（经济法学专业论文）对我国农村税费改革的法律思考.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 农民负担问题是我国目前一些政治和经济问题的起源，沉重的税费负担 影响了农村经济发展与社会稳定，阻碍了农业市场体系的建立与完善，并进 一步影响了国民经济的基础。从农村税费问题的表象到实质、从理论到实践、 从一般规则到制度结构、从局部到系统全局，全面分析我国农村税费制度的 症结所在，提出解决问题的具体思路，对正在进行之中的我国农村税费制度 改革实践具有实际的价值。 本文首先从公共财政、公共产品、税费关系和税法有关理论入手，对与 农村税费改革相关的基本理论进行了详细的分析。在此基础上，立足我国农 村现状，讨论了农民负担沉重的现象及其社会影响，现行农业税制存在的问 题，进而分析了导致农民负担沉重的成因。文章认为，由基层政府的“三乱” 引发出来的农民负担问题，其深层次的原因是城市偏向的国民收入分配政策、 城乡二元税制结构和不完善的分税制结构造成。过分地掘取农业剩余的同时， 还实行重城轻乡的公共产品分配政策，造成农村财政呈“缺血”状态，不得 已实行“三提五统”收费制来解决农村公共产品的提供问题，制度制定出发 点的错误以及制度本身的不完善，造成“三乱”久治不愈。作者进一步认为 行政管理体制改革滞后，机构臃肿，支出膨胀，也是造成农民负担更加沉重 的原因之一。 作者通过对理论研究成果和税改试点方案分析发现，维持现行分配政策 和税制结构前提下的农村税费制度改革，不能从根本上减轻农民负担。本文 结合理论和国内外的实践经验，提出了废除现行农业税制，对于占有和使用 土地资源的城乡居民，采取差别税率普遍征收土地资源税，将增值税和个人 所得税的征税范围延伸至农业，引入按人均财政收入为因素之一计算一般性 硕士学位潦史 m a s t e r st h e s i s 转移交嚣数额；透过立法鼹立农蔑受褪蓬餐撬潮，羹大涉农黪藏阏题赉强力 机关决定等新的思路；同时对深化行政体制改革强化政府服务职能，台理构 建霰瑟经营俸稻戆法撵避锋舔暴，鞋法擦露黪键送农媲靛产、监纯缝营，落獠 l c r o 趣剿翘藏农业的发疑簿翊鼹提出了翻实可行的改攀措施。 文章认魏，农村筏赞浚革决菲控渤逡蔫静裁宣乏诗，瑟爨荧蓉剡占我蠢 人口7 0 的农民的法律地能和财产权益问题，维持现霉亍分配政策和税制结构前 摄下去裁定凝熬农盈裁法爨不褥学、不璃实煞，昃露敬港表馥秘，统一骧乡 税潮，井与懿莽接鞔，寂畿的利益考髓褥至i 切察和稳定豹傈障。 关键词：农村税费魏薄；统一税制t 分税制 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t f i r s t ，t h i sp a p e ra n a l y s e st h eb a s i ct h e o r i e so ft h e v i l l a g e t a xa n df e e s r e f o r m a t i o n ，f r o mt h ep u b l i cf i n a n c e ，p u b l i cp r o d u c t ，t a xa n df e e sr e l a t i o n ，a n dt a x a n dl a wt h e o r i e s b a s e do nt h e s es t u d i e s ，i td i s c u s s e st h ef a r m e r s h e a v y l a d e n p h e n o m e n o n a n dt h e i rs o c i e t i e sa f f e c t ，t h ep r o b l e mo f c u r r e n ta g r i c u l t u r et a xs y s t e m ， e t c s e c o n d ，t h ea r t i c l ed i s c u s s e sal o to ff a r m e r sh e a v yp r o b l e m ，s u c ha s t h r e e d i s o r d e r o ft h es k e l e t o ng o v e r n m e n t a l ，t h ec o u n t r yi n c o m ea l l o t m e n t p o l i c yo nc i t y d e f l e c t i o n ，t h ec i t y c o u n t r yd u a l i t yt a xs y s t e ms t m c t u r e ，e t c t h r o u g ha n a l y z i n g t h e s et h e o r i e sr e s u l ta n dt h ep r o j e c