（经济法学专业论文）我国土地宏观调控法律制度研究.pdf

? 。 分类号v d c 硕士学位论文 密级 我国土地宏观调控法律制度研究 r e s e a r c ho nt h el e g a ls y s t e mo fo u rc o u n t r y s l a n dm a c r oc o n t r o1 作者姓名： 学科专业： 学院( 系、所) ： 指导教师： 论文答辩日期醴孥! ! ：兰多 张涛 经济法学 法学院 李国海 答辩委员会主席耄阵 中南大学 2 0 0 9 年11 月 j 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名： 日期：也乒年望月土日 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文， 允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内 容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科 学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：么盏睡导师签 嗍咩畦月兰日 - - _ _ - - _ _ _ _ _ - _ _ - _ _ _ 硕士学位论文摘要 摘要 土地宏观调控法律制度是国家为弥补市场缺陷而对土地市场给 予间接性和指导性调节而制定的法律制度的总称。我国土地宏观调节 法律制度主要包括土地利用规划、土地用途管制和土地储备等法律制 度。 土地利用规划分为土地利用总体规划和土地利用专项规划。我国 目前的土地利用规划立法存在法律责任不明确、立法文件之间的不协 调、土地利用规划缺乏动态性、管理者的权责规定不明确、被管理者 的权利义务不明确等不足。为完善我国的土地利用规划法律制度，建 议：一是制定土地利用规划法；二是明确管理者和被管理者的权 利义务；三是正确界定我国土地利用规划法律关系的客体；四是完善 我国土地利用规划相关法律制度体系，建立动态规划机制。 土地用途管制法律制度包括土地利用计划制度、土地用途变更管 制制度、听证制度、土地征收制度等等。我国当前的土地用途管制制 度还存在土地利用分类不合理、征地补偿制度不完善以及农村建设用 地制度不健全等问题。因此，欲完善我国的土地用途管制法律制度， 须分别完善我国的土地利用分类制度、征地补偿制度和农村建设用地 制度。 土地储备法律制度中的储备机构和储备行为在法律上都具有显 著的特殊性。目前，我国土地储备制度在土地储备收购、土地储备开 发和土地储备供应等方面都还存在不少问题，需要通过完善土地储备 收购、开发和供应等具体制度来达到完善土地储备制度的目的。 关键词：土地；宏观调控；土地利用规划；土地用途管制；土地储备 一一 硕士学位论文 a b s t r a c t a bs t r a c t t h el e g a ls y s t e mo nl a n dm a c r o c o n t r o lr e f e r st ot h el e g a ls y s t e m u n d e rw h i c ht h es t a t e p r o v i d e s t h el a n dm a r k e tw i t hi n d i r e c ta n d i n s t r u c t i v er e g u l a t i o n si no r d e rt oc o m p e n s a t ef o rt h em a r k e tf l a w s i n c h i n a ，t h el e g a ls y s t e mo nl a n dm a c r o c o n t r o li n c l u d e sl a n d - u s ep l a n n i n g ， l a n d u s ec o n t r o l ，l a n dr e s e r v e s ，a n ds oo n l a n d u s ep l a n n i n gc a nb ed i v i d e di n t og e n e r a lp l a n n i n ga n ds p e c i f i c p l a n n i n g c h i n a sc u r r e n tl a w so nl a n d - u s ep l a n n i n gh a v es u c hd e f i c i t sa s t h ea m b i g u i t yo fl e g a l r e s p o n s i b i l i t y , t h e l a c ko fd y n a m i cl a n d u s e p l a n n i n g ，t h e i n d