（马克思主义基本原理专业论文）论农村集体资源的监管.pdf

独创性声明 本人郑重声明：所争交的论文是本人在导师指导下，独立进行研究工作所 取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中 不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得两南科技大学或 其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所 做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 季，习彳 f ：t 期：z of 。， 关于论文使用和授权的说明 本人完全了解西南科技大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文的复印件，允许该论文被查阅和借阅；学校可以公布该论文的 全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) j 签名： 聋 固彳 导师签名： 日期： 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 针对我国当前农村集体资源监管所存在的弊端，以保护和优化利用农村 资源为主线，在确认农民的资源主体权利基础上，完善农村民主自治和民主 理财制度，隔断政府权力对农村事务的过度介入，以提高广大农民群众的资 源主体性意识和市场认知，有利于加强集体资源的有效监管并实现农村利益 和谐。特别在我国农业面对激烈的国内外市场竞争和现代化农业快速发展的 背景下，应加快建设农村资源市场、探索农村资源经营模式和完善农村社会 保障制度，以促进农村资源市场化流转和优化配置，有利于培育规模化、产 业化的现代化农业，使农民资源得以保值增值和市场效益最大化，让社会发 展的成果惠及全体农民群众，实现农村社会、经济、政治的全面发展。 关键词：农村资源民主监管经营模式现代化农业 西南科技大学硕士研究生学位论文 第1 i 页 a bs tra c t r e g a r d i n ge x i s t i n gd r a w b a c k so ft h er e g u l a t i o no nc o l l e c t i v er e s o u r c e si n t h ec o u n t r y s i d e ，t h i sa r t i c l ei sw r i t t e n ，b a s e do nt h ec o n f i r m a t i o no ft h em a i n r i g h t so ff a m e r so nr e s o u r c e s ， w i t ht h em a i nl i n eo fp r o t e c t i n ga n do p t i m i z i n g r u r a lr e s o u r c e s t h ea r t i c l ei sa i m e da tc o m p l e t i n gd e m o c r a t i ca u t o n o m ya n d f i n a n c i a l m a n a g e m e n ts y s t e m i nt h e c o u n t r y s i d e ，c u t t i n g o f ft h e o v e r i n t e r f e r e n c ew i t hr u r a la f f a i r s o ft h e g o v e r n m e n t ， e n h a n c i n gt h e a w a r e n e s so fr e s o u r c e sa n dm a r k e tp e r c e p t i o no fal a r g ea m o u n to ff a r m e r s ， h e l p i n g t o s t r e n g t h e n t h ee f f e c t i v er e g u l a t i o no fc o l l e c t i v er e s o u r c e sa n d a c h i e v i n gh a r m o n yo fi n t e r e s t i nt h ev i l l a g e e s p e c i a l l yu n d e rt h eb a c k g r o u n d - t h ea g r i c u l t u r e i no u rc o u n t r yi s f a c i n gi n t e n s ec o m p e t i t i o n i na n d a b r o a d ，i ti sn e c e s s a r yt oa c c e l e r a t et h ee s t a b l i s h m e n to fr u r a lr e s o u r c em a r k e t ， e x p l o r i n gb u s i n e s sm