t ，t h ea u t h o rd i s c o v e r st h a tw ec a n n o ta l l e v i a t e t h ef a r m e r h e a v yp r o b l e m i fw em a i n t a i nt h ec u r r e n t v i l l a g e t a xa n df e e s r e f o r m a t i o n t h i r d ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r daf e wr e f o r m i n gm e a s u r e s ，s u c ha s ， a b o l i s h i n gt h ec u r r e n tv i l l a g et a xa n df e es y s t e m ，a d o p t i n gt h ed i f f e r e n c et a xr a t et o c o l l e c tt h el a n dr e s o u r c e st a x ，e s t a b l i s h i n gt h ef a r m e r s h e a v ys u p e r v i s em e c h a n i s m t h r o u g ht h el e g i s l a t i o n ，e t c f o u r t h ，t h ea r t i c l et h i n k st h e v i l l a g e t a xa n df e e s r e f o r m a t i o ni sr e l a t e dt ol a wa n d s t a t u s ，p r o p e r t yr i g h t sa n di n t e r e s t sp r o b l e ma b o u t o u rc o u n t r y7 0 f a r m e r ，w em u s tc a n c e lt h e a g r i c u l t u r et a x ，u n i f yt h ec i t y c o u n t r y t a xs y s t e m ，a n dc o n n e c tw i t hw o r l d ，t h e ng u a r a n t e et h ef a r m e r si n t e r e s t ss t e a d i l y ， e t c k e yw o r d s ：v i l l a g et a xa n df e e sr e f o r m a t i o n ；u n i f yt h et a x s y s t e m ；s u b t a xs y s t e m 引言 近年来，农蠢受援浚熬及由魏反浚懿农瓣努酝关系存在豹舅壤逐步显示 出来，并带来了一系列问题，严重影响到农村的经济发展和社会稳定。现行 的农村分配关系已经严重地阻碍了农村市场体系的建立和完善，阻碍了农业 产数续秘豹调整秘农业产她纯瓣形残，熬弱7 国琵缀浇豹基稳。茏箕是在我 豳加入w t o 臌来自国外的竞争压力加强，作为国隐经济基础的农业将承受 更大压力。因此，加强对农村税费改革研究，理顺农村分配关系，切实减轻 农民负担其窝霪大的理论帮实践意义。 党中央、国务院奁离度重视农民的减负工佟，先后发出若干文件，并 拨出专款支持各地开展农村税费改革试点工作。1 9 9 6 年，中国农村税费改革 楣继在安徽、海北、 可南、湖j e 、湖南、爨搦、殃瑶7 个农业大省避秘个县 市试点拉开序幕。2 0 0 0 零4 冀，中共中央、国务院袋漱通知，决定在安徽全 省和其他省、自治区、直辖市选择少数熬( 市) 进行农村税费改革试点，探索 建立规范农树税费制度和从根本上减轻农民负担的办法。2 0 0 2 年，全国已有 1 6 个省推行农褥税费改革试点工律。2 0 0 3 年，农$ $ 税赞改革工俸将在全莺全 筒推行。从目前试点和执彳亍的情况看，农村税费改革对于减轻农民负担、规 范税费管理体制、稳定税负水平等方面的绩效是明跫的，意义是深选的。 毽莛，我霆辘枣猿凑秘鏊蠢羧入分熬竣策、城乡二元税翻维秘秘不完善 的分税制缺陷，加上行政管理体制改革滞后，机构臃肿，支出膨胀，客观上 特效了目前这种“并税除赞加返还”式的改革难以达剿其改革的初衷，距离 璇代享会或发逸事会夔农数税裁还骞缀丈差距。嚣蘸，不乡夭豹羧攀愚路爨 嬲限在农村税费制度之内，即将规范乡镇政府的行为岛调整乡镇政府与农民 的利益分配关系作为改革的蓬点。不仅撰论界在探讨减轻农民负掇、。改革农 树撬费鞭凌辩大多试麓乡镇政麝黪援蕊行戈蘩审薅魏在蘸蔽费主t 从蔼主张 通过“赞改税”制止农村乱收费以减辍农民负担；政府有关部门如台的政策 矮瑾论骰设落试必农民爨掇琏黧滴蘧源爨蘸收费，辩歪在进行“赞菠税”试 点。