e f i n i t e n e s so ft h e r i g h t s a n d o b l i g a t i o n s o ft h e a d m i n i s t r a t o r sa n dt h o s eb e i n ga d m i n i s t r a t e d i no r d e rt oi m p r o v ec h i n a s l e g a ls y s t e mo nl a n d - u s ep l a n n i n g ，w ep r o p o s et h ef o l l o w i n gs u g g e s t i o n s ： f i r s t l y , t oi n s t i t u t el a wo nl a n d - u s ep l a n n i n g ；s e c o n d l y , t od e f i n et h e r i g h t sa n do b li g a t i o n so ft h ea d m i n i s t r a t o r sa n dt h o s eb e i n ga d m i n i s t r a t e d ； t h i r d l y , t oc o r r e c t l yd e f i n et h eo b j e c to ft h el e g a lr e l a t i o n s h i po fc h i n a s l a n d - - u s ep l a n n i n g ；f o u r t h l y , t op e r f e c tt h el e g a ls y s t e mr e l a t e dt ol a n d - - u s e p l a n n i n gs y s t e ma n de s t a b l i s had y n a m i cp l a n n i n gm e c h a n i s m t h el e g a ls y s t e mo nl a n d - - u s ec o n t r o li n c l u d e sl a n d - u s ep l a n n i n g s y s t e m ，l a n d u s ec h a n g ec o n t r o ls y s t e m ，p u b l i ch e a r i n gs y s t e m ，l a n d a c q u i s i t i o ns y s t e m ，a n ds oo n c h i n a sc u r r e n tl a n d - u s ec o n t r o ls y s t e mh a s s u c hd e f i c i t sa su n r e a s o n a b l el a n d - u s ec l a s s i f i c a t i o n ，i m p e r f e c tl a n d r e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m ，a n du n s o u n dr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n d s y s t e m t h e r e f o r e ，i no r d e rt oi m p r o v ec h i n a sl e g a ls y s t e mo nl a n d u s e c o n t r o l ，w es h o u l di m p r o v ec h i n a sl a n d u s ec l a s s i f i c a t i o ns y s t e m ，t h e l a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e ma n dr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n ds y s t e m r e s e r v ea g e n c ya n dr e s e r v ea c t i o na r eo fn o t i c e a b l el e g a lp a r t i c u l a r i t y a tp r e s e n t ，c h i n a sl a n dr e s e r v es y s t e mh a ss o m ep r o b l e m si ns u c ha r e a s a sl a n dr e s e r v ea c q u i s i t i o n ，l a n dr e s e r