 全球人权宣言指出，平等地获得通信服务是一项基本人权。电话不是 奢侈品，而是权利，拥有和使用电话以及对信息的平等接入是基本人权。信息 社会中，通信服务是公民获得信息的最主要最便捷途径，而公民拥有信息资源 的多少决定着个人知识量的多少，从而极大地影响着个人的生存权与发展权。 因此，公民平等地获得通信服务是公民全面参与社会的基石。各国普遍服务立 法把农村居民、低收入人群、残障人群作为服务的重点，即证明了电信普遍服 务的核心就是为了保障公民的基本人权。 2 、消除信息资源“贫富”差距 我们虽己进入2 1 世纪的高科技时代，但贫困问题仍无时不在困扰着我们。 贫困的成因是复杂的：贫瘠的资源、恶劣的环境、人口素质的低下、管理体制 的落后等等，但其中一个不可忽视的因素是贫困人口在获取信息、处理信息方 面的极度困难。对于那些一生从来没有打过电话、看过电视、用过计算机的人 们来说，掌握、传递信息上的差距实际上是一种创造财富能力的差距。这正如 国际电联秘书长内海善雄所言：促进信息通信技术传播的战略，对于“从未听 过电话拨号音的千百万人民的未来是至关重要的”。缩小经济贫富的差距必须 缩小信息贫富的差距为条件，先解决信息贫困问题成为解决经济贫困问题的重 要捷径，这一点已逐渐成为共识。但这些贫困地区电信投资巨大，若通过市场 机制的作用，恐怕这些地区将永远生活在信息社会的边缘地带，造成贫困者“恒 贫”。只有通过普遍服务，缩小贫困地区和发达地区之间的“数字鸿沟”，这些 人才有可能受益，分享信息技术革命所带来的成果。因为“数字鸿沟”不仅是 基础设施的差距，更是知识的差距、社会发展程度的差距。 3 、构建平等竞争机制的需要 建立电信普遍服务补偿机制已经写进电信条例，“电信业务经营者必须 按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。”过去，我国的电信普遍服务 基本由重组前的中国电信提供。通过东西部之间、城乡之间交叉补贴的“暗补” 的形式来支援西部和农村的电信业。重组后的中国电信业主体运营商能够得到 。何晓行，电信普遍服务法律规制研究【d 】四川：西南政法大学，2 0 0 3 ：3 。吴洪，张晓铁电信普遍服务研究f m 】北京：人民邮电小版社，2 0 0 4 ：4 - 5 塑垄垫里皇堕童望堡墨鲨堡! ! 型堡堑 同等机遇，而不是由中国电信一家来独立承担普遍服务的义务；同时，入世后， 外资电信公司进入国内，经济人的本性使它们必然向高收益的东部和城市地区 集中投资。这将制约中国电信企业向落后地区网络建设的投资力度，从而影响 中国电信事业的整体发展。 因此，在全国范围内解决通信“数字鸿沟”的症结就是要处理好电信普遍 服务问题。将以往的内部补贴改为明确补贴承担者的外部补贴制度。 ( 三) 电信普遍服务法律机制的内容 l 、构建电信普遍服务法律机制的必要性 电信企业基于自身的利益从来不会主动承担普遍服务义务，普遍服务是政 府职责，属于公众通信政策目标范畴。政府需要制定法律性、政策性手段要求 电信经营商提供普遍服务，尤其向高成本地区低收入人群提供电信服务。完善、 公平和透明的电信普遍服务法律机制是普遍服务发展的助推剂，而立法滞后则 会成为普遍服务发展最大的障碍。要保障不同收入的用户平等享受电信普遍服 务，立法要先行。同时，依法确保电信普遍服务也是遵循w t o 贸易规则的要求。 1 9 9 8 年，全球电信服务自由化协议正式生效，协议规定：任何一个w t o 的成 员国有权根据本国的实际情况定义自身希望维持的普遍服务义务，并以法律的 形式体现。 世界各国无一例外的将促进电信普遍服务的制度纳入本国的电信法。