o d e lo fr u r a l r e s o u r c e sa n dt oc o m p l e t es o c i a ls e c u r i t y s y s t e mo ft h ec o u n t r y s i d e i tc a np r o m o t em a r k e tc i r c u l a t i o no f r u r a lr e s o u r c e s a n do p t i m i z ec o n f i g u r a t i o n i nt h em e a n t i m e ， i th e l p st on o u r i s ht h es c a l e d ， i n d u s t r i a l i z e da n dm o d e r na g r i c u l t u r e ， s ot h a tt h ev a l u eo ff a m e r s r e s o u r c e s c a nb er e t a i n e da n di n c r e a s e da n dm a r k e ti n t e r e s tc a nb e m a x i m i z e d e v e n t u a l l y ， i tb e n e f i t sa l lt h ef a r m e r sw i t hp r o g r e s so fs o c i a ld e v e l o p m e n t ， a n da c h i e v i n gc o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n to fr u r a ls o c i e t y ， e c o n o m y ， a n d p o l i t i c s k e yw o r d s ：r u r a l ；r e s o u r c e s ；d e m o c r a c y ；r e g u l a t i o n ；b u s i n e s sm o d e l ； m o d e r na g r ic u l t u r e 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 i i 页 目录 绪论1 一、选题依据1 二、国内外研究现状和发展趋势2 三、研究内容、研究目标以及拟解决的关键问题3 ( 一) 研究内容3 ( 二) 研究目标4 ( 三) 拟解决的问题4 四、拟采取的研究方案及可行性分析4 五、本论文的创新之处5 第一章农村集体资源监管相关理论及其现状6 一、农村集体资源概念界定6 二、农村集体资源监管基本内容和目的6 三、农村集体资源监管现状7 第二章对农村集体资源监管现存问题的原因分析8 一、农村自治制度欠缺资源监督功能8 二、基层民主存在弊端，资源利用不公9 三、地方权力过度介入农村事务11 四、农民的资源市场意识淡薄1 1 五、资源监管机制不全，难以实现效益最大化12 第三章加强我国农村集体资源监管的对策研究14 一、完善农村自治制度，提高农民主体性地位14 ( 一) 强化农民自治中政治主体性地位1 4 ( 二) 提高农民在农村经济活动中主体性地位15 ( 三) 加强农民民主意识，使其成为资源合格主体1 6 二、完善农村财务管理制度1 6 三、建设农村集体资源自由流转市场2 0 ( 一) 限制权力对农村资源的过度干预2 0 ( 二) 建设农村集体资源自由流转市场2 2 四、创建农村集体经济经营新模式2 5 五、完善相关政策与法制，确保农民资源权利2 9 ( 一) 完善农村自治制度，保护农民平等资源权利2 9 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 v 页 ( 二) 确认农民资源权利，规范资源市场行为3 0 ( 三) 推行村账乡管模式，监督农村财务活动3 1 ( 四) 加快农村股份制立法，发展现代化规模农业3 2 结语3 4 致谢3 6 参考文献3 7 攻读学位期间发表的学术论文及研究成果4 0 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 页 绪论 一、选题依据一、达趔愀惦 选题的依据：农村集体资源是农民长期辛勤劳动积祟的成果，是我国发 展农村经济、促进城乡协调发展和增加农民收入、实现共同富裕的重要物质 基础。在我国当前经济转型和农业市场化快速发展的特定背景下，如何进一 步加强对农村集体资源的监督和管理，对于维护广大农民利益和壮大农村集 体经济实力，促进农业和农村经济社会的稳定发展，提高农民生活水平，具 有十分重要的意义。特别是随着农村市场的解放和农业规模生产的发展，农 村产权制度、村级集体经济股份合作制改革的不断深入，我国村集体资源的 格局发生了很大的变化。如何有效加强农村集体资源的监管，维护农民的合 法权益，促进农村集体资源的保值增值和农民增收，使广大农民能切实分享 社会主义事业发展带来的财富，尤其是在当前农民普遍存在市场意识淡薄和 对资源权利认识混乱的时期，研究并完善农村集体资源监管机制，不仅能有 效提升农民民主管理村务的地位，也能增强广大群众的资源主体意识，从而 确保在农业市场化环境下的农村资源优化配置和增加农民的收入，因此，这 是一个非常必要和有意义的课题。 