v ed e v e l o p m e n ta n dl a n dr e s e r v e s u p p l y i no r d e rt oi m p r o v et h el a n dr e s e r v es y s t e m ，w es h o u l di m p r o v e t h es p e c if i cs y s t e m ss u c ha sl a n dr e s e r v ea c q u i s i t i o ns y s t e m ，a n d d e v e l o p m e n ta n ds u p p l ys y s t e m k e yw o r d s ：l a n d ，m a c r o c o n t r o l ；l a n d u s ec o n t r o l ；l a n d u s ec o n t r o l ； 1a n dr e s e r v e 一i 硕士学位论文目录 目录 弓i 言1 0 1 选题原因1 0 2 国内外研究现状1 0 2 1 国内研究现状。l 0 2 2 国外研究现状3 o 3 研究方法3 o 3 1 比较研究方法3 o 3 2 社会调查研究方法3 o 3 3 规范分析与价值分析相结合的方法一4 第一章我国土地宏观调控法律制度概述5 1 1 土地宏观调控法律制度的内涵5 1 1 1 土地宏观调控法律制度的含义。5 1 1 2 土地宏观调控法律制度的构成6 1 2 我国土地宏观调控法律制度的发展历程l o 1 2 1 我国土地宏观调控法律制度的长期缺位1 0 1 2 2 我国土地宏观调控法律制度发展的三个阶段1 1 1 3 土地宏观调控法律制度的基本原则1 3 1 3 1 灵活性与稳定性相结合原则1 3 1 3 2 多种调控手段相契合原则1 3 第二章我国土地利用规划法律制度之重构1 4 2 1 土地利用规划制度的基本构成1 4 2 1 1 土地利用总体规划1 4 2 1 2 土地利用专项规划1 4 2 2 对我国土地利用规划立法现状的反思1 5 2 2 1 我国土地利用规划的主要立法15 2 2 2 我国土地利用规划立法的不足1 6 2 3 我国土地利用规划立法之重构18 2 3 1 制定我国土地利用规划法18 2 - 3 2 明确管理者和被管理者的权利义务1 8 2 3 3 正确界定我国土地利用规划法律关系客体1 9 2 3 4 完善我国土地利用规划的相关制度体系1 9 i ! i 硕士学位论文 目录 2 3 5 建立我国动态规划机制2 0 第三章我国土地用途管制法律制度之更新2 l 3 1 土地用途管制制度的含义和构造2 1 3 1 1 土地用途管制制度的含义。2 1 3 1 2 土地用途管制制度的构造2 l 3 2 我国目前土地用途管制法律制度的主要缺陷2 5 3 2 1 土地利用分类制度不合理2 5 3 2 2 征地补偿制度不完善2 7 3 2 3 农村建设用地制度不健全。2 8 3 3 我国土地用途管制法律制度的完善2 9 3 3 1 完善土地利用分类制度2 9 3 3 2 革新征地补偿制度3 0 3 3 3 完善农村建设用地制度3 0 第四章我国土地储备法律制度之补强3 2 4 1 土地储备制度的内涵和法律性质3 2 4 1 1 土地储备制度的内涵3 2 4 1 2 土地储备制度的法律性质3 2 4 2 我国现行土地储备法律制度的主要不足3 5 4 2 1 收购环节的非规范化操作3 5 4 2 2 前期开发环节法源的缺失3 6 4 2 3 供应环节中的计划手段与市场运作的冲突3 7 4 3 土地储备法律制度的完善3 7 4 3 1 提高收购制度的规范性3 7 4 3 2 强化开发制度的法源基础3 8 4 3 3 增强供应环节的市场化色彩3 9 结语4 0 参考文献4 1 致谢4 3 攻读学位期间的研究成果4 4 硕士学位论文引言 o 1 选题原因 引言 近年来，我国一些地区商品房价格一路高涨，引起了社会的广泛关注和讨论。 有的人将原因归结为国家在土地供应方面的从紧政策导致了商品房供应不足，从 而推高了房价。国家对土地供应实行宏观调控究竟有无必要? 如有必要，应如何 实行宏观调控? 法律在土地宏观调控中扮演什么角色? 这些问题实有探讨的必 要。 土地是一种重要的稀缺资源，合理高效地利用土地对保持整个国民经济的健 康持续发展具有重要作用。但我国现行的土地管理制度与传统的计划体制有很强 的关联性，严重滞后于整个经济体制改革的步伐，不能很好适应合理配置土地要 素的要求。解决这个问题的基本思路就是进一步完善由市场制度来配置土地资源 的制度。市场配置土地的实质就是要通过竞争机制和价格机制，使得土地在不断 的流通过程中逐渐得到优化配置。 我国土地参与宏观调控是2 0 0 4 年新执行的一个新政策，执行时间长短尚不 可知。