美 国早在1 9 3 4 年颁布的电信法中，就描述了“普遍服务”的涵义和原则 “要使全体美国国民以合理的价格、足够的设施，不论种族、肤色、宗教、 出生地、性别，非歧视性地享受快速、有效、遍布全国乃至全世界的有线和无 线通信服务”。在1 9 9 6 年重新修订颁布的新电信法中，还具体规定了可 以纳入普遍服务的电信服务有：公共交换网语言级别的接入服务、长途电话接 入、查号服务、急救电话服务、公共电话、信息传送等。此外，新电信法 中有相当一部分法律条文是针对普遍服务这一公共政策目标的。美国联邦通信 委员会则根据电信法中有关促进普遍服务的法律条文制定了详细的执行条 。赵维田世贸组织( w t o ) 的法律制度【m 】长春：吉林出版社，2 0 0 0 ：3 8 5 。美国1 9 3 4 年电信法第一条第一款 6 弋电信普遍服务法律机制的一股理论 例，这些法律法规都为促进电信普遍服务提供了重要的政策保证，使美国成为 世界上各项电信服务普及率最高的国家。一些普遍服务实施较为成功的发展中 国家普遍服务的立法工作也较为完善。如：秘鲁1 9 9 4 年通过修改电信法，确立 了普遍服务的管制机构，建立了电信普遍服务基金和基金的管理机构。 总体上看，发展中国家的普遍服务立法工作远远落后于发达国家，主要表 现在立法滞后，现有法规陈旧，具有典型“头痛医头、脚痛医脚”的特征，这 样的法律法规很难适应市场变化和改革的需要。如我国，电信条例对普遍服 务的定义十分模糊，范围太宽，既没有明确普遍服务遵循的原则、应达到的目 标，也没有明确普遍服务的资助对象、成本计算、分摊和补偿的方法，以至于 在具体实施和出现问题时，找不到适用的法律依据。无论是从其他国家的经验 还是从我国发展实践来看，立法对普遍服务的健康发展无疑至关重要。只有建 立必要的法律机制才能使普遍服务的工作展开具有运作规则和法律依据，可以 避免不必要的矛盾纠缠，大大提高工作效率。 2 、普遍服务法律机制的主要内容 法律具有稳定性、强制性、透明性等特征，构建法律机制就是要使普遍服 务有法可依，用法律对普遍服务进行规制。各国的普遍服务立法主要围绕着两 个核心问题：应当提供什么样的普遍服务? ( 即普遍服务的法定目标) ；怎 样实现普遍服务? ( 即普遍服务法定补偿机制) 。普遍服务法定目标是指根据本 国特定条件确定在某一时期应向公民提供最起码的电信服务，立法者通常从保 障公民基本人权的应然角度与国家具体国情的现实角度综合考虑，因此普遍服 务的法定目标因国而异，同时随着本国经济发展与电信技术的进步，普遍服务 内容又因时而异。普遍服务补偿机制着重解决电信公司向高成本地区和低收入 入群提供普遍服务发生的成本亏损。不同国家根据电信网络发展水平与电信经 营体制的特征，采取不同的电信普遍服务补偿机制。 目前，我国关于普遍服务的立法仅限于2 0 0 0 年9 月颁布的电信条例第 三十七条规定：“经营本地电话业务和移动电话业务的电信业务经营者，应当免 费向用户提供火警、匪警、医疗急救、交通事故报警等公益性电信服务并保障 。张备江中华人民共和国电信条例释义 m 北京：中国法制出版社，2 0 0 0 ：3 7 塑堡望里皇笪童望竖墨鲨堡! ! 型篓堑 通信线路畅通。”。电信条例第四十四条规定：“电信业务经营者必须按照 国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。国务院信息产业主管部门可以采 取指定的或者招标的方式确定电信业务经营者具体承担电信普遍服务的义务。 电信普遍服务成本补偿管理办法由国务院信息产业部门会同国务院财政部门、 价格主管部门制定，报国务院批准后公布施行。”。 这两项条款是我国关于电信普遍服务制度建立的根本依据，但是，就笔者 看来仍有诸多不足。