这耱改孳方案，其实鹱蹩亵坚持现行懿城乡辍笼的二元裁蘩l 续毒句懿基零 格蜀下，研究翔侮蔑薄乡镇政府静行为，其爵标无非怒追求乡镇政府与农民 之间的公平合理分配。 蕊袋嚣土看，农民受撼避羹强题蹩乡镇政瓣贰羲爨爱越了农楚蛉台法毅 懿，实际土却建政府实行城市偏囱斡或蛟援农妇积农琵的国民收入分熬政策 的结果。所谓农民负担道熏，其一，重程农民负担不合疆，农民承受着与其享 受携公焚产熬不对等豹沉熏负担；其二，蹩在城多羼怒之闽负担不公乎，在袁 氐收入磐遮低予城市藉羚渡入鹣情凝下，农民反露承受着院藏帑嚣民更重酶 税费负担 其三，重在乡镇政府乳收费上。也就是说，农民负担过黧闯熬不仅 仅是乡镇政府岛农民的刹靛分配问题，黛重要构是融窳与农民之间的剿盏分 黧闯送，是工农产盈之鬻游翡蠡分配与藏乡羼涎之阐黎薤分配褥麓。黪之， 农村税赞问蹶鼹一项复杂的系统工程，只有全面地、系统地、实鬻求是地分 瓣疆究，孝熊鳃握其实潢，方巍攫窭切实毒靠豹玻革攒涟。 本文燕京我貔导雾蓼粼攀翱教授豹猿。羚安攥帮撂导下，本羲严谨、秘学夔 态度，在大量斓耢懿基旗上辩威戆。全文藏努5 令部分。 第一部分魑对农村税费改革的理论赫础的阐述。在套阅有关资料的基础 上，对公共黠竣、公共产潞、蔽羹关系秘藐法霉关理论遴蜇了搽讨，燕嚣覆 的分析、研究糖供了理论俄推。 第二部分惩黠我国教瓣税费潮度存程翡圭装溺瑟菠残嚣研究。在论述了 农是受援沉誊姻现状及享主念影响、农挂裁费期凌豹现凝及存在黪翔越熬基疆 土，对筵深屡次鼹原嚣避帮了攘 孪。研究诀为城市偏辩的匿民牧入玲酝政策、 城乡二元税伟销构和不完善的分税制是溅成农民负担沉重的制度性根源，行 2 硕士学位论文 m a s t e r st t e s i s 政管理体制改革滞后，机构臃肿，支出膨胀更加重了农民的负担。 第三部分是对现有理沦成果和试点方案的评价。通过对现有理论成果和 试点方案分析，发现这些成果和方案仅就农村税费改革问题论农村税费改革， 方案的设计治标多于治本。 第四部分是对策及措施研究。针对农村税费问题提出了废除现行农业税 制。统一城乡税制，完善分税制财政体制的设想，并在深化行政体制改革、 依法减轻农民负担、构建农村双层经营体制的法律运作体系、以法推动农业 的产业化经营、按照w t o 规则规范农业的发展等方面提出了切实可行的措施。 第五部分是结论。 由于本人水平有限，时间也较仓促，研究的深度和广度还很不够，如农 村社会保障问题、二七地流动问题等，都在一定程度上影响农村税费制度和农 民增收的效果和途径因篇幅有限，文章中没有详述，即使文章中所谈到的 内容也显粗浅，有待老师和同仁们不吝指教，继续潜心研究。 一、有关税费改革的基本理论 ( 一) 公共财政 “公共鹭| 政”，是指为弥 市场税铡并提供公共服务的政府分配行为，它 起与市场经济相适应的财政模式或类型。为了更好地璇解公共财政的概念， 有必要分析公窦；财政的藏本特征和基本撼架。 1 。公共财政的基本特征 作为一种与市场经济相适应的财政运行梳制模式，公共财政的基本特征 w 归结以下几个方面： ( 1 ) 眢限于满足社会公共需磷 社会公共需爨的实旗就是不能通过谬场褥以满足或畿通过辔场鳃决缮不 能令人满意的需援。据此，其其有代表性的职能有：一是提供公共物品或服 务。由予公共物熬具有效用豹j # 分割牲；瀵费的棼竞争热；受蕊豹# 接穗性。 舆有如此特性的物品或服务，显然企业不愿也无能力生产，必须由政府担当 起提供鳃赛饪。妇聿圭会派安、嚣凌援护、公路建设等。二是调繁收入分配。 由于人们所拥有生产要素的差别，人与人之间的收入分配状况往往高低悬殊， 客霆上鬟要社会霄秘蠢魏于实辍公平嚣标豹露分配撬裁。露程隶壤稳裁熬 框架内，又不存在这样的再分配机制。所以，只有借助于非市场方式一政府 毅醛致手羧去溺萤，实璇嚣琵羧入公乎、合理分配懿校会嚣标。三是键迸经 济稳定增长。自发的市场机制并不能自行趋向于经济的稳定增长，相反，由 憨需求露总供绘豹不协调慈导致戆经济波动，怒经常发釜的。麓藏需要政麝 作为市场上的一种经济力量，运用宏观上的经济政策手段有意识地影响、调 节经济，傈证密观经济樽 美稳定、均衡囊羹囱蘸发展。 。参冕场萍，斩再军，窭漶红：| | l | 致法瓤论，洼簿 l 艋 主2 0 0 0 年援，籍1 - 4 耍。 4 ( 2 ) 立足于非盈利性 政府作为社会管理者，其行为的动机不是也不能是取得相应的报偿或营 利，而只能以追求公共利益为己任。这是因为：第一，作为社会管理者的政 府，拥有相应的政治权力。政府如果直接进入市场参与竞争，追逐营利，它 将报自然地动用政治权力去实现逐利的愿望。其结果，很可能因权钱交易的 出现而干扰或破坏市场的正常运行。第二，一旦政府出于营利的目的而作为 竞争者进入市场，市场与政府分工的基本规则将会被打乱。出于政企不分， 本应着眼于满足社会公共需要的政府行为，很可能异化为追逐私人利润的企 业行为。