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我国存款保险法律制度若干问题研究 ( 硕士论文摘要) 专业： 研究方向： 作者姓名： 指导教师： 同等学力 经济法学 童元松 张忠野 存款保险法律制度最早产生于美国，正式建立的时间是1 9 3 3 年。存款保险 制度在世界范围内发展迅速，我国创建该制度的外部条件已初步具备。存款保险 法律制度是指一个国家或地区为了保护存款人的合法权益，维护金融体系的安全 与稳定，依法设立一个或多个专门的存款保险机构，为吸收公众存款的银行提供 存款保险的一种法律制度。存款保险法律关系的主体包括存款保险机构、银行和 存款人。存款保险法律关系的客体是银行所负有的向存款人返还存款的责任，因 此存款保险应当属于责任保险中的保证保险。银行业的特殊风险使存款保险制度 具有存在价值，其价值还体现在保护存款人的利益，维护金融体系的安全与稳定。 同时，存款保险制度对防范银行破产又具有一系列优势。我国在2 0 世纪8 0 年代 以来有过多次银行类金融机构的破产倒闭事件，银行业潜伏的风险更是巨大。为 了保护存款人的利益，促进银行的竞争，保证金融安全运行以及减轻政府负担， 我国有必要建立存款保险法律制度。为借鉴国外成熟的存款保险法律制度，本文 客观介绍了美国和同本该项制度的建立、发展与运行。通过对国外存款保险法律 制度的比较分析，揭示了主要差异，也归纳总结出一些优秀的国际共同规则，包 括存款保险制度要设置存款保险限额、强制投保原则、采取差别费率、存款保险 机构必需功能多样，执法及时，从多渠道筹集保险基金。为我国构建的存款保险 法律制度必须内容具体，充分发挥其积极作用，克服消极影响。结合国外优秀的 共同性规则和我国国情，我国存款保险法律制度的主体内容包括存款保险机构的 设立、职责及管理体制、对问题银行的处理方式、投保银行的范围、存款保险的 业务和存款保险机构的融资渠道。其中，对问题银行的处理方式主要有救助、处 2 置与清算，存款保险的业务包括参保方式、存款保险范围、保险限额和费率。为 了使存款保险法律制度能顺利运行，我国还需要完善银行内部治理制度、提高会 计信息质量，强化职能部门对银行的有效监管，建立以行政程序为主的银行破产 法律制度。 关键词：存款保险法律制度；创建；存款保险机构：投保银行； 保险费率 s t u d yo nd e p o s itin s u r a n c el a ws y s t e m ino u rc o u n t r y ( a b s t r a c to fl l m sg r a d u a t i o n ) d i s c i p l i n e s ：a p p l i c a n t sw i t he d u c a t i o nb a c k g r o u n de q u i v a l e n t t oc o ll e g eg r a d u a t e sf o rm a s t e r d e g r e e r e s e a r c hf i e l d s ：e c o n o m i cl a w n a m eo fa u t h o r ：t o n gy u a n s o n g s u p e r v i s o r ：z i t a n gz h o n g y e t h ed e p o s i ti n s u r a n c el a ws y s t e mi sf i r s t l yp r o d u c e si nu si n1 9 3 3 w i t ht h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e md e v e l o p i n gr a p i d l yi nt h ew o r l ds c o p e 。 o u rc o u n t r yh a sf o u n dt h ei n i t i a lf o r mo f t h i ss y s t e m t h ed e p o s i t 一 1 n s u r a n e et a ws y s t e mr e f e r st oac o u n t r yo rt h ea r e a 1 no r d e rt op r o t e c t d e p o s i t o r sl e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t sa n dt om a i n t a i nt h es e c u r i t y 3 a n ds t a b i l i t yo ft h ef i n a n c i a ls y s t e m ，l e g a l l ys e t su po n eo rm a n y s p e c i a ld e p o s iti n s u r a n c e so r g a n i z a t i o n st op r o v i d et h ed e p o s i ti n s u r a n c e f o rt h ea b s o r p t i o np u b l i