（经济法学专业论文）我国电信行业反垄断问题研究.pdf

我国电信行业反垄断问题研究 摘要 传统理论认为电信业属于典型的自然垄断行业，因此政府对电信行业严格管 制，反垄断法对其适用除外。但随着电信业技术的发展，电信业的自然垄断属性 在很大程度上发生了变化。随之而来的是世界范围内电信业的放松管制改革。考 察发达国家的改革历程，我们可以看出电信业改革的过程即是逐步引入反垄断法 规制的过程。而在反垄断法导入以后，其与原有的政府行业管制不可避免地发生 了冲突，此时怎样协调二者冲突，各国形成了不同的处理模式。 中国电信业的改革同样经历了管制与放松管制的过程。最近一次的电信重组 深刻地影响了电信业的市场结构，寡头垄断现象更为突出。而此市场结构又带来 了不正常的市场行为，影响了良好市场绩效的实现，所以我国电信业反垄断任务 加重。此时，引进反垄断法，以一种完全不同于以往行业管制的、更加规范性的 方式对电信行业垄断进行规制成为了应然的选择。现在规制电信业垄断的法律规 范有电信条例、反不正当竞争法以及一些部门规章，规范性文件不少，但 是系统性不足，关于各方执法机关的管辖权并不明确。2 0 0 7 年我国颁布了反 垄断法，但是反垄断法没有明确规定是否适用于某些特殊行业如电信业， 也没有明确行业管制与反垄断法规制间的关系。所以，现在关于行业管制法律与 竞争法的关系，关于行业管制机关与竞争执法机关分工的规范尚属空白。 在处理行业管制与反垄断法关系问题上，我国应当借鉴国际先进经验，建立 行业管制与反垄断法规制的协调制度，以更有效地规制电信业的垄断。我们应寻 求行业管制与反垄断法规制的共同目标，明确行业管制机关与反垄断法执法机关 的具体分工，并且针对我国电信业的具体发展阶段，在初期重视行业管制，然后 逐步建立起反垄断法公平有效规制的目标。 关键词：电信行业；垄断；反垄断法规制 i i 硕十学位论文 a b s t r a c t a c c o r d i n gt oc o n v e n t i o n a le c o n o m i c st h e o r i e s ，t h et e l e c o mi n d u s t r yw a sb e l i e v e d t ob eat y p i c a li n d u s t r yo fn a t u r a lm o n o p o l y m o s to ft h ec o u n t r i e si nt h ew o r l df u n t h e i rt e l e c o mi n d u s t r yi nf o r mo fm o n o p o l ya n dr i g i dc o n t r o l ，e x c e p tb e i n gs u i t a b l e o fa n t i m o n o p o l yl a w b u tw i t ht h ed e v e l o p m e n to ft e c h n o l o g yo ft e l e c o m mi n d u s t r y , t h e m o n o p o l i s i t i ca t t r i b u t eo ft h et e l e c o mi n d u s t r yh a sc h a n g e do b v i o u s l y t h e f o l l o w i n gs t e pi sr e l a xr e g u l a t i o nr e f o r mi nt h et e l e c o mi n d u s t r y i n v e s t i g a t i n gt h e r e f o r mc o u r s eo fs o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ，w ec a nf i n do u tt h a tt h er e f o r mc o u r s e a l w a y sg o i n gw i t hf e t c h i n gi na n t i m o n o p o l yl a w a f t e rt h ea n t i m o n o p o l yl a wi s c h a n n e l e di n t o ，i tw i l lc o n f l i c tw i t h a l r e a d y e x i s t e d g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n u n a v o i d a b l y a st oh o wt oc o o r d i n a t ea tt h i sc o n f l i c t ，v a r i o u sc o u n t r i e sf o r m e d d i f f e r e n tm o d e s t h er e f o r m o fc h i n e s et e l e c o m i n d u s t r yh a sg o n et h r o u g hap r o c e s