研究的意义：农村的稳定和发展是整个中国稳定发展的基础。有效管理 和经营农村集体资源，不仅有利于促进农村经济社会的快速发展，也是关乎 到保护我国八亿多农民平等发展权利和实现共同富裕的社会主义伟大目标 的重大的问题。农民所享有的经济权利来之不易，农民物质生活能够不断改 善和农村面貌的改变，都是共产党领导农民进行社会主义建设所取的重要成 果，也是农民群众多年来辛勤劳动所创造和应享有的结果。然而，不可否认 的是从古至今我国农民享有的资源权利都没有得到过充分有效的保护。尽管 近年来国家非常重视发展农村经济和加大对农民利益的保护，但由于我国农 民传统意识的束缚和政治体制存在的不足，使我国目前农村集体资源的管理 还处于非常混乱的局面。主要体现在农村集体资源被政府低价征用或者征 收、农村资源没有经过合理的估价就被贱卖、集体资产被侵占和挥霍、财产 与物资管理失控等等一系列问题，j 下由于这些现象得不到及时有效的治理， 导致了我国农村集体资源无法走向规范有序的农业资源市场，也因此难以实 现其应有的价值。本论文将从农村自治制度、农村资源立法和传统农业劳作 模式等有关缺陷入手，对目前农村所存在的资源管理机制不全、资源经营不 西南科技大学硕士研究生学位论文第2 页 善的原因进行探索，通过提高民主管理程度和制度创新，以加强对农村资源 的有效监管，这对于确保政府扶持农业发展资金能够有效转化为为农村经济 “造血”的功能，也使农村资源在更高程度上适应农业现代化和市场化发展 的要求，增强了我国农村经济在高度市场化和全球化环境甲的竞争能力。 二、国内外研究现状和发展趋势 据本人所查找的资料显示，近年来，国内外政府有关职能部门和学术界 曾经对我国农村集体所有资源的各种权能进行了比较充分和深入的研究，如 沈恒林老师的“农村土地制度改革与社会主义新农村建设”、牛辕老师的“我 国农村土地制度的产权分析”、朱艳老师的“我国农村土地产权的制度变迁” 及f f l 平老师的“关于对农村集体土地征收性质的探讨”，这些论文成果使集 体土地的经营、出租、入股、抵押、继承等权利在理论上得到了承认，有些 资源权益还在我国宪法、土地管理法和土地承包法等法律中得以 明法确认。同时，学术界在确认农民对农村集体土地享有充分权益的基础上， 大力支持土地流转机制构建，在促使农地资源合理配置和收益的最大化这方 面也取得共识；在有关农村财务管理方面，学术界经过多年的探讨后，主流 上形成了“村账镇管”的模式，这一模式在某些地方也被施用，虽然取得比 很显著的效果，但是也同时产生一定的消极结果，如张宇、李慧的“论村账 镇管在乡村制度环境下的异变”就有说明“村账镇管”的弊端，需进一步探 讨和完善。同时国家也不断加强了对农村财务的管理，在农村财务管理方面 出台了一系列政策、法规及制度等，各级农村干部也做了大量工作，取得了 明显的社会效益。但是，由于农村财务管理涉及面广，情况也非常复杂，现 实中还存在许多问题需要进一步研究和完善；在改变城乡二元结构，推进农 村改革和加快新农村建设方面，陈国先同志所发表的论文“农村三大改革的 效率反思”和崔克亮的论文“农村改革的根本出路：破除二元结构与制度” 等无不肯定了加大政府财政对农业基础设施投入力度的重要意义，在改进农 业经营方式、实现多渠道融资方面也取得了一定的共识。但学术界对于如何 保证政府资金能有效地投入到农村基础设施项目中，并充分发挥促进农业发 展的作用却少有研究，在申报和审批基础设施项目的程序上更是少有关注； 关于构建农村集体资产经营管理的模式的探讨还处于“仁者见仁智者见智” 的阶段，大致形成了农村集体经济合作制等规模生产的模式，但是要想从根 本上改善村级集体资产的管理现状，推动村级经济、社会、文化和政治的发 展，还需要加强对以下几个问题的深入探讨：如何确认农民资源权利并规范 西南科技大学硕士研究生学位论文第3 页 农村资源权利的流转、建立怎样财务管理模j 弋有利于保护农民资金安全、推 行怎样的农业生产方式才有利于农业资源的优化配置、如何在制度上预防权 利对农村资源的干预，保障农民作为资源权利人能够自主行使权利等。 可见，学术界对如何加强农村资源监督已经进行了深入的研究，所取得 的理论成果也在推进农村改革实践中起到一定积极作用。但是，目前的相关 研究主要偏重于解决农村自治管理中所存在问题，多为一些实践指导和工作 总结性质的成果，且研究的范围和内容相对分散和零碎，难以形成完整的理 论体系，亟待进一步完善。另一方面，虽然国家政策不断强调对农村集体资 源的管理，各级干部包括农村干部也做了大量相关的工作，取得了一些相对 满意的成效。但是，由于农村集体资源监管涉及的面太大、情况也异常复杂， 加之一些体制上的深层原因，要改变农村资源监管的现状，还需要系统的、 全面的和再深入的研究。所以，本论文的研究是一个具有重大理论价值和现 实意义的课题，值得去认真对待和完成。 三、研究内容、研究目标以及拟解决的关键问题 ( 一) 研究内容： 本论文将从以下三个部分对农村资源监管问题进行论述： 第一部分：农村集体资源监管的相关理论及其现状 这部分首先是对农村集体资源这个概念进行比较合理的阐述，界定农村 集体资源的范围和性质，进而对“监管”展开理论解析，监管可理解为“监 督和管理”，监管作为一种手段，其目的在于有效地维护农民对农村资源的 权益，使农村集体资源得以有效方式整合并发挥其应有的效能，实现其应有 的市场价值。