虽然理论界已对此展开了热烈的讨论，但对其做系统分析研究的较少，具 体包括对其特点和局限性研究较少；对其基本理论、采取手段和政策内容众说纷 纭，尚未达成一致；对如何将该政策与传统的宏观调控政策相结合，更好发挥宏 观调控作用研究不够深入；对执行该政策的现状和意义少有全面评价。因此结合 理论和实证，在可行性研究基础上，分析和完善我国土地参与宏观调控很有必要。 0 2 国内外研究现状 0 2 1 国内研究现状 在国务院2 0 0 6 年9 月发布关于加强土地调控有关问题的通知之前，国 内学术界已经在对土地宏观调控的相关问题展开研究，既有政策层面上的研究， 也有法律层面上的研究，在此之后，学术界的研究有进一步加强之势，推出了众 多论文和著作。 在法律层面上，较早的论文包括郭洁发表于中国法学2 0 0 3 年第6 期的 土地整理过程中宏观调控法研究和发表于政法论坛2 0 0 3 年第6 期的土 硕士学位论文引言 地宏观调控法律规范研究，在文章中，作者指出，由于我国没有宏观调控法， 土地关系中的宏观调控规范欠缺基本指引。我国现行土地规划制度、土地用途管 理制度都有待探讨完善，而对土地管理法中的宏观调控问题理论上鲜有涉及， 必须加强研究探讨，促进土地宏观调控规范的制定和实旌，尤其要根据目前的 新情况，关注、重视土地关系宏观调控决策的民主性，以完善土地法律制度。 其后，相继有一些论文发表，涉及到土地宏观调控的法律问题。例如，郭洁发表 于法商研究2 0 0 5 年第2 期的论土地价格法律规制的若干问题一文，提 出利用土地价格手段实行土地宏观调控；杨峰发表于社会科学2 0 0 8 年第1 1 期的宏观调控视角下我国土地储备法律制度的完善一文，从宏观调控角度探 讨我国土地储备法律制度的完善。另外，郭洁还于2 0 0 4 年出版著作土地关系 宏观调控法研究( 辽宁大学出版社2 0 0 4 年版) 对土地关系中的宏观调控法给予 了深入研究。还有一些论文对国外的相关制度进行了介绍性研究，例如汪秀莲在 韩国土地管理法律制度中论述了韩国的土地交易管制制度。总地说来，国内 对于土地宏观调控法律问题研究的成果还不多，还有不少问题需要进一步研究。 在政策层面上，李洪庆，刘黎明发表于 土地资源科技管理2 0 0 8 年第5 期的土地参与宏观经济调控的可行性研究一文，指出土地参与宏观经济调控 是可行的。吴次芳、叶艳妹发表于中国土地科学2 0 0 0 年第3 期上的论文2 0 世纪国际土地利用规划的发展及其新世纪展望指出强化土地规划政策作为宏观 调控工具的内在基础，包括经济、人文、体制和科技基础，提出改善土地政策作 为宏观调控工具的外部条件，包括财政、金融、税收制度，干部任用与考核制度， 法律法规体系，公众参与和监督机制等等。刘传法发表于中国土地2 0 0 4 年 第5 期的论文完善土地宏观调控机制三题提出完善土地宏观调控机制，包括 创造宏观调控的运作环境、加大宏观调控力度、完善宏观调控手段。黄小虎发表 于宏观经济研究2 0 0 4 年第6 期的论文土地管理在宏观调控中的重要作用 提出从土地资源管理( 其核心是土地利用规划) 、土地收益管理( 其核心是土地 收益分配) 两个角度运用土地对社会经济发展进行宏观调控。钟京涛发表在中 国房地产2 0 0 4 年第9 期的论文宏观调控中的土地政策分析一文指出完善 宏观调控中的土地政策应该加强土地基础制度建设、尊重土地政策运行规律、确 定土地参与宏观调控的作用。此外，安徽省财政厅课题组2 0 0 6 年发表的国外 2 硕士学位论文引言 土地调控政策研究中也从政策角度介绍了国外对土地的宏观调控政策。 还有专家学者提出了土地宏观调控的主体设计问题。孟祥舟发表于中国土 地2 0 0 4 年第7 期的论文土地供应与宏观调控一对当前土地政策的一点思 考一方面提出国土资源部应当从国家经济和社会发展战略的高度来思考国家土 地供应政策的目标和定位，另一方面建议建立一个跨部门的协调机构，系统、深 入研究土地供应政策，制定土地政策宏观调控的具体措施。段子清发表于河南 国土资源2 0 0 4 年第6 期的论文浅谈国土资源部门参与宏观调控的重大意义 提出建立健全的国土资源宏观调控体系，正确选择国土资源宏观条例评价指标， 组建国土资源宏观调控的研究机构，综合运用各种宏观调控手段。这些都与土地 参与宏观调控的政策内容相关，但由于出发点和研究角度不同，所得出的政策内 容不完全相同。这反映出当前学术界对于土地参与宏观调控的政策措施仍存在较 大争议。当前政府采取的政策措施多在土地供应方面，过于狭窄。 0 2 2 国外研究现状 与国内研究相比，国外学术界就土地宏观调控法律制度的研究也极少。主要 原因在于，我国城市土地归国家所有，通过实行土地有偿、有期限使用的运作方 式形成土地市场。在这种土地制度框架下，国家是唯一的土地所有者，因此国家 负有对土地进行宏观调控的职责。然而在其他国家，尤其是实行自由市场经济的 国家，土地已经实现私有化，允许个人拥有，在这种制度框架下，土地主要通过 市场来调节，而较少依赖宏观调控手段。 