cd e p o s i tb a n ko n ek i n do fl e g a ls y s t e m d e p o s i t i n s u r a n c el e g a lr e l a t i o n s h i pi n c l u d i n gd e p o s i ti n s u r a n c eo r g a n i z a t i o n ， b a n ka n dd e p o s i t o r o b j e c tr e l a t i o n si nt h ed e p o s i ti n s u r a n c el a wi so w e d t ot h eb a n kt od e p o s i tt h er e t u r no ft h ed e p o s i t s ，d e p o s i ti n s u r a n c es h o u l d t h e r e f o r ee n s u r et h el i a b i l i t yo ft h ei n s u r a n c e b a n k i n gi n d u s t r y s s p e c i a lr i s ke n a b l et h ed e p o s i t i n s u r a n c es y s t e mt oh a v et h ee x i s t e n c e v a l u e ，i ta l s om a n i f e s t si np r o t e c t i n gd e p o s i t o r sb e n e f i t ，m a i n t a i n i n g t h es e c u r i t ya n dt h es t a b i l i t yo ft h ef i n a n c i a ls y s t e m a tt h es a m et i m e ， t h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mt og u a r d sa g a i n s tt h eb a n kb a n k r u p t c ya l s o h a v eas e r i e so fs u p e r i o r i t y s i n c eo u rc o u n t r yh a sh a dt h eb a n kc l a s s f i n a n c i a lo r g a nb a n k r u p t c yi nt h e1 9 8 0 s ，t h eb a n k i n gi n d u s t r ya m b u s h s r i s ki se v e nh u g e r t op r o t e c tt h ei n t e r e s t so fd e p o s i t o r sa n dt op r o m o t e t h ec o m p e t i t i v e n e s so ft h eb a n k st oe n s u r es a f eo p e r a t i o na n de a s et h e f i n a n c i a lb u r d e no nt h el e g a ls y s t e mi no u rc o u n t r y ，i ti sn e c e s s a r yt o e s t a b li s h8d e p o s i ti n s u r a n c e t ou s ef o r e i g nl e g a lm a t u r i t yo ft h e d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m ，t h i s a r t i c l eo b j e c t i v e l yi n t r o d u c e st h e c r e a t i o n ，d e v e l o p m e n ta n do p e r a t i o no ft h es y s t e mi n u n i t e ds t a t e sa n d j a p a n t h r o u g h t h ef o r e i g nd e p o s i ti n s u r a n c el a ws y s t e mc o m p a r a t i v e a n a l y s i s ，i th a sp r o m u l g a t e dt h em a i nd i f f e r e n c e ，a l s os u m m a r i z e ds o m e i n t e r n a t i o n a l s t i p u l a t i o n s i no t h e rc o u n t r i e s ，i n c l u d i n gt h ed e p o s i t i n s u r a n c es y s t e mf o r c i n gt ot a k