sf r o m r e g u l a t i o nt or e l a xr e g u l a t i o nt o o t h en e a rr e c o m b i n a t i o ni n f l u e n c e st h es t r u c t u r eo f t e l e c o m i n d u s t r yd e e p l y ，i t m a k et h ec h r a c t o ro fm u l t i s i d e s m o n o p o l ym o r e o u t s t a n d i n g a n dt h i sm a r k e ts t r u c t u r eb r i n g sa b n o r m a lm a r k e tc o n d u c t ，i ta l s od o h a r mt om a r k e tp e r f o r m a n c e a n dt h et a s kt or e s i s tm o n o p o l yi nt e l e c o mi n d u s t r yo f o u rc o u n t r yi s a g g r a v a t e d a tt h i sm o m e n t ，i n t r o d u c i n gt h er e g u l a t i o nu n d e r a n t i m o n o p o l yl a ww h i c hi sm o r es t a n d a r d i z e di n t ot h et e l e c o mi n d u s t r ym u s tb e c h o s e n t h e r ea r es o m el a w sa b o u tt h e m o n o p o l i e s i nt e l e c o m i n d u s t r y ，l i k e t e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t i o n s ，a n t i - u n f a i rc o m p e t i t i o nl a wa n ds o m ed e p a r t m e n t r u l e s t h e yd i d n td e t e r m i n et h e i rr e l a t i o n si na p p l y i n gt h e mi nt e l e c o mi n d u s t r y t h e a n t i m o n o p o l yl a wi no u rc o u n t r yp a s s e df o r m a l l yi n2 0 0 7 ，b u ti ti si n d e t e r m i n a t et h a t h o wt oa p p l yi tt ot e l e c o mi n d u s t r y t h em o s ts e r i o u sp r o b l e mi st h e r ei sal e g i s l a t i v e b l a n ka b o u tt h er e l a t i o na n dc o o p e r a t i o nb e t w e e no fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o na n d r e g u l a t i o nu n d e ra n t i m o n o p o l yl a w o nh a n d l i n gt h er e l a t i o no f g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n a n dr e g u l a t i o nu n d e r a n t i m o n o p o l yl a w , w es h o u l du s et h ea d v a n c e de x p e r i e n c ei nt h ew o r l df o rr e f e r e n c e ， s e tu pt h ec o r r e s p o n d e n c e s y s t e mo fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o na n dr e g u l a t i o nu n d e r a n t i m o n o p o l yl a wt or e s i s tt h em o n o p o l yo ft h et e l e c o mi n d u s t r ym o r ee f f e c t i v e l y w h i l ee s t a b l i s h i n gt h ec o r r e s p o n d e n c es y s t e m ，w es h o u