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建设用地使用权期限届满的法律后果分析 摘要 建设用地使用权期限届满后地上建筑物的归属问题和老百姓的利益息息 相关，2 0 1 1 年我国上海土地交易市场首拍落幕，但预申请须知中“出让人收 回并补偿相应残余价值 这一“史无前例的规定，在业内掀起了继物权 法之后新_ 轮关于土地使用权到期后该如何处置的争论。根据我国现行法 律规定，建设用地使用权期限届满后，对于住宅建设用地自动续期，非住宅 建设用地须依申请续期，但随着7 0 年期限的到来，对于自动续期还是申请续 期，都存在一系列问题需要解决，例如续期期限、续期次数、土地使用费等 问题。我国应在借鉴大陆法系国家以及我国台湾地区的立法经验的基础上， 构建适合我国国情的地上权制度，完善相关法律规范，正确处理土地所有权 和建设用地使用权的关系，赋予地上建筑物所有人补偿请求权，这样既可以 提高居民生活质量，又可以为国家带来经济利润，而且还会促进第三产业的发 展。 关键词：地上建筑物，建设用地使用权，取回权，期限延长请求权， 一补偿请求权 c o n s t r u c t i o nl a n du s er i g h t so f t h ee x p i r a t i o n o ft h el e g a lc o n s e q u e n c e sa n a l y s i s a b s t r a c t e o n s t m c t i o nl a n du s er i g h ta r e rt h ee x p i r y o fm eo 、v n e r s h i po fm e a b o v e g r o u n db u i l d i n g sa n dp u b l i ci n t e r e s t sa r ec l o s e l y r e l a t e d ，i n2 0 11 ，s h a n 曲a i l a n dm a r k e tf i r s tt 出o v e r ，b mm en o t e so fa p p l i c a t i o ni n m er e c o v e 巧a n d c o r r e s p o n d i n gc o n l p e n s a t i o nr e s i d u a lv a l u e ”m e u n p r e c e d e n t e 扩r e g u l a t i o n ，i n t h ei n d u s t 吼a r e ra ”m a t t e rr i g h tl a w a r e ra b o u tan e wr o u n do fl a n du s er i g h t a f b e rm ee n do ft h ed e b a t eh o w t od i s p o s a l a c c o r d i l l gt om ec u e n tl a w a r e rt h e e x p i 巧o ft h ec o n s t r u c t i o n1 a n d ，f o rr e s i d e l l t i a lc o n s t m c t i o n1 a n ds h a l lb er e n e w e d a u t o m a t i c a l l x a s r e g a r d sc o n s t m c t i o n l a n ds h a l lb ei na c c o r d a n c e 谢也m e a p p l i c a t i o nf o re x t e n s i o n ，b u tw 砒lt h e7 0d e a d l i n ea r r i v e d ，m e 印p l i c a t i o nf o r e x t e n s i o no rr e n e w a lf o ra u t o m a t i c ，t h e r e2 u r eas e r i e so fp r o b l e m st ob es o l v e d ， s u c hr e n e w a lt e m l ，r e n e w a l 力1 m l b e r t h e1 a 1 1 du s ef e e o u rc 9 u n t 巧s h o u l di n p r o f i t s 矗o mm em a i n l a n d1 e g a ls y s t e mc o u l l 衄ya n dt a i w a na r e ao f o u rc o u n t 巧 l e g i s l 撕o ni sb a s e do nm ee x p e r i e n c eo fc o n s 咖c t i n g s u i t a b l ef o rc h i n a sn a t i o n a l c o n d i t i o n so fd e s h a l l g ( 舢a i ls y s t e m ，i m p r o v ec o r r e l a t i v el a w sa n dr e g u l a t i o n s ， d e a lw i ml a n do 、n e r s h i pa n dt h er i g h tt ou s ec o n s t m c t i o nl a l l dr e l a t i o n s ，g i v et