（马克思主义基本原理专业论文）服务型政府建设中的公民参与研究.pdf

r e c o n s 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：盈二2 三2 日期：呈! ! ：乡：孑乡 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解济南大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借鉴；本人授权济南大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 蟛么开 口保密( 年，解密后应遵守此规定) 论文作者签名：么二型! ! 导师签名： 济南大学硕l j 学位论丈 目录 摘要i i i a b s t r a c t 、f 第一章绪论i 1 1 论文的目的及意义1 1 1 1 论文的目的1 1 1 2 论文的意义2 1 2 国内外研究现状2 1 3 论文的主要内容6 第二章公民参与和服务型政府的基本理论7 2 1 公民参与的概念与特征7 2 1 1 公民参与的概念7 2 1 2 公民参与的特征1 0 2 2 服务型政府的概念与本质1 2 2 2 1 服务型政府的概念1 2 2 2 2 服务型政府的本质1 3 2 3 公民参与是服务型政府建设的题中应有之义1 6 2 3 1 公民参与是服务型政府成功构建的必然要求1 6 2 3 2 公民参与是服务型政府民主管理的根本途径1 7 2 3 3 公民参与是服务型政府平稳发展的重要条件1 7 第三章服务型政府建设中公民参与的现状1 9 3 1 服务型政府建设中公民参与发展进步的表现1 9 3 1 1 公民参与的方式日益丰富1 9 3 1 2 公民参与的领域逐渐扩大2 l 3 1 3 公民参与的机会不断增多2 3 3 2 服务型政府建设中公民参与存在的问题2 3 服务型政府建设中的公民参与研究 3 2 1 公民参与面临传统政治文化的阻力2 4 3 2 2 公民参与机制不完善2 5 3 2 3 公民参与能力不足2 6 第四章服务型政府建设中推进公民参与的对策2 9 4 1 营造公民参与的良好社会环境2 9 4 1 1 加大公民参与的社会宣传力度2 9 4 1 2 强化政府部门的公共服务意识3 0 4 1 3 加强青少年公民参与意识培养3 1 4 1 4 推进社区公民参与活动的开展3 1 4 2 构建科学合理的公民参与机制3 2 4 2 1 完善政务公开机制3 3 4 2 2 健全民意表达机制3 4 4 2 3 规范政府回应机制3 5 4 2 4 改进绩效评估机制3 6 4 3 培养富有实效的公民参与能力3 7 4 3 1 审慎分析参与议题的内容3 7 4 3 2 理性选择公民参与的方式3 8 4 3 3 正确对待公民参与的决策3 9 结语4 1 参考文献4 3 致谢4 7 附录4 9 i l 济南人学硕卜学位论丈 摘要 公民参与作为协调政府同公民关系的重要途径，长期以来一直是学术界关 注的热点，因为它直接关系到人们的切身利益，并影响着政府决策的制定与执 行，关乎政府在公众心目中的形象。在当今倡导转变政府职能、建设服务型政 府的时代背景下，公民参与的意义与作用同以往相比都显得更为重要。那么， 何谓公民参与、何谓服务型政府、公民参与对服务型政府建设有什么影响、当 前服务型政府建设中的公民参与现状如何、其中存在的问题又该如何去解决? 带着这一系列问题，本文分四部分进行了系统、深入的研究。 第一部分是绪论。主要是对论文的目的及意义、相关理论的国内外研究现 状和论文的主要内容做了简要的介绍。论文撰写的目的就是在论述公民参与和 服务型政府基本理论的基础上，找出服务型政府建设中公民参与活动存在的不 足之处，并针对问题进行对策研究，为服务型政府建设中的公民参与提供合理 化建议。这具有促进公民参与理论发展和推动公民参与实际问题解决的双重意 义。 第二部分是对公民参与和服务型政府基本理论的论述。通过研究，我们认 为公民参与就是指公民个人或群体组织为实现公共利益的最大化，促进公共资 源更为公正、合理的配置，依法通过各种方式、途径，参与社会公共事务管理 和政府建设的所有活动，它具有独立自主性、公利公开性和有序合法性的特征。 而服务型政府则是一种全新的政府模式，它把实现社会的公共利益放在行政工 作的首位，凭借高效、便捷的行政方式和热情、积极的服务态度向公民和社会 提供优质的公共产品和公共服务，“以人为本 、“为民服务、“尊重民意是它 的本质所在。对于处在转型关键时期的我国政府来讲，公民参与不仅是实现服 务型政府成功构建的必然要求，也是推进服务型政府民主管理与平稳发展的重 要条件。 第三部分是对服务型政府建设中公民参与现状的论述。在历经多年的实践 探索之后，我国服务型政府建设中的公民参与取得了显著的发展与进步，主要 表现在公民参与的方式日益丰富、领域逐渐扩大、机会不断增多等方面。但与 此同时，很多的问题也暴露出来，例如公民参与面临传统政治文化的阻力、相 服务型政府建设中的公民参j 研多t 关机制不完善、公民参与能力不足等。