然后对我国目前农村集体资源监管现状进行阐述，因为资源权 益在政策层面和农村生活中都没引起足够的重视，不可避免地出现诸多问 题，造成了大量农村集体资源的闲置、浪费和流失。主要体现在农村集体资 源权利的干预下被低价征用或者征收、农村资源未经法定资产估价机构的合 理估价程序就被贱卖、农村集体资产被村干部侵占和挥霍、农村公共物资管 理失控等等。 第二部分：对我国农村集体资源监管现存问题分析 本章将就农村资源管理和利用过程中存在的问题进行归类，根据所收集 的资料进行理论分析，运用相关理论知识探讨目前农村资源管理缺陷背后的 深层原因。主要包括了以下几方面的原因：1 、农村自治制度欠缺监督功能， 西南科技大学硕士研究生学位论文第4 页 造成村务管理混乱。2 、基层民主存在弊端，富人“当政”造成资源利用不 公。3 、地方权力“过度”介入，农村资源难以实现其应有价值。4 、农民市 场意识淡薄，农村集体资源被浪费、闲置和非法处置等现象普遍存在。5 、 监管机制不全，农村资源难以实现效益最大化。 第三部分：对加强我国农村集体资源监管的对策研究 这一部分是本次研究的重点，也是研究的成果所在。通过对现有研究成 果的再研究，在比较和借鉴的基础上，根据以上的分析结果，运用经济学和 社会学理论对农村集体资源监管的各个环节进行归纳，设计更为科学可行的 方案，并提升为制度化和理论化，使之成为较为严密的农村资源监管体系， 也为完善我国农村资源监管立法提供科学的依据。 ( 二) 研究目标： 本研究主要针对我国农村集体资源监管的不足和监管的过程中的缺陷， 通过对现状存在诸多问题的研究分析，从理论角度揭露问题背后的深层原 因，提出可行的建议并寻求解决方案，为探索和制定相应的政策提供依据。 以此促进农村集体资源在我国经济高度市场化和农业现代化改革的浪潮中 充分发挥效能，使得农村资源得以配置优化、实现保值增值，让新农村建设 的成果惠及全体农民群众，保障社会经济稳定健康发展。 ( 三) 拟解决的问题： 1 、改进农村自治体制，保障农村资源合理有序流转和农村资源优化配 置。 2 、如何从市场利益导向出发，增强农民市场意识，从而推进农村民主 政治的建设。 3 、如何控制权力过分介入农村资源流转市场，保护农民公平的收益分 配权利。 4 、创建农村资源经营新模式，使农村集体资源能更好地作为生产要素 参与市场分配并实现市场价值最大化。 四、拟采取的研究方案及可行性分析 本论文以保护和优化利用农村资源为主线，通过对粤两地区农村资源监 管情况的分析，把握当前我国农村集体资源监管的漏洞，并有针对性地提出 西南科技大学硕士研究生学位论文第5 页 对策和创新符合市场发展要求的农业资源经营模式。理论部分主要以文献研 究为主，结合我国相关法律法规进行分析，挖掘有关农村资源管理现存制度 的弊端。 对农村集体资源有效监管是促进农村资源保值增值的基础工作，也是历 年来农村资源经营管理工作的重点和难点之处，特别是在大力发展现代化农 业和农村资源逐步参与生产要素市场进行配置的关键时期。也因为农村资源 问题涉及到农民群众的切身利益，也是党群、干群关系紧张的根源，所以对 农村集体资源有效监管问题就成了广大农民关心的热点，政府农村工作的焦 点和基层工作的难点。另外，就目前的情形来看，农村资源管理问题已成为 引发村干部犯罪，激化干群矛盾，导致群众上访，破坏朴素和谐的村民关系 的主要因素，并严重制约着农村经济社会进步。因此，加强对农村资源的制 度化、合理化、规范化管理不仅有利于巩固和发展农村集体经济，对促进农 村社会的发展也有重要意义。 五、本论文的创新之处 我国农民是农村集体资源的所有者，也是农村经济社会的主体，这样的 主体性包括了政治主体与市场主体的统一。本论文将运用农民政治主体性来 制约权力对农村资源的干预，同时也将运用利益导向原则增强农民对自身市 场主体性的认知，提高市场意识，通过维权行动推进农村民主政治的建设。 总而言之，完善对农村集体资源的管理是一个复杂的社会经济改革与发 展的过程，同时也是一个利益调整和制度创新的过程。利益冲突是导致社会 革命和社会制度变迁的根本原因，合理的制度安排能使个体利益和社会利益 得到整合或使个人收益接近于社会收益，从而实现利益和谐的制度均衡状 态。而农村集体资源的管理与利用的过程实质是各个利益主体之间权力与利 益的再分配和再协调的博弈过程。在这个过程中，权力“过度”介入农村资 源的自由流转，本为实现利益和谐，但却引起普遍的利益冲突，因此为缓解 经济利益冲突，必须进行不断的制度创新，隔断政府权力过度介入农村资源 市场，构建能正确界定生产要素价值、激励约束主体行为、协调利益冲突的 制度。 西南科技大学硕士研究生学位论文第6 页 第一章农村集体资源监管相关理论及其现状 一、农村集体资源概念界定 笔者查阅各种现有资料，发现农村资源是一个无法限定涵义的概念，因 为各地区经济发展水平和农村资源开发利用程度的差异，理论界对农村集体 资源的概念还没有形成明确的界定，笔者经过综合分析，根据本文的写作目 的的需要，从广东西部( 粤西) 地区实际情况出发，给予界定一个笔者认为 相对合理的概念范畴，以便于本论文的完成( 以下的阐述如无明确指定，农 村资源的概念均以粤西农村情况作为参考) 。