（经济法学专业论文）食品安全监管模式研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第l 页 摘要 食品安全是人类生存和发展的基础，它关系到每个食品人们的切身利益、 国家的安全和社会的稳定。食品安全问题仍然是当今社会关注的热点。食品 在从农田到餐桌的一系列过程中，受到有害因素的污染，导致食品存在危害 性，从而构成食品安全问题。食品安全涉及多部门、多层面、多环节，是一 个复杂的系统工程。 近年来，我国的食品安全保护状况不断引起各方关注。如何完善我国食 品安全法律监管，是提高食品安全保障水平迫切需要解决的问题，也是本文 研究的目的所在。 本文就食品安全监管模式这个课题，主要研究和解决了以下问题：首先， 对这个课题的基本情况进行了简要的介绍。包括对这个课题的研究背景和国 内外的研究现状。其次，介绍了关于我国食品安全、食品安全监管和食品安 全监管模式的基本理论。再次，考察了是国外的食品安全监管模式，通过对 世界上几种不同的监管模式的分析，得出对我国食品安全监管模式的借鉴意 义。接着，分析了我国食品安全监管模式的现状。最后，是对完善我国食品 安全监管模式立法的思考。针对我国存在的问题，借鉴国外的先进制度和经 验，对完善我国食品安全监管模式，提出自己的看法和见解。 关键词：食品安全；食品安全监管：监管模式； 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a bs t r a c t f o o ds a f e t yi si m p o r t a n tf o rs u r v i v a la n dd e v e l o p m e n to fh u m a nb e i n g i tr e l a t e st o p e o p l e 。s i n t e r e s t s t a t e s e c u r i t y a n ds o c i e t y s t a b i l i t y 1 n n o w a d a y s ，t h ef o o ds a f e t ya t t r a c t sm o r ea n dm o r ea t t e n t i o n f o o d 。f r o m t h ef a r m l a n dt ot h ed i n n e rt a b l e ，m a yb ep o l l u t e da n dl e a dt ob r e a k d o w n ， c a u s i n gf o o ds e c u r i t yp r o b l e m t h e r e f o r e f o o ds a f e t yi sac o m p l e xs y s t e m e n g i n e e r i n gi n v o l v i n g t h e m u l t i d e p a r t m e n t s ，t h em u l t i s t r a t u m ，t h e m u i t - l i n k s i nr e c e n ty e a r s c h i n a sf o o ds e c u r i t ys i t u a t i o nh a sa t t r a c t e dw i d e a t t e n t i o no n h o wt oi m p r o v et h es u p e r v i s i o no fc h i n a sf o o ds a f e t y ? l ti s t h eu r g e n tt os o l v et h ei s s u e ，b u ta l s ot h ep u r p o s eo ft h i ss t u d y i nt h i s p a p e r , a c c o r d i n gt o t h es u b j e c to ff o o ds a f e t y r e g u l a t o r y a p p r o a c h ，t r yt os t u d ya n ds o l v e t h ef o l l o w i n gp r o b l e m s ：f i r s t l y ；s o m e b a c k g r o u n di n f o r m a t i o na b o u tt h i ss u b i e c tw i l ib ei n t r o d u c e d t h i sc o n t a i n s p r e s e n ts t a t u so ft h es t u d ya b o u tt h i st o p i c s e c o n d l y t h eb a s i ct h e o r yw i l l i n t r o d u c e ，a b o u tc h i n a sf o o ds a f e t y , f o o ds a f e t yr e g u l a t i o na n df o o ds a f e t v c o n t r o lm o d e i n e x t i tw i l ib ei n s p e c t i o no ff