这些问题不仅严重制约着我国公民参与 的发展，也阻碍了我国服务型政府的建设进程。 第四部分是服务型政府建设中推进公民参与的对策研究。推进服务型政府 建设中公民参与的发展需要各方的共同努力，只有各级政府部门、社会团体组 织以及公民个体都有所行动，勇于承担各自的责任，当前公民参与的多方面问 题才能被各个击破，种种不利局面才会被有力扭转。为此，论文提出了相应对 策，以期通过营造公民参与的良好社会环境、构建科学合理的公民参与机制、 培养富有实效的公民参与能力来解决上述问题，以确保我国服务型政府建设中 公民参与的顺利开展，促进其实质性的进步与飞跃。 关键词：公民参与；服务型政府；公民参与机制；公民参与能力 i v g o v e r n m e n ta n dc o n s t r u c t i n gs e r v i c eg o v e r n m e n t , t h em e a n i n ga n df u n c t i o no f c i t i z e np a r t i c i p a t i o na r eb e c o m i n gm o r ea n dm o r ei m p o r t a n t w h a ti sm e a n tb y c i t i z e np a r t i c i p a t i o n a n d s e r v i c eg o v e r n m e n t ? h o wd o e sc i t i z e np a r t i c i p a t i o n a f f e c tt h ec o n s t r u c t i o np r o c e s so fs e r v i c eg o v e r n m e n t ? w h a t st h ep r e s e n ts i t u a t i o n o fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nt h ec o n s t r u c t i o np r o c e s so fs e r v i c eg o v e m m e n t ? h o w s h o u l dw er e s o l v et h ei s s u e s ? t h et h e s i sr e s e a r c h e so nt h i ss e r i e so fq u e s t i o n s s y s t e m a t i c a l l ya n dd e e p l yi nf o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o n i tm a i n l yd i s c u s s e st h ep u r p o s e ，s i g n i f i c a n c e a n dc o n t e n t so ft h et h e s i s ，a n di ta l s oi n t r o d u c e st h er e l a t i v et h e o r i e sa th o m ea n d a b r o a db r i e f l y t h ep u r p o s eo ft h et h e s i si st of i n do u tt h ep r o b l e m so ft h e p a r t i c i p a t i o na c t i v i t i e si nt h ec o n s t r u c t i o np r o c e s so fs e r v i c eg o v e r n m e n ta n dp u t f o r w a r dt h er a t i o n a l i z a t i o np r o p o s a l s ，w h i c hi so nt h eb a s i so fe x p o s i t i o no ft h eb a s i c t h e o r i e sa b o u t “c i t i z e np a r t i c i p a t i o n a n d “s e r v i c eg o v e r n m e n t ”t h i sh a sd o u b l e m e a n i n g so np r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to f c i t i z e np a r t i c i p a t i o n t h e o r i e sa n d r e s o l v i n gt h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ni s s u e s t h es e c o n dp a r ti st h e e x p o s i t i o no ft h e b a