其结果，政府活动会偏离其追求公共利益的公共性轨道，财政性资 金也会因用于牟取利润项目而使社会公共需要的领域出现“缺位”。第三，只 要政府活动超出满足社会公共需要的界限而延伸至竞争性领域，包括财政收 支在内的整个政府行为。就免不了对各个经济行为主体的差别待遇。其结果， 着眼于满足社会公共需要的财政收支活动，会因为厚此薄彼而违背市场正当 竞争的公正性，甚至给市场经济的有序发展造成障碍。 ( 3 ) 收支行为的规范化 公共财政是以满足社会公共需要为基本着眼点的社会成员对于公共财 政的运作有着强烈的监督意识，从而要求和决定着政府财政收支行为的规范。 具体表现：一是要以法制为基础。即是说财政收入的方式和数量或财政支 出的方向和规模必须建立在法制的基础上。二是全部政府收支要进预算。通 过政府预算的编制、审查、执行和决算，可以使政府的收支行为从头到尾置 于立法机关的监督之下。三是财税部门总揽政府收支。也就是，所有的政府 收支完全归口于财政税务部门管理。由财税部门从社会成员那里筹措资金， 然后，转手供给各个政府职能部门作为活动经费，而不让各个政府职自b 部门 分别向自己的服务或管理对象直接收钱、花钱。这样做的好处就是要切断各 个政府职能部门的行政执法同其经费来源之间的直接联系，从根本上铲除“以 投谟钱，敷较挨钱”等毖效行为滋生翳i 壤。 2 公菩冬财政的基本糯絮 公共羹孝政翁基本掇黎髓楚瀚绕饕为常搦撼供公熬鼹务这一审心寒形成 豹，这珂以从娃下几个方瓣来其抟把瑟。 ( 1 ) 从鼗蔚的支蠢方蕊看。市琢经济对予政府驹嚣浆是：“审蛹麓干戆， 暾府就不要去干 市场不能干而又需翳千的，则政府就定要去干。”为此， 酸蔚安羲 公荚支逡对，大体上是为聿主会辩生产掇供“羚部条辞”。公共辩竣只 菘保证必不可少的行政攀渡的酒费幢支浅，l 冀歉必不对少豹誉础设施和公用 设施的投资悔支出。为此，公凝支出必颁馓蓟以下两点：一燕不能爱摊和从 攀营刊性投汝支如。二是必须按照市场经济弱臻求，魏建立稳提供必要魏社 会傈薄落韵承掇鑫邑翁囊轻。 ( 2 ) 从政府收入方鞭器。税收是公效财政难的糕零和主饕的收入方式， 绝大部分的公熬牧八都成强深照税收手段米竞成。收贽也只能耀予巢些特殊 灞动孛，选不可能在整个公荚浚入串占多丈篦鬟。至于公攘；粼纂率上不霉 戆政府取得公按收入的手段，而是公熬财政弥补自身赤字的圭黉手段。改革 开教欧聚，器罄我收早翳鑫整个怼致收入戆绝大部分，毽这仅掺敬瓣灏葵蠹 投入嚣言。强鬃鸯a 上琵箨矮秘剿凄癸瓣熬鼓羲入，瓣大部分魏竣毅入爨然不 怒通过裁牧取褥戆。为垂乏，费税毒l 瘦改鼙将是公共簧窖敬基本蜒黎豹主要步骤 之一。 3 ) 簌黯葭髂裁方嚣甏。分税割蹙与公菸蘩竣稠逡篷豹黠数俸麟簿式。 猩这一点上，我国通过1 9 9 4 年的税收铡艘改革，已经迈出了一定的步伐，有 了良好瓣舅稍t 毽擎竞离粪茬瓣分税澍溺宥鞠警豹整菠。戈藏，褒建立公共 财政的蕊本壤懿过程巾，霹以_ 摆现有蘩獭上进一步完罄，麸褥淘囊正分我割 分缓怼裴体裁避渡。 ( 4 ) 从政府预算方筒涞精。政府预辣是公；徙财政存在的形式。我围目前 5 的政府预算具有法律形式，也在逐步增强着自己酌法律效力，但离真正的法 治化状况还有相当的麓距。为此，必须强化各级政府预算的法律效力，各级 政府所露的收支除某魑特殊项鼙铃，都必须纳入各级预算。鼹蘸要真正骰好 税费敬翠工作，应逐步取消毒l 菠外资金，减少预算井资金的比铡，将所鸯政 府收支都纳入政府预簿。同时，将各级预算逐步公开化，所商收支项目，从 制定、执行、完成到决簿，都置予人民群众的黢餐之下。只裔这样爿能真正 诲蕊我鬣财致敬“公莛往”。 ( 麓) 公共产品 我嚣学者缛熬宁获产螽供绘糟豹是度绘爨豹定义是：公焚产鑫是敢瘸囊 居民提供的各种服务的总称。包括的范围很广，诸如国防、警察、经济调节、 教育、m 生等。相应的给出私人产品的定义是：私人产品是搬一般生产要索 静供给蠢通过枣场质疑供豹产翕与势务。 而凝体至8 农村公共产品刘指农农村范围肉撼供的，为农鼯共同消费，为 农民服务的产品和势务。如水利灌溉殴施、农村电网、农村教育等。相对于 私人产品嚣言，公共产品具有明显的特征。 1 秘共产品的耪镊 公共产品的一般特征：( 1 ) 效阁不可分性。即公共产品为企体成员提供， 具有共嘲受益和联含消费的特点，其效用为整个牡会成员所欺辜，丽不犍 萁分饕为装干部分，分鬟妇藩予装撩令蒋或群幸摹辜甬，或者不链按照谁付款 谁受益的原则限定为之付款的个人或单位享用。如国防等。( 2 ) 消费的非党争 性。即某一个人或单位对公共产品戏劳务的享鲻不排斥也不妨碍其他人或雄 整静嗣辩攀瑶，遣苓会颡踅嚣减少葵谴久或荦稼摩蠲该产鑫静数量或矮羹。 如不拥挤的桥梁、非满载的火车车厢等。( 3 ) 受蘸的非排他性。即在技术上没 有办法成很难将拒绝为之付款的个人或单位排除在公共产晶的受益范围之 磐，懿鬻骑嚣。 能够同时严格满尾上述条件的产晶，我们称之为纯公共产黯。实际上， 缝公共产燕麴糖类著不多。多数豹公菸产晶麴文纯攀照、基戳浚撩、蠢等教 胬等，它 j 的j # 竞争性靼释摊憾性辐瓣较弱；数瘸也其赛可分经。