o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n t h r o u g hs e v e r a id i f f e r e n tm o d e lo ft h ew o r l dr e g u l a t i o no ft h ea n a l y s i s i t w i l io b t a i n e dt h ec h i n a sf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o nm o d e i t h e n t iw i l l a n a l y s i sa b o u tt h ec h i n a sf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o nm o d e l f i n a l l y , a i m e da t t h o s ep r o b l e m sa n dc a u s e sw h i c hi e a dt ot h ei ns u f f i c i e n lp r o t e c t i o no f s u s p e c t s ，c o p ew i t ha d v a n c e df o r e i g ni a w ss y s t e m sa n de x p e r i e n c e sw e s h o u l dg r a d u a l l yp e r f e c tf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o nm o d e ii nc h i n a t h e w r i t e r s o w no p i n i o ni sa l s oc i t e dh e r e k e yw o r d s ：f o o ds a f e q , ；f o o ds a f e 略r e g u l a t o r y ；s u p e r v i s i o nm o d e l 西南交通大学曲南父遗大罕 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密，使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“扩) 学位论文作者签名：。蕃琴 日期：矽矿谘 指导老师签名：翕厶痞 日期：乙pf d ，l 夕 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作 所得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承 担。 本学位论文的主要创新点如下： 1 、本文运用经济分析方法、比较分析方法和历史分析方法，讨论了市 场机制和政府干预在保障食品安全问题上可能存在缺陷和不足。 2 、针对我国食品安全法律监管的特殊背景，本文从食品安全法、改 革食品安全监管体制、加强国际交流与合作等几个方面对完善我国食品安全 法律监管提出了若干建议。 学位论文作者签名：- 毓岩 日期：沙矽 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 论文的研究背景及研究意义 1 1 1 研究背景 食品安全是人民群众最关心、最直接的利益问题，关系到人们的身体健 康和生命安全，关系到经济的可持续发展和社会的和谐稳定。 食品的监管问题不同于简单的防范、打假贩假问题，而是关系到我国社 会主义市场经济体制的完善和政治、社会等的综合管理问题，是一项任重而 道远的巨大工程。研究和解决这些问题必须与我国的具体国情结合起来，对 食品安全和市场进行系统的、整体的研究。 “民以食为天，食以安为先”。“大头娃娃”劣质奶粉事件、“苏丹红”事 件、“三鹿奶粉”事件等食品安全事件频频发生，折射出了我国食品安全存在 的问题和隐患。为了切实保障食品安全，于2 0 0 9 年6 月l 目起食品安全法 正式实施。这部法律在防止、控制和消除食品污染以及食品中有害因素对人 体的危害，预防和控制食源性疾病的发生，保证食品安全等方面有了新的规 定，为从制度上解决食品安全问题提供了法律基础，提高了我国食品安全的 整体水平。 但在实施过程中，也暴露出了一些新的问题。因此关注食品质量安全、 加强监管机制法律研究是当务之急。 1 1 2 研究意义 将法律、经济以及其他与二者相关的因素一起进行分析和研究的传统， 源远流长。传统的研究主要从两方面展开：第一，经济对法律的作用，有学 者提出“经济之于法规的内容，应具有因果关系，经济的基础，既有变化性， 则法制的内容之比受其影响，自属无疑”。第二，法律对经济的作用，学者提 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 出“经济生活，系以自然的法律原理为基础，而关于其微细节，则有赖于法 律技术之完成”。1 关于经济学和法律的关系，著名的芝加哥大学教授波纳斯认为：经济学 对法律进行规范分析是一个有力的工具，在一个资源有限的世界中，效益是 一个公认的价值，表明一种行动比另一种那个更有效当然是制定公共政策的 一个重要因素。