l ds e e kt h ec o m m o ng o a lo f t w os i d e s ，d i v i d et h ew o r ko ft w os i d e sc l e a r l y a c c o r d i n gt ot h ed e v e l o p i n gs t a g eo f t e l e c o mi n d u s t r y , i ni n i t i a l s t a g e ，t h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o ns h o u l db ee x e r c i s e dm o r e i i i 我国电信行业反垄断问题研究 f r e q u e n t l y , a n dw es h o u l d s e t u pt h eg o a l o ff a i ra n de f f e c t i v es t r u c t u r eo f a n t i m o n o p o l yl a wp r o g r e s s i v e l y k e y w o r d s ：t e l e c o mi n d u s t r y ；m o n o p o l y ；r e g u l a t i o nu n d e ra n t i m o n o p o l yl a w i v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：夏杰件， 日期：矽7 年 媚，7h 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： e t 期：u p 7 年 纱7 声彳 厂月f 1 日 r 月) 书日 硕1 j 学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景及意义 对电信业的自然垄断属性，人们的认识存在一个变化的过程，现在人们普遍 认识到电信业并不存在完全的自然垄断性。发达国家的电信行业改革，在此种认 识下走过了一条从政府严格管制到放松管制的道路。其中在放松管制过程中引入 竞争法( 主要是反垄断法) 是一大趋势。在竞争法规制引入到电信行业以后，国 外对于如何处理竞争法规制与原有行业管制的冲突形成了几种成熟的模式，代表 国家有美国、德国、新西兰、加拿大等。其中大多数国家采用二者协调模式，此 种模式在理论和实践中都得到了比较多的认同。 中国电信业的垄断向来受到人们的关注。经过几次行业内拆分整合，电信行 业的垄断问题一直存在，所以值得对其加以研究。2 0 0 8 年新一轮电信重组改革 已拉开帷幕，根据工业与信息化部、国家发改委和财政部联合发布的关于深化 电信体制改革的通告，此次电信重组采取“六合三 模式，即发放三张3 g 牌 照，形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力 和较强竞争力的市场竞争主体。具体的模式为：中国电信收购中国联通c d m a 网，中国联通与中国网通合并，中国卫通的基础电信业务并入中国电信，中国铁 通并入中国移动。 重组之际再次审视我国的电信行业状况，六家运营商变为三家，市场格局进 一步集中，市场集中度提高，寡头垄断特征进一步加剧，市场上行政垄断行为仍 然存在，反垄断法视野下的联合限制竞争行为、滥用市场支配地位行为层出不 穷。可以说，重组之后我国电信行业反垄断任务仍然严峻。 2 0 0 8 年1 0 月1 日，反垄断法开始实施。其是否适用于电信行业，以及应怎 样适用于电信业，从而发挥出反垄断法的特殊作用，保证电信业有效竞争、促进 消费者的利益，这是学界共同关注的焦点。在此，研究反垄断法的价值和目标与 电信行业反垄断目标的契合性，以及反垄断法适用于电信行业的具体规则很有必 要。 我国之前关于电信业垄断的法律规定除反不正当竞争法之外，还有一些 部门规章，另外就是我国电信行业的管制法律电信条例。总体来看，立法系 统性不够，关于执法权限的规定也不明确，所以实践中关于在电信业垄断问题上 如何适用法律规定存在争议。在我国反垄断法实施以后，其关于垄断的规定与原 有的法律如何协调，新成立的反垄断执法机关与原有的行业管制机关通信管理部 门的管辖权和分工如何确定，反垄断法本身并没有规定，而对于这方面不论是学 我国电信行业反垄断问题研究 说还是实践中都仍有疑问，所以有研究的必要。 总之，在电信行业全面改革和反垄断法颁布实施的现阶段，关于电信行业改 革，电信行业垄断的法律规制的研究面临着新情况，新问题，此时对这个问题进 行分析并提出相应的对策，有利于我国电信业进一步打破垄断，增进消费者利 益，促进电信业的科学发展。 1 2 国内外相关研究动态 电信行业垄断的理论基础是自然垄断的概念，最早提出自然垄断概念的是约 翰穆勒。有许多学者试图检验电信产业是否为自然垄断，诸如s h a r k e y 等。这 些文献认为，了解整体电信成本函数对于自然垄断的确定至关重要。西方经济学 的观点认为，规模经济性行业最适合的经营体制是垄断，并称这样的行业具有 “自然垄断性。