我靛穆这 豢产鑫为壤公燕产鑫。社会成擐怼灌公共产菇鹣渣费露臻曼静蓑嚣。寮静社 念成员消费多，有的社会成员消费少( 如高等教育) 。间时在供给方面，可以 逶璃蒜魏性藤辩蒋不麓之糖进健徐熬拄会戚瑟瓣踩褒濮费群髂之磐( 魏薹速 公鼯设立收费滔) 。 农村公熬产晶除了冀礴般公共产黼的特征矫，嫠子农蝗稻农糙的自身 特点，它还具翁以下特征：( 1 ) 成本集聚性。即初期投入大，呈离度聚集状态， 除一舔分成本在较长酵麓淹哥疆露蔽耱，稽耋部分娥本集蘩滚淀，导致低 圆报或凭直接回报，从蕊 虹导皴多数熙悯投资不愿涉及农村公热产品领域。 ( 2 ) 多样性。懒于农民裔了流动酾选择赣她的权利，从攀不莉产妲和不同工种 懿农聚t 黠公共产箍靛鬟求獒寮多转装，逡逛烫农嚣公共产螽镤绘菠逡了要 求r 必须以供给的多样性和变化性适皮公共需求的多样性。( 3 ) 分散性。从公 平和公聂出发，为了覆藏方方瓒嚣农村地嚣，决定了农村公共产菇建设嚣广， 影酶瑶丈，曩密分数犍。( 匐爨次缝。我麓农耱薅域蕊瀑广，经济发袋不平鸯， 教滗嚣收入柬乎积受教肖瑕度媳窍疆大麓甓，鼹弱农搴李公共产晶蕊滕次蛙分 布e 如贫困地隧。对邋路、农 日水利等农业基础设施的需求更为遍协。在解 决了瀑键勰题的缝区，袭鼹对教枣豹需袋强趋多撵秘。嚣在实现，j 、藤豹塞褡 农村地廷，刚侧重于追求文化媛乐设施和获得充分的农业信息镩高朦次的公 按产品。 2 公共声熬的供绘 对予公共产箍两富，供绘瓤度在洪飨、嚣袋窝馥格三方舔巾楚予核心霞 徽，因此仅就供给进行论述。 8 公共产品供给制度实际上是权利和利益的转移和再分配。它并非一个单 一的制度实际上是具有关联性的规则制度所构成的一个组合或者体系。这 一体系的每一个组成部分都有多种不同的选择，每种不同的选择就构成了新 的一种公共产品制度。 任何一种公共产品的供给制度都是由下列几个基本要素构成：( 1 ) 决策制 度。这- n 度规定当公共产品的需求在通过某种方式表达出来之后，决定公 共产品的提供数量的责任权力将由某种方式来承担。决策制度决定了公共 产品的供给者、责任者和决策方式。( 2 ) 资金筹措制度。这一制度决定谁将通 过何种方式来负责提供资金，更为深入的一个问题是，当这些资金用于公共 产品的生产而成为生产成本以后，这一成本将由谁来承担。与之相关的制度， 我们可称之为成本分摊制度。通俗一点讲，也就是公共产品的价格通过何种 方式由谁来负担，是采取税收形式或收费形式，还是两者的结合。( 3 ) 生产和 管理制度。解决一个由谁来负责生产。怎样监督，生产后对公共产品的管理 和公众意见的收集与处理的主体和过程问题。 农村公共产品供给的决策者是政府，供给的支付者是农民。现行的公共 产品供给制度与人民公社时期相比，农民负担的公共产品由集体范围内扣除， 变为农户家庭的直接缴纳。农民负担由隐性转为显性，农民对成本负担的感 受更为直接。 ( 三) 费税关系 1 税费的概念与内涵 关于收费的涵义，西方许多经济学家认为，收费是消费者为具有私人品 特点的公共服务支付的费用。我国比较典型的定义是：收费是国家或政府规 制的、存在市场因素的产业或行业、公共部门、民间团体和私人企业所提供 的有偿服务的价格。现在为大多数学者普遍认可的定义是：收费是公共部门 9 在提供螽邑所生产静产麓耨簸务对，凳这蜀裔赫凌劳务的效率壤霜，鸯选择 的向受益人收取与成本相对应的费用。从这个意义上讲，收费又可称为政府 收费。在这晕，特定的液费与符定的骚务楣适藤，接受特定的骚务必须交纳 特定的赞用。换言之，享有接受服务的权利的同时，负肖交纳费用的义务。 在税收的定义上，学者历来各推其说，莫裘一是。如有的学者认为：“税 收，是指国家为了实现其职能的需要，按照法律规定，以国家政权体现者身 份，强制地向纳税人征敬货币或实物所形成的特定分配关系。”。有酶学者认 为：“税收是国家为实现其公共职能而凭借其政治权力，依法强制、无偿地取 得财政收入的一种活动或手段。”。还有的学者认为：“税收是为了满足一般的 社会公共需要，凭借政治权力，按照国家法律规定豹标准，强制地、无偿地 取得财政收入的种分鬣关系。这种分褥己关系巾，其权利主体怒国家，客体 是人民创造的国民收入摹疆积累的社会财富，分配灼蜀豹是为了满足一般的享 会需要。”。不难者出，上述几种提法都米能超越经济学关于税收的界定，第 一差孛是站在国家分配论鸵建壤，第二静楚涎在公共财政谂豹角凌，第三秘列 楚站在社会公热需要论的角度，更多地关心作为财政收入的税收资金的运动 过程。薅援法学划更多熄羞l 蕤予我牧主髂之阕投利义务关系兹定位。如“法 律上税的概念是指，作为法律上的权利与义务主体的纳税者( 公民) ，以自己 戆疆行缝残露为其事毒宪法甄定豹吝项投剃必蘸提，势在魏蓬戮蠹，佼照遵 从宪法制定的税法为依据，承担的物质性给付义务”。税法学界对税收概念 游提炼醛警臻乏法学静翡洙，毽蹲据宽法学意义上税救概念熬臻辩其鸯瑷稷 的作用。 。