例如：该条例没有将普遍服务的含义给出；没有明确该项 义务的承担者是谁；由谁承担普遍服务义务所带来的成本，如何分摊成本都没 有相应的规定；对于何种电信服务应当承担普遍服务义务没有可以依赖的规则； 条文中，“按照国家有关规定”含义模糊，到底是什么样的规定，范围太宽，不 够明晰；国务院信息产业主管部门可以采取指定或者招标的方式确定电信业务 经营者具体承担电信普遍服务的义务，可是，哪些情况下采取指定，哪些情况 下采取招标，该条例并没有改出相应的原则。因此，笔者认为，未来电信法 对电信普遍服务制度的完善要涉及以下条款，即：电信普遍服务的定义、电信 普遍服务的范围、电信普遍服务的目标、电信普遍服务实施机制、保障机制的 建立等内容。 二、电信普遍服务的实施现状及对我国立法的挑战 ( 一) 我国电信普遍服务的实施历程与现状 1 、打破垄断前的电信普遍服务 从历史上看，长期以来，我国的电信基础设施落后，电话普及率很低。1 9 8 0 年我国电话普及率仅为0 3 部人，仅相当于美国1 9 0 5 年的水平。从2 0 世纪8 0 年代初开始的电信普遍服务政策使我国电信业取得了飞速发展，虽然当时我国 没有出台一套正式的电信普遍服务援助办法，但在电信条例公布之前，我 国参照国际上对电信普遍服务初级目标的定义，在电信普遍服务事实上取得了 定成果。到2 0 0 0 年底，全国电话普及率已经达到2 0 1 ，固定电话、移动电 。中华人民共和国电信条例：第三十七条 o 中华人民共和国屯信条例挑第四十四条 8 二、电信普遍服务的实施现状发对我国立法的挑战 话用户数达到2 2 9 亿户，网络规模和用户数已跃居世界第二位。 电信体制改革之前，电信业主要由原来中国电信一家垄断经营，对于原中 国电信承担电信普遍服务的补贴国家采取了社会性补助和业内交叉补贴并举的 措施，从而促进了电信的发展，也推动了普遍服务的进程。社会性补助方面， 从9 0 年代中期起，我国对电信业采取了一系列的特殊政策，主要是初装费和附 加费政策。初装费是我国电信普遍服务的一项重要措旌。我国改革之初电信发 展资金极度短缺，造成电话市场严重的供需矛盾，要发展普遍服务，首先就要 进行电信网络基础建设，实现网络扩张。因此我国决定实行高初装费政策迅速 积累电信建设基金。虽然国家在2 0 0 1 年7 月1 日最终取消了初装费，但初装费 在电信普遍服务政策中曾起到很重要的作用。从本质上说，初装费属于一种税 费，是一种隐性税收。初装费在电信服务成本较低的地区( 比如城市) 的用户 来说是一种税负，用于补贴穷人和电信服务成本较高的地区( 比如农村) 的未 来用户。由此可以看出，当初征收初装费的目的是为了缓解电信建设资金的不 足，为了快速扩大电信网络的覆盖面，实现电信普遍服务目标。在电信企业的 财务帐户中初装费收入并不列入电信企业的总收入，而是国家财政的“预算外 专项建设资金”，专款专用，全部用于电信产业的投资。高初装费政策加快了我 国电信发展的步伐，我国仅用十几年时间便走完了发达国家几十年的电信发展 历程，成为拥有世界第二大网络的大国。网络的扩展为我国普遍服务的实现奠 定坚实的物质基础。 业内交叉补贴方面，我国电信企业在1 9 9 8 年邮电分离前被称为邮电局，分 营后成为中国电信，不论其名称如何，都采用垄断经营模式。电信企业为实现 普遍服务，利用垄断经营，进行交叉补贴，即长途补贴市话，城市电话补贴农 村电话，东部补贴西部。因为在电信垄断时期，各地区的企业只是相对独立的 分支机构，都是中国电信这一个企业的大家庭的成员。我国电信的全行业垄断 的存在，使政府可以利用各种方式比较容易地进行内部交叉补贴。为了保证用 户本地语音电话的低资费，需要用长途电话业务进行补贴本地电话；其次由于 城乡差别显著，城市电话需求旺盛，电信发展迅速，而广大农村地区，人口分 。游五洋我国电信普遍服务现状分析和研究【j 】当代通信，2 0 0 5 ( 1 ) ：2 。