笔者认为：在泛义上，农村集 体资源是指一切归农村全体村民共同所有的财产和各种可能产生经济效益 的资源性资产的总和。其中，集体财产包括农村集体所有的资金、财物和公 共设施等实物财产；而集体资源性资产包括归农村集体所有的土地、水库、 森林以及国家支持农村集体经济组织投资形成的经营性资产和非经营性资 产等，还有其他法律规定属于集体所有的资源性资产。它既包括了农村集体 既有的财产权益，也包括未来可能获得的各种权益，如未到期的债权、国家 下放的扶农资金和在未来市场中可能实现价值的集体资源等。狭义的农村集 体资源的主要是指经过被开发利用后能够在市场流转过程中实现其经济价 值。总之，农村集体资源能直接或者间接地给广大农民群众带来经济利益， 是农民长期辛勤劳动积累的成果，是发展农村经济、促进城乡协调发展和增 加农民收入、实现共同富裕的重要物质基础。本文主要从泛义上对农村集体 资源进行论述的，如何加强对农村集体资产监管，对于保护广大农民利益， 壮大农村集体经济实力，促进农业和农村经济发展，提高农民生活水平，增 强农村基层组织的凝聚力，建设农村和谐社会，具有十分重要的意义。 二、农村集体资源监管基本内容和目的 农村集体资源监管是指人们在使用和开发利用资源的过程中对集体所 有资源的监督和管理，以保证农村资源的合理利用和实现资源的价值最大 化。这里“监管”可理解为“监督和管理”，“监督”作为一种手段，其目的 在于“管理”即有效地维护农民对集体资源的权益，使农村集体资源得以有 效发挥其效能，实现其应有的市场价值。农村集体资源监管的内容不仅包括 对农村财务的监督、土地、水库等集体资源的合理利用和扩大再生产，又包 西南科技大学硕士研究生学位论文第7 页 括农村集体资源的权属管理、增值管理以及资源权益的公平分配等等l 。 农村集体资源归村集体经济组织成员共同所有，其管理的好坏直接关系 到农民的切身利益。农村资源管理目i 订主要的危机是资源使用不尽合理和浪 费，资源的开发利用与管理没有引起人们足够的重视，以致资源监督制度的 缺位、资源经营模式的不科学、资源使用的方法和目的的不合理，造成了农 村集体资源的闲置、浪费、流失和贬值，出现了集体资源被“掠夺”和“枯 竭”的结果。因此，加强对农村集体资源的监管是发展壮大农村集体经济的 基础，也是促进新农村建设、构建社会主义和谐社会的物质保证。农村资源 管理涉及到社会、经济、政策、技术等各个方面，是一个庞大的系统工程， 因此，农村资源有效监管是异常复杂的。 三、农村集体资源监管现状 随着新农村建设和农村经济社会各项事业的快速发展，农村集体资源有 效监管越来越重要了，目前存在最大的问题就是农村财务管理混乱，贪污、 挪用集体资金现象屡有发生，主要表现在：村民民主理财意识不强，选举出 来的村民理财小组( 村务监督小组) 形同虚设，对干部越权行为缺乏有力监督， 导致集体资源被干部私自低价承包或转让，严重损害集体利益；还有地方政 府权力过分介入农村土地资源的征用、出租，特别是在没有经过权威机构合 理估价就强制征用农村资源，严重侵害了农民的资源权益；甚至，政府扶持 农村基础设施建设的资金也被相关部门以各种名义随意侵占或者挪用，实际 发挥作用的是极小一部分资金。 另一方面，由于目前没有相应法律能明确确认农民的资源权利，加上广 大农民群众对资源价值认识的局限，导致农村资源权益关系的混乱，导致农 村资源无法有效整合，甚至被大量闲置或者弃荒，难以形成产业化、规模化、 集约化的大农业及其关联产业的体系，未能发挥资源应有的市场效益，妨碍 了农村经济的健康发展。同时，在农村资源流转过程中，大部门农民承包、 开发利用资源机会得不到平等的对待，而这一系列问题如果得不到妥善的解 决，不仅严重损害广大群众的切身利益，挫伤农民生产的积极性，进一步加 剧党群的矛盾，而且会造成农村经济、政治发展的不平衡，导致农村社会的 不稳定，必将影响社会主义和谐社会的建设。 中困十地矿产法律事务中心、围十资源部十地争议训处事务中心：十地物权常见问题专家解 答，中围法制出版社2 0 0 7 年版，第3 6 页。 西南科技大学硕士研究生学位论文第8 页 第二章对农村集体资源监管现存问题原因分析 一、农村自治制度欠缺资源监督功能 传统的村务管理是由群众自主推选当地办事公道、为人j 下派、有较高威 信的村民来管理的，在农村集体资源难以实现其市场价值的计划经济背景 里，个人与集体的利益总是保持着高度的一致，被选出来的干部基于乡亲们 的信任和支持，一般都能做到憨厚安分，尽心尽责维护集体利益。这种情况 下，监督似乎就没有存在的必要，或许群众也不曾产生过监督的念头。但是 随着市场经济体制的建立于不断完善，农业逐步市场化，农村也在大步迈向 市场，农村集体资源在市场流转中实现价值的可能性更大了，在这样的背景 下，农村自治也就不在那么自发理性了。如今，个人利益和集体利益总是那 么的不协调，村民自治往往是势力集团和利益而博弈甚至恶性搏斗的结果， 农村干部选举总是充满着血腥味，有利可图的目的性也倍加明显了。这样的 背景下，侵犯集体利益是不可避免的现象，随着村级经济活动的同益增多， 各种支出名目繁多，内容也非常复杂。因此，对村务的监督成为非常之必要。 可是在现有的农村自治体制下，“民主管理、民主监督”完全发挥不了 应有的功能，需要更强有力的行政权力监督才能保证对村务的有效监督。 