当然，土地宏观调控制度在这些国家虽然应用得较少，仍有一些好的做法值 得我们借鉴。例如美国学者a l l a ngb o g u e 在l a n dp o l o c i e sa n ds a l e s 中论述了美 国在西部开发中对国有土地的处理情况。 o 3 研究方法 0 3 1 比较研究方法 比较研究的方法是一种重要的科研方法。其中又可分为纵向比较与横向比较 两个方面。纵向比较主要是对一国不同时期制度、理论进行比较研究，而横向研 究则是在不同国家、不同法域间的制度、理论进行比较。本文在介绍他国经验采 用的是横向比较研究法，而在研究我国的土地宏观调控法律制度的发展过程时使 用的是纵向比较研究法。 0 3 2 社会调查研究方法 土地宏观调控政策及其法律体现具有很强的社会属性，涉及到诸多利益主 体，社会大众高度关注。基于这个特性，在本文的写作过程中，较多地使用了社 引言 大众如何看 际效果? 本 考他人的社 通过对我国 对相关法律 应对策略与 硕士学位论文 第一章我国土地宏观调控法律制度概述 第一章我国土地宏观调控法律制度概述 1 1 土地宏观调控法律制度的内涵 1 1 1 土地宏观调控法律制度的含义 宏观调控是一种国家调节社会经济的基本方式，是指国家从社会经济的宏观 和总体角度，运用国家计划、经济政策和各种调节手段，引导和促进社会经济活 动，以调节社会经济的结构和运行，维护和促进社会经济协调、稳定和发展。宏 观调控措施一般不直接针对某些微观领域和某些个体，因而具有广泛和普遍的适 用性；对于特定个体和微观领域而言，这些措施还具有间接性，同时也具有非强 制和非指令性的特点。 宏观调控是针对市场经济而言的，是为弥补市场调节机制的缺陷而推出的一 种补救措施。因此，在市场经济条件下，既存在土地市场，市场调节的缺陷也必 然存在于土地市场中。考虑到土地资源的有限性和稀缺性，市场机制的缺陷在土 地市场中更容易被凸显和放大，因此，更需要国家予以宏观调控。 土地宏观调控即土地市场上的宏观调控的简称，是指国家采取间接性的、指 导性的手段引导和促进土地市场达到稳定和协调。在我国学术界，有的学者使用 “土地管理参与宏观调控”等措辞，也有学者在论文标题中直接使用“土地宏 观调控 一词，但在正文中使用“土地参与宏观调控 的用词。实际上，“土地 宏观调控 的核心含义就是“土地参与宏观调控 ，即以土地为杠杆，调节社会 经济。 土地宏观调控的现实基础在于土地的特性。在现代社会，土地不仅是重要的 稀缺资源和不可再生资源对经济发展起着保障作用，而且作为重要资产，其具 有保值和增值功能。而在我国，人多地少，土地资源十分紧缺，实行宏观调控具 有突出的重要性。与此同时，我国实行土地公有制，即国家所有和集体所有而 集体所有的土地必须征收为国家所有的土地后才能进入土地市场。这就决定了政 府对土地一级市场的垄断。并通过土地收购储备制度的完善而不断加强，完全 可以调节土地的供应安排不同的土地用途来抑制或鼓励市场需求，有效引导投 。漆彩俊经济法摹础理论( 第三版) 【m 1 ，武汉：武汉大学；f 版社，2 0 0 0 年，第3 5 1 3 5 2 页。 国唐钺亮土地管理参j 宏舰调控的理论探讨【j 】困十资源情报2 0 0 9 ( 2 ) 。 。赵思凡从落实规划谈加强士地宏脱调控【j 1 国土资源情报2 0 0 9 ( 1 ) 硕士学位论文 资的方向和强度，实现经济运行调控的目标。也就是说，在我国，土地宏观调控 不仅能对土地市场本身实行调控，而且能够通过对土地市场的调控间接影响到财 政税收政策和金融市场，进而影响到社会经济的全局。 在法治条件下，土地宏观调控也需采取法律的方式，也即法律要介入土地宏 观调控，由此形成为土地宏观调控法律制度。因此，所谓土地宏观调控法律制度 是指国家为弥补市场缺陷而对土地市场给予间接性和指导性调节而制定的法律 制度的总称。 土地宏观调控法律制度尽管直接针对的是土地市场，但由于土地市场是社会 经济发展的最基本市场之一，因此，土地宏观调控法律制度将间接影响到整体社 会经济，从这个意义上讲，土地宏观调控法律制度是宏观调控法律制度的重要组 成部分。 1 1 2 土地宏观调控法律制度的构成 分析土地宏观调控法律制度的构成，可以从不同的角度入手。例如，可以分 析调控者和被调控者的权利义务；可以分析宏观调控的基本流程；还可以分析土 地宏观调控的基本方式。这些角度都有助于展开对土地宏观调控法律制度的深入 研究。不过，从土地宏观调控的基本方式入手来进行研究，能更好地揭示土地宏 观调控的基本内容。因此，本文选择以土地宏观调控的基本手段为线索，重点探 讨我国土地宏观调控法律制度的现状，进而提出完善相关法律制度的建议。 1 1 2 1 国外土地宏观调控的基本手段 通过对国外土地宏观调控法律制度的研究，我们可以看出，各国采取了多种 调控手段。 ( 1 ) 地价公示制度。为了加强宏观调控和调控土地价格，1 9 6 9 年日本政府 制定了地价公示法。