s i c t h e o r i e s a b o u t c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n a n d s e r v i c eg o v e r n m e n t b yt h er e s e a r c h , w ec o n s i d e rt h a t c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n m e a n si n d i v i d u a l so rp u b l i co r g a n i z a t i o n s ，i no r d e rt oo b t a i nt h e m a x i m u mp u b l i cv a l u ea n dt o g e tar a t i o n a ld i s t r i b u t i o no fp u b l i cr e s o u r c e s ， p a r t i c i p a t ei nt h ea d m i n i s t r a t i o no fs o c i a lp u b l i ca f f a i r sa n da l lk i n d so fa c t i v i t i e so f g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n sb ya n yl e g a lw a y s ，i t sc h a r a c t e r sa r ei n d e p e n d e n t ，o p e n a n dl e g a l “s e r v i c eg o v e r n m e n t i sac o m p l e t e l yn e w p a t t e r n , i tp u t st h er e a l i z a t i o n v o fp u b l i cv a l u eo nt h ef i r s t p o s i t i o no fi t se x e c u t i v ew o r k b yt h ee f f i c i e n ta n d c o n v e n i e n ts t y l e so fa d m i n i s t r a t i o n ，a n dt h e e n t h u s i a s t i ca n dp o s i t i v ea t t i t u d eo f s e r v i c e ，t h es e r v i c eg o v e r n m e n tp r o v i d e st h eh i g hq u a l i t yp u b l i cp r o d u c t i o n sa n d s e r v i c e st ot h ec i t i z e n sa n dt h es o c i e t y p e o p l e o r i e n t e d ，s e r v i n gf o rp e o p l e ， “r e s p e c t i n gt h ep u b l i co p i n i o n a r et h ee s s e n c eo ft h es e r v i c eg o v e r n m e n t f o ro u r g o v e r n m e n tw h i c hi si nt h ek e yp e r i o do ft r a n s i t i o n ，c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni sn o to n l y t h ei n e v i t a b l er e q u i r e m e n to ft h es u c c e s s f u lc o n s t r u c t i o no ft h es e r v i c eg o v e r n m e n t , b u ta l s ot h e i m p o r t a n tc o n d i t i o no ft h ed e m o c r a t i cg o v e r n a n c ea n dt h es t e a d y d e v e l o p m e n to ft h es e r v i c eg o v e r n m e n t t h et h i r dp a r ti st h ee x p o s i t i o no ft h ep r e s e n ts i t u a t i o no fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n i nt h ec o n s t r u c t i o np r o c e s so fs e r v i