他同时强调，人们往往将法律简单地理解为以国家强制力为 后盾的命令，因而，凡来自主权利的任何命令都是法律，这就歪曲了法律一 词的通常意义。美国著名法理学艾克曼对运用经济学理论分析法律这样评价： 这种思路提供了个分析结构，使我们能够对由于采用一个法律规则而不是另 一个法律规则的结果而产生的效益的规模和分配，进行理智的评价。 在我国，运用经济学理论、方法对法律进行分析尚属初步阶段，经济制 度与法律的关系极其复杂，法律的变化对经济制度的运行、经济制度的变化 对法律体制产生的影响，目前还处于模糊状态。 在食品安全的监管问题不止是单纯的监督、管理，还包含着经济学和法 学相结合的一些问题。因此，运动经济、法律和政府公共政策的相互作用， 来研究我国的食品安全监管法律问题仍有必要。 1 2 论文的研究方法及主要内容 本文采用多种研究方法，从理论研究入手，采用归纳分类的研究方法； 运用比较研究的方法，分析、对比国内外在食品安全监管方面的法学研究、 法律规定与实践，并通过对比国外对食品安全、食品安全监管的概念，提出 我国对食品安全监管的理解，并对我的理解提出一些意见。 本文的研究内容分为五章，首先论述了食品安全的基本理论，通过对食 品安全、食品安全监管的概念等的规定进行分析，在此基础上通过对发达国 家食品安全监管机构体系三种基本模式的现状进行分析，总结其发展趋势， 梅仲协法学绪论 m ：中国文化大学出版部1 9 8 5 第4 3 、4 4 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 并比较分析我国食品安全监管机构体系与外国存在的差异，探讨了各自体制 的优势和局限性，在进一步深入研究基础上，以“三鹿奶粉”事件折射出来 的问题为重点，分析我国目前食品安全监管法律的制度及其主要缺陷，从而 予以完善我国的食品安全监管法律制度。 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 第2 章概述 改革开放3 0 年来，我国食品工业已发展成为国民经济中仅次于电子通信 设备制造业和交通运输设备制造业的重要产业，既能基本满足国内市场需求， 又具有一定出口的竞争能力。2 0 0 6 年全国规模以上食品工业企业实现总产值 2 1 5 8 6 9 6 亿元人民币，占全国工业总产值的6 8 ，同比增长2 3 5 。食品销 售总量在世界上位居前列，但人均食品零售量处于低水平。在国民经济继续 保持较高水平的发展和居民收入提高及城乡差距缩小的情况下，我国人均食 品零售量将会有较大提高。在食品市场需求总量继续保持较高增长水平的同 时，由于市场供应充足，产品间竞争激烈，食品价格的总体水平将保持平稳 态势。食品消费将进一步由数量型消费转向质量型消费，绿色食品将成为食 品消费的主导，营养品保健性食品将备受消费者青睐。 食品工业起着承上启下的作用。虽然我国食品工业科技水平在逐渐提高， 但与发达国家相比还存在差距，特别是缺少拥有自主知识产权的技术和设备。 3 0 年来，我国主要食品工业企业的生产技术装备普遍更新换代，生产力水平 等显著提高，但其中绝大部分是引进设备或加工技术以及包装材料进行创新 实现的。所以要加强食品产业持续发展、技术创新与食品企业的整体发展、 切实提高企业的核心竞争力，就要依靠国内食品企业自己在利用先进技术的 水平上去改造传统产业和促进产业自身的升级，尽快使我国食品工业科技创 新水平与世界先进标准持平。但是，当前食品安全形势依然严峻。主要表现 在以下几个方面：( 1 ) 初级农产品源头污染仍然较严重。有的饲养禽畜滥用 饲料添加剂，非法使用生长激素及“瘦肉精”；有的在水产养殖中滥用抗生素 和饲料添加剂。( 2 ) 食品生产加工领域假冒伪劣依然存在。制假造假行为猖 獗，造假的手段和方法越来越高( 如用非食品原料加工食品，抑或滥用或超 量使用增白剂等加工食品) ，这些都严重扰乱了市场经济秩序和社会的和谐与 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 稳定。( 3 ) 食品流通环节经营不规范。食品生产经营主体资格不合法，经营 者销售假冒伪劣食品变质食品比比皆是；销售者进货查验和进销货台账制度 得不到严格执行。4 4 ) 食品安全事故时有发生。2 0 0 8 年通过网络系统共收到 全国食物中毒报告4 3 1 起，中毒1 3 0 9 5 人，死亡1 5 4 人，涉及l o o 人以上的 食物中毒1 3 起。与2 0 0 7 年网络直报数据相比，食物中毒的报告数减少为了 1 4 8 2 ，中毒人数减少1 3 9 ，死亡人数减少4 0 3 1 。2 0 0 8 年年度的食 物中毒报告中，微生物食物中毒的报告数和中毒人数最多，分别占总数的 3 9 9 1 和5 8 0 0 ；有毒动植物食物中毒的死亡人数最多，占总数的5 1 9 5 。1 由此可见，食品安全问题不仅涉及广大群众的生活及身体健康问题，而 且关系到国家和社会的稳定和可持续发展的问题。 2 1 食品安全 国际上逐步以食品安全的概念代替食品卫生、食品质量的概念。进入二 十世纪八十年代，相关国家及有关国际组织，逐步以食品安全的综合立法替 代卫生、质量、营养等要素立法。1 9 9 0 年英国颁布了食品安全法，2 0 0 0 年欧盟发表了食品安全白皮书，2 0 0 3 年日本制定了食品安全基本法。 大部分发展中国家也制定了食品安全法。综合型的食品安全法逐步 替代要素型的食品卫生法、食品质量法、食品营养法等，显现 了当今时代发展的新需求。 