h e e 砷b u i l d i n g sa l lc l a i mf o rc o n l p e n s a t i o n ，s u c ha l r e a d yc a nh p r o v em eq u a l 毋 i i o fl i f e ，a 1 1 dc a i lb r i n ge c o n o m i cp r o f i tf o f t h ec o u m b u ta l s oc a np r o m o t em e d e v e l 叩m e n to fm e t h i r di n d u s t 够 k 嚣y w o r d s ：吐圮e a u r mb u i l d i 飑s ，c o n s t m c t i ：o nl a n du s er i g h t ，t h er e c a l l ， c l a i nf o re x t e n s i o n ，c l a i mf o rc o m p e n s a t i o n i i i 引言 2 0 0 7 年最新颁布的物权法出台，该法第1 4 9 条规定：“住宅建设用地使用权期限届 满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地 上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或约定不明确的，依照法 律、行政法规的规定办理。”与以往的法律规定不同，我国物权法将建设用地使用权 分为住宅与非住宅，根据土地不同性质的用途规定不同的处理方法。其中，对于住宅建设 用地而言，国家从社会稳定的角度出发，采用了“自动续期”规则。但2 0 1 1 年1 月，上海 市在国有建设用地使用权出让预申请须知中“无偿收回”及“出让人收回并补偿相应 残余价值”的规定，因其看似与物权法有关规定相矛盾而遭受广泛指责；同时，在上 海市规土局网站上，涉及亭林镇亭升路东侧的一块地块，该地块地用途为普通商品房， 出让年限为7 0 年，而土地期满后的处理方法则是“出让人无偿收回”。随着7 0 年期限的到 来，这一“沪版新规”明显引起民众的担忧，7 0 年后的房产究竟是否仅仅只为一纸租约， 即使根据我国物权法的规定自动续期，那自动续期后是否还需再缴纳土地出让金，新 的一轮关于建设用地使用权期限届满后如何处置的争论又“浮出水面”，开始引起人们的 普遍关注。 关于建设用地使用权期限届满后地上建筑物的归属，我国城市房地产管理法、城 镇国有土地使用权出让和转让暂行条例以及最新颁布的物权法都曾作了相应规定， 但是期满后续期期限、自动续期是否还需缴纳出让金等问题，我国法律却未规定。本文通 过对我国建设用地使用权期限届满后法律后果分析，指出法律规定的不足之处，借鉴大陆 法系国家以及我国台湾地区对此类问题的规定，提出相关建议来完善我国的建设用地使用 权制度。 一、我国建设用地使用权期限届满后法律后果的规定与不足 法律后果作为法律专有名词，一般是指法律对具有法律意义的行为赋予某种结果。它 大体上可以分为肯定性法律后果和否定性法律后果两大类。建设用地使用权作为用益物权 的一项重要权利，指的是因建筑物或其他工作物而使用国家所有的土地的权利，我国物 权法第1 3 5 条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的 权利，有权利用该土地建筑物、构筑物及其附属设施”。在国家所有的土地上设立的建设 用地使用权的产生包括划拨和出让两种方式，城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 第4 3 条规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用 权。”以划拨方式产生的该权利没有时间限制，因此也不存在期满后的法律后果问题。而 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第8 条规定：“土地使用权出让是指国家以土 地所有者的身份将土地使用权在_ 定年限阿让与土地使用者r 并由土地使用者向国家支付 土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”该条例第1 3 条又规定： “土地使用权出让可以采取下列方式：( 一) 协议；( 二) 招标；( 三) 拍卖。依照前款规 定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”拍卖、 招标等公开竞价的方式，具有公开、公平和公正的特点，能够充分体现标的物的市场价格， 是市场经济中较为活跃的交易方式，符合我国土地资源稀缺的国情。而协议是出让人和建 设用地使用权人通过协商方式有偿出让土地使用权，这种出让方式与前两种方式相比较而 言，缺乏公开性，但也体现了意思自治原则，值得采用。城镇国有土地使用权出让和转 让暂行条例第1 4 条第1 款规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内， 支付全部土地使用权出让金。瑚；1 6 条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后， 应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”从以上条文可以得出，以 出让方式取得我国建设用地使用权的，主要有以下特点： 第一，有偿性。 国家将建设用地使用权出让给土地使用者，土地使用者应按规定向国家支付一定数额 的土地使用权出让金。 