我国电信研究学者王红梅指出：电信业的规模经济、范围经济 和外部经济特征使其成为具有“自然垄断性的行业。所以，对于此类行业政府 应垄断经营并施加政府管制。这种理论在最初是得到人们普遍公认的。对于自然 垄断性行业如电信业怎样进行管制，对这方面进行研究的代表性著作有卡恩 ( k a h n ) 所著的规制经济学：原理与制度；威斯库西( v i s c u s i ) 等人所著的 规制与反垄断经济学；曲振涛所著的规制经济学等。学者们主要从经济 学角度对管制( 或称规制) 进行研究，研究成果也影响了一些国家的实践。 可竞争性市场理论认为通过来自潜在进入者的竞争压力，对当前市场上的经 营者的行为施加一定程度的约束就可以保证有效竞争。此理论形成于2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，19 8 2 年由b a u r m o l ，p a n z a r ，w i l i n g 在他们所著的 c o n t e s t a b l em a r k e t st h e o r yo fi n d u s t r ys t r u c t u r e ) ) 中加以系统化。在此种理论 指导下，很多学者主张政府应放松对电信行业的管制，借鉴其他国家电信改革经 验，给电信企业以相当的经营自由，监管机构独立出来以避免被“俘获”。关于 管制理论，代表著作有丹尼尔史普博的管制与市场，植草益的微观规制 经济学等。关于电信业改革的著作，比较有名的经典著作是让雅克拉丰和 让泰勒尔电信竞争。总的来说，学者们主张对传统的管制方式进行改革， 以适应公平和有效竞争的需要。此种理论对一些国家的管制方式改革产生了重要 的影响。 对我国电信行业的改革进行研究的代表人物是王俊豪、郑奇宝、刘戒骄等， 主要的理论是放松管制和民营化。有一部分学者利用产业经济学中的经典理论分 析我国电信业的状况，代表人物是赵雪峰、袁艳萍等。这样的分析给了我们对电 信行业更加理性的认识。此外，有一些学者也分析了我国电信业现在存在的垄断 问题，代表人物有王春晖、于良春、王晓晔等。在分析我国电信业垄断状况以后 有的学者提出应当改革电信行业的规制方式，主张从纯粹的行业管制向竞争性规 硕+ 学位论文 制转变。这方面的著作有续俊旗的探究电信业的反垄断管制问题和从垄断 管制走向竞争性管制。这些学者的著作借鉴了国外的相关经验，同时立足于我 国实际情况，提出的观点有一定的合理性，但是其中一些学者的观点理论性强， 适用性稍有不足。 在电信行业规制中引入反垄断法以后，反垄断法对电信行业究竟应如何适 用，有关这方面的代表著作有王先林的论联合限制竞争行为的法律规制中华 人民共和国反垄断法草拟稿的相关部分评析、王晓晔的规范公用企业的 市场行为需要反垄断法、喻禹的我国电信业反垄断法律规制研究一结构规制 走向行为规制等。另外在电信行业法、反垄断法互相协调方面，学者们通过分 析各自的价值取向和作用方式，同时借鉴其他国家经验，把握中国经济社会特 色，提出应协调这两方面规制，长远来看以竞争法优先，现阶段重视行业监管的 策略。同时在反垄断执法机关成立后，其与行业监管机构应加强协调合作。此类 的文献包括王俊豪的中国垄断性产业结构重组一分类管制与协调政策，王晓 晔的竞争政策优先一欧共体产业政策与竞争政策和反垄断执法机构与行业 监管机构的关系，史际春和肖竹的 与行业立法、反垄断机构与行 业监管机构的关系之比较研究及立法建议龚微的一般竞争管制与行业竞争管 制在电信管制中的冲突与协调，王春晖的美欧竞争法律制度在电信监管中的 适用，h j 皮蓬和布罗克f 舒斯特的对立、分立抑或并立一评德国反垄 断法与电信法等。总的来看，这些著作对于反垄断法规制与行业管制的协调进 行了一定的论述，但是系统性不足，同时由于电信业情况已有较大改变，时效性 也有缺陷。 此外，美国、加拿大、欧盟有关电信方面法律的规定也为我国电信业行业管 制与反垄断法规制的关系提供了可借鉴的经验。 2 0 0 8 年新一轮电信行业重组改革刚刚展开，对其利弊及会取得什么样的成 果，各大门户网站和专业网站上也有专业分析，分析的焦点主要集中在对竞争格 局和各大电信企业的影响上面，对于电信行业与反垄断法的关系认识不够，同时 对于深层次的权利配置和机构改革的论述也显不足。 1 3 论文的基本思路及研究方法 本文一共分为四章。第一章是绪论。 第二章回顾了人们对电信业自然垄断属性认识改变的过程，并且分析了政府 对电信行业管制的必要性和措施。接下来本文论述了随着技术的发展，电信业的 垄断属性已不明显，世界各个发达国家都在电信行业放松管制，并且导入竞争法 规制。 第三章对我国的电信行业进行了分析，在回顾我国电信业改革历程和分析最 我国电信行业反垄断问题研究 近一次电信业重组之后，本文指出了我国电信行业垄断的主要表现。 第四章笔者试图对电信行业垄断问题提出法律对策。首先研究了现行法律框 架下对电信行业垄断规制的不足。接下来结合我国反垄断法新近实施的背景，先 表明反垄断法应当适用于电信行业，然后提出了一些反垄断法适用电信业的具体 规则。接下来本文指出在反垄断法适用电信业过程中，各个国家都面临着反垄断 法规制与行业管制相冲突的困境。在借鉴发达国家协调二者冲突模式方面，笔者 提出应建立竞争法规制与行业管制协调制度，并且在具体规则方面提出了一些建 议。 