日本早在1 9 7 0 年就颁布实施了地价公示法，该法第 一条明确规定：“在都市及其周边地区等选定标准宗地，公示其正常价格，使其 成为一般土地确定交易价格的指标，并为测算公共利益用地的合理补偿金额、形 成市场合理的地价提供依据。日本土地鉴定委员会审查并确定标准宗地的价格 后，每年4 月1 日对标准宗地的有关地价资料进行公示。目前日本地价公示的主 要内容有：标准宗地的位置及地号、标准宗地的门牌号码、标准宗地的单位面积 价格及价格的基准日、标准宗地的临界状况、标准宗地的自来水和煤气供给设施 及排水设施状况、标准宗地与铁路及其他主要交通设施的距离、标准宗地的规划 6 硕士学位论文第一章我国士地宏观调控法律制度概述 限制、土地鉴定委员会认为有必要的其他内容。地价公示的内容，任何人都可以 自由查阅。 韩国也实行地价公示制度。公示地价制度统一由韩国建设部掌管，实现地价 管理一元化领导，具体做法是，全国范围内选定2 0 0 0 0 个标准地进行地价评定， 评定结果每年由建设部公布一次，作为土地交易的指标和土地收购补偿的计算基 准，并在土地交易申报及发给土地交易许可证时作为判断适当地价的标准和依 据。标准地则是从土地利用情况、周围环境相类似的一块地域中选出。 ( 2 ) 土地交易许可和申报制度。该制度是日本政府引导地产市场合理有序 发展的另一重要手段。土地交易许可制度是指为直接控制某些地区地价增速及土 地利用方向，在某些地区发生投机活动剧烈、地价猛涨等情况时，地方政府可将 该地区宣布为限制地区，期限般为5 年。在限制区内，任何土地交易活动均须 向地方政府提出申请，由地方政府审查批准。审查主要从交易时地价水平和土地 利用目的着手，如认为交易地价水平不合适、使用目的不当，政府有权不予批准。 交易申报劝告制度是指为了控制土地投机和垄断，以间接手段影响土地交易活 动。按规定，凡市区内2 0 0 0 平方米以上、市区外城市规划区内5 0 0 0 平方米以上、 城市规划区外1 0 0 0 平方米以上的土地交易都视为大宗交易，当事人需向地方政 府进行申报，如政府认为地价水平不适合或土地利用目的不当，即向交易者提出 中止交易或采取其他调整措施的劝告。当事人如不遵从，政府即将有关情况公布， 并采取其他手段进行多方面的管制。 ( 3 ) 土地交易监视区域制度。为了能有效控制较小规模的土地交易价格，日 本政府于1 9 8 7 年建立了土地交易监视区域制度。凡地方政府认为某一地区土地 价格上涨过快，或由于土地价格的上涨影响了土地的合理利用，都可根据有关法 律确定其为地价监视区域。为抑制监视区域的投机交易，在监视区内对投机土地 交易设置了“劝告 特例等制度。 ( 4 ) 空闲地制度。该制度是日本为了提高土地利用程度和防止投机性囤积土 地而制定的。根据这一制度的规定，属于以下情况的土地被视为空闲地：( a ) 城 市区域以内2 0 0 0 平方米以上，城市区域以外、城市规划区内5 0 0 0 平方米以上， 城市规划区外1 0 0 0 0 平方米以上的土地；( b ) 土地所有者取得土地满3 年以上而 。张淳日本地价的变动特点及政府的调控手段i j 】现代日本经济1 9 9 1 ( 1 ) 7 硕士学位论文第一章我国土地宏观调控法律制度概述 不利用的；( c ) 土地利用程度被认为非常低或未利用的；( d ) 没有按照土地利用 基本规划或其他有关规划促进土地有效利用。当某一土地被确认为空闲地后，政 府向土地所有者发出通知，土地所有者必须在6 周内向政府提交对空闲地的利用 或处置计划，如果政府和土地所有者在土地利用上达不成一致，政府就在欲购土 地的地方公共团体中选择购买者，对这块土地进行交易。当交易不成功时，则根 据城市规划法等法律采取进一步措施。 ( 5 ) 宅地上限制度。根据韩国1 9 9 0 年公布的宅地所有上限法，限制土 地私有数量，如规定汉城、釜山、大邱、大田、光州等六大城市内的住宅用地， 最大所有面积不能超过3 0 0 坪( 约1 0 0 0 平方米) ，其他市镇村的城市开发区域， 最大所有面积不得超过4 0 0 坪( 约1 3 2 0 平方米) 。法律公布前超过法定所有上限 的宅地，从该法施行之日起准许有2 年的犹豫期限，超过此期限仍不处置时，便 征收“超过所有负担金 。 ( 6 ) 土地买卖实名制。韩国为杜绝利用他人名义进行不动产投资、避法、 逃税、隐匿财产等违法行为，根据1 9 9 5 年7 月1 日颁布实施的不动产实名制， 规定所有关于不动产的权力必须以实际所有人的名义进行登记。 ( 7 ) 土地开发管制制度。韩国在2 0 世纪6 0 年代后，随着工业化与城市化的 发展，土地价格迅速上涨，土地投机猖獗，产生了严重的惜售现象，由此造成城 市基础设施建设用地不足，甚至造成住宅困难。为此，韩国决定控制土地市场并 实现一元化管理，1 9 8 1 年公布宅地开发促进法，确定了公营开发制度。