第二，有期限性。 一 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第1 2 条规定：“土地使用权出让最高年 2 限按下列用途确定：( 一) 居住用地七十年；( 二) 工业用地五十年；( 三) 教育、科技、 文化、卫生、体育用地五十年；( 四) 商业、旅游、娱乐用地四十年；( 五) 综合或者其他 用地五十年。”我国土地性质多元化，不同的土地性质决定不同的市场价格，根据土地不 同用途将建设用地使用权划分不同使用期限，既能合理利用土地资源，又可以规范市场， 提高国家经济效益。 作为一种有偿性、有期限的、具有法律意义的他物权，在建设用地使用权期限届满后 会产生两方面法律后果，一是根据物权法第1 4 9 条第1 款规定：“住宅建设用地使用 权期限届满的，自动续期。”二是对于非住宅建设用地，根据物权法第1 4 9 条第2 款 规定；“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋 及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或约定不明确的，依照法律、行政 法规的规定办理。”但随着住宅建设用地7 0 年期限的真正到来，许多法律规避的问题逐渐 呈现在我们面前需要解决，住宅建设用地自动续期后是否还需缴纳土地出让金，如何缴纳， 非住宅建设用地使用权期限届满后经建设用地使用权人中请未获批准，地上建筑物如何处 理或者混合用地又该如何申请等。对于这些法律后果，我国宪法、城市房地产管理法、 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例以及最新颁布的物权法等法律都未曾涉 及。在此，作者通过具体条文分析，在指出我国建设用地使用权期限届满后产生的法律后 果同时，总结出其存在的不足之处。 ( 一) 宪法关于建设用地使用权的规定与意义 改革开放以前，我国沿袭社会主义国家前苏联模式，对于城镇土地使用，实行国家土 地无偿划拨方式，由单位和个人无限期使用。新中国成立后的第一部宪法规定：“任何组 j 织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这是一种在计划经济 体制下的土地资源配置制度，这种土地使用制度在当时的历史条件下曾发挥积极的作用。 但是随着城市经济的发展和人口规模的不断扩大，土地资源不能得到有效的利用和合理的 配置，这种土地使用制度已明显不能适应社会的发展。 改革开放后，我国开始实行市场经济体制，也开始了对土地使用制度的改革。1 9 7 9 年颁布的中外合资经营企业法首次实行国有土地有偿使用制度。该法第5 条第2 款规 定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权，如果场地使用权 未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。”1 9 8 2 年我国经 济特区深圳也开始实行国有土地有偿使用制度，按城市内不同等级的土地向土地使用者收 取不同标准的使用费。1 9 8 7 年深圳率先试行土地使用有偿出让，出让了_ 块五千多平方 米的土地使用权，限期5 0 年，揭开了国有土地使用制度改革的序幕。当年1 2 月，深圳市 又用公开拍卖的形式转让国有土地使用权。1 9 8 4 年广州等地也展开了土地有偿使用的试 点工作。1 这些尝试虽然对旧的土地使用制度触动不大，但却是城市土地使用制度发展的 重要一环。 1 9 8 8 年全国人大七届一次会议通过宪法修正案，以国家根本大法韵形式规定了土地 有偿使用制度。中华人民共和国宪法第1 0 条明文规定：“城市的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自 留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实 行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让 土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利 用土地”。自此：城镇国有土地使用制度由沿海扩展至内地。 一 。 ， ， 国家首次以基本法的形式在我国政治、法律以及经济生活中奠定了城市国有土地所有 权和使用权适当分离的宪法基础，这次修正案的规定，是我国土地使用制度的根本性变革， 实际上是以根本大法的形式承认了土地使用权的商品属性，为建立市场经济体制下的土地 有偿使用制度奠定了基础。同年，中国第一个土地拍卖、按揭贷款真正意义上的商品房小 区东晓花园在深圳竣工，当时售价1 6 0 0 元平方米。实行国有土地有偿使用制度具有重要 - 的意义，一方面承认了建设用地使用权人拥有对土地的财产权利，建设用地使用权人可以 放心开发土地，获取利润，在为创造财富打下基础的同时，也为建设用地使用权人获取财 富提供了法律保障。另一方面，国家作为土地所有者，将国有土地以有偿出让方式出让给 建设用地使用权人，既有效保障了土地的合理利用，推动了房地产事业的迅速发展，又可 促进市场经济的发展，为国家经济的发展发挥重要作用。实行国有土地有偿使用制度，在 过去一段时间内曾发挥了积极的作用，但我国宪法在规定土地使用权的转让同时，对 建设用地使用权期限以及期限届满后的法律后果未作出相关规定，为以后立法留下了空 1 柳经纬：我国土地权利制度的变迁与现状，载于中国民商法律网2 0 l o 年1 2 月。 