在现有的法律层面上，行政村只能参照事业单位模式进行自我管理的非行政 单位，内部事务的管理具有高度村民自治性，缺乏法制性和程序性，尽管目 前各地区为加强规范村务的运作和监督，因地制宜制定了千差万别的措施， 但由于法律效力和宣传教育的力度不够，也难以发挥效能。所以，“民主管 理、民主监督”的村务自治制度实质上成了农村干部集团没有约束的自我管 理。由于农村干部的选举日增激烈的原因，拉帮结派进行捆绑式的拉票现象 普遍存在，一旦“一伙”胜选，他们的分工和目标也较为明确。这样，出纳、 会计就容易唯上是从，只要是村长点头同意的支出款项，不管支出是否合理， 手续是否恰当，一律给予报销。因此，现在农村里“一言堂”的现象非常广 泛和严重。村民们要么缺乏民主监督意识，要么畏于权势，要么因为宗亲关 系或碍于情面，对某些干部有章不循的做法忍声吞气，不敢站出来追查到底。 于是，造成了农村集体财产的重大损失，影响村务工作的正常进行和各种公 益事业的开展，更为严重的结果是破坏了群众与干部的关系，大大削弱了农 圆 岳朝晖、廖秀健：论新农村建设中农民的主休性，载十法制，1 j 社会2 0 0 8 年1 0 月刊。 西南科技大学硕士研究生学位论文第9 页 村集体的凝聚力。 另外，农村财务监督基础条件也非常薄弱，对集体财务管理没有统一有 效的监督机制。首先，很多农村没有统一的账户和规范的账簿，有些农村的 集体资金直接存进某位干部的个人银行账户上，造成许多没有必要的麻烦， 甚至“能干”的干部还另备虚假账户，隐瞒财务开支真相欺骗群众。糊涂账、 流水账也时有可见，缺少合理依据的报销凭证，各种手续不规范、签字不规 范、自批自报、自买自报的现象更是司空见惯了。其次，农村会计人员的素 质不高，这些人员都是长期在农村生活的农民，受教育程度相当低，有些是 上了年纪的老龄人，加上政府对这部分人员培训不到位，导致农村财会人员 整体的业务素质和政策水平普遍较低。再次，由于农村传统狭隘意识的存在， 部分新任村干部对前任村干部遗留下来的陈年旧账不予处理，或者抱着不满 的心念故意刁难，造成旧账新张混堆，一片混乱，严重阻碍了村务的正常开 展。最后，对财务的监督工作不力，地方政府没有设置相关部门或专门机构 对农村财务工作进行监督审计，也没有制定过相关的审查机制。 以上原因造成村务管理的一片混乱：理财不民主、非生产性开支超标准， 导致农村集体财产严重损失；农村内部意见分歧甚至对立现象严重，难以有 效形成统一的决策和一致的行动，导致村务工作的开展跟不上市场发展的要 求，严重影响农村各项事业的j 下常发展。 二、基层民主存在弊端，资源利用不公 在推行高度“民主选举”的新农村自治中，由于缺乏制度的规范和政府 部门有效的监督和指导，农村干部换届选举往往是农村宗族竞争甚至是势力 集团恶性斗争的结果。选举过程中付出的代价越大，当选个人的利益欲望就 越强，“当政”后就自然为个人利益服务，导致了个别农村干部为政不廉， 充分利用各种有利条件和其他手段，想方设法把集体资源利益转移到个人手 中，直接或间接地侵害集体的经济利益。这样一来，热爱集体、有责任感、 热心为村民群众办实事的农村干部就越少了，能经常听取村民群众意见和建 议的干部就更少了。使得民主理财和村务公开就变得有名无实，直接导致集 体资源过度集中于富人之囊，破坏农村社会的团结与和谐，有悖农村“分配 平衡、共同富裕”的实现。对于农村“民主选举 存在的一系列问题，笔者 韩俊：涉及农民切身利益的若十问题及政策建议，载十改革2 0 0 5 年第1 0 期。 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 0 页 认为有其深层原因： 1 、农村自古以来普遍存在着宗族帮派观念。 不管在干部选举过程中还是在利益分配等问题上，总会力推各自家族的 代表参选，于是宗族派系和个人恩怨的对立现象非常明显，一旦当选就极力 维护自己所在家族的利益，以致农村集体内部各集团争权夺利，造成了农村 内部最大的不和谐，实质上就是一种内耗，难免造成集体利益的边缘化，客 观上难以实现农村集体资源的市场价值最大化。 2 、农村“精英”阶层的唯利是图 农村里总有一些在普通群众眼罩文化素质较高、思想开放、市场意识较 强的精英分子，由于这些人都能比较好地理解政府的相关农业政策并能在相 当快的时间里捕获市场信息，有时候可以给村民带来正确的引导，确实为当 地经济发展带来一定推动作用。也正是这些所谓的“能人”往往能更好地利 用市场信息，把握最好的时机为个人谋取利益，通过各种关系和承包、租赁 等手段以最快速度占有农村集体资源，以获得最大的经济利益，从而剥夺了 农村集体应有的利益，损害了广大群众的共同权益。 3 、农村干部作风霸道，“一言堂”意识强烈 有些农村干部在重大村务决策中和财务开支问题上表现得非常专横，总 是以“一村之主”自居，经常一人说了算，擅自改变村规习俗的事情也时有 发生。 事实上，这些干部一般都有强有力的派系或者黑社会力量作为其支 撑背景。随着农村市场化进程的推进，农村集体资源逐步进入市场并获得可 观的价值回报，一些精明的“富人”在利益的驱动下，开始盘算着如何做起 集体资源的生意，凭着他们广泛的社会势力，甚至借助黑社会力量来控制农 村事务话语权或想尽办法获取支配地位，在这罩不得不指出：在当前一些地 区黑社会参透农村“政权”的现象是普遍存在的。