c eg o v e r n m e n t a f t e rm a n yy e a r so fp r a c t i c a l e x p l o r a t i o n ，t h ec o n s t r u c t i o no fs e r v i c eg o v e r n m e n th a sm a d es i g n i f i c a n tp r o g r e s s i no u rc o u n t r y f o re x a m p l e ，t h ew a y so fc i t i z e np a r t i c i p a t i o na r ei n c r e a s i n gd a yb y d a y , t h ed o m a i n sa l eb r o a d e rt h a nb e f o r e ，a n dp e o p l eh a v em o r eo p p o r t u n i t i e st o p a r t i c i p a t ei n ，e t c b u ta tt h es a m et i m e ，t h e r ea l em a n yp r o b l e m se x p o s e d , s u c ha s t h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ni sf a c i n gt h eo b s t r u c t i o no ft r a d i t i o n a lp o l i t i c a lc u l t u r e ，t h e r e l e v a n tm e c h a n i s m sa l e i m p e r f e c t , p e o p l e sc a p a c i t i e s o fp a r t i c i p a t i o na r e i n s u f f i c i e n t ，w h i c hr e s t r i c tt h ed e v e l o p m e n to fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni no u rc o u n t r y s e r i o u s l y , a n da l s oh i n d e rt h ec o n s t r u c t i o np r o c e s so fs e r v i c eg o v e r n m e n t t h ef o u r t hp a r ti st h ec o u n t e r m e a s u r e so fp r o m o t i n gc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nt h e c o n s t r u c t i o np r o c e s so fs e r v i c eg o v e r n m e n t w ec o n s i d e rt h a tt h ed e v e l o p m e n to f c i t i z e np a r t i c i p a t i o nn e e d st h ej o i n te f f o r t so fa l lw a l k so fl i f e o n l yw h e nt h e g o v e r n m e n td e p a r t m e n t sa td i f f e r e n tl e v e l s ，a l lk i n d so f p u b l i co r g a n i z a t i o n sa n da l l t h ei n d i v i d u a lc i t i z e n st a k ep a r ti nt h e p a r t i c i p a t i o na c t i v i t i e sa n du n d e r t a k et h e i r r e s p e c t i v er e s p o n s i b i l i t i e s ，c a nt h ev a r i o u si s s u e so fc i t i z e np a r t i c i p a t i o nb er e s o l v e d ， t h ea d v e r s es i t u a t i o nc a nb et w i s t e dp o w e r f u l l y t h e r e f o r e ，i no r d e rt or e s o l v et h e i s s u e sa b o v e m e n t i o n e d ，t h i st h e s i sp r o p o s e sc