eo u ti n s u r a n c et h ep r i n c i p l e ，a d o p t st h e d i f f e r e n t i a lr a t e ，t h ed e p o s i ti n s u r a n c eo r g a n i z a t i o nn e e d st h ef u n c t i o n d i v e r s e l y ，t h e1 a we n f o r c e m e n ti sp r o m p t ，f r o mm u l t i c h a n n e lc o l l e c t i o n i n s u r a n c ef u n d t h e s eo v e r s e a sr i c hd e p o s i ti n s u r a n c el a ws y s t e m s f o u n d e dt h i ss y s t e mt oo u rc o u n t r yt op r o v i d et h ee x t r e m e l ye s s e n t i a l m o d e l c o n s t r u c t i o no fc h i n a sl e g a ls y s t e mo fd e p o s i ti n s u r a n c em u s tb e s p e c i f i ca st og i v ef u l lp l a yt ot h e i rp o s i t i v er o l et oo v e r c o m e t h e 4 n e g a t i v ei m p a c t c o m b i n e dw i t ht h eu n i o no v e r s e a so u t s t a n d i n gc o m m o nr u l e a n do u rc o u n t r yn a t i o n a lc o n d i t i o n ，t h ed e p o s i ti n s u r a n c el a ws y s t e mm a i n b o d yc o n t e n ti n c l u d i n gt h ef o l l o w i n ga s p e c t ：t h ed e p o s i ti n s u r a n c e o r g a n i z a t i o ne s t a b i i s h m e n t ，t h er e s p 。n s i b i l i t ya n dt h em a n a g e m e n ts y s t e m ， t ot h eq u e s ti o nb a n kp r o c e s s i n gw a y ，t a k e so u ti n s u r a n c et h eb a n ks c o p e ， t h ed e p o s i ti n s u r a n c es e r v i c ea n dt h ed e p o s i ti n s u r a n c eo r g a n i z a t i o n f in a n c i n gc h a n n e l a m o n g t h e m ，t h eh a n d l i n go ft h ep r o b l e mb a n k sa r e m a i n l yr e l i e f ，a n dd i s p o s a la n d1 i q u i d a t i o n ，i n s u r e dd e p o s i ti n s u r a n c e i n c l u d i n gb u s i n e s sf o r m s ，d e p o s i ti n s u r a n c ec o v e r a g e , i n s u r a n c e1 i m i t s a n dr a t e s t oe n a b l es m o o t hf u n c t i o n i n go ft h el e g a ls y s t e mo fd e p o s i t i n s u r a n c e ，c h i n as t i l ln e e d st oi m p r o v et h ei n t e r n a lm a n a g e m e n to ft h e b a n k i n gs y s t e ma n di m p r o v et h eq u a l i t yo fa c c o u n t i n gi n f o r m a t i o na n d s t r e n g t h e nt h ef u n c t i o n so ft h ee f f e c t i v es u p e r v i s i o no ft h eb a n k i n g s e c t o r ，t h eb a n k r u p t c yo ft h eb a n kt oe s t