（经济法学专业论文）我国民间借贷的监管制度建构.pdf

中文摘要 一、论文的主要内容及观点 民问借贷如同一把“双刃剑”在我国现行金融体制之外的大量存 在，它对我国的经济发展及金融体制改革起到了促进作用，但是其危 害性也成为潜在的“雷区”。这就要求我国将民间借贷引向“地上”， 建构民间借贷的监管制度引导其健康发展，发挥其特有优势，进一步 为我国经济发展作出贡献。 对于民问借贷的管理方向，监管当局已经有了明确表态。2 0 0 5 年2 月1 7 日，中国人民银行副行长吴晓灵在一次讲话中说，中国金 融发展的现状与中国经济发展的强大势头不相匹配的根本原因是中 国金融管制过严，限制了民间借贷市场的发展，扭曲了社会融资的结 构，增加了银行信贷的风险。对居民个人之间的借贷行为，法律没有 明文禁止，国家打击的是高利贷行为；对企业向社会不特定对象借债 应纳入涉及公众利益的金融业务严格管理。而对企业之间以及其向居 民个人的放贷行为，目前也作为金融业务严加管制，吴晓灵认为，对 这个问题应该有进一步探讨的余地。1 另外，同年3 月3 0 曰，中国人 民银行要求在全国范围内对企业法人的民间借贷情况最少要摸底检 查1 万户左右，对个人家庭的摸底检查也至少要达到2 万户左右。主 要目的是对在体外运行的资金进行一个比较准确的调查和掌握，以便 今后作宏观决策；还有一个目的是防止地下钱庄的滋生泛滥，扰乱金 融秩序；并且对正当的民间借贷的融资行为要加强监管，正确引导， 以适应市场化的要求，各地基层金融监管部门要做到心中有数。 对民间借贷的调研继续着，对民间借贷进行监管的呼声也在继续 着，但是民间借贷仍旧流通在金融体系以外，我国对民间借贷的监管 制度建设并没有跟上拍子。现实是，虽然对民问借贷方面的法律规范 1 见：央行将对民间借贷进行检查摸底防地下钱庄滋生，引自 b f 姬生n a n 盟：s ! q a ：q 盟：! 型2 q ( 垣q 4 q l q ! 生3 l ! 1 9 2 q 3s 1 f i ! ! i 2 0 0 5 年0 4t l = 】0 1 日。 的呼声振振，但是直到现在一部关于民间借贷规治的立法文献也未颁 布。因此，民间借贷又被称为“草根金融”、“地下金融”，给政府 带来了极大的监管难度，而且增加了金融市场的不确定性，使得有效 市场秩序的确定更是困难重重，其还直接影响到我国人民银行的宏观 经济调控政策的抉择。自然，面对民间借贷的不可或缺与难以控制的 尴尬现状，民间借贷应该何去何从，应当怎么样对它进行规制，成为 亟待解决的现实问题。也因此，笔者认为对我国民间借贷的监管问题 进行深入的研究不仅对我国目前的金融体制改革的实施，对进一步完 善我国金融监管体系，以及在金融全球化和金融自由化的国际环境 中，对于维护我国的金融安全都有着现实价值与意义。 本文从我国经济、金融的现实状况分析入手，共分为四个部分进 行论证。 一 笔者在第一章中以民间借贷存在之必然性为基础，分析了民问借 贷监管制度建立的必要性。金融业是个风险很高的行业，随着金融的 逐步全球化，金融业的风险性没有减少反而增加了。我国还只是一个 在金融业处于比较初级阶段的国家，在这样的国际大环境下，我国金 融业面临着非常巨大的挑战。尤其是加入w t o 之后，金融市场即将向 国外金融机构开放，我国的金融监管制度需要进一步的完善与提高， 才能在这样的一场国际竞赛中生存与发展。而我国在完善监管制度的 同时，应当看到这也正是将民问借贷纳入监管制度的契机。就民间借 贷本身而言，在补给信贷市场供需不足的同时，其危害性暴露无疑。 高风险性就是民间借贷的致命弱点。从温州民间借贷的发展历程来分 析，可以看出，高风险的民间借贷有着正规金融所缺乏的机制特征， 不能因为民问借贷的高风险而取缔、打压民间借贷，相反应该并且只 有通过构建专门的监管制度才能规制其高风险。民间借贷的危害性还 表现在造成巨大民问资金“暗流”，导致金融信息失真，直接影响到 我国金融业宏观调控的有效性。另外，民间借贷由于生于民间，参与 者常常在出现纠纷时不是寻求法律的救济而是采取极端的方式自我 救济，因此由民间借贷纠纷引发的暴力、流血事件并不少见，严重破 坏了社会秩序。无论是对金融信息的隐蔽还是对社会秩序的扰乱，都 可以通过豁管制度的建构进行管理。 本文在第二章中对民间借贷监管制度的现状进行了分析。首先， 我国没有相应的法律制度对民间借贷进行监管，不仅如此，从孙大午 的案件分析中还可以发现，我国现有民间借贷的一些相关立法存在冲 突。其次，在现有的金融监管制度中，丝毫没有对民问借贷的相关制 度安排2 ，使民间借贷流于正规制度之外。从上面两点，可以得出这 样的结论：我国没有相应的民间借贷监管制度，不过，我国对待民间 借贷的态度却是非常明确的，即严格管制。 笔者在第三章中阐释了民间借贷监管制度建构的基本思路。金融 业的发展趋势之一是金融的自由化。在金融自由化的浪潮中，严格的 金融管制在世界范围内都成为各国竞相破除的制度设置。我国也在有 针对性地对严格的金融管制进行调整，以期抓住在金融全球化背景下 的发展契机。而在放松管制的过程中，众多的国家成为了牺牲者。主 要原因是他们在放松管制时，没有意识到加强监管的必要性。