o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e s ，s u c h a sc r e a t i n ga g o o ds o c i a le n v i r o n m e n tf o rc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，e s t a b l i s h i n gs c i e n t i f i c a n dr e a s o n a b l e m e c h a n i s m s ，a n dc u l t i v a t i n gp e o p l ee f f e c t i v ec a p a c i t i e so f p a r t i c i p a t i o n , t og u a r a n t e et h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o nd e v e l o p i n gs m o o t h l yi nt h e v l 济南人学硕 j 学位论文 c o n s t r u c t i o n p r o c e s s o fs e r v i c eg o v e r n m e n t ，a n dt om a k ei t p r o g r e s s i n g s u b s t a n t i v e l y k e yw o r d s ：c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ；s e r v i c eg o v e r n m e n t ；m e c h a n i s m so f p a r t i c i p a t i o n ；c a p a c i t i e so f p a r t i c i p a t i o n v l i 济南人学硕十学位论文 第一章绪论弟一早三：百下匕 在当前我国服务型政府建设的重要时期，公民参与在推进政府转型方面的 作用与价值越来越被政府和社会所重视，因此，对服务型政府建设中的公民参 与进行系统地研究无疑具有重要的现实意义。本章将就“服务型政府建设中的 公民参与研究 这一选题的目的及意义、相关理论的国内外研究现状、论文的 主要内容予以阐述，为后文的撰写做理论上的铺垫。 1 1 论文的目的及意义 1 1 1 论文的目的 建设服务型政府是我国政府行政改革的发展趋势，其目标就是通过树立以 人为本的行政理念、提高行政服务水平、积极回应社会公众的诉求，以及推动 政务信息的公开、透明等措施，来推进我国政府模式由传统的管制型向顺应时 代发展要求的服务型转变，使公共资源得到更为合理、有效的配置。公民参与 是服务型政府建设的一个重要方面，它的实质是要形成一个政府与公民共同治 理社会的局面。要促进服务型政府建设中公民参与的发展，就要对现有相关资 料进行系统的分析与归纳，通过理论研究，为公民参与活动提供合理化建议。 近些年来，国内有关政府和民众因公共政策的制定和执行而产生冲突、矛 盾的事件屡有发生，甚至导致一些地方的政民关系一度紧张。例如，2 0 0 9 年6 月9 日，工业和信息化部发布关于计算机预装绿色上网过滤软件的通知，要 求7 月1 日之后在我国销售的所有个人电脑出厂时预装一款名为“绿坝一花季护 航 的上网过滤软件，以避免互联网不良信息对青少年的影响和毒害。消息一 出，引来众多网友的担忧与讨论，还有律师就此问题向工业和信息化部递交了 信息公开申请与听证申请。最终，工信部表示不强制安装绿坝软件。再如，2 0 0 9 年1 0 月，广州市政府选址番禺区会江村建设生活垃圾焚烧发电厂的决定遭到当 地小区居民的激烈反对，并引发群体上访活动。经过相关政府部门的调查和研 究，广州市番禺区在1 2 月1 0 日表示暂缓“垃圾发电厂项目的选址及建设工 作，并启动有关垃圾处理设施选址的全民讨论。 服务型政府建设中的公民参j 研究 这些事例向我们说明，在建设服务型政府的过程中，政府能否处理好与社 会公众之间的关系、合理应对各类公民参与问题，关系到社会的和谐安定与人 民的安居乐业，也影响着服务型政府的建设与发展。所以，本论文的目的就是 在论述公民参与和服务型政府基本理论的基础上，找出服务型政府建设中公民 参与活动存在的不足之处，进而针对问题进行对策研究，为服务型政府建设中 的公民参与提供合理化建议。 1 1 2 论文的意义 对服务型政府建设中的公民参与活动进行系统研究具有理论上和实践上的 双重意义： 首先，在理论研究方面，研究成果有利于促进公民参与理论的发展。当前， 理论界对公民参与问题的关注，在很大程度上是由于公民参与同服务型政府建 设有着重要的关联。论文中对公民参与和服务型政府基本理论的论述，就是为 了论证公民参与对服务型政府建设的必要性，而对当前服务型政府建设中公民 参与问题的研究，则是对公民参与问题更为系统、深入的探讨，所以具有一定 的理论探索性。 其次，在社会实践方面，研究成果有利于解决服务型政府建设中公民参与 活动所面临的实际问题。