a b l i s hal e g a ls y s t e mb a s e d a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s k e yw o r d ：d e p o s i ti n s u r a n c el a ws y s t e m ；f o u n d a t i o n ：d e p o s i t i n s u r a n c eo r g a n i z a t i o n ；i n s u r a n c eb a n k ：p r e m i u mr a t e 5 我国存款保险法律制度若干问题研究 引言 从1 9 3 0 年到1 9 3 3 年，美国有9 1 0 8 家银行破产。随后，美国国会通过了格 拉斯斯第格尔法案，决定于1 9 3 3 年设立联邦存款保险公司。该公司的主 要职能是保护存款人尤其是小存款人免遭损失，支持公众对银行的信 心，防止银行被挤兑。联邦存款保险公司取得了立竿见影的成效：挤兑银行的活 动停止了，银行破产大幅度下降。在其成立之后5 0 年中的大多数时间里，银行 破产数量维持在较低水平。在超过1 4 0 0 0 家投保银行中，联邦存款保险公司每年 列在检查关注名单上的问题银行( 有破产危险的银行) 数量从未超过2 0 0 家。在 上世纪8 0 年代，随着银行资产质量的恶化以及由于坏账导致资本水平骤然下降， 银行破产激增，从1 9 8 5 年到1 9 9 2 年约有1 1 0 0 家银行破产。1 这些破产没有损 害公众对银行的信心，也没有引发大范围的存款挤提，一个重要的原因就是联邦 存款保险法律制度提供了保护。在美国，银行破产适用联邦存款保险法及与 之相关的法规和判例。 美国联邦存款保险制度的建立及其效果在国际上产生了示范效应，近年来， 存款保险制度作为一种有效防范金融风险的法律制度在世界范围内迅速发展起 来。据国际货币基金组织的调查，目前世界上建立了存款保险法律制度的国家为 6 8 个，其中5 2 个是在过去1 9 年中建立的。2 由此可见，存款保险法律制度在全 球的发展越来越快，已经得到越来越多的国家重视。但是，存款保险制度的地区 分布不均衡。在经济发达的欧洲和美洲，多数国家建立了该制度。进入2 0 世纪 9 0 年代以后，非洲和中东等相对欠发达的国家的存款保险制度发展得非常快， 尤其是非洲有后来居上之势。在亚洲，除中东外仅有9 个国家和地区建立了存款 保险制度，包括中国台湾省。存款保险法律制度在很多国家是建立在国家层面上 的制度，强制性保险成为一种主流。存款保险的国际合作也取得了一定的成效： 除国际的交流活动外，欧盟议会和委员会于1 9 9 4 年5 月3 0 日通过了存款保险 1 【美】大卫h 弗里德曼著：货币与银行，中国计划出版社2 0 0 1 年版，第2 5 1 、2 5 2 页。 2 刘仁伍、吴竞择编译：金融监管、存款保险与金融稳定，中国金融出版社2 0 0 5 年版，第1 8 7 页。 制度指引3 ，以此增加欧盟银行体制的稳定性和对存款的保护；国际货币基金 组织( i m f ) 制定的存款保险制度的最佳实践准则4 对各国建立该制度具有 指导性意义。 我国政府高度重视存款人利益保护问题。1 9 9 3 年1 2 月，国务院关于金融体 制改革的决定指出，要建立存款保险基金保障社会公众利益。1 9 9 7 年全国金 融工作会议提出要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构。2 0 0 4 年以 来，随着金融体制改革步伐的加快，存款保险制度建设的推进工作也明显加快， 工作重心也从理论研究、模式比较转向制度设计阶段。2 0 0 5 年4 月，人民银行对 中国存款类金融机构的存款账户结构进行了抽样调查，为存款保险制度设计提供 了依据。当前我国正在筹划建立存款保险法律制度，中国人民银行、银监会、保 监会等部门已经起草了存款保险条例( 征求意见稿) ，建立什么样的存款保险 法律制度值得研究，“我们要把建立存款保险制度当成我国金融管理体制改革创 新的一个契机，借此机会改进我国金融监管体制和银行破产法律制度，以适应中 国参加w t o 后的新形势。”( 周道炯，2 0 0 5 ) 目前，我国创建存款保险法律制度的外部条件已初步具备。从宏观上说，我 国社会主义市场经济体制逐步趋向完善，这要求市场主体必须对自己的行为负 责，自己寻求转移风险的方式，而不是依靠国家代为承担其经营风险，金融机构 也不例外。从金融行业方面说，我国的金融改革在不断深化，国有商业银行正逐 步实旌股份制改造，农村信用社改革试点全面铺开，其他商业银行也在深化产权 制度改革和加强内部管理。我国将完善以国有商业银行为主体，其他银行类金融 机构并存，功能齐全、形式多样、分工协作、互为补充的多层次机构体系。5 银 行类金融机构之间优胜劣汰的机制已经显现，银行不倒闭的神话也已破灭，社会 公众的金融风险意识已经明显增强。显然地，需求的形成是十分有利于顺利推行 存款保险法律制度。从微观上说，银行类金融机构的内部管理已逐步加强，特别 是上市银行，公开披露财务及其它信息也趋向规范，这样结合金融监管就能较好 地把握银行的经营状况和风险大小，这对于确定差别保险费率必不可少。