由此可 见，对民间借贷监管制度的建构是以金融全球化为背景的，金融的全 球化要求各国放松管制、加强监管，而我国民间借贷受到严格管制， 而且监管缺失，所以放松管制成为我国民间借贷监管制度建构的前提 条件，而加强监管正是我国民间借贷监管制度的道路选择。 确定了民问借贷监管制度建构的基本思路，笔者在第四章提出了 建构民间借贷监管制度的具体建议。对监管制度的建构，无外乎包括 监管主体、监管对象、监管内容以及监管体制和监管手段等方面的内 容。然而，由于本文中所说之民间借贷包含了民问借贷行为和民间借 贷组织。因此，笔者认为，在建构民问借贷监管制度之前，应当明确 不同的民问借贷应当对应不同的规制制度。对民间借贷行为的规制， 侧重于法律匕的完善；而对民问借贷组织，由于其具有金融中介机构 的特征，成为了本文建构的民间借贷监管制度的主要监管对象。以此 为基础，笔者首先提出了完善民问借贷豁管法律制度的举措；在法律 二没有民闻惜贷监管法律的缺位，必定然导致金融监管制度的空缺。在本章中，笔者只是就制度的存在 现状进行一种描述，不涉及制度缺位的根源问题。 3 建构的基础上，从监管主体、监管对象和相关的监管制度三方面对民 间借贷的具体监管制度提出了意见。 在上面四章的基础上，笔者得到这样的结论：我国应当在完善民 间借贷监管立法，通过建立民营金融机构的基础上，使民问借贷正规 化；民间借贷正规化后，根据其特征，在放松管制、加强监管的基本 原则下，建构专门针对民间借贷的监管制度。 二、论文的主要贡献 对民间借贷的监管问题，近年来，许多学者在专著、文章中都有 提及，但是，研究地并不深入。从笔者收集到的资料来看，目前学者 们对民间借贷的研究集中在其本身存在的合理性和制度缺陷，对监管 问题大多数点到即止。目前，几乎所有的学者都对民间借贷在我国金 融制度中的存在和发展持有积极的观点，同时也指出了其本身存在的 许多纰漏。针对这些制度l 的缺陷，学者们正在进行探讨，期望能为 民间借贷的合法化找到出路，但是具体应该怎样使其正规化，怎样解 决民间借贷的监管问题还是没有一个通说。其中，对私人借贷方面的 法律规治已经趋于成熟，但在企业与个人，企业与企业借贷方面存在 的法律规治问题拥有更大的研究空问，对后两种民问借贷方式的监管 更是缺乏。由此，笔者提出了建构民间借贷监管制度的基本路径和具 体措施，以期能为我国在民间借贷监管制度建设问题上献以绵力。 关键词：民间借贷监管制度放松管制加强监管 a b s tr a o t t h ef o l kc r e d i ta b u n d a n t l ye x i s t so u t s i d et h ep r e s e n tf o r m a lm o n e t a r y s y s t e m ，i d e n t i c a l l yl i k e ”t h ed o u b l e e d g e ds w o r d ”i tp o s i t i v e l yl e a d st o t h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n dt h er e f o r m a t i o no ft h em o n e t a r ys y s t e m w i t hi t sn e g a t i v ea s p e c t s t h e r e f o r e ，i ti s r e q u i r e dt h a tt h es u p e r v i s i o n s y s t e mb ef o u n dt ok e e pt h ef o l kc r e d i tt os a f e l yc o n t r i b u t em o r et ot h e e c o n o m yo fo u rc o u n t r y t h i sa r t i c l ei sb a s e do nt h ea n a l y s i so ft h er e a l i z a t i o no fo u rc o u n t r y s e c o n o m ya n df i n a n c e i ti sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s i nt h ef i r s tc h a p t e r ， i ts t a t e st h a ti ti si n d i s p e n s a b l et oe s t a b l i s ht h es u p e r v i s i o ns y s t e mo nf o l d c r e d i t t h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so ft h ef o l kc r e d i ti nw e n z h o ui sac a s ei n p o i n t ，w h i c hp r o v e st h a tw i t h o u tae f f e c t i v es u p e r v i s i o ns y s t e m , t h ef o l k c r e d i tm a y b r i n ga b o u tm a n yc