目前，服务型政府建设中的公民参与活动是社会舆论 关注的焦点，而公民参与意识的薄弱、参与能力的不足在很大程度上削弱了公 民参与的作用，不但有损于广大公民的切身利益，也阻碍着我国服务型政府建 设的进程。本论文所进行的研究，就是要通过提出有效的对策，来解决当前服 务型政府建设中公民参与活动所面临的实际问题，因而具有重要的实践指导意 义。 1 2 国内外研究现状 从国外研究状况来看，自2 0 世纪6 0 年代开始，许多发达国家的政府部门 相继对其以“等级为中心”的行政方式进行改革，努力向以“公民为中心的 行政方式转变，政府与公民之间的关系问题也随之成为理论界关注的焦点。在 2 0 世纪7 0 年代中后期，随着西方公共管理运动的兴起，不少学者对政府决策 2 济南人学硕卜学位论文 中的公民参与予以了极大的关注，他们把公民参与作为提升政府公共管理者能 力的一种“技能工具加以研究，特别是自2 0 世纪9 0 年代以来，西方涌现出 众多的研究政府行政过程中公民参与问题的学者，他们通过一系列相关著作来 展示在这一领域的研究成果。比较有代表性的学者和著作有：约翰克莱顿托马 斯，著有公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略一书；詹 姆斯w 费斯勒和唐纳德f 凯特尔，著有行政过程的政治：公共行政学新论 一书；b 盖伊彼得斯，著有政府未来的治理模式一书；罗伯特b 登哈特， 著有新公共服务：服务，而不是掌舵一书等等。 国外学者对于公民参与概念的理解不尽相同，在对其解释说明时所用的术 语也不一致，比如有的学者称之为公众参与，也有的学者称之为政治参与、民 主参与等。但根据参与的动机，我们可将其分为两类：一类是强调公民权力的 行使，例如公民参与理论的先驱安斯坦认为，公民参与就是公民权力的运用， 是权力的再分配，其目的是要使缺少权力的民众参与到政治经济等活动中来， 并使民众的意见得到政府部门的考虑m ；另一类是注重对政府决策的影响，例 如基恩福克斯指出：“政治参与是指个人和各种社会集团积极参与到对其生活 产生影响的政府过程中来 瞳1 。 在公民参与对政府建设的意义问题上，国外学者们普遍认为公民参与是政 府建设的必然要求。如迈克尔卡西尔和约翰芬在能力建设：推动地方治理中 的公民参与一文中指出：“地方的可持续发展离不开公民的参与，政府承担着 倡导公民参与的重要义务d 1 。 对当前公民参与过程中存在问题，国外学者们从不同的角度给出了各自的 观点，整理后可归为三方面：一是公民参与缺乏政府部门的支持；二是公民对 参与活动的冷漠；三是公民参与方法的低效性。 国外学者对推进公民参与发展的建议可归纳为以下几点：第一，提高公民 的参与积极性，比如向公民授权或提供公民教育；第二，加强政府与公民之间 的合作，比如改进政府的运行机制或创造多元的参与机会；第三，鼓励社区组 织的发展，比如资助社区组织或向其提供技术支持。 通过分析国外学者对公民参与的论述，我们认为以下几方面观点是十分值 得借鉴的：第一，对于政府部门而言，在政府建设过程中，公民的意见是不可 3 服务型政府建设中的公民参与研究 忽视的，公民参与公共政策的制定和执行已成为今后政府治理活动中不可缺失 的一环；第二，真正的公民参与应当是一种公民积极主动的行为，而不是仅仅 局限于对不同决策的“选择”，更不应该是对公共决策的消极执行；第三，政府 应当为公民参与创造良好的体制环境，要切实执行相关制度的规定，并提供有 效、合理的公民参与渠道；第四，在参与过程中，公民拥有对参与方式、参与 方法“自我做主”的权力，也有对“为 与“不为 做出选择的权力；第五， 政府和公民的关系要向着彼此协商、相互合作的方向发展。 当然，从国外学者对公民参与的理解与认识中，我们也应当意识到有些问 题还需要去进一步探讨：首先，推动公民参与的发展是以维护公民利益和社会 公平正义为出发点的，并要努力做到公民与政府之间的有序互动和良好沟通， 但从某些国外学者的观点中可以看出，他们将公民参与看作是协助政府推行公 共政策的工具，或是将其视为平息民怨的途径，基于这样的态度，公民参与所 彰现的民主精神和集思广益的作用就会被削弱，也就难以体现出公民参与的真 正价值与意义；其次，当前国外学者，特别是西方学者对公民参与的研究多与 其社会的发展状况紧密联系，所得结论的适用性因此受到局限，需要我们根据 各国不同的实际情况甄别对待；再次，一些有关公民参与的研究结论是以个别 案例为对象而得出的，虽然为我们提供了丰富的活动经验，但是在如何加以推 广的问题上却少有启发，因而需要继续进行探究。 从国内研究状况来看，国内学者对政府建设中公民参与的关注开始于2 0 世 纪9 0 年代末期，并在随后逐渐展开对这一问题的研究。由于起步较晚，当前国 内学术界对公民参与的概念缺乏较为权威的界定，但从划分参与类型的角度分 析，可以概括为三种观点：第一种强调的是政治参与，认为公民参与主要是民 众参与国家的政治生活和政治决策，以影响公共生活和公共政策；第二种强调 的是管理参与，认为公民参与主要是社会成员参与社会管理活动，以实现社会 公正和公共利益的有效分配；第三种强调的是全面参与，认为公民参与是公民 个人或公民团体从事所有公共事务决定的行动，以落实民主政治、追求公共利 益以及实现公民资格。 