食品安全是食品行业的一个新名词，其确切的定义目前尚未明确。目前， 各个国家及其相关部门正在积极研讨，期望能综合相关因素对食品安全做一 个准确的含义。下面是对食品安全的几种不同的定义： 2 1 1 国际组织对食品安全的定义 根据世界卫生组织的定义，食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体 卫生部办公厅关于2 0 0 8 年全国食物中毒报告情况的通报 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 健康影响的公共卫生问题”。1 其中包括“有毒有害物质”和“对人体健康影 响”。食品及食品相关产品存在着对人体健康造成现实的或潜在的侵害的状 态，为确保此种状态所采取的各种管理方法和措施。因此，食品安全是所有 对人体健康造成急性或慢性损害的危险。在i s 0 2 0 0 0 食品安全管理体系一 一对食品链中的任何组织的要求指出食品安全是指食品按照预期用途进行 制备和食用时不会伤害消费者的保证。且还强调“食品安全和食品安全危害 的发生有关，但不包括其他与人类健康有关的方面，如营养不良”。2 由此， 食品安全既包括生产安全也包括经营安全；既包括结果安全、也包括过程安 全；既包括现实安全，也包括未来安全。 2 1 2 国内对食品安全的定义 关于食品安全的含义有学者认为，食品安全有三方面的含义：一是从数 量的角度，要求人们既能买得到，又买得起需要的基本食品；二是从质量的 角度，要求食物营养全面，结构合理，卫生健康；三是从发展的角度要求食 物的获取注重生态环境的保护和资源利用的可持续性。3 还有一种观点认为， 食品安全是指食品本身对消费者的安全性，即食品中有毒有害物质对人体的 影响。在我国食品安全有两方面的含义：一是政府给老百姓提供食品安全的 保障；二是食品中有毒有害物质危害人体的安全。4 目前我国食品安全的主要 问题依次为：微生物引起的食源性疾病、化学性污染( 农残、兽残、重金属、 天然毒素、有机污染物等) 、非法使用食品添加剂等等。食品安全从广义上来 说是“食品在食用时完全无有害物质和无微生物的污染”，从狭义上来讲是“在 规定的使用方式和用量的条件下长期食用，对食用者不产生可观测到的不良 反应”。不良反应包括一般毒性和特异性毒性，也包括由于偶然摄入所导致的 1 刘录民西安电子科技大学学报( 社会科学版) j ：第1 8 卷4 期第5 4 页 ：裴山食品安全管理体系建立与实施指南 m j 北京中国标准出版社2 0 0 6 第4 7 页 3 货架质检总局产品质量监督司食品生产加工企业质量安全监督管理办法条文释义：m ：中国标准出 版社2 0 0 3 第1 4 页 。丁松林食品安全与道德规范【j 中国食物与营养2 0 0 4 第1 2 期第1 8 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 急性毒性和长期微量摄入所导致的慢性毒性。 食品生产加工企业质量安全监督管理办法中规定“食品的质量安全 必须符合国家法律、行政法规和强制性标准的规定，满足保障人体健康、人 身安全的要求，不存在危及健康和安全的不合理危险。”且进一步解释了“食 品质量安全是指食品质量状况食用者健康、安全的保证程度。”1 食品安全更 强调食品认证与商标管理；更重视食品食用方法的特殊要求；更关注个体的 差异性。 2 1 3 两者的联系及区别 不同国家以及不同时期，食品安全所面临的问题有所不同，对食品安全 概念的理解也是各抒己见，但各个国家、国际组织都有一个共同点都是从对 食品本身的安全性和可食用性为其出发点的。因为无论是发达国家，还是发 展中国家，食品安全与人民群众的生活都是密切相连的。 与其他国家对食品安全的理解有所不同的在于。在发达国家，食品安全 所关注的主要是因科学技术发展所引发的问题；而在我国，食品安全所侧重 的则是市场经济发育不成熟所引发的一系列问题。因此，我认为在对食品安 全的理解上应结合我国目前的国情不仅仅是单从食品卫生上入手，而且要运 用诸如法律、经济、政策、文化等手段治理和控制那些引起食品安全的非食 品问题( 如假冒伪劣行为) ，这样才能统筹兼顾从量和质量方面做到食品安 全。 2 2 食品安全监管 2 2 1 食品安全监管的概念 在汉语字典中，“监管”的意思是监察、督促、管理。食品是特殊的产品， 关系到消费者人身安全和身心健康、需要法律特别许可生产或经销的产品。 陈家华食品安全让您吃得更健康上海科技报2 0 0 4 年5 月1 1 曰 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 食品是由个别的、单独的生产者生产的，同时每一生产者专门制造某一种食 品，为了满足社会需要，就必须在在市场上买卖食品，食品因此就变为了商 品。当这种变为商品的食品进入市场这个流通领域后，就受着市场供求理论 的支配。当供大于求时，生产者就会采取不正当的手段以谋取利益的最大化， 这时就需要公权力的介入。要准确理解食品安全监管的含义，又应对食品市 场和市场进行科学的界定。我们一般认为“市场”是指商品买卖行为的发生 场所。而广义的“市场”则是指一定区域内商品或劳务等的供给和有支付能 力需求间的一种关系。1 市场是经济机制的重要组成部分，是与商品生产同时 产生的社会生活调节器。