r i s e st ot h ee c o n o m y f o c u s e do np r e s e n t m o n e t a r ys y s t e m ，i nt h es e c o n dc h a p t e r ，s e v e r a lr e a s o n sa r es h o w e dt o d e m o n s t r a t et h a tt h e r ei sn or o o mf o rf o l kc r e d i tt ob es u p e r v i s e do r m a n a g e d t h ef o l l o w i n g c h a p t e ra n a l y z e s t h eb a s i cm e t h o do f e s t a b l i s h i n g t h e s u p e r v i s i o ns y s t e mo nf o l kc r e d i t n o w a d a y s ，t h e f o u n d i n go ft h es p e c i f i cs y s t e mi si nt h eb a c k g r o u n do ff i n a n c i a l g l o b a l i z a t i o n t h ed i r e c t i o no ft h ed e v e l o p m e n to ff i n a n c ei nt h ew o r l di s u n d e rt h ew a yo fd e r e g u l a t i o no v e rs t r e n g t h e n i n gf i n a n c i a lr e g u l a t i o n ， w h i c hi sa l s ot h ew a yo fe s t a b l i s h i n gt h es u p e r v i s i o ns y s t e mo nf o l k c r e d i t t h el a s tc h a p t e ri se m p h a s i z e do i lt h er e l a t e ds p e c i f i cm e a s u r e s a f t e rt h ea n a l y s i so ft h es e v e r a lc h a p t e r sa b o v e i ti sc o n c l u d e dt h a tt h e f o u n d i n go ft h es u p e r v i s i o ns y s t e mo nf o l kc r e d i ts h o u l db em a d eu po f t h r e em a i ns t e p s t h ef i r s ts t e pi st oe n c l o s ef i n a n c i a lm a r k e tt ot h ef o l k c r e d i t ，a st h ef o r mo fp r i v a t ef i n a n c i a li n s t i t u t i o n s ；t h es e c o n ds t e pi s t o e n h a n c et h es u p e r v i s i o nl e g i s l a t i o n ；t h el a s ts t e p i st oe c l n s t r u c tt h e f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nf r a m eo nf o l kc r e d i t k e yw o r d s ：f o l k c r e d i t s u p e r v i s i o ns y s t e m d e r e g u l a t i o ns t r e n g t h e ns u p e r v i s i o n 2 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本 学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名： 石驴年争月拥 触每s 日j j吾 近几年来中国民间借贷的发展成为了金融界讨论的热点，因为处 于地下的民问借贷已经对社会的经济产生巨大的影响，导致政府经济 政策失控，成为不可忽视的重要问题。 理论界对民间借贷问题的讨论有两种截然对立的观点：一种观点 是限制民间借贷的发展，取缔民间借贷组织，打击地下借贷活动。发 挥正规金融机构融资的主渠道作用，收购、兼并民问借贷组织，一切 金融活动都要纳入正规金融组织。第二种观点是支持民间借贷的发 展，但要规范其融资行为，加强金融机构或资本市场对民间借贷引导 作用，成立民间借贷管理组织，以市场化方法引导、构建民资、民用、 民管的投融资体制，发挥民间借贷的比较优势和市场特征。 