本文运用规范分析的方法，对文中涉及的具体法律概念及我国新通过的反垄 断法予以剖析和解释；还运用实证分析的方法，探求电信行业反垄断规制的现实 问题，分析典型案例，并且基于此对整个电信行业反垄断规制提出建议；另外运 用比较分析的方法，对涉及的相关法律概念与具体制度通过国内外制度比较分 析，阐明其要旨，并提出借鉴要点。 硕上学位论文 第2 章电信行业的管制与放松管制 传统上电信行业被认为是自然垄断性质的行业，自然垄断就需要政府进行管 制以避免造成资源浪费，同时这样也有利于规模经济的实现。但随着电信技术、 市场的发展，电信业自然垄断属性发生了一些变化，对其仍然垄断经营和严格管 制并不符合效率和有效竞争等原则。基于此，世界上各发达国家纷纷开始了对电 信行业放松管制的改革，同时在改革过程中导入了反垄断法的规制。 2 1 电信行业的政府管制 传统理论认为自然垄断属性是政府对行业进行管制的基础，本节将分析自然 垄断属性与政府管制及其之间的联系。 2 1 1 电信行业的自然垄断属性 2 1 1 1 电信业自然垄断属性探析 自然垄断是经济学中一个传统概念。早期的自然垄断概念与资源条件的集中 有关，主要是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄 断。现在这种垄断已很少见。现在的权威说法是：“当一个企业能以低于两个或 更多企业的成本为整个市场供给一种物品或者劳务时，这个行业是自然垄断。当 相关产量范围存在规模经济时，自然垄断就产生了 。 自然垄断一个明显的特征即是规模经济。规模经济是指随着生产规模的扩 大，单位产品生产成本下降、收益增加，这时扩大生产规模对于企业即是经济 的，同时，对于社会来说，一个企业扩大生产规模得以降低成本也是经济的。自 然垄断的另一个特征是沉没成本的存在。沉没成本即在某些行业中固定成本投资 较大，资金一旦投入即使没有效益也很难将这些设备转用于其他用途。 对于电信业来说，其自然垄断特征中一个很重要的表现是“网络型属性。 网络型产业是指一种需要固定网络来传输产品和服务的基础设施产业，包括电 信、电力、自来水、煤气和铁路等心3 。这种产业最大的特征即是巨大的进入壁 垒，即“新厂商进入一个市场所必须负担的、而这一市场中的在位厂商却无须负 担的生产成本阳1 ，进入壁垒加上网络的全程全网特征就决定了在这些产业中独家 经营的效率最高。电信业还具有范围经济性，范围经济是指企业生产两种或两种 以上的产品而引起的单位成本的降低，或由此而产生的节约，体现在电信行业上 即具有基础网络的运营商运营其他业务如增值业务的成本更低h 。 这样，由于电信业投资量大，是典型的资金密集型和技术密集型产业，投资 回收期长，需要协调的关系很多，为避免私人资本控制而损害国家和公共利益， 我围电信行业反垄断问题研究 多数国家通过设立国有或国有控股企业控制电信行业。另外，电信业垄断体制的 形成还有政治上的原因，电信是国家进行统治和战争的重要工具，事关国家的安 全，因而带有浓厚的国家主权性，即使在现在逐渐开放的电信时代，很多国家对 电信公司中的外资持股比例和自然人进入方面仍然实行限制，并且增加了对信息 内容的管制。 2 1 1 2 反垄断法上自然垄断行业的特殊待遇 电信业等自然垄断行业一旦具有了自然垄断属性，即从法律层面上获得了一 种特殊对待，即“反垄断法适用除外 陆3 。这实质上是给予了自然垄断行业反 垄断法上的“特殊照顾”，这种特殊性体现在电信行业即是，传统意义上认知的 “自然垄断”属性，使其避免了来自反垄断执行机构的权力介入，而将自身的行 业发展与改革，置身于相对“熟悉 的行业主管部门来控制与监管。法律上自然 垄断产业适用除外的原因在于：( 1 ) 自然垄断迎合了现代法律社会本位主义的需 要。在法制史上，法律的发展程式的价值取向经历了一个由国家本位到个人本位 再到社会本位的演变过程。自然垄断是在生产效率提高和生产成本递减的过程中 形成的，在一定程度上增进了社会利益，迎合了现代法律社会本位主义的需要。( 2 ) 自然垄断融合了竞争与垄断的二元属性。竞争是市场的灵魂，创造并维系市场的 竞争状态是为市场经济保驾护航的最重要手段。但过度的竞争则可能带来资源的 浪费。垄断是对市场竞争的排斥与限制，有相当大的社会危害性，但有时也有其积 极的一面，如节省社会成本等等。基于这种二元属性，各国法律在反垄断的同时， 一般也都建立合理的反垄断法适用除外制度，这也为自然垄断的合法存在留下了 空间。 2 1 2 政府对电信行业的管制 世界电信业管制研究的知名专家拉丰和泰勒尔在其名作电信竞争中文版 前言中写道：“某些经济领域并不那么容易放开管制，一些基础产业行业，如电 信，其基础设施的固定成本极高，如果为激发竞争复制多套基础设施，社会成本 将过于高昂。因此，这些行业仍必须保持国家管制状态阳1 。这段话在一定程度 上表明了政府对电信业进行管制的必要性。 2 1 2 1 管制的必要性 1 管制理论 管制( r e g u l a t i o n ) ，又可以被称为规制、监管等。对于“r e g u l a t i o n ”一 词学界也没有达成共识，对其所赋予的含义也不尽相同n 1 。一般认为管制与规制 可以通用。