石文华电信普遍服务在中国的实施效果分析 j 吉林大学学报，2 0 0 5 ( 6 ) ：3 构建我国电信普遍服务法律机制探析 散，电信网络覆盖成本高，加之农村人均收入低，电信需求相对疲软，话务量 低，零次户多，造成农话亏损，只有依靠城市电话补贴农话；我国电信业地区 发展极不平衡，东部发达地区电信业蓬勃发展，而西部电信运营基本呈微利甚 至亏损，国家必须实行东、西部交叉补贴。交叉补贴的政策符合中国当时的国 情，再加上国家对电信业的各种优惠政策，在很大程度上促进了中国电信普遍 服务的飞速发展。据报导，每年大约从三分之一的电信赢利省、自治区、直辖 市中拿出相当的部分来弥补其余三分之二的省、自治区、直辖市亏损，一年中， 中部收入中约有1 3 0 亿被用做西部的建设。事实证明，电信垄断体制下的交叉 补贴政策是电信网络初建期实现普遍服务的现实选择，交叉补贴同时又能迅速 积累电信发展资金，促进电信的持续发展。 从以上可以看出，打破垄断前的电信普遍服务主要是依靠我国电信以交叉 补贴的方式实现，而实现交叉补贴的资金来源主要是依靠电话初装费和附加费 的社会性补助，以及我国电信在国内长途业务、国际业务上的赢利。 2 、引入竞争后的电信普遍服务 2 0 世纪9 0 年代起我国电信业进行了一系列的体制改革，首先是组建中国联 通，后来逐步引入竞争机制，邮电分营，移动业务从中国电信分离，中国电信 南北拆分，最后形成由中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通、 中国卫通六家共同经营的市场格局。自此原中国电信独家垄断的局面被打破， 在竞争条件下，原来的电信普遍服务政策难以为继。 首先是电信资费的调整，我国电信资费由初装费、基本月租和通话费组成， 电话资费的特征是高初装费，通话费由企业内部交叉补贴，结构严重不合理。 这种电信资费结构抑制了电信需求，极大影响了电话的普及。初装费虽然为我 国电信网络扩展奠定了基础，但高昂的初装费同时也抬高了享受电话服务的门 槛，使电话成为普通公民的奢侈品。随着网络的组建成，信息产业部开始逐步 下调初装费，2 0 0 1 年全面取消市话初装费。另外，长期以来由于电信企业内部 交叉补贴，造成长途电话、国际电话价格居高不下，远远超过国际同类服务收 费标准，严重抑制了用户对这类业务的消费。信息产业部决定进行电信资费结 。张东梅，杨永电信普遍服务政策 j 通信世界，2 0 0 4 ( 1 ) ：2 2 。张盈唐我国电信普遍服务几个基本问题探讨 j 北京邮电人学学报，2 0 0 4 ( 4 ) ：1 2 1 0 三：皇堕堂望壁箜堕塞堕翌鉴丝翌塞里垩鲨塑垫些 构性调整，即将交叉补贴造成电信资费的“非成本化”进行调整，降低高于成 本的某些电信业务资费，同时提高某些低于成本的资费，使电信结构更加接近 成本。 从中国电信拆分，移动业务剥离，普遍服务投入开始走缓。过去主要依靠 中国电信交叉补贴来支持农村和西部的电信发展，市场开放后，电信资费向成 本靠拢，企业无法再施行交叉补贴。另一方面，我国逐步形成了多家电信运营 商的格局，竞争的加剧使运营商对落后地区的电信投资减少，普遍服务需要大 量经济投入，不产生回报，企业对政策性投入农村电信服务缺乏动力，这些问 题影响了普遍服务的实施，因此需要建立激励性的普遍服务机制。2 0 0 0 年9 月， 在西部大开发与通信发展研讨会上，信息产业部官员称中国将在“十五”期间 建立以普遍服务基金为核心的普遍服务机制。2 0 0 0 年9 月，国务院发布的中 华人民共和国电信条例明确规定：“电信业务经营者必须履行相应的电信普遍 服务义务。信息产业主管部门可以采取指定的或者招标的方式确定电信业务经 营者具体承担普遍服务的义务。”