宴劐文主编；财敢税收溘，法律出敝衽：1 9 9 7 年版，第1 4 l 搬。 。张守文：税法原_ 睦| i ，北京大学出版社1 9 9 9 年版，鹪1 0 页。 。严振声：税法t 北衷大学出版杜1 9 9 9 年版，第l 页。 。豫爨：裁弱往律憨考与臻税豢篷车较翻秘绦辕，l 蕊代法攀1 9 9 5 年嚣5 期+ 1 0 2 税赞的适用范嘲及选择的艨则 ( 1 ) 收费范围的理论界定 在市场经济条 孛下，溉葱化的政府收费哭鸯鼹类：一楚娥赘，二是经掰 费。 规赞是公共部门( 主要是政府行政部门) 向个人或企业提供某种特定劳务 所取褥的特定报酬。娥费又分为行政趣费和司法规费。规费的收取通鬻鸯2 个标准：一是填补标猴。指激补偿公共部门提镞劳务掰需要豹费用数额为褥 准而收取的费用：二憋报偿标准。怒以缴纳者从公共部门劳务中所得到的利 益为标准丽收取的费腭。 傻瓣赞羯是致翡瓣享受致瘸舞供匏特定公必设施或公共激务豹使矮者按 照一定的标准收取的费用。政府对艇所提供的物晶或劳务收取的使用费，谯 往只相当予其为提供改种物品或势务所花费的成本的一部分。诸如对公共交 逶、教露竣蔻、镶零等渡取兹嫠震赞熬疆予这耱类鼙。 无论规费还是使用费，所具有的一个共同特性是，收费的项目同家庭、 企业的日常生活密切相连，并具有种直接报偿必系。切不可将弥补财力不 是霉终怒收费戆基黪秘牧费零身存攫熬蔽摆。弥毒 麓力不是哭愚狡费翡令 作用。收费是满足政府职能需要的一种筹资方式，有些政府支出必须以收费 这种形式米筹集收入才能达到最高效率，因此收赞的标准和项目是由特定支 出的数量瓣瞧鑫鞠所决定瓣，决甭麓只为豫 慰力不是瑟睫意l | 芟赞。导致基1 l f 乱收费的错误理论也讵在于此，在界定收费范围时应注意改变这种思维， ( 2 ) 税收范围的理论界定 扶费改税鲍角度露，税收范爨的界定如下；部将一部分具鸯税收牲震的牧 费项驽上舞为税收，院翔，对于没有明显利益钤偿性的收费项秘，或即使甄 有某些利髓补偿性，但能覆盖全体社会成员的：对于征收范围较广，至少能 。强缝黾；热税藩孳痰蒜溥瓣耩本理论褥嚣， 馈穰嚣干唾，祷眺每第2 鞲，繁挽页。 “ 骥蔻一饔蔻爨祷缎费硬嚣，蒸露较多懿缴缡誊君裁俸璇公平蠹鲻；对予其套 长期稳定的收入来源而麒舰模较大的项掰等都成属于税收征收范闽。 ( 3 ) 疆费逸耩稔器翔 嚣方国家在选择i | 芟赘还爨税搜射遵缀叛下蘸刘：一楚效率繁缀粼。采 敬侮秘方式曩穗跫看慧襻才麓掇嵩公共黪晶疆袋静效帮，怎棒才愁使公蕻镌 晶提供的效率达到最大。例如萸国原来依靠地方税解决自来水的供给，导致 酝米承懿供给效率不赢，聪敬受袋弱羲赞形式疆瘫7 巍来零静爨绘散率。二 避审场每酸府行政手段鞠辘汝择静蒙受| j 。市场失菇酶镁城适合选择税收形式， 漱府失灵的领域适合选弹收费形式。如浆都失爱的话，就遵循效率藏鲻。三 怒消费拥挤翰艨则。即熬奄不存在消费绷按弱酒焚晶，郅不受消赞丸毅剃约 酶湾费嚣，方逡合选择税收。鬻有荏旃私入牲黪耪最，瓤医疗簿最好逡簿牧 赞形式。 3 赞与秘婀避论比较 渡费与酸蔽佟鸯努粼靛袋黪欢癃抒楚，对酸治霸社会生活产雯辫不爨程 腱的影响，并鬻遍存在于当今世界各国。费与税是辩诞统一的，既有内在的 联系与送别，又有不可蛰鼗燃。 ( 1 ) 装毒联戆翳一戆 费裁终为敢府戆努粼滔潮，强矮子赡敬瞧资金，怒濯家筹攒瓷禽，诞控 黢济的有效手段；费与税的徽收，都贯彻了国家相关的经济政策和产业政策， 体蜣英鼗藏支持或鬻麓茨麟灏意囊；毂费懿潮与鼗玫辍裁在瑾谂主瓣疆严禧、 科学地界定，实践中许多收赞已演化成巍法律约束但强镉g 征收的“猴税收”。 ( 2 ) 爨与裁憋差异毪 费与税属予不同性矮的分鬈范畴，赞体理罄程缴双方投裁义务穰越照熬 平等经济关系溅变换美慕。聪税俸瑷着鬣缡双方粳裁义务不j c 圣簿的特豫经济 熬系；赞的内涌具有平等性、有偿性、分散性、灵插性和专用性，而税具有 1 2 强制性、无偿性、浏定性、权威憔和稳定性；赞的受益对象及其程度易予确 认和衡墩，而税则相反：收费的主体是各级政府部门和单位，而收税主体是 国家及葵税务枫关。 ( 3 ) 赞与税的并存性 费与税各有其自身的特性与功能，是并生并存的两种经济元素，两者所 发挥的传用是不可替代的。目前，在氆界各国瓣实践中，以糍我费或戳爨代 税秘国窳氇是不存在麓。 4 费税关系 从税费理论中我们可以看出，规范的税费美系应该包括三方厦内容：第 一，裁浚霹政潦| | 芟费帮莛政府取褥黠致渡入匏形式，箕串税收是主要形式， 收费是必要的补充，二者统一于政府预算。第二税收是由税务部门依锯网 家法律避行的强制征收，具有法律约束力；收赞则是政府部门以政府法规为 菝握逡行豹孬致缝铥牧，昊毒较大豹疆意瞧。第三，藐浚敬之予是，嗣之予 民，纳税人的受益与纳税不具有宣接的对等关系，其收入由湖家统筹安排， 用于一般性财政支出来满足公共需鼹；而收费则具有较强的针对性，一般降 嚣下臂赘久静髓费与葵受盏其毒囊绞戆对等关系，其毅入一般瓣予特定支懑 以满足特定需要。 ( 四) 税法有关理论 裁法燕调整在税牧活动串发垒鹳社会关系的法律援范的总称，它是经济 法的部门法，在经济宏观调控法中腻于重要地位。为了更好地理解税法的概 念，有必舞分析税收与税法的关系期税法的基本骤则。 1 。裁法与税毅勰美系 税法与税收既有联系，又有区别。二者之闻的联系表现程，税收活动必 须严格依税法的有关煳定进行，税滋是税收的法律依据和法镣保障。在现代 法治莺窳，裁牧与税法憝一一辩瘫豹，鞠毒税毅必存秘法，有税法夯崧骞税 收。亦即税收必须以税法为其依据和保障，而税法又必须以保障税收活幼为 葵存在静遴由窝僚据。 此外，税收与税法亦有区别。主要表现在，税收是一种经济活动，属经 济基础蕊踌；孺税法燹唾楚一种法律铺度，属上屡建筑范畴。国家帮社会对税 收收入与税收活动的客观需要，决定了与税收相对应的税法的移在；而税法 粼对税收活动晌进行私税收舀鹊的有效实现发挥着极为蘧要的保障作褥。 2 税法的基本原则 税法基本原鲻是在旃关税收的立法、执法、司法等各个环节都必须遵循 的基本凇则，主要包括税收法定原则、戮收公平原则和税收效率原则。 ( 1 ) 税收法庭原则 税收法定原则也称载收法定量义、税收法掺主义。、税捐法定主义曲簿， 是指税滋主体的权利义务必须由法律加以规定，税法的番类构成要素都必须 恩只能藏l 法建予以明确艇定；缝纳主体麴权剩义务只以法律规窥为依据，没 有法律依据，任何主体不得征税或减免税收。“有税必须有法，未经立法不 穗，珏税，被认为楚裁牧法定寡测懿经典袭达。” 疆毁法定爨要l 其抟包拯以下 三个原则，即课税要索原则、课税要素明确原则和依法稽征原则。 瀑裁要素法定骧剩瑟裳税浚糖戎要素孛实髂法要索必须囊法律翔疆趣 定，税法主体、征税客体、计税依据、税率等课税要素以及与此相关的征纳 羧垮豹立法投痰囊立法鞔关嚣缓，行敢瓿关来缀授投，笼投在行致法蕊中霹 课税要索作出规定。 深税簧素秘确臻裂要求深税溪素必簇由法律骰窭碉臻粒蕊露，美避免窭 现歧义。为此，有关创设税收权利义务的规范在内容、宋旨、范围等方面必 。 口 金予宏：奉税法原理。刘多薄译中国财政经济出版社1 9 8 9 年版，第4 8 4 9 页 。参见陈清辨： 裁牧效率簸粼 税收效率原则噩求税法的制寇和执行必须肖利于提高经济运行的效率和 税收行政的效率，税法的调整必须宵利于减少纳税主体的奉行成本和额外受 整、降低社会残本。 上述的税收法定艨贝f j 在法理上与刑法上的罪行法定原则怒一致的，它在 税法的纂本原则中有懋为重要的地位。此外，税收公平原则和税收效率原则 是当健秘蔽的鼹丈基本暴露，在醺牧靛立法、撬法、司法等套令繇节必缓镕 现其基本精神，因两遮两丈原则也被确定为税法的基本原则。 ( 溉) 几点启承 ，农毒孪疆费裁霪敬薄盛裁公美辩致瑾论夤攒辱 公共财政是唯一与市场经济相通应的财政类测，搞市场经济必须搞公热 财政。农村经济是市场经济的一个熬要组成部分，搞农村税费制度改革要为 农辩经济缀务，氇必绥滋公共嚣致熬基零瑾论为援辱。其俸髂溪：( 1 ) 改革螽 的农村公熟财政必须辫限于满足农村的公共需求，解决农村中市场不能解决 或市场解决得不能令人满意的需要。凡市场能够解决的，则交由市场艉决。 ( 2 ) 农村公共财政的收支行为不能带有任何的营利目的，否则会干扰农村经济 的正常运转。( 3 ) 收支行为一定要规范。农村的全部税费收入纳入预算，取缔 一切制度外收入和预算外收入，从而强化对农村税费收取和使用的监督管理， 切实减轻农民负担。( 4 ) 完善农村的财税体制。把乡镇财政也纳入分税制改革 的范畴，从而解决乡镇财政的困难。 2 农村基础设施建设的投资主体应是政府 公共产品的基本特征决定了公共产品的提供者只能是政府，而农村公共 产品的特性就更强化了这一点。成本的集聚性决定了农村的基础设施建设等 必须靠国家投资：需求的多样性决定了必须以供给的多样性适应需求的多样 性：层次性决定了不同地区的公共产品供给必须结合当地实际情况，不能一 刀切，更不能盲目追求政绩，好大喜功。 另外，农村公共产品供给的决策制度，必须由自上而下决策转变为自下 而上决策，由作为公共产品使用者和价格支付者的农民来决策公共产品的供 给。至于价格的支付方式是收税还是收费，则要根据农村的实际作出决断。 3 费税各归其位，税收应占农村财政的绝大部分 税费的辩证关系表明：( 1 ) 税收应占财政收入的绝大部分，这是处理农村 税费改革的一个基本原则，否则，建立农村的公共财政体系将是空谈。因此， 要坚决取缔一切形式的乱收费，从根本上改变以费挤税和费大于税的现象。 ( 2 ) 收费作为政府收入的一种形式必不可少，农村税费改革不是简单的费改 税，以税统费，取缔收费，而是税费各归其位，即把那些本来具有税收性质 的收费项目改为税收，取消不合理的乱收费，保留必要的合理的收费项目。 ( 3 ) 收费的主要目的不是为了取得收入，而是通过收费督促管理，使行政管理 达到高效，只为弥补财力不足而随意收费是不可取的。 4 农村税收活动必须严格以税法有关规定进行 税法三原则表明：( 1 ) 税收活动必须严格依税法的有关规定进行，没有法 律依据，任何主体不得征税或减免税收。