囟从孙大午案发之后，学术界、金融界对民间借贷的发展进一步、 关注，中央银行副行长吴晓玲多次发表讲话，为民间借贷的发展呐喊， 并鼓吹建构完善的民间借贷的监管制度建设；2 0 0 4 年央行区域金融 运行报告也专门提及了民间借贷问题。事实上，针对民间借贷近年来 为了适应经济发展的客观需要，我国已经对金融和投资政策进行了一 些重大的变革。 首先，允许民间资本涉足金融领域。1 9 9 6 年2 月起，民生银行、民 生人寿保险、民生证券等民营企业相继注册成立，我国民间资本已经 大量涉足金融领域。其次，允许外资涉足国内金融领域。截至2 0 0 4 年 1 0 月，共有1 9 个国家和地区的6 2 家外资银行在我国设立了2 0 4 家营 业性机构，其中1 0 5 家已获准经营人民币业务。最后，进行国家的利率 制度逐步放开的试点。2 0 0 2 年1 0 月开始，中央银行把浙江省温州农 村信用合作社作为利率改革的试验田，允许当地的3 5 7 家信用合作社 对存款利率在国家基准利率的基础之上上浮3 0 ，贷款利率可以上浮 7 0 ，比商业银行规定的2 0 的浮动空间要大的多。3 目前我国也有了民问借贷方面专门的“判案司法解释”，如关 3 罗建平著：我国台会立法的必噩胜和可行性，载于华侨大学学报，2 0 0 5 年第2 期。 l 于人民法院审理借贷案件的若干意见、关于如何确认公民与企业之 间借贷行为效力问题的批复等有关法律条文。在今年，我国又颁布 了新公司法和证券法。根据新法的规定，发行债券的主体限 制已全面放开，孙大午被定罪之集资方式按照新公司法的规定， 已经能够合法化了。4 可见，对民间借贷我国已经明确选择了积极发展民间借贷，规范 治理民间借贷之路。但事实上，尽管在政策、法律上我国对民间借贷 的调整顺应了经济发展的需要，但是离合理促进、引导民问借贷还相 距甚远，同时更重要的是我国对怎样建构民间借贷的监管制度还无定 论。对此，笔者认为，我国要建构民间借贷的监管制度，首先应进一 步完善我国对民间借贷的立法，其次应该找到引导、治理民间借贷的 方式，在此基础之上才能着力建构民间借贷的监管制度本身。 1 民间借贷的概念界定 对于何谓民间借贷，已有的文献虽然没有形成统一的认识与清晰 的界定，但在较多的研究中，均是从法律特征和金融监管角度的界定， 将之称为民间借贷、体制外金融、非正式金融、民间金融、民有金融、 非制度金融。因为在这些金融活动中，资金并不总是进入良性循环轨 道，所以也有的将其称之为地下金融、灰色金融、黑市金融、高利贷 等带有主观价值判断色彩的界定。 由于研究的视角存在差异，对于民间借贷的理解也有所不同。在 国外的文献中，多将之界定为“非正式金融”( i n f o r m a lf i n a n c e ) ， 是指在政府批准并进行监管的金融活动( 即正规金融) 之外所存在的 游离于现行制度法规边缘的金融行为。这样，民间借贷的外延实际上 就比较广泛，包括个人之间、企业之间、企业和个人相互之间的借贷 行为，合会、标会、各种基金会、私人钱庄、私人当铺、抬会、银背、 私人储蓄协会等民间借贷组织，甚至洗钱、资金和外汇黑市交易、金 融诈骗等各种方式的金融行为。但是，其中洗钱、资金和外汇黑市交 4 苗燕著：合法民企可自由放愤“孙大午案”有望不再重演，载于北京现代商报，见于w 州h e x u n , t o m 2 0 0 5 年1 1 月0 4 日，1 0 ：3 0 。 2 易、金融诈骗等金融行为是现, 1 亍- n 度法规明确所不容许的，它们既不 能适应市场经济发展的客观要求，又容易造成经济金融秩序的混乱， 应该绝对打击与取缔。除此而外的其他民间借贷，虽然生存在正规制 度之外，但却是能够适应市场与经济发展客观需求的金融活动，就目 前的金融法规与制度安排而言，它们是属于“灰色地；特”的金融活动， 这也是本文所提到的民间借贷的概念范畴。具体而言，本文中所指民 间借贷是民间借贷行为和民间借贷组织的总称。 通过对概念的界定不难看出，民间借贷行为是一种金融行为，而 民间借贷组织具有金融中介机构特征，因而在本文中所论及的监管制 度建构问题，主要是指金融监管制度的建构。 2 研究意义 。 事实一l ，改革开放以来，在投融资体制深化改革中就出现了“两 极怪圈”：一极是民间资本供给充分，估计民闾资本在1 0 万亿元以 一l ，但大多数资金处于“闲置”或“游离”状态，相当一部分则流入 民间借贷领域；另一极是民营企业对民间资本需求欲望强烈，但由于 资金匮乏而陷入融资困境。解决这种资源配置的扭曲现象属于事关中 国经济改革进程发展中的重要问题，必须高度重视并尽快解决。我国 各界早已对此问题给予了极大的关注。近年来，法学界、金融界和经 济界的学者们对民间借贷的引导、发展、治理等问题一l 进行了大量的 研究，我国政府也在法律的制定、政策的颁布上做出了不懈努力。在 引导民问借贷走向“正规化”上，各界基本上达成了共识。然而，应 该怎样走“正规化”的道路，“正规化”后的民间借贷应该如何监管 成为备受关注的问题。本文即以此为研究题目，进行详细的探讨。 研究我国民间借贷的监管制度建构问题具有多方面直接和延伸 的意义，可归结为理论与实践的几个方面： ( 1 ) 为更有效地利用飞速发展的民问资本寻找制度渠道。我国的 非公经济迅速发展，已经成为我国经济的重要组成部分。