市场就是这样一种特殊的领域，在这个领域中发生 着商品交换、商品生产者和商品消费者之间利益的冲突和协调。食品市场监 管属于经济学中市场规制的范畴，食品市场监管作为市场规制的重要组成部 分，是连接宏观调控和自由交易行为的纽带，是国家意志和市场主体意志的 有机结合的中介。 因而，我认为“食品安全监管”是指国家运用公权力对食品市场以及与 产品市场相关的活动依法进行监察、督促和管理的行为。 2 2 2 食品安全监管的必要性 从“金华火腿”到“龙口粉丝”，从“苏丹红事件”到“红心鸭蛋”，从 “大头娃娃”到“三鹿奶粉”。每一次食品安全事件，都引起了社会的广泛 关注并引发了公众对食品安全的信任危机，暴露出了我国食品安全存在的问 题和存在的隐患，为我国的食品安全敲响了警钟。 我国食品市场较为紊乱，其根源在于经济发展不协调带来的先进与落后 的冲突，经济制度转轨带来的制度性摩擦、经济结构转型带来的利益冲突， 而在加入世界贸易组织以后，全方位对外开放带来的内部与外部利益形成的 机制冲突。近几年把打击制售假冒伪劣食品等违法犯罪活动作为整顿和规范 1 ( 苏) 斯托尔莫夫市场学( 盛杰、胡淑珍) 译 m 中国人民大学出版社1 9 8 6 第2 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 市场经济秩序的重点，采取了一系列措施加强食品安全工作，食品安全形势 总体呈现出稳定状态。但是，由于技术标准不够规范，检测手段比较落后， 监管力量相对分散等原因，控制和保证食品安全的能力还不强，在种植养殖、 生产加工、市场流通、餐饮消费等方面仍存在一些突出问题和薄弱环节，有 法不依、执法不严、监管不力的现象还很严重。因此各级政府、各有关部门 要充分认识加强食品安全监管工作的重要性，把食品安全监管工作放在突出 位置。要认真研究、积极探索行之有效的食品安全监管途径和方法，坚决打 击制售假冒伪劣和有毒有害食品的违法行为，严厉查处有关食品安全的重大 案件。通过有效的工作，使食品安全监管体系更加完善，食品生产经营秩序 进一步规范，食品安全事故大幅度下降，食品消费安全感和信任感明显增强。 为了切实保障食品安全，保护人民群众的身体健康和生命安全，十一届 全国人民常委会第七次会议审议通过了中华人民共和国食品安全法，并于 2 0 0 9 年6 月1 日起施行。食品安全法为从制度上解决食品安全问题提供了坚 实的法律基础。 从立法到实施，“食品安全监管体制”是最受关注的部分。然而新实施的 食品安全法对于食品的监管是否有明显改善? 对此，中国工程院院士、 中国疾病预防控制中心营养与食品安全研究所陈君石教授指出：“食品安全 法没有对食品监管体制作根本性的改革是最大的遗憾。”“农业、工商、卫 生、质监等十几个部门均涉及食品安全监管，各部门之间或者争夺监管权， 或者相互推诿监管责任，最终造成监管不力，问题难究。”十一届全国政协委 员施杰对多头管理和分段管理的问题指出“有些食品安全问题，在生产加工、 流通和消费环节中都有可能出现，每个部门都要进行管理。州因此，即便食 品安全法已经实施，中国食品监管的探索与创新仍然需要不断的构建和创 新。 食品伙伴网h t t p ：r m r f o o d m a t e n e t n e w s g u o n e i 2 0 0 9 0 7 1 4 1 2 3 3 h t m l 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 2 2 3 食品安全监管的方法 ( 一) 市场方法 市场，就是进行交易的场所或连接点。对买卖双方而言，市场是连接物 品交易的媒介。市场把物品买卖的信息传递给市场参与者，使得物品的交易 更为便捷和有效。无论是简单商品经济条件下的交易，还是现代市场经济条 件下的交易，一个完整的市场交易都包括：交易的主体、交易的标的、交易 的价格，三者缺一不可，否则交易就不完整。在市场经济制度下，我们生活 所需的几乎所有物品( 衣、食、住、行等) 都是市场提供的。有多少物品， 就会有多少物品的市场，物品越丰富市场也就越广泛。对市场的把握和理解， 是因人而异的，而在经济学中，市场被作为一个独立的研究领域，是连接消 费者和生产者的桥梁。在微观经济理论中，根据市场竞争程度的差异，一般 把市场划分为：完全竞争市场、垄断竞争市场、寡头市场。1 食品行业就属于 垄断竞争的市场，对于一般的竞争性行业的进入和退出，不需要有政府过多 的干预，市场本身就可以起到很好的调节。 “垄断竞争”是指有许多的卖者，它们生产相近但不是完全替代的产品， 在这种市场上，每个企业对自身产品拥有一定的市场实力，都可以对自身产 品价格施加一定的影响。产品差别是垄断竞争市场的一个重要特征。产品差 别是由于消费者认为它们不同，既尽管某些品牌的产品从化学或物理角度来 看完全相同，但如果消费者认为产品不同并相应地进行购买，那么产品实际 上便存在差别。当两种品牌的产品是关系密切的可替代品时，一个品牌的产 品定价就对另一品牌的产品定价有较强的约束里。如，伊利集团是我国目前 奶制品行业里较大的企业，伊利集团对其奶制品的定价就会对南山、光明等 品牌的奶制品价格具有相当的制约力，南山、光明等企业在制定价格时，就 1 黄文平经济、法律与政府政策一中国改革进程中社会现象的考察 m 中国经济出版社2 0 0 6 第1 2 7 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 不得不考虑伊利的产品定价。 