根据 宅地开发促进法，韩国城市内所有未开发的农田和待开发的土地，全部直接 由政府收购；建设新市区并修建大量出租住宅，永久租赁给没有住宅的平民；开 发事业自始至终全部公营，开发过程中原属私有的被开发土地开发后一律改变为 公有，开发后的建筑物租给实际需要者；首都圈的开发应由首尔市直接规划并实 施，开发成果供市民享受，开发利益返还给城市，为公共所有，以扩充城市建 设财源；修建高密度的居住区，缓解住宅困难，稳定住宅价格；留有充分的公共 用地，为居民福利和未来汽车发展储备必要的空间等。 ( 8 ) 土地储备制度。2 0 世纪初以来，瑞典、荷兰、瑞士、美国、英国、法 国、奥地利、西班牙、挪威、丹麦、比利时等许多国家都建立土地储备制度来调 。安徽省财政厅课题组国外土地调控政策研究经济研究参考2 0 0 6 9 4 8 硕士学位论文第一章我国土地宏观调控法律制度概述 节土地供需总量，以实现供给引导需求。 1 1 2 2 我国土地宏观调控的基本手段 我国在确定土地宏观调控的手段的过程中，既参考了其他国家的经验，也考 虑了我国的具体国情，推出了系列较有针对性的手段。主要包括以下三种： ( 1 ) 土地利用规划与计划制度。我国土地利用总体规划是根据行政级别自 上而下分级( 分五级) 编制、分级审批的。全国性的土地利用规划属于宏观调控性 规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准；地 方性土地利用规划属于实施性规划，其编制与报批分别按土地管理法第二十 一条，及其实施条例第八条规定执行。为确保土地规划的科学性与前瞻性，需加 强其制定管理，同时，要确保城市总体规划、村庄和集镇规划与土地利用总体规 划相衔接，充分发挥土地规划对其它相关规划地指导作用，城市总体规划、村庄 和集镇规划中的建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的用地规模。 ( 2 ) 土地用途管制制度。1 9 9 8 年修订的土地管理法第四条规定，我国 实行土地用途管制制度。c - i = 地管理法的实施开辟了我国土地用途管制制度的 新时代，结束了我国长期以来实行的“分级限额一次审批”的用地管理制度，使 我国土地管理制度逐步与国际接轨。我国的土地用途管制制度主要是根据土地利 用现状进行土地用途分区。根据土地管理法规定，国家将土地分为农用地、 建设用地和未利用地，并严格限制农用地转为建设用地。农用地主要指直接用于 农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用 地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、 交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用 地以外的土地。因此，我国土地用途管制的主要内容包括以下三个方面： 其一，对耕地的严格保护。鉴于我国的基本国情，在土地用途管制上，我国 对耕地实行特殊保护制度，严格控制耕地转为非农用地。占用耕地补偿制度、闲 置荒芜耕地处罚制度等都是我国依法保护耕地的重要措施。对于基本农田我国还 制定了专项保护措施。 其二，建设用地管制。对建设用地的严格管制主要体现于农用地转用审批制 度及建设用地审批制度。通过实施上述行政许可制度，实现对建设用地的总量及 用途结构的管制，促进土地的节约与集约利用。 其三，未利用土地管制。土地管理法及其实施条例规定，国家鼓励在保 9 硕士学位论文第一章我国土地宏观调控法律制度概述 护生态环境的前提下适度开发未利用土地，但必须经过科学论证与评估，在土地 利用总体规划划定的可垦区内依法进行，并按照开垦土地面积向有权批准的人民 政府报批。新垦土地优先用于农业。 ( 3 ) 土地收购储备制度。目前，我国土地储备制度处于发展的初期阶段， 尚未形成全国统一的储备制度。从实践看，我国土地储备制度运作模式主要包括 以下三种：一是完全的市场机制运作的模式( 如上海) ；二是政府主导与市场运作 相结合的模式( 如杭州市) ；三是政府主导、市场运作与土地资产管理相结合的模 式( 如南通市) 。土地储备制度不规范给不法开发商以可乘之机，许多地方的大 量土地囤积在开发商手中，伺机牟取暴力，严重影响土地宏观调控的实施。中国 改革论坛网上就有学者指出，东部某地，房地产开发商囤积的土地就有不少于 6 0 0 0 公顷未开发，并指出，放任开发商进行土地储备存在诸多积弊，已经成为 影响当前土地宏观调控效果的重要原因。因而，要适时加快土地储备制度改革， 逐步完善政府主导的土地储备制度运作模式。尽快出台土地储备管理办法规 范土地储备主体、范围、资金管理等。 1 2 我国土地宏观调控法律制度的发展历程 1 2 1 我国土地宏观调控法律制度的长期缺位 在建国以来的很长一段时期内，我国没有建立土地宏观调控制度。在改革开 放前，国有土地的利用基本采用计划形式，没有形成土地市场，不存在宏观调控 的基础条件。改革开放以后，尽管土地市场逐步形成，但由于国家垄断土地一级 市场，对土地宏观调控的必要性认识仍然不足，因此，采用行政管制的手段居多， 土地宏观调控的进展依然缓慢。 