管制，又称政府管制或政府规制，是指在市场经济体制下，以矫正和 改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体( 特别是企业) 活动的 硕十学位论文 行为聃1 。在我国学者看来，通常的政府管制是指政府或政府授权的组织为了矫正 市场失灵，维护健康、公平、有效率的市场而依据法律对市场配置机制和企业、 消费者决策进行直接干预的一般规则和特殊行为阳1 。规制( 管制) 的主体是广义 上的政府，规制的对象是微观经济主体的经济行为，规制的目的是为了维护正常 的市场经济秩序，提高资源配置效率，增进社会福利水平。 政府规制通常有广义和狭义之分。狭义的政府规制亦称经济性规制，它是指 “在存在着垄断和信息偏在( 不对称) 问题的部门，以防止无效率的资源配置的发 生和确保需要者的公平利用为主要目的，政府通过被认可和许可的各种手段，对 企业的进入、退出、价格、服务的质量以及投资、财务、会计等方面的活动所进 行的规制 n 引。经济性规制主要针对自然垄断与信息不对称问题，其对象产业 包括电信、电力等特殊产业。广义的政府规制除了经济性规制之外，还包括间接 规制和社会性规制。其中，间接规制主要指以形成并维持市场竞争秩序为基础， 即以有效地发挥市场机制职能、建立完善的制度为目的，不直接介入经济主体的 决策而仅仅制约那些阻碍市场机制发挥作用的行为的政策。间接规制主要是由司 法部门通过司法程序为实施，其法律基础通常包括反垄断法、商法和民法等。而 社会性规制处理的主要是外部不经济和非价值物问题，“是以保障劳动者和消费 者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的，对物品和服务的质量以 及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规 制”m 1 。 2 对电信业管制的必要性 对电信业进行管制的必要性体现在： 1 自然垄断属性的电信行业为了避免资源浪费，需要限制进入。另外，为了 防止在位垄断企业滥用垄断地位，损害社会福利，需要进行管制。 2 互联互通意义重大。这不仅是由于通信网络的规模效益使新进入者的网络 必须和己有的网络联通才能生存，而且是因为通信网具有部分公共资本的特点， 互联互通使网络外在经济特点显著。 3 信息不对称。电信业的信息不对称主要表现在两个方面：一是随着技术进 步和业务多样化，政府和消费者日益难于掌握电信业的真实成本：二是电信企业 的信息显著不对称，同时拥有长话、市话系统的企业能掌握只有长话的电信企业 的客户情况，使前者能有针对性地制定经营战略，双方讨论互联主道费用价格 时，前者有显著的信息优势u 。 4 电信网络有社会公共资源的特点。因此要保证电信业普遍服务功能叫，即 电信企业要承担以下普遍服务义务：一是无论何时何地都能提供业务：二是任何人 。 目前在国际上还没有统一定义，一般指在全国范围内向公民提供可负担得起、最低限度的电信业务 我国电信行业反孕断问题研究 都能承担得起服务价格：三是服务质量一视同仁；四是统一的资费标准。 2 1 2 2 电信业管制措施 政府对电信业的管制是指基于电信业经济上的自然垄断性、政治上的安全 性，政府依法通过行政和经济手段对电信市场结构以及企业行为进行的直接干 预，目的在于提高电信市场资源配置效率、保障使用者对电信基础设施的公平利 用、保障公众对电信服务需要的满足。政府一般采用下面的几种方式对电信业进 行管制： 一是进入管制，即制定政策和法律禁止其它企业进入电信业，以达到一家生 产、一家销售的目的，从而实现生产效率。 二是价格管制，即由政府制定一个电信产品的价格且不得变动，政府保证价 格是社会最优价格，从而满足配置效率的要求。 三是互联互通管制。电信网络的联通是电信业的生命，而电信企业出于市场 竞争或逐利本性有可能会妨碍互联互通，这时需要政府进行管制。 四是普遍服务管制。政府般都要求电信企业承担一定的普遍服务义务，这 也是电信业公益性的一个表现。 五是服务质量管制。除了普及度，电信服务的满意度也是政府对电信业进行 管制的一个重要方面。 2 2 电信行业的放松管制 很长时间以来，电信行业的自然垄断属性边界在不断地被突破，这对于传统 的电信行业的自然垄断属性观念产生了巨大的冲击。而自然垄断属性的变化也带 来了政府管制的变化，最主要的表现就是政府的放松管制。 2 2 1 电信业放松管制的技术基础 2 2 1 1 关键技术的迅猛发展 早期的电信业以铜线传输、人工交换、巨大的沉没成本和资产专用性等为特 征，但是从2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初开始，以微电子技术为核心的科技革命 获得了巨大进展；低价格电子产品的运用使电话网络交换系统成本大大降低；无 线技术使得通信业务得以摆脱高额固定投资的约束；光纤的发明，计算机技术的 应用和卫星通信的引入，使得提供通信，特别是长途通信、电信增值业务不再是 需要太大规模的固定投资。单位产品所需分摊的固定成本也下降，从而使得运营 商达到最低成本所需要的最优产量减小，所有这些都使得新的运营商加入电信市 场成为可能。 硕上学位论文 2 2 1 2 市场需求增加 随着经济的发展和世界经济一体化进程的加快，社会对电子通信需求日益加 大，电信市场空前繁荣，业务量每年都成倍增长。