另外， 3 【英】m a x w e l ls t a m pp l c ：c r o s s c o u n t l ys t u d yo f e u r o p e a n d e p o s i t i n s u r a n c e s y s t e m s ，中国金融出版社2 0 0 3 年版，第2 7 2 2 7 9 页。 4 【英】m a x w e l ls t u m pp l c ：c r o s s c o u n t r ys t u d yo f e u r o p e a n d e p o s i t i n s u r a n c e s y s t e m s ，中国金融出版社2 0 0 3 年版，第2 4 0 页。 5 中国人民银行研究局编：中国人民银行金融研究重点课题获奖报告，中国金融出版社2 0 0 5 年版，第5 2 8 页。 q 国外存款保险制度的经验十分丰富，可以借鉴一些优秀的共同性规则创建我国较 高水准的存款保险制度，目标是它既能充分发挥积极作用又能克服负面影响。 第一章存款保险法律制度的概念、价值和必要性 第一节存款保险法律制度的概念 存款保险法律制度是指一个国家或地区为了保护存款人的合法权益，维护金 融体系的安全与稳定，依法设立一个或多个专门的存款保险机构，为吸收公众存 款的银行提供存款保险的一种法律制度。存款保险是保险中的一种特殊形式，是 指银行按所吸收的存款的一定比例向存款保险机构交纳存款保险费，当投保银行 陷入经营危机，无法向存款人返还存款时，存款保险机构利用其设立的存款保险 基金向投保银行提供财务援助，或直接代替投保银行向存款人做出赔付。其中， 存款保险基金的来源主要有存款保险机构设立时的原始资本，向投保银行收取的 保险费，投资收入及融资所得等等。 为深入理解存款保险制度的概念，有必要合理界定存款保险的法律关系，这 也是创建存款保险法制的前提。首先，存款保险法律关系的主体包括存款保险机 构、银行和存款人。存款保险机构是保险人，即与投保人订立保险合同并赔偿或 给付保险金的保险公司，它既是从事特定商事行为的商事主体，又是实施一定行 政活动权利的行政主体，它可以对投保银行行使监督权，对倒闭的银行进行处置 和清算；银行是投保人，即与保险人订立保险合同并按照保险合同负有支付保险 费义务的人，主要是经营存款业务的银行( 包括各类商业银行，邮政储蓄机构及 信用社等) ，同时银行也是被保人，即其保险利益受保险合同保障的人；存款人 是受益人，又称保险金受领人，即依保险合同享有保险理赔请求权的人，若保险 人不履行保险义务，存款人有权对保险人提起诉讼。其次，存款保险法律关系的 客体银行所负有的向存款人返还存款的责任，因此存款保险应当属于责任保 险中的保证保险。所谓保证保险是指债务人作为投保人向保险人投保自身的信 用，当债务人无法向债权人清偿债务而导致债权人受到损失时，由保险人赔偿债 权人所受到的损失。再次，存款保险法律关系的内容即上述主体的具体权利和义 1 0 务，存款保险机构享用承保权、监督权、处置或清算权和追偿权，承担的义务有 救助银行和赔偿存款人；银行的义务是交纳保险费，审慎经营，提交经营报告及 接受审查；存款人的权利是了解、监督银行的经营状况和受益权。由此可见，在 存款保险法律关系中权利义务具有不对等性，主体上具有不平等性，存款保险机 构由于有政府背景及法律上的特殊权利，其地位最强，其次是银行，最弱的就是 存款人。在存储法律关系中，存款人是一个弱势群体，存款保险机构作为强势主 体需要保护存款人的利益，使各方当事人的利益趋向平衡。 第二节存款保险法律制度的价值 存款保险制度是防范金融风险，维护金融安全的重要法律制度之一，可以说 它的存在价值源手银行业的特殊风险。正如支持存款保险制度的代表人物 d i a m o n d ( 1 9 8 3 ) 、f r i e d m a n ( 1 9 6 2 ) 和d y b v i g ( 1 9 9 3 ) 等认为银行的脆弱性使 得存款保险至关重要。6 银行不同于其他行业的主要特性在于其维持经营的基础 是具有较强流动性的公众存款。一旦存款人对银行的信心发生动摇，挤兑必然发 生，银行很快面临破产危机，同时银行也会因经营不善，资不抵债而导致破产危 机。因此，银行的风险显然特殊而且较大。具体表现为： 一方面银行破产风险的客观存在。首先，银行经营具有内在的不稳定性。一 方面银行负债来源和资产运用上有其构造性缺陷。银行的资产绝大部分是用负债 支持的，资产负债比例在9 0 左右。银行若因支付困难而提前使资产( 主要是贷 款) 变现必将受到较大损失，甚至出现流动性危机而破产。另一方面银行资产负 债流动性不对称。存款人可以随时提出存款，即使是定期存款，而银行没有极为 特殊的理由是不能提前收回贷款的，同时银行贷款由于缺乏二级市场，难以出售 获取现金。因此，银行集很低流动性资产和很高流动性负债于一身，这使银行容 易陷入流动性危机，进而导致被挤兑，可见其具有内在的不稳定性。银行是在储 户休眠的状态下坐享太平，就如同坐在火山上一样。一旦火山爆发，涌动在地下 的岩浆随时可以摧毁银行，这就是所谓的火山理论。7 同时银行还面临着利率风 险、信用风险、汇率风险等就更加增强了其内在的不稳定性。其次，经营环境变 化具有不确定性。