我国在2 0 0 5 年2 月2 4 日由国务院发布了关于鼓励支持和引导个体经济私营等 非公经济发展的若干意见，又称“非公经济3 6 条”，文件的核心就 正是平等待遇和公平竞争，对民营资本实行全方位的市场准入，在财 税、金融等方面提供一系列的扶持政策。截至2 0 0 5 年末，3 0 多个政 府部门中已有l o 多家政府部门出台配套实施办法，逾2 0 多个省、市、 区出台了相关的配套实施意见。但是，事实上，一些民营经济界人士 认为，文件落实进度太慢，很多领域表面开放，隐形壁垒依然，存在 着诸多“玻璃门”。5 在金融领域，民间资本进入已经势在必行，因而， 对其的监管也就成为急需解决的问题。 ( 2 ) 对民间借贷监管制度的研究，有利于促进农村金融体制的完 善，为建设社会主义新农村提供资金保证。2 0 0 6 年中央“一号文件” 中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见出台， 文件指出中共十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的重大历 史任务，今年将迈出有力的一步；并指出，“十一五”时期( 2 0 0 6 2 0 1 0 年) 是社会主义新农村建设打下坚实基础的关键时期，是推进现代农 业建设迈出重大步伐的关键时期，是构建新型工农城乡关系取得突破 进展的关键时期，也是农村全面建设小康加速推进的关键时期。 这 是2 0 0 4 年以来中国连续第三个以农业、农村和农民为主题的中央“一 号文件”，显示了中国领导人解决“三农”问题的决心。文件全文分 为八个部分：统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设； 推进现代农业建设，强化社会主义新农村建设的产业支撑；促进农民 持续增收，夯实社会主义新农村建设的经济基础；加强农村基础设施 建设，改善社会主义新农村建设的物质条件；加快发展农村社会事业， 培养推进社会主义新农村建设的新型农民；全面深化农村改革，健全 社会主义新农村建设的体制保障；加强农村民主政治建设，完善建设 社会主义新农村的乡村治理机制；切实加强领导，动员全党全社会关 心、支持和参与社会主义新农村建设。6 在建设社会主义新农村的过 程中，需要极大的资金投入，而这样大额的资金投入不可能完全出于 财政。我国在文件中已经明确指出将对农村进行全而金融改革，提出 了十余项重要改革举措，在保证资本金充足、严格金融监管和建立合 5 见国务院颁布：非公经济3 6 条，引自经济观察报，2 0 0 6 年3 月6 日第2 5 5 期。 6 引自： 2 0 0 6 年中央号文件显示新农村建设有力开局详见： | l l 业：! ! 型曼点地鲢量业坐! 生：2 q 幽二! ! 二! ! ! ! ! ! 蝥2 1 塑! i ：塑世( 2 0 0 6 年2 月2 1 日1 5 ：1 8 ) 4 理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金 融机构，允许私有资本、外资等参股。这就要求我国迅速完善民间借 贷的监管制度建构。 ( 3 ) 建构民间借贷监管制度，有利于对我国全部金融活动做出确 切的描述和准确的判断。由于政府未能控制、监督的金融活动在我国 金融领域占较大比重，而且还呈继续增长的趋势，这些未出现在政府 统计中的财富和金融活动，在很大程度上影响着金融统计的精确性， 忽视对这部分民间借贷活动的监管，就很难对我国整体金融形势做出 准确的预期和判断，更无法解释我国金融的许多奇特现象。 ( 4 ) 我国加入w t o 后，金融界正在逐步地向全球金融市场开放， 平等的市场准入环境呼之欲出。到时候，民间资金、外资都将成为金 融市场上的平等竞争者。对民间借贷监管制度的建构，有利于引导我 国民营金融的发展，吸取监管经验，为外资金融业入注国内做好准备。 3 研究对象和方法 本文主要以我国民间借贷的监管制度为研究对象，以探索适用于 我国现状的监管模式为目的，以期为进一步地促进我国民问借贷的健 康发展，完善我国金融监管体系，更好地为我国开放金融业、防范金 融风险作出微薄的贡献。 本文采用了以下研究方法： 历史分析方法。通过对历史纵深分析和对现实情况的了解，可以 从大量的表相中发现、推导和把握客观事物的发展规律，从而能够比 较准确地预测未来的发展趋势。本文对民间借贷的产生与发展的历史 考察中使用了历史分析的方法。 对比分析方法。通过对某一具体事物在不同时间和不同空间的分 布形态、表现形式的差异进行比较分析，直观地展示不同观点，可以 寻找、发现差异的根源，从而作出正确的判断。本文在民问借贷立法 方面，参考台湾地区对民间借贷进行治理的经验，对我国民间借贷的 立法问题提出了意见。 实证分析。实证分析就是对事实的描述和解释，况明“事实”是 什么以及“问题是如何解决的”，偏重于对事物现象的概括和归纳， 即从经济现象出发，总结和分析其具有的内在规律性。本文为了论证 民间借贷的高风险性及其存在的必然性和我国民问借贷相关法律规 定冲突，分别从温州民间借贷的发展模式和民间企业家“孙大午”案 件入手，进行了实证分析。 规范分析方法。规范分析就是根据公认和传统的价值标准，以主 观判断形式，对事物应该具有的规律性和应实现的结果进行的阐述和 说明。