在公民参与对服务型政府建设的意义问题上，国内学术界主要是从服务型 政府以人为本的行政理念这一关键点出发，来论述公民参与对服务型政府建设 4 济南人学硕卜学f 节论文 影响的。学者们普遍认为服务型政府是一个以公民为本位、以社会为本位的政 府模式，它所从事的管理活动要体现公民的意志。因此，公民有权、也应当积 极地参与到服务型政府的建设过程中来。可以说，公民参与是服务型政府建设 的必然选择。 对于当前公民参与过程中存在问题，有些学者给出了自己的看法，归纳起 来有以下几个方面：一是不少政府部门缺乏服务意识，有时甚至忽视公众的利 益，操纵政策过程为己谋利；二是相关制度的不完善使公民缺乏通畅的参与渠 道；三是许多民众思想中存在着私利与公利的矛盾冲突，对服务型政府建设较 为冷漠，没有参与热情；四是多数公民缺乏参与能力和经验；五是参与群体的 集体非理性参与行为，导致民众在参与过程中与政府发生大规模冲突，危害社 会的正常秩序。 对于如何在服务型政府建设中推动公民参与活动的发展，主要的建议有下 列几点：第一，呼吁政府要正确引导和规范公民参与，同时有效地提升政府的 公共服务水平；第二，倡导扩大公民的知情权，建立信息公开制度，让全社会 及时了解政务信息，增强公民参与的主动性；第三，提倡政府要进一步完善公 民参与机制，拓展公民参与的渠道；第四，强调政府与公民、社会团体要积极 合作，共同来完成对公共决策的制定和执行；第五，提议建立行政问责机制， 让政府接受公民的广泛监督。 通过以上论述可以看出，当前国内的公民参与研究呈现出三方面特点：第 一，研究的视角不同。有些学者是将公民参与同公民权利的实现联系起来进行 探讨，有的学者是从审视公民参与对政府建设影响的角度出发去加以研究，还 有的学者将公民参与问题同完善政府行政机制相联系，因此，学者们从不同的 研究视角得出相异的结论。第二，研究的范围不同。有的学者对公民参与的概 念、意义、问题、方式等内容进行全面的、系统的分析，也有的学者单独围绕 其中的一两个方面进行研究。第三，研究的方法不同。多数学者是在理论层面 上探讨公民参与的内涵与作用，但也有一些学者是将公民参与的理论与实践结 合起来展开论述。这些特点说明学术界对公民参与的研究已取得了众多的理论 成果，并形成了多方面、多角度、多层次的研究现状。 但从总体而言，我国公民参与的相关理论研究还有许多需要完善的地方： 5 服务型政府建设巾的公民参弓研究 首先，在研究方法上，同社会现实的联系较少，从而造成理论与实践的脱节； 其次，在研究结论上，很多观点、建议不具体，只是泛泛而谈，也就很难推广 到实践应用中去。此外，就如何推进公民参与发展所得出的对策还不全面，需 要进一步归纳、总结。由于我国的服务型政府建设尚处于起步阶段，对建设方 法、路径等方面的理论论证还不成熟，仍在摸索前进之中，因而也给服务型政 府建设中的公民参与研究带来一定困难，使之缺乏有力的理论和实践依据。 1 3 论文的主要内容 本论文的研究内容分为三部分： 第一部分主要是对公民参与和服务型政府基本理论的论述。通过对公民参 与概念、特征的分析，以及对服务型政府概念和本质的界定，指出公民参与是 服务型政府建设的题中应有之义。 第二部分主要是对服务型政府建设中公民参与现状的分析。一方面阐述了 近些年来，我国服务型政府建设中公民参与发展与进步的表现，另一方面归纳 了当前服务型政府建设中公民参与存在的问题。 第三部分是针对前文所指问题而提出的推动服务型政府建设中公民参与的 对策，主要包括营造公民参与的良好社会环境、构建科学合理的公民参与机制、 培养富有实效的公民参与能力三个方面。这一部分不但是论文的重点，而且也 体现了论文的创新之处，即提出通过政府部门和其它社会组织( 如媒体、教育 机构、社区组织等) 的共同努力来为公民参与创造良好的外在环境，同时倡导 公民改进自身的参与方法来提高参与效率，以这种“多管齐下的措施去有效 地解决公民参与过程中所遇到的困难。 6 济南人学硕卜学位论文 第二章公民参与和服务型政府的基本理论 一项研究若要取得正确的结论，就需要有正确的理论作指导。本文的主旨 是研究服务型政府建设中的公民参与问题，因此，对公民参与和服务型政府的 概念、特征及其关系等内容进行归纳和分析，将有助于我们沿着正确的研究路 径去思考与解决问题。 2 1 公民参与的概念与特征 2 1 1 公民参与的概念 公民参与的理论渊源是十分久远的，其思想最早可追溯到古希腊雅典城邦 的直接民主模式。到18 、1 9 世纪，公民参与理论表现为约翰洛克和约翰密尔 的民主理论以及黑格尔所倡导的“公民社会观。到2 0 世纪中叶，公民参与理 论则表现为哈贝马斯的“公共领域观点与新公共行政学派的“公民参与 主 张。7 0 年代以后，西方兴起的“新公共管理运动又提出了政府与公民社会合 作治理的改革新理念h 1 。2 1 世纪伊始，以美国公共行政学家罗伯特b 登哈特为 代表的公共行政学者在对传统公共行政和新公共管理理论进行比较、分析的基 础上，提出了政府应以“服务而非掌舵为行政目的的新公共服务理论，提倡 政府应以“服务者的角色去帮助公民表达和实现他们的共同利益，而不是设 法控制或驾驭整个社会障1 。