从宏观上说，银行的生存和发展必然受到宏观经济的影响，而 6 曾筱清、扬益著：金融安全网法律制度研究，中国经济出版社2 0 0 5 年版，第2 6 8 页。 潘修平著：存款保险法律制度的理论与实务，法律出版社2 0 0 5 年版，第3 4 页。 1 1 国民经济的发展受许多因素的制约，有很多因素难以预测。从微观上说，企事业 单位和居民的状况和行为都会直接或间接影响到银行的经营状况，特别是借款人 的清偿能力和信用状况影响极大。 另一方面银行挤兑和倒闭的社会成本巨大。由于存款人对银行的状况难以把 握，且存款人的心理具有盲目性，在“羊群效应”的作用下，挤兑行为有很强的 传染性。因此，银行挤兑极易导致银行倒闭破产，虽然破产可以尽量保护债权人 的利益，且实现了优胜劣汰，但是银行破产消极作用巨大。第一，银行是国民经 济的中枢，是储蓄转化为投资的桥梁，银行破产容易引起局部或较大范围的经济 动荡，给企事业单位的生产经营和居民消费造成不良影响。这一切又反过来恶化 了银行的经营环境。第二，银行破产，存款人将遭受损失，如果没有一套保护存 款人利益的措施，势必使人们丧失对银行业的信心，使资金来源减少，影响到存 款的扩张，从而引起金融体系的不稳定，影响经济的发展。第三，银行机构之间 具有高度的关联性，个别银行，特别是大银行的破产倒闭容易引发银行间“多米 诺”骨牌式( d o m i n oe f f e c t ) 的连锁破产，从而使金融业遭受重创。8 为此实施 存款保险法律制度可以有效防止银行破产，并把破产的不利影响限制在一个尽可 能小的范围内。存款保险制度的多种价值体现如下： 首先，存款保险法律制度保护了存款人的利益。保护存款人的利益是存款保 险法律制度的本源性的价值。对存款人来说，由于缺乏获取银行经营信息的能力， 难以对银行的经营风险进行全面的了解并作出准确的判断，因而在选择存款银行 时较为盲目，无法采取有效的风险防范措旌。实施存款保险制度，可以通过存款 保险机构对存款银行的监管，使存款关系双方当事人的信息获取能力得到平衡， 有利于保护存款人的利益，提高存款人存款的积极性，促进储蓄的增长。9 保护 存款人的利益最直观的体现是：当银行破产倒闭，不管银行有无过错，不管银行 还剩下多少资产，存款人都可以从存款保险机构获得一定程度的存款赔偿，对于 小额存款人而言则可获得几乎全部的存款赔偿。因此，有了存款保险机构的保障 之后，存款人就可以放心地把大多数富余的资金存入投保银行。对于普通存款人 来说不必、也不可能对银行进行深入了解，设立存款保险制度后，可以极大地提 高存款人的便捷性和安全性。 8 余龙武、n l t t 勇著：中国银行业的综合经营与监管，中国商业出版社2 0 0 2 年版，第3 0 1 页。 9 = e 亦平著：银行法基本问题研究，人民法院出版社2 0 0 5 年版，第4 6 贞。 其次，存款保险法律制度促进了金融体系的安全与稳定。存款保险法律制度 通过保护存款人的利益，强化了存款人对整个金融体系的信心。即使某一家银行 发生挤兑现象，也不会造成系统性的挤兑风潮。存款保险法律制度在遏制挤兑蔓 延的同时，缓解了金融机构的压力，使之有一定的时间去应对风险，解决问题。 存款保险法律制度还通过对投保金融机构的稳健经营实施监管，在一定程度上预 防了金融破产倒闭。金融机构是有巨大风险的，但通过事先的风险管理尽可能防 范于未然。即使某家银行破产，存款保险机构会及时进行救助、处置或清算，从 而阻断了银行破产风险的传递，维护了金融体系的安全与稳定。存款保险机构使 无法继续生存的银行退出市场，实现了银行优胜劣汰的机制，使银行之间适度的、 合理的竞争得以展开，从而整个银行体系更加富有活力，这一点恰恰是金融体系 健康发展的前提之一。 另外，存款保险法律制度防范银行破产风险具有优势。一个国家的金融安全 网包括建立银行监督制度、存款准备金制度和最后贷款人制度，设立银行自律组 织，健全银行内部控制制度及设立存款保险制度等。比较而言，存款保险制度的 优势有：一是存款保险机构考虑到自身利益会更为自觉、审慎地监管银行的活动， 且作为专业的监管机构相对效率更高。二是存款保险制度有存款保险基金做后 盾，有资金的保障，能切实保护存款人的利益，从而稳定了金融。三是因存款保 险机构充分了解投保银行，同时其又是破产银行的最大债权人，所以其能对症下 药救助和处置有问题的银行，使银行尽快复活或尽量使破产银行财产价值不受毁 损与贬值。 第三节我国创建存款保险法律制度的必要- 性 我国在2 0 世纪8 0 年代以来也有过多次破产倒闭事件。在1 9 8 8 年发生了全 国性银行挤兑事件，当时银行利率远低于通货膨胀率1 8 5 ，居民为保护自己的 财产不贬值只好提款购物，银行存款急剧减少，政府为平息金融风波，付出了巨 大代价。9 0 年代突出的事件有：1 9 9 7 年5 月海南琼山金海信用社由于太股东大 量贷款不还，引起信用危机，1 9 9 7 年底，中国人民银行( 即我国中央银行) 关 闭海南5 家信用社，并让1 9 9 5 年成立的海南发展银行兼并另外2 8 家城市信用社。 而海南发展银行也多次发生支付危机，中国人民银行提供了3 4 亿元人民币的再 贷款进行紧急援助，但只是杯水车薪没能救活它。1 9 9 8 年6 月2 1 日被关闭，中 央银行指定中国工商银行清算。居民储蓄一律由工行兑付，而法人债权于清算完 毕以后按折扣率进行兑付。