随着市场需求的快速增长，电 信基础网络建设的投资回收期也大大缩短，这在一定程度上弱化了电信业的自然 垄断属性。 2 2 1 3 电信业的产业融合和异质替代 传统的电信业务主要是基于单一固定网络的通信服务，但是有线电视、因特 网、移动通信、寻呼、卫星通信等新的通信方式的出现大大扩展了电信产业的边 界，未来的电信业是由电话网络、有线电视网络、卫星和微波系统组成的多层次 互通网络，以往产业问的严格定义被打破。这些新的通信方式所带来的网络多元 化和服务多元化构成了对原电信业务的替代，因此，在电信产业内部已经具备了 异质竞争的基础，而像移动通信、寻呼等电信服务，其本身就不再具有自然垄断 性质n 剀。 2 2 1 4 重复投资依据弱化 从网络的重复建设方面来看，重复投资依据已被弱化。从技术上讲，电信技 术的发展已使得不同电信网络的相互连接变得很容易。从理论上讲，现代经济学 规制理论己从实证的角度对此提出了质疑，从消费者的最大福利出发，垄断的效 率损失可能大于规制带来的收益，现代经济学规制理论还认为在电信网络方面， 应该容忍一定的重复建设，而引入市场竞争，因为从制度比较的角度讲，由于存 在规制的缺陷，引入竞争可能更符合效率原则n 3 1 。 2 2 2 电信业放松管制与反垄断法的导入 2 2 2 1 电信业放松管制的表现 各国放松管制的具体表现包括： 1 在电信业引入竞争。由于技术进步和市场需求扩大，使得许多本身不具 有自然垄断属性的服务进入电信产业，造成了电信市场自然垄断性的消褪或消 失，一家企业垄断所有电信业务已不再是最优的，自然垄断所造成的进入障碍在 很大程度上已经消失，多个电信运营商共同向社会提供电信服务成为可能。美国 引入竞争的方式是通过分拆既有的垄断经营者，而英国则通过引入新的竞争者来 为电信行业带来竞争n 们。 2 区分自然垄断性业务和竞争性业务，在非自然垄断性业务领域引入竞争。 现在，技术革新等因素已经改变传统理论认定的自然垄断产业某些环节的垄断基 础，即产业的某些环节适合于竞争而其他环节适合于由几个生产者独占。对这类 我国电信行业反垄断问题研究 混合产业结构必须改革管制框架，适时将竞争性业务从垄断性业务中剥离出来， 并防止仍居于垄断环节的厂商将其垄断势力延伸到该产业的其他环节n 钉。就整 个电信行业，从电信服务领域的角度而言，包括本地电话服务、长途电话服务、 无线通信服务和电信增值服务。“本地电话服务属于自然垄断业务、长途电话自 然垄断属性并不显著，而其他业务都属于竞争性业务 n6 1 。因此，电信行业就 整体的自然垄断属性而言，已经逐步弱化，行业内自然垄断业务与竞争性业务并 存，并且随着电信技术的新发展，自然垄断的业务领域愈加缩小。 3 引入激励性规n - - 价格上限规制方式。价格上限规制是激励性规制方式 中应用最广泛的一种，英国最早于1 9 8 4 年将价格上限规制运用于电信业，并以此 为开端，在煤气、自来水、电力、航空等自然垄断行业中广泛加以运用。价格上 限规制的确定原则，就是行业价格上涨不能高于通货膨胀率。同时，考虑到劳动生 产率的提高，还要使行业的价格下降。这就使消费者能享受到企业效率提高的好 处，有利于提高社会配置效率。对于企业而言，要获得更多的利润，就只有通过努 力使生产效率的实际增长率高于政府规定的一定值，这就迫使企业积极进行技术 革新和优化内部管理，以提高生产效率n7 1 。 总之，西方各国电信业的改革，采取放松管制的方法，主要是放松进入管 制，其目的均在于打破电信业的垄断，引入竞争机制，正是由于这种改革适应了 经济和社会发展的需要，所以西方各国在电信垄断规制中取得了显著的成就，电 信行业得到飞速的发展。 2 2 2 2 反垄断法的导入 发达国家对电信业放松管制的同时也是在电信业监管中引入反垄断法的过 程。随着电信业自然垄断属性的弱化，其作为反垄断法适用除外范围的基础也弱 化，此外电信业中竞争性业务范围的扩大，也给予了作为规制市场垄断与竞争的 基本法律的反垄断法以空间。基于此，发达国家纷纷在对电信业规制中导入反垄 断法。 以美国为例，美国反托拉斯法从一开始实施就对电信监管产生了重要的影 响。美国反托拉斯法包含了许多法律，这些法律被许多执行机构使用，在这些机 构中，最重要的是司法部反托拉斯局。任何对价格的限制行为、对市场进入的限 制行为、对维持市场竞争活动不利的合并行为、寻求市场垄断力量的恶性行为， 经调查证实后，都可能受到司法部的反托拉斯起诉。此外，美国1 9 9 6 年电信法 规定，除非法律做出明确的除外规定，1 9 3 4 年通信法和1 9 9 6 年电信法的任何规 美国反托拉斯法全称是抵制非法限制和垄断以保护贸易和商业法案( a na c tt op r o t e c tt r a d e a n dc o m m e r c ea g a i n s tu n l a w f u lr e s t r a i n t sa n dm o n o p o l i e s ，又因最初的提案人名字而得名谢尔 曼法( s c h e r m a nl a w ) 。可参见郭建安微软讼案北京：法律出版社，2 0 0 0 ，7 8 ：实际上加拿大和法国 等更早就有反对组成卡特尔和其他限制竞争措施的规定，但没有成为一项系统化的法律政策。