就这样，在富人“当政” 的农村社会里，农村集体资源利用和分配的决策权就自然控制在富人手中， 这种情况下，农村集体资源就不可避免地成为少数人的囊中之物，集体利益 也随之被少数人掠夺，严重侵害了广大群众平等发展的基本权利。 乜 郑新立：关于建设 ：会主义新农村的几个问题，载十农业经济问题2 0 0 6 年第2 期。 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 1 页 三、地方权力过度介入农村事务 近年来中央政府一系列扶农惠农政策的落实，各级政府加大了对农村基 础设施建设和农业技术的投入力度，大量的资会自上而下拨款至农村。由于 基层政府控制着建设资会的审核权，并以此为籍口直接参与具体建设项目的 开展，甚至直接或间接干预农村集体资源的市场配置和其他村务活动，严重 侵害了村民的自治权利。在这罩必须指出的一点是：由于缺乏有效的监督和 细致的程序标准，各级民政部门掌握着的扶农资金审批权就有了很大自主 权，自由裁量的空间大了腐败的现象也随之而来，通过各级干部的“手续费”、 “回扣 等一系列的折腾，最后能真j 下作用于扶农目的的资金只是杯水车薪 了。这样一来，本该归农民所有的集体资源就无法发挥其效能了，侵害广大 农民群众切身利益的同时催生了腐败。 政府权力干预农村集体资源配置的行为主要表现为：一是插手农村生产 经营活动，通过行政手段直接或i 、日j 接介入农村资源租赁、招标的过程，让部 分所谓的市场能手顺利控制集体资源的支配权，成为农村资源在市场流转过 程中的最大利益获得者，严重侵害农民自主经营权，造成农村集体资源的无 形流失。二是根据我国现有土地法的规定，政府可根据具体需要征用农村集 体所有土地并给予适当的补偿。实质上，法律直接赋予了政府对农地的直接 管理权，并默许政府可以单方面酌定征地补偿价格，因为目前各地没有统一 合理的土地补偿标准。于是，地方政府就享有了由征用和转让农用土地所带 来的巨额差收入，这客观上刺激了政府招商引资的积极性，同时，广大农民 群众就无法实现其对集体土地的市场价值，严重侵范了广大群众应得的利 益。 因此，必须坚持“谁所有，谁经营，谁收益”民事经济原则，对政府 权力的扩张本质应加以防范和监督，增强农民对集体资源的控制、流转以 及收益的行为能力，只有这样才能严控政府权力对农村资源的过分介入，才 能适应农业市场化和和谐农村建设的要求。 四、农民的资源市场意识淡薄 改革初期，在计划经济体制下推行的家庭联产承包责任制虽然给广大农 村家庭带来了很大的成效，极大地提高农民积极性和解放农村生产力。但是 几斌、胡备华：国十地征用制度的问题及j 改进基十征地行为主体的博弈分析， 2 0 0 7 年。 西南科技大学硕士研究生学位论文第l2 页 随着市场经济体制的建立并逐步完善，新时期的农村生产方式就显得过于 “小农”状态了，由于农村集体资源均被“联产承包”，过于分散难以形成 规模效益，耕种起来成较高，生产效率低下，农民的收入非常有限。于是， 近年来出现了大批的民工涌进大城市，造成大片的农村耕地被闲置、弃荒， 还有一些农地凶农村之间权属纠纷得不到合理解决而长期无法耕种，造成农 村土地资源难以实现其应有的市场价值，农业生产很快就陷于缓慢发展状 态。 尽管有些农村土地以承包、租赁等形式成规模地转让给私人，但由于 农民普遍市场意识比较淡薄，无法掌握市场信息或者由于个人资金非常有限 不敢去承担市场风险，加之缺乏合理政策指导、土地流转估价机制和公平透 明的招标程序，造成了很多农村集体资源在权力干预下被低价转移。另一方 面，由于法律和政策的不完善，监督不力、执法不严，导致一些干部在得到 经济好处的情况下暗箱操作，甚至擅自“少计多划”无偿转移集体土地，造 成村民资源的流失，而广大农民却无法获得平等参与竞标的机会。就这样， 农村集体资源被非法处置掉，不能在正常的市场流通中实现合理的价值，广 大农民就无法实现其应有的资源权益了。可见，农民的市场意识直接影响了 农村资源的利用效率，造成集体资源的大量荒废。同时，因为缺乏合理的资 源估价机制和公平的招标程序，农村集体资源难免被低价转移，严重侵害集 体的资源权益。 五、资源监管机制不全，难以实现效益最大化 我国宪法赋予了农村“民主选举、民主管理、民主监督”高度自治的权 利，这一制度却容易让人们产生误解，认为村级自治就等于政府不能再管理 农村事务了，或者认为不宜多管，正是这种认识上的偏差，导致了乡镇干部 对资源管理不重视，加之很多农村没有建立起必要的资源管理责任制，资源 管理好坏与村干部人事升迁、工薪待遇又没有太大关系，经营管理得好，没 有得到应有的奖励，经营管理得差，也没有相应的处罚。或者政府部门由于 担心整顿村级财务会影响经济发展，挫伤干部的积极性，对群众反映的村务 管理方面问题不进行认真的调查和处理，或者只是消极应付了事，资源违规 使用问题的查处也困难重重，这些原因在一定程度上助长了农村财务管理混 乱的蔓延，给某些不廉洁的乡村干部开了方便之门，导致一些有丰富资源优 刷诚：对十现阶段我围农地产权及十地市场等问题再简答杜业明先生，2 0 0 6 年6 月。 西南科技大学硕士研究生学位论文第l3 页 势的村也难以发挥其经济潜能，甚至在各种权力腐败的侵蚀下变成了“空壳 村”。可见，缺少有效的监管机制，农村资源难以发挥效能。 