同在1 9 9 8 年6 月，河南郑州城市合作银行出现大面 积挤兑事件，中央银行重点关注，并于1 9 9 9 年实施全面救助。1 9 9 8 年7 月建设 银行恩平市支行因支付危机被撤销，2 0 家城乡信用社被行政关闭，损失国家资 盒6 7 亿元。2 0 0 3 年浙江讯达城市信用社发生挤兑，当地人民银行首先注入该信 用社存在人民银行的全部保证金，又从全省调来4 5 0 0 万元，解决破产问题兑付 储户本息。”近1 0 几年如此重大银行危机事件有1 0 多次，窥一斑见全豹，我 国银行业可谓危机深重，迫切需要通过建立存款保险制度来形成对存款入存款和 银行信用的双重保护。我国存款保险法律制度应具有多方面的功效，具体的必要 性体现为： 一、保护存款人的利益，促进金融的稳定与发展 存款人相对于银行来说处于弱势地位，特别是小额存款人因信息、知识和经 验的缺乏，更不可能对其风险程度做出客观判断，难以自我保护。但存款保险机 构与银行相比，则处于强势地位，并以此调整存款人和银行的不平等关系。建立 存款保险法律制度，实际上是为存款人设置了一道风险屏障。当投保银行出现资 会周转困难或破产倒闭时，存款保险机构就会及时采取措施，或者兼并、接受问 题银行，或者直接对存款人进行赔付。这样，即使银行破产倒闭，存款人的利益 也能得到定程度的补偿。因此，存款人可以放心将资金存入投保银行，极大地 提高了存款人的便捷性和安全性。有了存款保险，即使投保银行发生支付危机， 存款人也不必恐慌，挤兑也不会传染，银行与存款保险机构就可以从容处理支付 危机。 存款来源的多少和稳定与否直接影响着我国金融业的生存和发展。我国近年 来经济持续增长与较高的储蓄率密切相关，因为较高的储蓄率是国民经济增长的 推动力，是国有大中型企业的生命线，是银行生存与发展的基本条件。所以，通 过存款保险法律制度保护存款人的利益切实可行又十分重要。 潘修平著：存款保险法律制度的理论与实务，法律出版社2 0 0 5 年版，第3 9 4 0 页。 1 4 二、维护金融体系安全与信用秩序 近年来，虽然我国存款利率很低，银行利润率很低，资产状况不佳，但是居 民储蓄却不断增加，说明公众的存款信心不是来源于银行而是政府。可见我国银 行业对国家信用严重依赖，然而，政府财政资金越来越难以救助有问题的银行， 而增加货币的发行量也有悖于货币发行的独立性。在银行业市场化的进程中，随 着政府的退出，再加上信息的不充分、不对称极易造成存款人的信心崩溃。突出 的问题是银行不良贷款依然较高，2 0 0 1 年我国四大国有商业银行不良贷款比率 为2 5 3 6 ，2 0 0 2 年为2 1 4 1 ，2 0 0 3 年为2 0 3 6 ，2 0 0 4 年为1 5 6 2 ，2 0 0 5 年 为8 9 。1 1 虽然比例逐年下降，但总量仍居高不下。其负面影响很大，过高的 不良贷款比率会降低银行的收益能力和支付能力，削弱了银行的形象和实力。当 银行增量资金来源不足时，出现支付危机的可能性就更大。另外，我国银行的资 金已经可以合法合规地流入证券市场，这虽然拓宽了银行的盈利渠道，但也增加 了其经营风险，存在因证券市场发生危机而引发银行危机的风险。通过存款保险 制度对存款人信心的保护，使银行经济活动的运行更为安全，信用秩序更为规范， 否则很容易面临内忧外患。 三、对投保银行进行监管，必要时进行救助、处置和清算 随着我国金融改革的深入，我国银行的种类和数量都在不断增加，政府为了 调节和管理国民经济，为了维护公平、公正、公开、健康的市场秩序，防止可能 出现的欺诈、垄断、不正当竞争以及无效竞争，有必要对银行进行监管。存款保 险机构考虑到自身利益会更为自觉、审慎地监管银行的活动，且作为专业的监管 机构相对效率更高，也更为公正，不会偏向于保护某一些投保银行。至于银行破 产，它有很多特殊性：社会影响巨大，存款人有优先受偿权，破产财产多为不良 贷款而不易分配给债权人，银行清算专业性很强。这就需要有资金实力和清算经 验的存款保险机构。为了保护危机中银行的“营运价值”，以及防止来自政治压 力或存款人的大规模诉讼而延误甚至妨碍解决银行危机，存款保险机构往往需要 救助银行；为了防止银行破产的传染性，并且尽量使破产银行财产价值不受毁损 “王都富、刘姝洵：从金融外部性视角分析不良资产与金融脆弱性，载金融论坛2 0 0 6 年第5 期，第 1 6 负。 1 5 与贬值，存款保险机构需要及时而有效地处置和清算破产倒闭的银行。 四、促进各银行间的公平竞争 通过存款保险，银行将挤兑风险转移给存款保险机构，公众对银行的信心得 以增强，这使得银行大大减少了后顾之忧，可以更好地投入到贷款、投资和广泛 的中间业务的竞争之中。存款保险制度还有利于保护中小银行，这是因为在没有 存款保险的情况下，存款人一般更愿意把钱存入大银行，中小银行难以通过资产 多样化来分散风险，为确保流动性需要比大银行持有更多比例的现金，也不敢过 多地利用股权资本从事经营活动，这无形中都降低了其经营利润。相反，有了存 款保险制度，存款人不再以银行大小来选择存款银行，中小银行获得了与大银行 同等的竞争机会，可以发挥自己的特长和优势去同台竞技。 五、减轻政府负担 虽然我国目前没有明确的存款保险制度，但事实上存在着隐含的由政府支持 的存款保险。