4 ( 二) 物权法颁布前关于建设用地使用权期限属满后法律后果的规定与不足 在我国物权法施行之前，国内有关建设用地使用权期限届满后法律后果的规定主 要体现在国务院1 9 9 0 年5 月1 9 日发布的城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例和 9 4 年的城市房地产管理法上。城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第1 2 条 规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：( 一) 居住用地七十年；( 二) 工业用 地五十年；( 三) 教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；( 四) 商业、旅游、娱乐用 地四十年；( 五) 综合或者其他用地五十年。”第4 0 条规定：“土地使用权期满，土地使用 权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证， 并依照规定办理注销登记。”第4 1 条规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。 需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办 理登记。”城市房地产管理法第2 2 条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满， 土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年中请续期，除根据社会公共利益 需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让 合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定建设用地使用权法律使 用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使 用权由国家无偿收回。”以上法律条文的规定为国有土地使用权有偿出让和转让提供了法 律依据和法律保障。 根据城市房地产管理法、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例的规定，在 我国建设用地使用权期限届满后，建设用地使用权人有申请续期环节，其法律后果主要包 括两点：一是期限届满前1 年申请续期并获得批准，建设用地使用权人重新签订土地使用 权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金，建设用地使用权人继续享有建设用地使用 权和地上建筑物所有权；二是建设用地使用权人在期限届满后未申请续期或申请续期未获 批准的，即未按时续期的，土地使用权消灭，国家无偿收回土地使用权和无偿取得地上建 筑物及其他附着物的所有权。土地使用者交还国有土地使用证，并依规定办理注销登记。 在物权法颁布前，根据相关法律规定，我国主要采取通过按时申请续期的方式来 延续建设用地使用权的继续享有，一定程度上保障了居民的居住权，但同时这些关于建设 用地使用权期限届满后法律后果的相关规定也存在不足之处。 第一，不利于对建设用地使用权人财产权利的保护。 城市房地产管理法第2 2 条第2 款规定：“土地使用权出让合同约定建设用地使用 5 权法律使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准 的，土地使用权由国家无偿收回。”也就是说，在建设用地使用权人处于某种原因未申请 续期或者申请续期却没有获得批准时，建设用地使用权人在土地上建造的房屋等地上建筑 + 物将由国家无偿收回。我国城镇土地所有权的主体是国家，而建设用地使用权的主体既可 以是国家，也可以是国家以外的民事主体，如自然人、法人和其他组织。作为一种有期限、 受限制的土地使用权，若建设用地使用权人在土地上建有地上建筑物，那么他对地上建筑 物就拥有独立的自物权，2 是一种无期限的、不受限制的地上建筑物所有权。基于我国物 权法奉行的“房随地走、地随房走”原则，使得建设用地使用权人在取得土地使用权同时， 也拥有地上建筑物的所有权。根据民法的基本原理，所有权作为民事权利之核心权利和源 泉权利，3 我国法律给予强有力的保护，是一种恒久性、无期限性的权利。我国宪法 第1 3 条第1 款规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。 民法通则第7 5 条也规定：“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生 活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。 。 公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣 押、冻结、没收。”根据宪法与民法通则及民法原理的有关规定，建设用地使用 权人对地上建筑物所拥有的所有权是永远受法律保护的。但是，依据城市房地产管理法 和城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例对建设用地使用权期限届满后的法律后果 分析，在期限届满未申请或申请未获批准的，由国家无偿收回地上建筑物的所有权，该规 定过分着重于维护土地所有人的利益，4 而且明显违反宪法“私有财产神圣不可侵犯”原 则，显失公平。