市场的方法主要就是运用市场机制或类似于市场机制的办法来减少或避 免负的外部性活动。包括以科斯定理为基础的产权配置。科斯定理的主要意 思是，在交易费用为正的情况下，不同产权界定( 通过法律规则) ，会导致不 同的资源配置效率。因此，政府的作用就是把产权界定清晰，然后由私人市 场去取得有效率的结果。1 如，在食品添加剂的例子中，关键的问题是食品添 加剂的“添加权”和与之相对的食品食用的“安全权 的分配和谈判成本的 大小。在谈判成本比较小的前提下，若政府把食品添加剂的“添加权”下放 给企业，那么消费者为了免于食用到有害于身体健康的食品就得与企业谈判， 向企业支付一定费用以减少或消除不良的添加剂；如果政府把食品添加剂的 “添加权”下放给消费者( 既企业没有食品添加剂的“添加权) ，这时企 业就会与消费者谈判，支付费用来允许其进行合理的添加。无论哪种情况， 只要添加权利界定清楚了，在谈判费用不高的前提下，双方交易的结果都是 市场交易中有效率的。 然而，在实际生活中，由于谈判双方信息不对称、谈判者的地位等因素， 有关交易的谈判费用往往变得较高，这就使科斯定理在解决外部性问题上受 到很大的局限。因而，利用市场方法来解决食品市场外部性问题的同时，政 府的干预还是不可缺少的。 我国现行的市场监管的内容相当广泛，大致可以分为四类，既社会性监 管、经济性监管、对于一般性市场行为的监管和国际性监管。政府的市场监 管职能起源于经济型监管，在政府对经济性监管的曰趋放松和对社会性监管 日趋加强的前提下，政府的社会性监管职能发展很快，逐步成为政府市场监 管职能的主要内容。在西方经济理论中，政府规制主要依据相关规则来制约 或指导特定的行为。规制的主体，大致有私人、公共组织：规制的手段，有 黄文平经济、法律与政府政策中国改革进程中社会现象的考察 m ：中国经济出版社2 0 0 6 第 1 6 7 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 2 页 直接规制和间接规制。根据监管内容及监管手段的不同，我国的食品监管可 划分为综合性的食品监管和专业性的食品监管；而承担相应食品市场监管的 职能部门主要是政府的职能部门，主要有工商行政管理部门、质量技术监督 部门、卫生管理部门等。相对于在发达国家，在政府部门的执政分类或相关 理论中，是没有我国所特有的食品市场监管理论的。 ( 二) 政府干预的方法 自人类进入文明时代以来，社会的发展在很大程度上依赖于一个有组织 的政府。政府的组织方式、组织结构以及组织效率直接影响到社会经济的发 展进程。政府在合理配置社会资源，促进经济增长方面，扮演着无可替代的 角色。在进入资本主义的自由竞争时期，以马歇尔为代表的新古典经济学家 提出政府不应规制私人经济，而应由市场来配置资源；而福利经济学家认为 因市场而生长的一些外部行为需要政府加以纠正。2 0 世纪初期，以张伯伦为 代表的学者提出由市场竞争可能带来垄断并使市场失灵的行为需要政府进行 反垄断规制。政府全面干预经济理论在凯恩斯时代达到了顶点，他提出私人 经济制度的自发调节无法实现充分就业，因而需要政府出面，运用扩张性的 财政政策和货币政策，实行宏观需求管理。在凯恩斯理论的影响下，建立了 规制经济学的理论。尽管政府规制主要指政府对企业的规制，但并不是政府 ， 对所有企业的任何行为都进行规制，政府只对某些行业的某些特定行为进行 规制。2 0 世纪7 0 年代以前，政府主要对自然垄断性的行业进行规制；7 0 年 代以后，世界各国政府规制的范围扩大到了产品质量、卫生健康和安全生产 等与人类生活密切相关的社会性领域，并逐渐进入了当今政府关注的领域。 对食品安全监管是依赖市场还是政府? 有学者认为“当今没有什么东西 可以取代市场来组织一个复杂的大型经济。问题是，市场既无心脏，也无头 脑，它没有良心，也不会思考，没有什么顾及。所以，要通过政府制定政策， 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 纠正某些由市场带来的经济缺陷”。1 在社会主义市场经济条件下，市场对资 源配置始终起着基础性作用，市场失灵的情况决定了政府对市场经济进行监 管的必要性。政府对食品安全的监管是基础，它关系到企业之间尤其是食品 企业之间的有序竞争和健康发展；关系到我国的食品行业在国际市场上的行 业地位和竞争强度；它还关系到消费者的切身利益和社会的公共利益。在食 品安全这一领域里面，政府作为公权力的代表必须涉入，并运用公权力对食 品安全进行监管。 我国食品市场作为整个社会主义市场经济的重要组成部分之一，虽然在 监管体制方面己初具规模，但仍然存在重大缺陷。要在政府和市场之间权衡 一个平衡点，就必须在确立市场机制对资源配置的主导地位的同时，通过相 关的方法和途径来提高和完善政府对食品市场监管的效能， 因此，强化食品市场监管，理顺政府市场监管机关的权责，规范政府市 场管理机关的行为，是食品市场高效、规范运作的根本要求。 ( 三) 两种方法的冲突及解决 市场和政府，无论二者差异的程度有多大，但有一点是共同的，即在某 些情况下它们都会失灵，也就是通常所说的市场失灵和政府失灵。一方面， 因外部性、公共物品、垄断以及信息不对称和不完全的存在，导致市场失灵， 这就为政府干预提供了经济上的合理性；另方面，由于政府官员的各人偏 好、有限性以及公共选择的局限等因素，导致某些政府干预不仅没有解决市 场失灵的问题，反而扰乱了市场的运行。