规范分析研究事物“应该是什么”或者研究各种问题“应该是 怎样解决的”，偏重于对规律的推理和演绎，即从已有的经济、金融 原理出发，对所发生的各种经济金融现象进行阐述和解释。本文在论 证民间借贷监管必要性、我国民间借贷监管方式选择及其完善中都将 使用规范分析的方法。 第一章我国对民间借贷进行监管的必要性 金融监管是一国政府监管当局对金融机构实施的监督和业务管 制，其目的在于保护存款人( 投资人) 的利益，维护公众对金融体系 的信心，促进金融体系的效率，控制金融体系的整体风险j 市场经济 国家的经济实践表明，政府对经济的管制是多方面的，涉及诸多产业 部门如电信、航空、能源等，而金融业不管是在发达的或发展中国家 都是受监管最严厉的行业，2 即使是在美国自由银行时代，各州也要求 银行遵循资本要求，并对州银行的运营情况进行检查。一些推崇经济 自由化的经济学家也承认政府监管的合理性。一向反对政府干预的亚 当斯密也强烈主张，为禁止低面额银行券的发行并确保所有银行券 的到期偿付，银行应受管制。3 斯密学术思想的杰出承继者米尔顿弗 里德曼虽也反对政府管制，但却对联邦存款保险制度的长处大唱赞歌， 认为这是“自美国南北战争时期对州银行券课税以来，美国货币制度 朝着更加稳定的方向发展的最重要的体制变化”，“在应付银行系统的 恐慌考验时，联邦存款保险制度所起的作用可谓功能无量。”7 事实上，金融主体在金融市场的运作中存在着外部效应、垄断和 信息偏差等市场缺陷因素，加之金融自由化和金融创新的不断发展， 使金融业实际上面临更大的风险因素和不稳定性。金融业市场固有的 缺陷可能导致的社会问题更为严重。为维护金融业的稳定秩序，保护 存款人、投资者和其他社会公众利益，客观上要求金融监管的存在。 民问借贷隶属于金融业范畴，也应当纳入正规监管体系，受到合理有 效的监管。 2 m i u a r dl o a g ，d i m i t r iv i t l a s ，f i n a n c i a lr e g u l a t i o n ：c h a n g i n gt h er u l eo f t h eg a m e e d id e v e l o p m e n ts t u d i e s ， p 6 i ( 19 9 2 ) i o n a t h a nrm a c c y g e o t l j r y p m i l l e r ，b a n k i n g i ，a war i d r e g u l a t i o n ，l i t t l e b r o w nm i d c o m p a n y p 6 7 ( 1 9 9 2 ) 7 【美】弥尔顿- 弗墨德曼著，宋宁等译：货币隐定方案上海人民出版社，1 9 9 1 年版第2 7 、4 9 页。 7 1 1 民间借贷存在的必然性 1 1 1 民营经济的快速发展为民间借贷提供了充足的资金来源 2 0 世纪9 0 年代以来，我国民营经济发展是中国有史以来民营经济 发展史上增长速度最快的时期。中国的民营经济在经过8 0 年代初以来 的恢复和初步发展阶段后，根据国家统计局的数据进行推算： 1 民营经济已经成为经济增长的重要推动力。“九五”末期的2 0 0 0 年，我国内资民营经济在国内生产总值( g d p ) 中所占比重约为4 2 8 ，外商和港澳台投资经济的比重约为1 2 6 ，二者之合约占g d p 的5 5 。到“十五”末期的2 0 0 5 年，内资民营经济在g d p 中的比重约 为4 9 7 ，外商和港澳台经济比重约为1 5 一1 6 ，两者相加约占 6 5 左右。在工业方面，2 0 0 5 年与2 0 0 0 年相比，规模以上民营企业实 现工业增加值5 年共增长2 4 6 ，年均增长2 8 。2 0 0 5 年，民营工业比 重达n 6 0 左右， l 2 0 0 0 年提高约1 4 个百分点。 2 民营经济已经成为吸纳社会就业的主要渠道。“十五”期间， 民营经济在二、三产业的就业人数净增7 0 0 0 万人。城镇民营经济就业 人数，净增5 7 0 0 万人。而同期城镇就业总数只增加t 4 1 0 0 万人，国有 单位就业减少了约1 5 0 0 万人，个体私营企业就业增加t 2 6 0 0 万人。民 营经济在二、三产业就业的比重，已经从2 0 0 0 年的7 7 5 增力d n 2 0 0 5 年( 预测) 的8 4 1 。民营经济占城镇就业的比例从2 0 0 0 年的为6 5 左右增加n 2 0 0 5 年的7 5 以上。 3 民营经济已经成为国家税收的重要来源。2 0 0 0 年以来，民营 经济特别是私营企业税收明显快于全国税收增长速度。私营企业税收 增长率五年来一直保持在4 0 以上，占全国税收的比重从2 0 0 0 年的 3 3 提高到目前的8 7 。2 0 0 5 年私营企业税收可达2 0 0 0 年的6 3 倍。在不少地方，民营经济税收占地方财政收入的比重已经超过6 0 ，成为地方的财源主体。 4 民营经济已经成为对外贸易的生力军。“十五”期间，民营 经济出口总额从2 0 0 0 年的1 3 2 8 亿美元增力n n 2 0 0 5 年6 0 4 3 亿美元，增长 3 6 倍，年均增速3 5 。