期满后由国家无偿收回的这种做法，“有违我国在建筑物所有权问题上一 贯实行的谁投资，谁所有的政策和保护财产所有权的原则，也有违民事主体平等原则 和公平交易的原则。”5 不能有效地保护建设用地使用权人的财产利益。 第二，对于建设用地使用权期限届满的续期规定不明确。 我国国有出让土地使用权实行有期性，对其建设用地使用权的使用年限采取法定主 义。这种年限的法定主义的好处在于权利预期确定，6 交易的安全性高，有利于发展土地 二市场。一但我国却只规定了国有土地的最高出让年限，在期限届满依据法律规定申请续期可 2 陈耀东：土地使角权与地上物所有权的冲突和解决，载于天津师范大学学报( 社会科学版) 2 2 年第5 期，第 1 6 页。 3 同上，第1 7 页 。 高圣平：建设用地使用权期限届满后的法律后果，载于中国民商法律网2 0 1 2 年1 月。 5 王卫国：中国土地权利制度研究，中国政法大学出版社1 9 9 7 年版，第1 鹋页 6 周林彬：物权法新论，北京大学出版社2 0 0 2 年版，第6 1 8 页。 6 以续多长时间；法律却未作明文规定。 ( 三) 物权法关于建设用地使用权期限属满后法律后果的规定与不足之处 2 0 0 7 年具有里程碑意义的物权法出台，该法第1 4 9 条规定：“住宅建设用地使用 权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。 该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的， 依照法律、行政法规的规定办理。” 根据物权法的规定，建设用地使用权期限届满后的法律后果，除了住宅建设用地 自动续期外，其他性质的建设用地的续期是需要使用者提出申请的。但是自动续期的期限 如何确定，申请续期未获批准又该如何处理，物权法均没有涉及到。具体来讲，主要 存在以下问题： 1 住宅建设用地自动续期是否需缴纳相关费用 _一 ，+。 根据城市房地产管理法、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例的规定，建 设用地使用权经申请获得批准的，是需要重新签订土地出让合同、支付土地出让金的，但 最新颁布的物权法将建设用地使用权区分为住宅与非住宅，而对住宅建设用地使用权， 物权法仅用了1 8 个字对其作了规定。我国物权法第1 4 9 条第款明确规定：“住宅 建设用地使用权期限届满的，自动续期。”从字面意思上讲，自动续期就是住宅7 0 年期限 ，届满的，自动再延长7 0 年，它充分体现了法律对公民个人财产权利的尊重，? 维护了广大，一、 城市居民的切身利益。但自动续期并不等于自动无偿续期，对住宅建设用地使用权期限届 满自动续期后是否也需支付土地出让金，支付多少，如果住宅建设用地使用权人不想再续 期时又该如何解决，物权法对于“自动续期”这一笼统的规定，并不能解决这些法律 问题。， 2 非住宅用地申请续期未获批准存在的问题 我国物权法对非住宅建设用地同样采用笼统的原则性规定，该法第1 4 9 条第2 款规定：“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房 屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、 行政法规的规定办理。”从该条文可以看出，对于非住宅建设用地使用权期限届满后地上 建筑物的归属，采用意思自治优先和委任性规范的方式来分析法律后果，从一定意义上讲， 虽然可以通过约定的方式决定其归属，但是现实社会如此复杂，在具体实践操作上难免会 7 引起不必要的麻烦。我国城镇土地所有权归国家所有，实际上建设用地使用权人是不可能 与政府讨价还价、平等协商决定地上建筑物归属的。而针对没有约定或约定不明的，根据 物权法的规定，则需依照城市房地产管理法和城镇国有土地使用权出让和转让暂行 条例对此类问题的规定办理，即建设用地地使用权期限届满地上建筑物由国家无偿取得。 这种做法既违反了宪法对公民财产所有权保护的规定，显然违背民法的平等、自愿和等价 有偿原则，客观上还不利于房地产事业的发展，不利于土地的投资和利用；而且，大量使 用委任性规范，从一定角度上可以看出我国立法技术的不成熟，值得我们予以关注，完善 我国的法律制度。 “建筑物与土地各属不同所有人时，如何确定建筑物与土地之利用关系，除当事人之 间约定外，实属问题。”7 笔者认为，物权法简单的作出这样笼统的规定并不能很好的 解决建设用地使用权期限等一系列问题。_ 个国家的法律制度应当充分考虑到本国的国 情，如何处理好期限届满后的相关法律问题是一个非常复杂的问题，而现在我国也即将面 临建设用地使用权期限届满的问题。如何解决土地所有权与使用权的冲突问题，如何在保 障社会稳定的前提下，合理利用我国有限资源，关系到广大城市居民的生产生活问题，关 系到我国的经济发展问题。为避免不久将来大量的建设用地使用权期限届满后所带来的社 。会问题，我鼻j 有必要对建谟再地镇辱樱勰限属满后的相关问题作出明确的规定，定纷止争， 维护社会的稳定。 7 谢在全：民法物权论( 上) ，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第1 7 0 页。 二、国外及台湾地区的比较法考察 关于土地和地上建筑物所有权归属问题，近现代大陆法系的一些国家和地区普遍采用 地上权制度。所谓地上权，指的是为建造房屋、隧道、沟渠等工作物及培植竹林、树木， 而使用他人土地的权利。8 根据现代地上权制度，地上权人拥有建筑物所有权，在地上权 人的土地使用期间，地上建筑物的所有权是独立的，地上权人可自由处分。