2 市场在对食品进行调节的时候往往 会出现一些失灵和缺陷，这时政府通过制定政策可以纠正市场带来的经济缺 陷。因此，在社会主义市场经济条件下，市场对资源配置起着基础性的作用， 市场失灵的情况决定了政府对市场经济进行管理的必要性。政府对食品监管 ( 美) 萨缪斯经济学：m 北京经济学院出版社2 0 0 2 第5 5 5 页 2 黄文平经济、法律与政府政策中国改革进程中社会现象的考察：m 中国经济出版社2 0 0 6 第3 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 的真正有效性，是有前提的，就是要处理好政府和市场的关系。法律授予政 府监管职权的根本目的，是为了使政府更有效地为公众和社会提供更好的服 务。要实现政府对食品市场的有效监管，行政执法人员不能把自己看成是管 理者，而应以服务为方向定位自己的职能。因为任何权利都有潜在的扩张性、 侵犯性和易受腐蚀性，一切有权利的人都容易滥用权力。政府及其职能部门 应该树立起一切权利都应从属于法律的权利，应该依照法律、法规的规定行 使职权。 政府对市场监管的基础就是行政权力作用的范围。将政府对食品监管的 职能只限制在公共领域而不是非公共政治领域，让政府树立在食品配置的链 条中起着倡导者、协调者和推动者的角色、让法治来限制并约束政府权力， 尽可能的让政府的政策和市场的动态相一致以实现最大多数人的利益，是我 国食品安全监管目标所在。 2 3 食品安全监管模式 2 3 1 食品安全监管模式的定义 食品安全监管和食品安全监管模式是两个不同的概念。食品监管的概念 要比食品安全监管模式概念的外延更宽泛。食品安全监管模式是指以什么样 的方式来实施食品监管，是保障食品安全的一种动态监管手段。 2 3 2 食品安全监管模式概述 中国特色社会主义市场经济体制的建立和完善离不开政府行为和市场监 管，政府行为和市场监管也离不开市场运行和市场机制。在中国建立和完善 社会主义市场经济体制，需要适应这一需求的政府职能：这一职能既不同于 发达国家的政府职能，更不同于计划经济体制下的政府职能。因此中国食品 的监管模式也离不开政府行为。完善社会主义市场经济体制，主要转变政府 职能，“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 5 页 境上来，在总体发展水平比较低的基础上缩小与发达国家的差距，完成与 国际市场的接轨，如果让市场自由放任地发展，将花费很长的时间，甚至付 出巨大的代价。如果能科学地调整和转变政府职能，在完善市场体系方面， 更多地发挥政府的作用，就有可能用较短的时间、以较小的代价，完成转变。 完善社会主义市场经济体制，要求塑造政府的市场监管职能，要求政府作为 公共利益的代表，制定和执行市场经济运行的规则，通过立法和司法以及各 种行之有效的政策，对市场运行进行有效合理监管。 我国正经历着市场经济，并逐步在向世界改革的浪潮行进之中。通过纵 向和横向不断的学习西方先进的理论，并在我国政府和学者的指导下不断创 新政府治理市场经济的职能，形成了独立、权威的食品监管模式体系。在食 品安全监管模式方面，确立按照一个监管环节有一个部门监管的原则，采取 分段监管为主、品种监管为辅，理顺食品安全监管职能，明确责任，努力完 善食品安全综合监管法律体系和食品安全保障体系，努力建设食品监管模式 的长效机制。 关于完善社会主义市场经济体制若干问题学习读本 m 中央党校出版社2 0 0 3 第7 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第16 页 第3 章国外的食品安全监管模式及其借鉴意义 3 1 国外的食品安全监管概述 发达国家经过近几年的改革，基本形成了较高的食品安全监管模式。联 合国粮农组织和世界卫生组织综合分析世界各国食品安全监管体制，认为主 要有三种食品安全监管模式：第一种是多元体系，建立在多个部门负责基础 上的食品控制体系；第二种是综合体系，以一个部门负责制定政策、标准， 开展风险评估、协调指导和监管，其它部门组织为实施的基础；第三种是单 一体系，将保护大众健康和食品安全的所有责任合并到单一食品安全机构。 联合国粮农组织和世界卫生组织倡导的优先体制是单一体制，认为综合体系 是从多元体系向单一体系过渡的中间形态。 发达国家在食品安全监管方面采取的主要手段有：第一，提高食品安全 性评价。食品安全性评价是运用毒理学动物实验结果，并结合人群流行 病学资料来阐述食品中某种特定物质的毒性及潜在危害，对人体健康的 影响性质和强度，预测人类接触后的安全程度。1 食品安全性评价的主要 目的是评价某种食品是否可以安全食用。主要评价食品中有关危害成分以及 危害物质的毒性相关的风险程度。食品安全性评价是在人体试验和判断的基 础发展起来的，是风险分析的基础。食品安全性评价中采用毒理学评价适用 于评价食品生产、加工、储藏、运输和销售过程中实用的化学和生物物质。 第二，推行h a c c p 认证管理体系。h a c c p 是危害分析与关键控制点，现己成 通行全球控制食品危害的认证概念。当传统的质量控制显然不能消除质量问 题时，一种基于全面分析普遍情况的预防战略就应运而生，它完全可以提供 满足质量控制预定目标的保证。使食品生产最大限度的趋近于“零缺陷”， 这种新的方法就是：危害分析与关键控制点删a c c p 。