进出口总额占全国的比重从2 0 0 0 年的5 3 3 提高n 2 0 0 5 年的7 7 4 ，5 年问提高了2 4 1 个百分点。私营企业 在外贸出口中的比例由2 0 0 0 年仅占l 提高n 2 0 0 5 年l 一9 月份的1 4 6 。8 我国民营经济已经毫无疑问地成为了我国经济的重要组成部分， 聚集在民营企业手中的民间资金也是相当巨大的，其流动量更是达到 惊人的程度。这从2 0 0 2 年对浙江、福建、广东三省部分地区民问资 金的调查中便可以看出。9 但是，虽然我国民间资本数量巨大，对普通 群众而言，可选择的投资工具却实在少之又少。之前，储蓄往往成为首 选，随着央行几次下调利率，一些资金拥有者为了寻求高收益，自然转 向了民问借贷市场。 ， 1 1 2 现行垄断性金融体制安排为民间借贷的存在提供了空间 上个世纪8 0 年代以来，在中国经济体制改革浪潮的推动下，金 融体制改革也逐步深入，各大专业银行、政策性银行、非银行金融机 构相继组建。但经济的快速增长和经济结构的深刻变化对金融业的发 展提出了更高的要求，金融与经济发展的不相适应出现了，并突出地 表现在：经济生活中大量涌现的中小型民营企业的资金需求与国家专 业银行资金供给的不平衡上。 我围现有信贷体系主要由国有银行、股份制商业银行、地方性商 业银行和城乡信用社等组成。国有商业银行拥有最为庞大的分支机 构，在全国几乎每个区县均设有基层机构，迄今为止仍是信贷资金的 主要供给者，从一定意义上来说，也是垄断性的供给者。在某种程度 上具有一种“树根效应”，即凭借其国有信誉司以橡树根从地下吸取 营养和水分一样从企业等基层单位、个人吸收存款，但却不能在甄别 风险的基础上发放贷款以回馈企业。对中小型民营企业而言，这种局 限性表现得更为突出。据统计，到2 0 0 5 年9 月底，全部金融机构贷 8 程路苦中国民营经济：从2 0 0 1 到2 0 0 5 ，载于中华丁商时报，详见于 n ! 1 0 ；盘型塑目! ! ：! ! 里：! ! ! ! ! 鲤! ! ! 堑! i ! 堑! ! ! ! ! ! ! ! b 业! ，2 0 0 6 年0 2 月0 5 日0 9 ：3 7 。 9 崔砺金、李7 i 、吴亮：浙闽粤地下金融市场：资套“暗流”触目惊心裁十国际金融 | 乏，2 ( 0 2 年1 月1 8 日。 款余额为2 0 3 万亿元，同比增长1 3 5 ，但非公有制企业短期贷 款较上年同期少增2 1 6 亿元；在短期贷款构成中，非公有制企业仅占 1 4 4 ，其中个体私营企业为1 1 ；三资企业为4 。”简单地就 其原因而言，新兴股份制商业银行的有效运作需要一个完善的金融市 场结构，而后者在渐进式改革过程中是不可能具各的；他们在机构设 置、经营方略上基本上也呈现中、农、工、建化。1 9 9 5 年以来在政 府主导下建立的城市商业银行因其产权特征往往不由自主地热衷于 市政建设或地市重点扶持行业，无心也无力支持中小型民营企业的发 展。剩下的城乡信用社本应该是中小型民营企业的金融服务主要供给 者，但由于政策的欠稳定以及自身历史遗留问题较多，其机构数量和 信贷规模远远不能满足民营中小企的需要。近些年来，随着国有商业 银行逐渐从农村县乡退出，部分地区贷款权限的上移，“树根效应” 更为明显。“可见，正式金融机构已不能满足民营经济的融资需求，这 就为民问借贷提供了发展的契机，它必然出现并填补正式金融机构留 下的市场空间。 1 1 3 中小型民营企业融资渠道狭窄需要民间借贷的存在 企业的创立、生存和发展，必须以投入、保持和再投入一定的资 金为前提。资金是企业经济活动的第一推动力和持续推动力。然而民 营企业无法与国有企业相提并论，在融资上存在诸多障碍，使得民间 企业不得不求助于民间借贷。 我国中小型民营企业融资的一个显著特点是内源融资比例较高。 据调查统计，在中小型民营企业的主要资金来源中，继承家业、劳动 积累以及合伙集资的比重占到6 5 2 ，而银行与信用社贷款等外源 融资仅占i 0 7 。在外源融资中，我国中小型民营企业主要依靠以 金融机构贷款为主的问接融资，通过风险投资、股票相债券市场进行 的直接融资几乎是一片空白。另外，在中小型民营企业赖以依靠的金 融机构贷款中，民营企业也面临着严格的贷款条件、较高的筹资成本 o 同注5 。 “史晋川、汪炜、钱滔等著：民营经济与制度创新：台州现象研究，浙江大学出版社，2 0 0 4 年5 月版 笫1 0 5 一t 0 6 页。 甚至是所有制歧视等等问题。融资困难不仅导致中小型民营企业发展 资金的严重不足，而且进一步导致了技术研发投入不足、市场开拓力 度不够、难以吸引优秀人才等一系列问题，严重制约了我国中小型民 营企业的发展。于是i 在企业需要资金而又难以快速、简便地获得时， 民问借贷的出现满足了中小型民营企业对资金的需求。 民间借贷的存在已经是无法回避，无法禁止的事实，笔者认为对 民间借贷的探讨已经不是该不该存在、该不该监管的问题而应是怎样 峪管的问题。 1 2 我国对民间借贷进行监管的必要性 1 _ 2 - 1 对民间借贷进行监管能规制其高风险性 民间借贷抵御风险能力差，投机性强，对我国金融业的安全与稳 定造成了极大的隐患。首先，民间借贷游离于政策法规之外，缺乏制度 保障，存在很强的制度风险。