直到2 0 0 4 年，变化才开始出现。围绕防止房地产投资过热和稳定住房价格 的调控目标，国家颁布了一系列的土地政策，这些政策具有连续性和整体性，旨 在通过加大对土地市场的监管力度，从源头上进一步规范房地产市场的供给，防 止土地的盲目开发以及房地产价格的过快增长。连续出台的系列土地调控政策成 为保障经济增长的重要手段之一，其作用既受到肯定，土地宏观调控体系构建自 然在政策层面取得了较快的进展，土地宏观调控体系初步成型。 o 戴卫平，顾海英我国的土地储备制度：纠正市场失灵还足弥补计划缺陷【j j ，华南农业大学学报( 社会 科学版) ，2 0 0 5 ( 2 ) ，2 3 。 1 0 硕士学位论文第一章我国土地宏观调控法律制度概述 尤其值得重视的是，在依法治国的大背景下，土地宏观调控政策大多以法律 法规的形式体现出来，因此，土地宏观调控政策上升为土地宏观调控法律制度。 在一定程度上，我们可以说，探讨我国土地宏观调控政策的发展历程，也就是探 讨我国土地宏观调控法律制度的发展历程。 1 2 2 我国土地宏观调控法律制度发展的三个阶段 我国土地宏观调控制度的发展历程大致可以分为三个阶段： 第一阶段，从2 0 0 3 年下半年到2 0 0 4 年初。土地宏观调控侧重于规范土地出 让制度并开展土地市场整顿，有力地遏制了一些地方固定资产投资过热的情况。 2 0 0 4 年3 月3 1 日，国土资源部、监察部联合下发了关于继续开展经营性土地 使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知( 即7 1 号令) ，要求从即日 起就“开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况”进行全国范围内的执法监 察，各地要在2 0 0 4 年8 月3 1 日前将历史遗留问题处理完毕，否则国家土地管理 部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。此举是中央政府从土地供给上抑制 房地产过热的重要举措。2 0 0 4 年4 月2 9 日，国务院办公厅下发了关于深入开 展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知( 国办发明电 2 0 0 4 2 0 号) ，作 出了在深入开展治理整顿期间，全国暂停审批农用地转非农建设用地的决定，并 从实际出发，对确属急需的重点建设项目用地可报国务院批准。以此为契机，国 有土地出让制度得到了统一规范，即所有经营性用地一律实行招标拍卖挂牌出 让，大大改变了过去招标拍卖挂牌出让土地的面积占有偿用地总面积的比例只有 2 到5 而导致的土地暴利局面。另外，全国土地市场秩序治理整顿工作也成果 显著。在此一系列政策的调控下，我国土地买卖纳入拍卖轨道，过去建设用地供 应主要以新增建设用地为主、违法占地猖獗等势头得到初步遏制，公开、公平、 公正的土地使用制度开始得到初步建立。 第二阶段，从2 0 0 4 年上半年到2 0 0 5 年，针对部分行业投资的快速上涨，土 地宏观调控侧重于严格耕地资源保护、调整土地供应以及稳定住房价格等方面。 2 0 0 4 年4 月2 9 日，国务院办公厅下发了关于深入开展土地市场治理整顿严格 土地管理的紧急通知( 国办发明电 2 0 0 4 1 2 0 号) ，作出了在深入开展治理整顿 期间，全国暂停审批农用地转非农建设用地的决定，并从实际出发，对确属急需 的重点建设项目用地可报国务院批准。2 0 0 4 年7 月2 5 日，国土资源部以2 7 号 令的形式公布了新修订的建设项目用地预审管理办法，并决定于1 2 月1 日起 硕士学位论文第一章我国土地宏观调控法律制度概述 正式实施。建设项目用地预审管理办法的核心内容有几个体现：明确任何建 设项目批准、核准必须经过预审，明确预审是必备环节；实行分级预审的制度； 强调预审前置关1 ：3 的重要地位，规定未经预审或者预审未通过的，不得批准农用 地转用、土地征收，不得办理供地手续。由于我国土地资源十分匮乏，再加上经 济发展和城市建设的影响，“十五 期间全国耕地面积净减少9 2 4 0 万亩，耕地资 源保护形势十分严峻。为此，国土资源管理系统积极参与宏观调控，严把土地尤 其是耕地闸门，在2 0 0 5 年有效地遏制了乱占滥用耕地、农用地转用增长过快的 势头。 第三阶段，从2 0 0 5 年下半年到现在及将来的一段时间内，国家开始从土地 利用规划和计划、土地出让、土地审批、土地征用、土地收益分配、土地监管、 耕地保护、土地管理责任制度等方面来全方位构建土地调控网。2 0 0 5 年5 月国 务院办公厅转发七部委关于做好稳定住房价格工作的意见( 新国八条) ，要求 各地区、各部门要把解决房地产投资规模过大、价格上涨幅度过快等问题，作为 当前加强宏观调控的一项重要任务。强调加