地上权制度既 是对罗马法所确立的土地吸附建筑物的不动产原则的明显冲破，也是土地利用关系发展 的必然结果。9 地上权制度的设立，满足了无地者的需要，适应不动产法制的发展，符合 人口城市化、住房公寓化的国际趋势：给土地的使用人提供了一个有时限的与所有权平等 的权利。1 0 但地上权毕竟不是所有权，而是有期限的他物权，这就意味着地上权也存在终 结的问题。在地上权期限届满后，大陆法系国家以及我国台湾地区的立法均作了相应规定， 通过赋予地上权人和土地所有人相应权利与义务来完善地上权制度，解决地上建筑物的归 属问题。 ( 一) 大陆法系国家的相关规定与借鉴 大陆法系自罗马法以来就有“附着于土地之物而属土地”的法谚，否认了地上物所有 权的独立性。n 但随着时代的发展，建筑物自身的价值不断增加，罗马法所确立的土地所 有权与地上物所有权不可分离规则已明显不能顺应时代潮流，不能适应现实社会经济的发 展步伐，而肯定建筑物的独立性已成为社会发展趋势。观察大陆法系的许多国家，无论是 德国、瑞士还是日本，事实上都遵循地上物所有权的独立性，在土地使用权期限届满时， 本着公平合理原则，地上权人、土地所有人都享有一定的权利。例如德国，为了保障房屋 所有人能够在他人土地 相应改革，承认地上建 1 地上权人的取回j 地上权之取回权指 拥有地上权，保护其合法权益，在继受罗马法理念同时，又进行 物的独立性。各国具体规定与做法很值得我们的借鉴。 就是在地上权消灭时，地上权人得取回工作物及竹木的权利。地 8 同2 ，第1 8 页。 9 孙宪忠：德国当代物权法， 1 0 同上，第2 3 l 页。 法律出版社1 9 9 7 年版，第2 2 7 页。 1 1 李显冬：论土地使用权到期后其上房屋所有权的归属，载于国家行政学院学报2 0 0 s 年第5 期，第3 5 页。 9 上权存续期期限届满，地上权消灭，那么地上权人享有取回地上物的权利。但这里值得注 意的是，地上权人的取回权，只限于对地上工作物与竹木的取回。例如日本民法典第 2 6 9 条第1 款第1 项规定：“地上权人于其权利消灭时，可以恢复土地原状，收取其工作 物及竹木。 工作物与竹木相对于地上建筑物而言，属于动产，地上权人在取回时，比较 容易恢复土地原状，因此大陆法律立法赋予地上权人享有对地上建筑物的取回权，这样既 保障了土地所有人的利益，一也维护了地上权人对地上物的财产所有权。 2 土地所有人的购买义务 、建设用地使用权因期限届满消灭时，土地所有人有权取回土地，建设用地使用权人应 交还建设用地。但由于存在于建设用地上的建筑物、构筑物及附属设施的所有权属于土地 使用人所有，1 2 但与工作物等动产不同，地上权人如取回地上建筑物，一方面难免会损害 土地所有人的利益，难以恢复土地原状；另一方面也会浪费地上权人的经济价值。因此， 大陆法系国家在立法上规定了建设用地使用权人有取回权同时，如果因取回地上物使建筑 物、构筑物及其附属设施毁损，同时也破坏土地现状、造成巨大浪费的，从社会利益角度 一t 。 考虑，顾及土地所有人的利益及社会经济，大陆法系的许多国家从立法上又确认了土地所 有人对建筑物收购的义务，规定土地所有人可以以市价购买地上建筑物。例如日本民法 典第2 6 9 条第1 款规定：“地上权人在其权利消灭时，可以恢复土地原状而拆去建筑物。 但土地所有人通知愿以时价买取时，地上权人如没有正当理由，不得拒绝。” 3 土地所有人的补偿义务 地上建筑物作为地上权人的私有财产，其神圣不可侵犯。但是由于土地所有权属于他 人，在地上权存续期限届满，土地所有人有权取回土地，而依附于土地上的建筑物、构筑 物，基于社会利益和经济角度考虑，大陆法系立法赋予了土地所有人的购买义务。然而， 地上建筑物本应属于地上权人的私有财产，因此，土地所有人在取回地上建筑物时，应给 予地上权人一定的补偿。例如，法国民法典第5 5 5 条第三款规定：“如土地所有人宁愿 保留已经进行的建筑、栽种或工程的所有权，应由其选择，向第三人偿还，或者相当于其 土地所增价值的款项，或者按支付之日计算的材料的成本费用与劳动力费用，在计算时， 应当考虑到建筑、栽种与工程的现状。”瑞士民法典第7 为规定l ! 建筑权消灭时，建 筑物因成为土地的组成部分而归于土地所有人；土地所有人因建筑物归于自己，应向原建 筑权人支付相当的赔偿金。”德国地上权条例第2 7 条第1 款规定：“因期限届满而消 灭地上权时，土地所有人对地上权人就建筑物承担赔偿责任。双方当事人可以将该赔偿的 1 2 石春玲：物权法原理，中国政法大学出版社2 0 0 8 年版，第1 9 3 页。 1 0 数额、支付方式及其排除等作为地上权的内容在协议中约定。”可见，大陆法系国家的地 上权制度针对土地所有人的补偿义务贯彻这样一个原则：有约定的，按照约定，没有约定 的，土地所有人应按地上建筑物的时价予以补偿。 通过对以上条文的分析可以看出，在地上权消灭时，地上权人的基本义务是恢复土地 原状，但有权取回工作物，如取回工作物在经济上极为不利时，则允许土地所有人以时价 购买。土地所有人欲取得地上建筑物的所有权，需以时价补偿为原则，这充分体现了地上 权人对地上物拥有所有权，大陆法系国家的地上权制度既平衡了地上权人和土地所有权人 之间的利益冲突，又体现了国家对公民私有财产的保护，值得我国借鉴。 ( 二) 台湾地区的相关规定与借鉴 国外关于地上物规定的发展趋势是支持相对分离规则，地上物可以作为一项独立物而 存在，在土地与地上物各为独立的基础上可以分属不同的主体，我国台湾地区也实行土地 与房屋分离制度。我国台湾地区“物权法”系属德国民法或瑞士民法之继受法，1 3 但细查 其内容，却与日本民法甚为接近。