其次，民间借贷大部分都是在乡村邻里、 亲朋好友等社会小团体的基础上建立起来的，其信任域极其有限，资 金规模往往较小，抵御市场风险的能力较差。再次，向民间借贷寻求借 贷的中小企业本身就是因为信誉较差、经营风险较大而难于在金融体 系中融资的企业，加上其在民间借贷市场上的筹资成本又高，难免具 有较强的投机倾向，而这无疑会进一步加大民间借贷的风险水平。此 外，民间借贷还存在组织结构松散、管理方式落后等问题，因而总体上 说民间借贷具有很强的风险因素。因此，民问借贷就有很强的投机倾 向。为了获取高额利润，往往投资于一些短、平、快的高风险项目， 如股票、房地产等。有些甚至玩起金钱游戏，借旧债还新债。 在温州地区民间借贷的发展过程中也凸显了民间借贷的高风险 性。 1 温州民间借贷的发展概况 温州以其“濡州f 模式”而著名，跟珠江三角洲地区利用大量的外 资和江苏南部利用众多的大城市大力发展乡镇企业相比，温州的经济 发展更多的是依赖于个体生产者和私营企业的成长和壮大。从1 9 7 8 到1 9 9 4 年，温州在没有得到国家大量投资的情况下，其经济总量以 1 6 的速度高速增长。这直接归功于温州民间借贷的繁荣与发展。温 州有全国解放后最早的一批典当行、城市信用社和地区问短期资金拆 借市场，温州还是全国第一个实行浮动利率改革试点的城市，并且出 现了一个三元的金融结构。温州金融部门的三元结构分别是以国有银 行部门为代表的官方金融市场、受官方引导并为非国有部门服务的城 市信用社和农村合作社( 这是一个中问结构) 和自发形成参与非国有 部门投资的民间借贷部门。目前，这三个金融部门在整个金融市场中 的占有率分别为5 6 7 、1 0 以及3 3 3 。如果以运用资金总量来衡 量，甚至出现了民间借贷占半边天的情形。这么多的金融制度创新发 生在温州，一方面取决于该地民间借贷的发展，更重要的是依赖于当 地政府的所提供的制度环境。 自改革开放以来，除了1 9 8 0 年等少数年份特别高以外，温州民 问借贷率一直维持在月息3 分左右，发挥民间利率的过滤风险职能。 1 9 8 6 年曾出现高潮，大约在1 9 9 4 年民间借贷的发展达到了顶峰，此 后民间借贷便走向衰退。民间借贷作为与官方金融制度相抗衡的一种 金融，对它的定位一直是灰色的，没有明确的法律法规支持它的发展。 民间借贷之所以能在1 9 7 8 年以来在温州得到发展，首先是由于它符 合非国有经济部门的利益，而且非国有经济部门的发展符合地方政府 的利益，因此得到地方政府的默认。其次，1 9 7 8 年以来的货币现金 投放可以给官方金融带来货币化收益，因为对于成长的官方金融部门 而言，现金是一种最合理的负债方式。再则由于借贷市场处于分割状 态，起初成长起来的民问借贷部门对官方金融还构不成威胁，至少没 有力量与其抗衡( 尤其在达到1 9 8 6 年的高潮还没有城市信用社组织 创新大规模的出现) ，因而对民间借贷也采取默认的态度。” 尽管在温州经济腾飞的过程中，民间借贷起了极大的促进作用。 但是由于得不到金融法规的支持，民间借贷自身的发展得不到规范， ”桑尼管理咨询金融市场研究小组：温州民间借贷市场研究，详见于 w w w s a n y c h i n ac o m f i l e u p f o l d e d n e w s 2d o c5 17 k ( 2 0 0 3 - 7 2 2 ) 1 2 市场的盲目性和风险性在其发展到一定阶段便会显现出来，震惊全国 的“拾会”风潮便是最好的例证。 2 温州民问借贷引发的风险 ( 1 ) 导火线“黄华会案”。乐清县柳市镇黄华某“会首”通 过合会致富，并逐渐赢得了会众的信任，慕名者纷纷上门求会。这种情 况下，他从1 9 8 2 年开始相继筹集起一批称为“百人百月”的万元会。 在合会运作过程中，该会首根本不会核算，盈亏心中无数，不久就出现 资金周转不灵、会款支付困难的局面。为摆脱困境，会首又于1 9 8 3 年 9 月再度连续筹集起几十个万元会，但事与愿违，摊子越铺越大，资金 黑洞也越来越深，错漏百出的合会陷入混乱。这时投机者四下活动从 中诈骗，不断套入新成员骗取资金。多数会脚见势不妙，纷纷以各种借 口拒付会款，到1 1 月会首对各个合会都失去了控制。1 9 8 4 年春，该会 首组建的会系整体倒塌，被卷入的群众3 6 7 户，金额达11 0 万元”。 ( 2 ) “抬会”风潮。1 9 8 5 年冬至1 9 8 6 年春，一场“抬会”风潮 席卷了温州的乐清、平阳j 苍南、永嘉、洞头及台州、丽水等1 4 个 县( 区) ，资金规模过亿，数以万计做着发财梦的人损失惨重，濒于绝 境。“抬会”是某些人打着传统合会的旗号、以高利率为诱饵、连锁 累进吸收会员资金的金融投机活动。它的主要特点是：高利引诱。 会首以超高利率为诱饵欺骗会员资金，这种高利率大大超过生产经营 者的承受能力，使资金投向完全脱离生产和流通领域。以会养会。 “抬会”本身不能使货币增值，而高昂的利息使会首从会脚收到的会 款永远不能平衡应付于会脚的本息，所以只能靠“拆东墙、补西墙”、 “前吃后空”地连锁累进发展会员应付“累差”。因此抬会的组织结 构很像个金字塔，塔尖是大会首，中层是中、小会首，塔底则是大量的 会脚。其中，每一层又可进一步发展为会首和会脚，钱从最底层的会脚 流向最j 二层会主。据乐清县的统计，1 9 8 5 1 9 8 6 年问共