该理论在倡导政府关注公民需求和利益的同时，也 鼓励越来越多的人们去履行他们作为公民的责任，就是积极地参与到政府管理 过程中来1 。 然而，最早将公民参与作为一个较为明确的概念提出来的是第二次世界大 战前后一些研究比较政治学的西方学者，代表者是加布里埃尔- a 阿尔蒙德和西 德尼维巴。他们在比较了美国、英国、联邦德国、意大利、墨西哥5 个不同文 化背景和政治发展阶段的国家后，从政治文化的角度探讨了不同国家之间的“公 民意识”、“公民参与的差异，以及造成差异的原因。他们在合著的公民文 化五个国家的政治态度和民主制一书中指出，民主政治的特征就是在社 会中对于重要权威性的决定，其控制权力要分布于全体人民之中，要鼓励公民 积极地参与政府事务，让公民明白决策是怎样做出的，并使公民自己的意见能 7 服务型政府建设中的公民参与研究 广为他人所知。在一项关于各国公民参与水平的调查中，两位学者通过分析数 据得出结论：“哪里参与的规范、参与的接受能力以及实际参与水平高，哪里的 有效民主政治，就越可能兴旺发达n 1 。 在2 0 世纪6 0 年代中期，美国学者安斯坦曾专门对公民参与问题进行过详 细的论述，在她看来，“公民参与是对公民权力的一种表述 。通过公民参与( 包 括分享信息、目标和政策的达成，税收资源的分配、项目的开展、合同和资助 的收益等) ，无权者和穷国的人能够促进社会的重大变革，从而使自身可以分享 到富足社会带来的好处。她将公民参与划分为八个不同的参与程度，其中“操 纵和“治疗 被看作是当权者“教育或“矫治 参与者，归属于“非参与一 水平；“告知 、“咨询 和“安抚三种参与程度虽允许无权者获取信息或表达 建议，但做出决定的权力仍由当权者掌握，因而被视为“象征主义的参与 水 平；“合作伙伴、“代表权 、和“公民控制三种参与手段则被视作公民真正 拥有决策权或管理权的“完全参与 水平嘲。安斯坦这位公民参与理论的先驱 通过较为系统地论述公民参与的类型及特征，使人们对公民参与有了更为具体 的了解，同时也给后继的公民参与研究者予以重要的启迪。 美国著名的行政学家和政治学家詹姆斯w 费斯勒与唐纳德f 凯特尔在其 著作行政过程的政治：公共行政学新论一书中将参与定义为“接受有决策 权的人的征询，或者指对决策权的分享 嘲。按照他们的观点，参与者不仅包 括决策组织的成员，还应当包括全体公众。 英国著名政治学家罗德黑格与马丁哈罗普在对民主政体与权威政体之间 的公民参与进行比较分析后指出：在成熟的民主国家中，自愿参与是公民参与 的基本规范，人们不但有是否参与的选择权，还应具有如何参与的选择权n 们。 国内学者对公民参与概念的界定主要是从阐述参与的主体、对象以及参与 的方式三方面入手来进行概括。由于看问题的角度和研究范围不同，学者们对 公民参与的界定也较为宽泛，例如陶东明和陈明明两位学者强调的是公民参与 的政治性，他们认为公民参与是“公民试图影响和推动政治系统决策过程的活 动 n 1 1 ，其参与主体主要指公民或公民团体，参与对象是政治系统中的各种决 策活动，参与的方式既包括个体自发的参与，也包括群体的有组织的参与，参 与既可以是合法、和平的，也可以是不合法、暴力的；学者李图强则认为公民 8 济南大学硕 ：学住论文 参与就是公民个人或公民团体为了落实民主政治、追求公共利益、实现公民资 格，去从事涉及切身利益的公共事务与决定的行动，这些公共事务不仅包括地 方性事务，还包括全国性的公共政策。他同时强调，公民参与的行动必须是合 法的，是参与者依据自身所拥有的能力、条件等，理性地选择参与途径与策略 的行为n 剀。学者俞可平从更为宏观的视角对公民参与进行了界定，他认为公民 所从事的影响公共政策和公共生活的一切活动，都可以被视作公民参与，它的 主体应是全体公民，参与的领域主要是涉及公共利益和公共理性的领域，而凡 是能够影响公共政策和公共生活的渠道，都能成为公民参与的形式n 引。 从上述国内外学者对公民参与概念的界定中我们可以看出，虽然他们的观 点多有不同，却都遵循着一个准则，就是概念的内容与研究的范围紧密联系并 受其限制，也就是说，对公民参与概念的定义是围绕所研究内容的重要方面来 展开的。本论文所要论述的核心内容是“服务型政府建设中的公民参与”，所以 也有必要对公民参与的相关要素予以限定和说明。 服务型政府建设中公民参与的主体应是除政府公职人员以外的所有公民个 体或组织团体。这是因为，公民参与公共事务的管理有着明确的法律条文依据， 中华人民共和国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民、 “人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化 事业，管理社会事务n 钔；而强调参与主体的非政府公职人员身份，是为了突 显普通公民依法享有参与公共事务管理的权力，体现社会公众，特别是基层民 众的参与行为对政府建设的重要性。 服务型政府建设中公民参与的内容包括两部分：一是对社会公共事务的管 理活动，这里的社