h2 0 1 0 年我国台湾地区修正公布了其包括地上权在内 的“民法”物权编用益物权及占有部分，“修正了地上权之类型与内容，展现全新之风 貌”，以期实现物尽其用及永续利用之理想，1 5 更具时代性和可参照性。 1 地上权人的取回权j ， ， 我国台湾地区沿用大陆法系国家的地上权制度，借鉴日本等国，同样赋予地上权人对 地上工作物和竹木的取回 灭时，地上权人得取回其 规定地上权人的取回权， 2 土地所有人的补偿： 。修正后的台湾民法典第8 3 9 条第l 款规定：“地上权消 作物及竹木。但应恢复土地原状。”可见我国台湾地区立法所 大陆法系国家一样，也仅仅限于地上工作物与竹木。 台湾民法典第8 3 9 | 条第2 款规定： 或竹木者，地上权人不得拥 物者，如地上物因存续期间 另有订定者，从其订定。从 等不动产的归属问题，有缎 “前项情形，土地所有人以时价购买其工作物， 绝。”该法第8 4 0 条第1 款规定：“地上权人之工作物为建筑 届满而消减，土地所有人，应按建筑物之时价为补偿。但契约 氏国台湾地区的立法可以看出，我国台湾地区对于地上建筑物 定的，按照约定决定地上建筑物的归属，没有约定的，土地所 ”参见王伯琦： 参见朱柏松： 1 5 参见谢在全： 近代法律思潮与中国固有文化，清华大学出版社2 0 0 5 年版，第1 9 页。 新修正地上权法规范解释上若干问题之探讨，法学丛刊2 0 0 9 年第l 期 物尽其用与永续利用一民法用益物权之修正， 台湾法学杂志2 0 1 0 年第2 期。 l l 有人在地上权期限届满收回土地所有权时，应以地上建筑物时价补偿地上权人，这是一种 强制性的缔约义务，而且补偿对象也仅限于地上建筑物。无论是大陆法系国家，还是我国 台湾地区，都规定了土地所有人的补偿义务，是在公平的基础上间接体现了国家对地上建 筑物所有权人的财产性保护，我国应予以借鉴。 3 地上权期限延长请求权 地上权作为一项有期限性、有偿性的他物权，难免会受到期间的限制，为了充分维护 地上权人对地上建筑物的合理利用，保障地上建筑物经济价值的有效发挥，防止地上权人 正因地上建筑物发挥经济效益同时却又不得不面对期限届满的束缚，法律赋予了地上权人 对地上权期限的延长请求权。台湾民法典第8 4 0 条第2 款规定：“土地所有人，于地上 权存续期间届满前，得请求地上权人，于建筑物可得使用之期限内，延长地上权之期间。 地上权人拒绝延长者，不得请求前项之补偿。”这样，无论是对于土地所有人还是地上权 人，都体现了公平、公正原则。 综上所述，我国台湾地区对地上权存续期间届满后地上建筑物的归属问题体现为以下 几点：第一，在地上权因存续期间届满而消灭时，当事人之间就地上物的处理有约定的， 依其约定。没有约定的，地上权人不必拆除其地上建筑物，可在地上权存续期间届满前， 请求土地所有人按该建筑物的时价予以补偿。第二，如果土地所有人拒绝地上权人的补偿 请求，则应依法行使地上权人的期限延长请求权，酌量延长地上权的存续期间，以维护地 上权人的利益。第三，如果地上权人不愿意延长存续期间，未行使地上权期限延长请求权， 则不得请求建筑物时价补偿。此时，地上权人可取回其建筑物，但应恢复土地原状。“地 上权人有碍于土地的利用时，土地所有人可请求恢复原状。”1 6 我国台湾地区针对地上建筑物的处理规则是建筑物独立于土地而存在，在地上权归土 地所有人时，建筑物并不随之归属于土地所有人，而是在参考地上物的利用价值同时，赋 予地上权人以建筑物时价补偿请求权，或者土地所有人时价补偿，或者延长存续期间；在 兼顾地上权人和土地所有人的利益同时，优先保护地上权人的利益。 1 6 王泽鉴：民法物权，2 0 1 0 年作者增订第2 版，第3 9 0 页 1 2 三、建设用地使用权期限届满后的续期与收回 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第1 2 条规定：“土地使用权出让最高 年限按下列用途确定：( 一) 居住用地七十年；( 二) 工业用地五十年；( 三) 教育、科技、 文化、卫生、体育用地五十年；( 四) 商业、旅游、娱乐用地四十年；( 五) 综合或者其他 用地五十年。”我国对建设用地使用权的出让是有期限限制的。同大陆法系国家的地上权 制度类似，我国建设用地使用权也是一种有期限、有偿性的他物权，当期限届满，我们不 得不面临建设用地使用权如何行使的问题，是国家无偿收回，还是建设用地使用权人通过 申请续期，继续享有该权利? 如果申请续期，又该如何申请，各项用地都需申请吗? 针对 这些问题，作者欲从以下角度进行分析。 ( 一) 住宅建设用地使用权的自动续期 我国物权法第1 4 9 条第1 款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。” 我国物权法将建设用地使用权区分为住宅与非住宅用地，不同性质的用地，在建设用 地使用权期限届满后，采取的方式是不同的，对于住宅建设用地，期限届满，自动续期， 建设用地使用权人继续享有建设用地使用权，地上建筑物仍归建设用地使用权人所有。 1 适用范围 我国主要有两种性质的住宅，一类是福利房和保障性住房性质的房改房、经济适用房 等，另一类是商品房性质的住宅。对于第一类性质的住房，由于其建设用地是国家以划拨 形式产生的，房屋所有人并不需要缴纳土地使用权出让金，而且目前法律也没有明确界定 该性质住宅用地的土地使用年限，不属于我们在此讨论的住宅范围。而对于第二类性质的 住宅，是国家以出让形式产生的，房产权人是有偿、有期限的使用建设用地的，且根据城 镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第1 2 条的规定，该土地出让年限为7 0 年。