另外，随着现代化农业的发展和我国农业政策改革的逐步推进，我国农 业经营模式的转变处在关键的时期，但由于新的机制尚未形成，基层政府对 农业发展模式的认识又非常模糊，加之农业税的免除，政府财政对农业的依 赖性大大降低，导致政府部门对农村源整合的积极性不高，难以落实f 确的 政策引导和必要的扶持，造成农业改革缺乏新的动力，农村资源的管理和经 营还处于混乱之中，农民无法自觉地进行农村各种生产要素的合理整合，农 村经济萎靡不进，农业规模经营更是难有作为。还有，我们知道现代化农业 就是一个以农业科技为基础的农业，农业科技的运用程度将决定着各国农业 在国际市场竞争中的地位。我国政府对农业资金投人、农业扶持力度虽然在 逐年增大，但由于缺乏有效的农业科技普及制度，加之传统分散农地耕作的 缺陷，导致无法把有限的财力用到农业科技发展和有效普及运用上，使得农 业科学实用技术难以推广，农产品市场效益长期处于低水平状态。可见，发 展农村经济、提高农业经济效益不仅需要内在动力与条件，更需要外部正确 的政策指导与技术保障。 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 4 页 第三章加强我国农村集体资源监管的对策研究 为了切实维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，进一步加强农村 集体资金、资产、资源的监管，合理开发与利用农村集体现有资源，以取得 最大化的市场效益，限制或禁止任何降低或损害农村资源经济效益的行为， 建立健全相关制度，逐步形成产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主的 农村集体资源监督和管理机制，需要采取经济、法律、技术、行政、教育等 多种手段，并要加以综合运用。 一、完善农村自治制度，提高农民主体性地位 ( 一) 强化农民自治中政治主体性地位 村民自治本意在维护广大群众当家作主的权利，尊重每个村民平等参与 管理农村事务的意愿，但实际上村民民主意识淡薄，导致农村存在“霸权” 现象较多，集体资源也逐渐集中于少数人手中，造成农村集体资源分配的不 平等和贫富：悬殊的继续扩大。因此，加强农村村务民主管理和民主监督是完 善集体资金、资产和资源管理的基础，也是维护农村社会稳定，推进农业现 代化建设的重要内容。 农村村务民主管理应做好以下几个方面：首先，关系到村集体利益的重 大事项，都要依法召开全体村民会议或村民代表会议，履行民主管理程序。 比如村集体资金、资产、资源经营方式的确定及变更、年度财务预、决算与 收益分配方案、购置或者处分重要固定资产、重大投资项目或举债以及其他 有关集体资源处分的重大事项，都应按照一定程序召开村民代表大会，会前 应通告相关大会主要议题并进行相关情况说明，让每位村民充分实现村务的 知情权。大会过程中应该充分尊重群众的意见，按照大多数人的意志作出决 策并认真执行。其次，健全村务公开制度。村务公开不仅是民主管理的主要 内容，更能强化村民对集体事务的监督意识，提高群众参与集体事务的积极 性和民主意识，促进农村自治的进步和完善。对村务公开的时间、内容、地 点等要进行逐一规范，严格执行公开程序的各个环节，每次公开前都必须经 民主理财小组或村务监督小组严格审核公开内容；公开过程中应选择在既定 的村务公开栏或群众易看到的地方，必要时还可利用广播、发放明细单等方 式将公开内容向群众进行广泛宣传。公布后，要广泛征求群众意见，接受群 众的建议。对群众反映强烈的问题，干部要本着实事求是、对群众负责的念 西南科技大学硕士研究生学位论文第15 页 度，在群众进行民主评议的基础上，该纠正的纠正，该追究责任的必须追查 到底。再次，加强对村务管理的程序化监督。农村管理委员会除了定期向本 集体经济组织成员公布资金、资产、资源运营情况，听取本集体经济组织成 员对集体资会、资产、资源管理工作的意见和建议外，还要接受民主理财小 组和全体村民的监督。民主理财小组如有发现集体资金、资产、资源的使用 和收益分配不当的情况，应及时提出整改意见，保护广大村民的合法权益。 适当的时候，农村管理委员会应对群众提出的疑问和要求在公开栏或适合的 场所进行答复。通过对村务实现程序化监督，促进农村干部廉洁自律、秉公 办事、按章行使，从而保障各项村务活动高效率健康运行。最后，完善农村 干部考核制度，进一步强化村民约束村委会成员行为的力量。建立定期汇报 制度，村委会每年或半年向村民会议做一次述职报告，通报重大村务事项， 听取村民意见和接受定期考核，对不满意或者不能胜任工作的干部，村民可 以依照一定可行的程序进行弹劾和重选新的干部，充分实现当家作主的自我 管理权力。因此增强农村干部的法制观念，使其依法履行职责，调动和发挥 其工作的积极性，使干部的行动能够取信于民，并消除少数村干部以权谋私、 独断专行、压制民主的恶劣行为，防止和及时阻止社会矛盾的激化。 ( 二) 提高农民在农村经济活动中主体性地位 农民群众是农村集体资源的主人，他们共同享有归农村集体所有资源的 所有权利，但是由于小农意识的束缚和现代化农业知识的缺乏，广大农民对 维护资源权利的意识和对资源市价值的认识还不够。如何增强农民集体资源 民主管理的积极性，对提高农民群众在开发利用集体资源过程中的主体性地 位，发挥农村资源的市场价值和维护农民集体利益至关重要。