虽然有了相关条例规定，但由于普遍服务成 本补偿办法和普遍服务基金等配套措施尚未落实，普遍服务的持续发展仍受到 影响。 在这种情况下，2 0 0 4 年信息产业部公布了有关普遍服务工作的措施：建立 新型的农村通信发展机制，在加快建立普遍服务基金的同时，采取分片包干方 式，指定电信企业承担普遍服务义务。“分片包干”的办法是在我国普遍服务 形势日趋严峻情况下采取的过渡措施。作为短效机制，“分片包干”的好处在 于：一是方法简便易行，不需要精确核算普遍服务成本；二是符合竞争中立的 原则，所有运营商都须承担普遍服务的任务。“分片包干”的具体做法是：将全 国每个省区市各视为一个普遍服务地区，也就是假设各地区都存在需要进行补 贴的项目，对每个地区按照提供普遍服务的难易程度，进行综合评估打分，得 出普遍服务任务量；然后在各运营商之间进行组合分配；运营商所承担的义务 大小和在电信业务市场上的收入成正比关系。并依照电信条例规定，制订 了农村通信普遍服务村通工程实施方案，指定六大电信运营商采取“分 。中华人民共和国电信条例第三十七条 。李健分片包干屯信普遍服务的希望h t t p ：i t s o h u c o m 2 0 0 4 0 5 1 7 0 3 a r t i c l e 2 2 0 1 5 0 3 2 2 s h t m l ，2 0 0 4 - 5 1 7 塑堡垦里里笪童望壁垒堡堡! ! 型堡堑 片包干”的方式承担电信普遍服务义务。任务分配原则是综合考虑各企业的业 务收入和利润，兼顾各企业现有网络的特点，将各省、自治区、直辖市的村通 任务按比例分配到各家企业。具体任务为：在2 0 0 4 年至2 0 0 5 年间，要为至少4 万个行政村开通电话。实施村村通电话工程以来，我国电信普遍服务取得了显 著进展，到2 0 0 6 年初，固定电话和移动电话用户数居世界第一位，固定电话普 及率为2 7 ，移动为3 0 ，互联网上网人数居世界第二位，达到1 亿人，全国通 电话行政村比重从“村通”工程开始前的8 9 上升到9 7 1 ，有1 1 个省市实现 所有行政村通电话。 ( 二) 电信普遍服务存在的问题与对立法的挑战 1 、电信普遍服务发展不平衡 改革开放以来，我国电信业的迅猛发展令人瞩目。目前，我国己建成世界 第一大通信网，电信业务收入年增长率始终保持在很高的水平上。然而，我国电 信业也存在着发展不平衡的问题，主要表现在城乡之间，东部与中、西部之间。 电话普及率即每百人拥有的电话数，是目前世界各国普遍采用的基本指标。 由于电话是所有电信业务中最基本的项目，目前语音业务仍然是我国电信企业 的主要种类和主要收入来源，也占据了电信业投资的重要部分，因而比较各地 区的电话普及率可在一定意义上反映地区的电信享有水平。东部和西部地区通 信发展水平相差较大，东部地区电话普及程度已接近世界中上收入国家的平均 水平，中西部地区则接近世界中下收入国家的水平。东部地区的固定电话和移 动电话的普及率是西部的2 倍以上，最高的北京固定电话和移动电话的普及率 是贵州的8 倍多。另外，事实上我国电信发展城乡之间的不平衡远大于东、中、 西部的不平衡。根据国际电联公布的2 0 0 3 年权威数据预测，目前我国城市固定 电话普及率高出全球固定电话普及率平均水平近1 0 ，但由于我国农村通信发展 较为滞后，全国固定电话普及率与全球平均水平基本相当。目前我国农村固定 电话普及率为1 1 左右，是城市的三分之。尽管“十五”村通工程的目标已 经提前完成，但农村通信市场的持续发展仍是行业面临的艰巨任务。2 0 0 5 年农 。王伟国总结“十五”展望未来，努力开创信息产业发展的新局面【j 】宏观经济研究，2 0 0 6 ( 2 ) ：2 8 中国电信业发展指