可见， 依据物权法第1 4 9 条第1 款的规定，在此我们所讨论的住宅只限于商品房性质的住宅。 所谓“恒产者有恒心”，居住权是公民最基本的生存权利，国家应保障公民的居住生 活权。住房涉及百姓的切身利益，尤其是城镇居民，多年拼搏终于打下牢固基础，在建设 用地使用权期限届满后如果还需继续申请，不管申请获得批准还是未获批准，终究会给居 民埋下一颗“炸弹”。因此，我国最新颁布的物权法将建设用地使用权区分为住宅与 非住宅，而对于住宅用地，法律规定为自动续期，首先充分体现了法律对居民个人财产权 利的尊重，维护了广大城市居民的切身利益；其次保障了城市居民的居住权，使居民不会 为生活居住而感到恐忧，维护了社会的稳定，给城市居民吃了一颗“定心丸”；最后，可 以使土地资源得到有效合理的利用，鼓励土地开发者投资，保障地上建筑物所有者的利益 和权能，同时国家作为出让方，也可以获得较高的收益。1 7 2 i 自动续期问题 “自动续期”意味着土地使用权年限自动延长，建设用地使用权人无需任何程序而继 续享有建设用地使用权。我国物权法关于住宅建设用地使用权自动续期的规定使得居 民的房屋所有权可以自然延续至建筑物灭失，一定程度上避免了建设用地使用权和房屋所 有权在期限上的冲突，维护了房屋所有权。但是也存在不妥之处： ( 1 ) 续期费用不明确。我国物权法仅规定住宅用地自动续期，但是自动续期并 不等于自动无偿续期，住宅建设用地使用权在自动续期后，住宅建设用地使用权人是否还 需缴纳土地出让金，缴纳多少，如何履行法律程序等法律未作规定。作者认为，如果自动 续期延长年限而无需调整土地出让金，随着市场经济和房地产事业的不断发展，难免会损 害国家的利益。但如果自动续期后按目前市场价格缴纳土地出让金，对城市居民又体现不 ， 公，因此，我国应制定明确的法律条文来规范出让金计算问题。 ( 2 ) 城镇混合住宅用地能否自动续期 。 根据全国土地分类，“城镇混合住宅用地”是指城镇居民以居住为主的住宅与工业 或商业等混合用地”。不同用地的土地出让年限是不同的，其中居住用地的使用年限是7 0 年，工业用地是5 0 年，商业用地是4 0 年，城镇混合住宅用地不等于综合用地，那么存续 期限届满，对于混合住宅用地如何续期，是按住宅用地自动续期，还是按工商业用地申请 续期，或者分别按各自性质续期? 法律应予以明确规定。作者认为，城镇混合住宅用地是 居民为了生存获得经济利益的一种特殊用地，应可以自动续期，但同时缴纳的土地出让金 应高于简单的住宅用地。 3 无需申请的意义 蔓自动续期”即表示自动延长期限，住宅建设用地使用权人无需经过申请等任何程序， 这样体现了国家对公民私有财产的保护，保障居民安居乐业。同时，基于我国人口众多的 国情，对于住宅用地无需申请，又避免了人力、物力资源的浪费，降低了成本，使得国家 将更多的精力投身于社会主义建设。 1 7 方韧：我国土地使用权对房屋所有权的限制，载于贵州工业大学学报第6 卷第2 期，第7 0 页。 1 4 。警。 ； 住宅用地使用权续期问题是中国现实经济中即将面临的一个重要问题，国外有关土地 产权制度的理论与实践值得我们借鉴，但基于各国国情不同，如何建立一个适用于社会主 义市场经济住宅用地使用权续期体系，还是我国亟待解决的问题。这对于实现我国城市经 济的发展，土地管理制度的诧善具有重要的意义。 | ( 二) 非住宅建设用地使用权的申请续期 我国物权法第1 4 9 涤第2 款规定：“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期， 依照法律规定办理。该土地| 上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约 定或约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”对于非住宅建设用地，根据物 权法的规定，则需申请续期。如经依法申请获批准续期的，则依法律规定重新签订土地 出让合同，缴纳土地出让金；如不依照法律规定办理续期手续，或者申请续期未获批准的， 依据相关法律规定办理。 1 适用范围 非住宅建设用地是相对于住宅用地而言的，前文已经论述了何谓住宅用地，即商品房 性质的住宅，而非住宅建翻地就是指除了住宅建设用地以外的其他建设用地，包括工业 用地、商业用地、教育、科技、文化、卫生、体育用地以及综合用地等。由于不同性质的 土地出让年限是不同的，因此，对于非住宅建设用地申请续期应分别看待。 2 j 按法律、行政法规的规定办理 、 对于非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，我国物权法采用委任性规范的方 式，依照其法律、行政法规的规定办理。而此处的法律、行政法规也就是我国9 0 年颁布 的城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例、9 4 年的城市房地产管理法和0 7 年 的土地登记办法以及0 8 年的土地管理法实施细则。城镇国有土地使用权出让和 转让暂行条例第4 0 条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着 物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。” 该法第4 1 条规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照 本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”