危害分析与关键控制 张敬礼中国食品药品监管理论与法制实践 m j 中国法制出版社2 0 0 9 第3 9 0 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第l7 页 点体系，在6 0 年代被皮尔斯堡公司和美国宇航局和美国陆军纳提克研究所三 个单位联合提出，h a c c p 概念于1 9 7 1 年美国的全国食品保护会议期间公布于 众并在美国逐步推广应用。预先采取措施来防止这些危害和确定控制点是 h a c c p 的关键因素，该体系提供一种科学逻辑的控制食品的危害的方法，避 免了单纯依靠检验进行控制的方法的许多不足。一旦建立h a c c p 体系，质量保 证的主要努力将针对各关键控制点而避免了无尽无休的成品检验，以较低的 成本保证较高的安全性。第三，加强食品安全的风险分析和食品标签的风险 管理。风险分析由风险评估、风险管理和风险交流组成。风险分析的目的在 于最大限度地利用现有的食品安全规制资源，保证各种食品安全规制措施的 有效性和科学性，保护消费者的健康和促进公平的食品贸易。1 食品风险分析 代表了现代科学技术最新成果在食品安全性管理方面实际运用的发展方向。 食品标签对食品安全性具有警示作用，不仅仅是要让消费者知道含有哪些成 分，以供选购和参考，同时提醒对某些食品成分有过敏症的消费者。在食品 安全性存在不确定因素时，食品标签不仅宣传了食品的营养理念，也用一种 强制性措施来规定必须以足以引起注意的方式在食品标签上进行安全性警 示。 在食品监管方面，发达国家充分发挥食品标准权威管理机构的职能，具 有很强的可操作性与可检验性，这些标准主要涉及食品的生产、加工、销售、 包装、运输。储存、标签、品质等级，食品添加剂和污染物，最大兽药残留 物容许含量和最大杀虫剂残留物容许含量等要求，以及特殊的具体规定，甚 至还包括食品进出口检验和认证制度，食品取样和分析方法等方面的标准规 定。这些标准具有很强的可操作性和可检验性，并呈现出标准系统化、法律 化的特点。不管在美国还是在欧盟，都有专门的机构通过收集和分析信息， 提供科学指导和法规制定，加强对食品安全的及时而有效的监控和预防。大 1 腾月荚国食品安全规制风险分析的启示l j 经济纵横2 0 0 9 年第1 期第1 3 4 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第18 页 多数发达国家从食品质量标准开始制定时，就注重与国际接轨，注重国际标 准和国外先进标准，从一开始就融入到国际标准行列和适应国际市场的要求。 与发达国家相比，发展中国家的食品生产、销售、出品更为艰难，因为 发展中国家更容易并且现实中也更多的受到发达国家关于食品出口的市场壁 垒的限制。而作为发展中国家，六大市场壁垒妨碍发展中国家食品出口。目 前妨碍发展中国家食品出口的市场壁垒主要有六种：产品注册、出口文件问 题及海关规范、s p s 协议、技术壁垒；运输及搬运规范、投资与融资问题； 国际贸易规范。其中最常遭遇的是发达国家为保护国内市场而制定的各种技 术壁垒。它包括：不断增加的检测项目；不断提高的、高于实际安全需要的 标准水平；高度严格而复杂的检测程序和高度敏感的检测工具；严格复杂的 合格评定程序和质量认证制度；可追溯到产地农场甚至生产地块的标签要求； 高度精确的农场操作程序：对出口企业采取注册备案制度及其他登记管理制 度。 w t o 体制中发展中国家面临的困难很多。w t o 及其框架下的关于国际农产 品贸易的s p s 协议本来旨在贯彻国际食品安全标准，将动植物检疫对贸易的 不利影响要降到最低程度，为国际农产品贸易提供一个统一的平台，巩固多 边贸易规则并保护消费者。但在实践中，发展中国家却面临巨大的挑战。 如果说发达国家制定的许多技术性壁垒是导致发展中国家食品出品难的 外因的话，那么自身食品安全管理缺失则是严重的内因，而这些内因却只有 通过自身解决才能在食品安全问题上站稳脚跟。 从目前来看，发展中国家食品安全监管常见问题有：缺乏统一而全面的 食品法律法规体系。现有的食品相关法规不够严密、分散、重复甚至出现冲 突，同时又有很多安全法规的空白地带；缺乏统一的食品安全管理权威部门。 各相关部门管理食品链的一个环节或几个环节，部门职能和管辖范围存在重 合或空白地带。管理人员缺乏必要的专业技能培训；食品标准体系和食品安 全检测检验体系落后。很多产品没有相应的安全标准，检验设备落后残缺， 西南交通大学硕士研究生学位论文第19 页 技术人员缺乏，资金困难；食品监督体系混乱，司法程序效率低下；缺乏对 消费者的食品安全教育与食品安全信，自，沟通；消费者保护运动处于起步阶段， 对现有的正式部门的食品安全管理工作影响力较小。 要治理好内因，发展中国家必须建立有效食品安全管理系统，必须使食 品安全管理机构有可靠的权威性，有能力实施“从农田到餐桌”的管理，并 将资源运用于最重要的危害源；运用危害评估比较方法对危害管理项目排序； 根据国家政府能力和实际需求制定适当的安全标准；加强对基本卫生条件的 投资，改善食品经营条件；与食品行业及消费者合作并提供食品安全教育和 信息；对企业和食品经营者进行基本检疫培训；运用h a c c p 原则预防食品危 险，让食品行业承担食品安全责任；吸纳利害攸关者参与公开的决策制定过 程；评估公共健康效果等等。 3 1 1 多- 吝b f 7 分工监管模式