但是，通过财政资金来救助银行是十分艰难的，一方面我国财政的 很多支出具有很强的刚性，如国防、文化、教育、科学、卫生、社会保障、行政 费用等，另外还承担着越来越重的经济和社会改革的成本及费用，近年来每年财 政赤字高达3 0 0 0 多亿元，财政已无力救助出现危机的银行：另一方面政府要通 过财政预算来解决资金问题，而财政预算受多种因素的制约，难以面对突发性的 银行危机。另外，通过纳税人的资金对问题银行进行补贴，这破坏了正常的竞争 机制。若通过中央银行来解决资金问题，往往不得已增加货币发行而引发通货膨 胀。但是，通过法律形式确定存款保险制度，筹集必要和相对充分的存款保险基 金，明确其救助和赔付条件，这样就很好地解决了存款保护和处理银行危机的问 题，包括降低了银行体系的道德风险，建立了合理的银行退出机制以实现优胜劣 汰，从而大大减轻了政府的负担。 第二章国外存款保险法律制度的运行与比较分析 1 6 第一节国外现行存款保险法律制度的运行概况 为借鉴国外经验，下述内容以美国、日本为例介绍其存款保险法律制度的建 立、发展与运行概况。 一、美国存款保险制度的建立、改革发展与运行 美国的存款保险制度的建立是根据银行业自身发展的需要逐步建立起来的。 可以分为两个阶段：一是1 9 3 3 年以前存款保险制度的萌芽阶段。这一阶段的存 款保险的主要特征是各州在没有政府参与的背景下自行建立存款保护的方案，这 为以后联邦存款保险制度的建立奠定了基础。二是1 9 3 3 年建立的联邦存款保险 制度。在1 9 2 9 - - 1 9 3 3 年经济大危机的五年间，美国共有9 1 0 8 家银行倒闭，银行 体系面临着崩溃的灾难。为了重耨树立公众对银行业的信心，美国建立起联邦存 款保险制度。根据1 9 3 3 年颁布的格拉斯一斯蒂格尔法案中的第1 2 b 款创立 联邦存款保险公司，负责向商业银行提供存款保险。到了1 9 8 6 年，9 9 的美国 商业银行都加入了联邦的存款保险体系。 2 0 世纪8 0 年代美国进行了有关存款保险机构的改革。在1 9 8 9 年通过的金 融机构改革、复兴和巩固法中，设立了清理信托公司( r t c ) ，负责处理有问 题的储蓄与贷款机构；授权联邦存款保险公司可以立即暂停或取消某家存款金融 机构的投保资格，根据实际情况随时可以向投保银行发出停业命令。1 9 9 1 年颁 布的联邦存款保险公司促进法则是美国存款保险制度的一次重要改进。其中 的重要内容包括：一是实行基于风险的差别保险费率；二是赋予联邦存款保险公 司“迅速采取纠正行动”的权利；三是通过赔偿方法的改革促使存款人加强对投 保银行的监督，最重要的一条就是将全额赔偿改为比例赔偿。 美国存款保险制度在近年来又有了的新发展。1 9 9 9 年底，美国通过了金融 服务现代化法案，其中，明确要求包括联邦存款保险公司在内的监管部门加强 对金融机构的资本管理、加强对金融机构内部的交易和其他关系的管理；就存款 保险制度对金融体系稳定所起的作用和如何减少及防止其负面影响等问题向国 会提交报告。2 0 0 1 年4 月联邦存款保险公司经过研究提出了改革建议。其一， 取消对保费风险定价的限制。无论投保机构的资本多么充足、风险多么低，或是 基金的准备金多么充足，联邦存款保险公司都有权向每家受保护的机构征收保 1 7 费。其二，设定基金准备金目标区，使保险费率保持相对稳定。现行的法律规定 存款保险基金余额与被保险的存款余额的比例应为1 2 5 ，当基金储备低于这 标准时，联邦存款保险公司就应该设法提高保费。这可能使得保险费率波幅过大， 所以需要调整。第四，存款保险保护的金额上限指数化。美国受保护的存款最高 限额从1 9 3 3 年的2 5 0 0 美元经过多次调整后，于1 9 8 0 年提高为1 0 万美元而沿用 至今。但是由于通货膨胀等因素，这一限额的实际值显然缩水了，若将保护的上 限指数化则能保护存款人的实际利益。 目前美国存款保险制度运行的主要情况有： 第一，联邦存款保险公司( f d i c ) 的组织形式。f d i c 是一个独立的联邦政 府机构，直接向美国国会负责，并接受美国会计总署的审计。f d i c 的最高权力 机关是理事会，理事会由5 名成员组成( 包括主席) 。理事会主席由总统任命， 参议院批准，任期5 年；理事会副主席和成员由总统提名，参议院批准，任期6 年，其中有2 名理事由美国货币监理署( o c c ) 和美国储蓄机构监管局主席担任。 f d i c 总部设在华盛顿，设有保险部、监管部、投资部、处置与清算部等1 5 个部 门。除总部外，f d i c 还在美国亚特兰大、波士顿、芝加哥、纽约、旧金山等地 设立了8 个地区性监管办公室，有近1 0 0 家分支机构及其他几个清算处置倒闭银 行资产的地区性办事处。 第二，f d i c 的职责范围。经美国国会立法授权，f d i c 有三大职能：1 是存 款保险职能。f d i c 的首要职能是存款保险，它为全美9 9 0 0 多家独立注册的银行 和储蓄信贷机构的8 种存款账户提供限额加万美元的保险，全美约有9 7 的银 行存款人的存款接受f d i c 的保险。2 是银行监管职能。作为联邦监管机构之一， f d i c 直接监管了5 6 1 6 家非美联储成员的州注册银行和储蓄信贷机构。其与货币 监理署( o c c ) 、美联储( f r b ) 、储蓄信贷机构监管局、联邦信用合作监管