见孔 样俊反垄断法原理北京：中国法制出版社，2 0 0 1 ，6 1 硕i j 学位论文 则不能更改、削弱或取代反托拉斯法所有条款的适用性。由此可见，美国对电信 市场的监管不仅需要电信法，还要适用如谢尔曼法) ( s h e r m a na c t ) ，克莱顿 法( c l a y t o na c t ) 这样的反垄断法。同时，美国1 9 9 6 年电信法第l o 条提出了 “管制克制 理论，根据该规定，对于一家电信运营商或电信业务，或者一类电 信运营商或电信业务，联邦通讯委员会( f c c ) 可以不适用几乎所有的管制政策或 电信法的任何规定，而主要以反垄断法来规制。 欧盟电信立法的核心就是反垄断，即打破垄断、引入竞争机制。基于电信等 领域的网络基础设施建设对统一大市场形成和经济发展的重要作用，修订后的 欧共体条约以“泛欧网络为题对包括电信在内的网络作出专门规定，明确 应在开放的和竞争的市场体制框架下建立和发展网络。欧共体委员会根据欧共 体条约第8 6 条( 现8 2 条，其与8 1 条一起构成欧盟竞争法的基础) 第3 款的授 权发布的一系列指令，其中大多数是关于电信业竞争机制的。欧共体电信指令的 主要内容是：n 印保障进入电信市场的权利；取消专有权和特权；改进许可证制 度；关于普遍服务制度；公开电信市场进入的非歧视性条件；允许与有线电视的 混业经营。由于在竞争法领域，欧共体成员国和欧共体委员会虽然有着并行适用 竞争法的权力，但是一旦出现管辖权的冲突或者出现法律冲突的时候，成员国的 机构应当遵守“欧共体法优先适用的原则”n 引。所以欧盟反垄断法的适用也使 得欧盟各国的电信业逐步走向了开放和竞争。 我围电信行业反垄断问题研究 第3 章目前我国电信业存在的垄断问题 我国电信业经过几十年的建设和发展，取得了很大的成绩，电信服务能力不 断增强，消费者剩余不断增加，但目前仍然存在很多问题，电信业也一直是公众 眼中典型的“垄断行业”。本章对电信业垄断问题的论述分为两个层面，第一个 层面是我国电信业经过几次改革之后市场结构进一步集中，主要着眼于垄断状 态。第二个层面是分析我国电信业现在存在的突出垄断问题，主要着眼于垄断行 为的表现。 3 1 市场结构进一步集中 2 0 0 8 年5 月2 4 日，新一轮电信重组拉开序幕。经过电信重组后，运营商之 间的实力对比发生了积极的变化，初步形成了三家运营商竞争的格局，市场上的 竞争更加激烈。但是，此次电信重组后，电信市场失衡的格局却未得到根本的解 决，反而有所恶化，这样的市场结构会对市场行为和市场绩效产生一定的影响。 3 1 1 我国电信业改革历程 我国电信业的发展大致可分为以下四个阶段： 第一阶段：1 9 8 0 年以前。此时期的电信市场处于政府的严格管制之下。计划 经济体制下，电信网的运营与基本网上服务合二为一，由邮电部独家垄断经营。 邮电部既是电信业的经营者，又是电信业的政府管理机构。在当时的计划体制 下，原邮电部对企业( 原邮电部所属电信、邮政企业) 从投入、生产和销售三方面 垂直管理，进行包括价格、投资计划、所有制等全方位的严格控制。在这种规制 体制下，邮电部既是国家电信政策的制订者和执行者，又是电信业的经营者。这 一方面使我国的电信业获得了高速发展，电信网初具规模。但同时，过度的规制 排斥了市场的积极作用，造成企业机制僵化，缺乏自力更生独立运作的能力，为 我国后来的电信业改革增加了一定难度。 第二阶段：1 9 8 0 1 9 9 3 年。为促进电信业的改革和发展，国家开始松动电信 价格和投资规制并实施相关的财政优惠政策。但是由于没有引入竞争机制，导致 了邮电部门的垄断定价行为。同时，信息技术和市场需求的飞速发展使得电信业 的高利润越来越具有吸引力，于是通过电信经营特许权规制来打破邮电部对信业 的垄断运营的改革应运而生。 第三阶段：1 9 9 3 1 9 9 8 年。此时期为放松进入管制阶段。1 9 9 3 年8 月，我国 电信市场对国内开放部分增值业务和无线寻呼业务。1 9 9 4 年7 月，联通公司的 成立打破了邮电部的独家垄断，形成了中国电信业的“双寡头垄断”格局。但这 硕十学位论文 种双寡头垄断的格局是不对称的，邮电部作为电信行业主管部门，仍然集经营者 与管理者双重身份于一身，这使得联通公司在与邮电部的竞争中处处受到限制。 第四阶段：1 9 9 8 年以后。这时候电信业进入邮电分营、积极开展竞争阶段。 1 9 9 8 年3 月国务院在邮电部、电子工业部、国家无线电管理委员会基础上，成 立信息产业部，中国电信与原邮电部脱钩，实现政企分开。新组建的信息产业部 内设立了专门的通信规制机构，即电信管理局。同时拆分中国电信，颁发给网通 公司、吉通公司和铁通公司电信运营许可证，强化了竞争态势心引。 2 0 0 0 年5 月1 6 日，中国移动通信集团成立，次日，中国电信集团公司也正 式挂牌。至此，中国通信市场上的两大运营企业实现了真正意义上的与政府脱 钩，从而有利于信息产业部和重新组建的各省通信管理局实行公开、公平、公正 的规制和管理。省通信管理局在功能和人员组成上与以前的省邮电管理局完全不 同：以前的省邮电管理局政企合一，既是省电信业务的管理者又是电信业务运营 者；既是政府，又是企业：人员繁多，机构复杂。新组建的省通信管理局是一个 纯政府机构，负责监管辖区内的通信市场。 2 0 0 2 年上半年，为了