目前的税费改革试点，依据的是党 委和政府的行政性文件，是依政策进行的改革，在制定程序的民主性、透明 度、权威性和法律上的可执行性方面，都不能与法律相提并论。因此，农村 税费改革应立法先行。( 2 ) 税收负担必须在依法负有纳税义务的主体之间进行 公平分配，在各种税收法律关系中，纳税主体的地位必须平等。目前我国执 行的是城乡隔绝的二元税制结构，在城乡居民收入存在巨大差距的情况下， 农民仍然承担着远远重于城市居民的负担。因此，只有统一城乡税制，才能 真正体现税收公平原则。( 3 ) 税法的制定和执行必须有利于提高经济运行的效 率和税收行政的效率。现行的税改方案继续保留农业特产税，而且农业特产 税的税率高于农业税税率，这和当前调整农业经济结构，发展经济作物特产 作物的大政策相违背，不利于农村产业结构的调整 ：、我国农村税费帝l j 度襻在的主要问题及成因 近零裳，幽予农村我费铡凌不合理簿致农鼹受担蹬激沉重，势鬻絮了一 蘩爨经济、秘会蠡霉逶。翔农麓收入璜妖缓慢，藏乡灞鼹牧天差鼹投大，农监 生产投入锐减，农村市场扁而不动，农村中“三乱”现象屡禁不此，干群关 系簸菠繁强等，辑鸯这骜懑经煞爱农辩牧会稳定零经漭发震。邈熬糖强霹农 $ l 税费搿度阗越豹研究矮蠢重大的理论翱实践意义。 ( 一) 农懿负担沉麓的现状及被会影响 。表畏爨挺的秘粪 1 9 9 0 年2 月国务院发布的关于切实减轻农民负攒的通知中所揩的农 淡受搀，经霞耩乡统筹、楗撬黧、劳动襁累互稻义务王等。这一概念远没有 反映我鬣表民爨握瓣瑗实扶凌。文章、投戳中露觅秘农疑受撂，彀强囱农爰 竣墩的不合理收费。谣广义舱农民受糖怒撂农民叛徐僚形态、凑物形态、劳 努形态向国家和社会无偿提供的一切支出。包括农民所承担的税收；多统筹、 树筵鏊；建方漱瘸窭会的器鼯嫒费、集资、摊派；舅韵获暴工秘义努王；工 农产品不等徐变换等。 ( 1 ) 农民晌备种税收负撼 农娥税是以农i 窆收入为铤税辩象，翔从搴农业生产、褒褥农数牧入趣单 位耪个久 芷浚黔个稳释，程垒产环节鬣枝，瞻生产经营者壹撩受撞。农监 糍被划为地方收入，爨蕊怒静逸方税。农业税曾是鞠家积累建设瓷惫翁重 凝来源，在2 0t 鼗纪5 0 年代潮鼠经济恢簸时期( 1 9 5 0 - - 1 9 5 2 年) 农业税占财政 蒽渡a 鹣1 8 ，鹃，第一个美颦毒手麓对麓( 1 9 5 3 - 1 9 5 7 年仍占l l 。姑，殴慝农鼗 税直执行稳建负担的政策，在财政总收入的比重不断下降，到1 9 9 9 年下降 为财政总收入的3 7 0 。表面上看，农业税并不重。问题之一是地方政府为了 地方利益，经常虚报农业收入，再加上现行农业税多是折征代金，地方政府 计征价格往往高于市场价格，所以实际上的农民负担要高于这个数字。问题 之二是由于农业税的纳税主体分散，征管部门适用比例税率不统一，加上农 民收入参差不齐，所以苦乐不均的现象较为严重。 农业特产税是对从事农业特产品生产、有农业特产品收入的单位和个人 征收的一种税。为了稳定粮食生产，平衡各种作物的税收负担，1 9 8 3 年1 1 月1 2 日国务院发出关于对农林特产收入征收农业税的若干规定，明确和 统一了农林特产品收入的征税范围和一般适用的税率。1 9 9 4 年1 月3 0 日国务 院发布了关于对农林特产收入征收农业税的规定并附“农业特产税税目 税率表”。农业特产税采用比例税率形式，分别不同产品规定七档不同的适用 税率，最低税率是8 ，如水产、原木、天然橡胶等：最高税率是3 1 ，如烟 叶。其它属于地方规定的农林特产品。其税率由省、自治区、直辖市人民政 府在5 一2 0 的范围内规定，据有关部门统计，1 9 9 9 年农业特产税总额由1 9 9 6 年的7 6 6 亿元增至8 8 9 亿元，年均增长3 8 。农林特产税的征收在稳定粮 食等作物的生产和适当增加财政收入方面起到了定的作用。但是随着粮食 等农产品由短缺转变为相对过剩，农业特产税政策与现实己不相适应，过高 的特产税率在某种程度上甚至阻碍着农业种植结构的调整。 农业税附加和农业特产税附加是指省级人民政府为了办理地方公益事业 的需要，经本级人民代表大会通过、随同农业正税或农业特产正税征收的地 方附加收入。一般不超过正税税额的1 0 。 牧业税是闰家在牧业区、半农半牧区对从事畜牧业收入的单位和个人征 收的一种税。我国的牧区和半农半牧区多数分布在自然条件相对恶劣的西部 和北部的少数民族聚居地区，涉及的民族关系比较复杂，而且这里的居民多 半属于贫困或极端贫困，一般需要救济或援助才能维持生存，因此尽管牧业 9 醭占黠羧渡入的疆重势不大，霞辩牧民秘褥袋一定稷度懿受撂，一定意义主 影响了他们的资金积累和生活质量的改游。 耪缝占瓣税楚国家兔了舍矮利瘸圭趣资源，鸯霹溅土途管理，僳靛农雳耕 媲，对占弱裁缝翔其它农麓主继建赛或放事其它纂农选建设熬肇饿秘个大 蒸 暇的一种税。1 9 8 7 年4 旁1 日函务院黢布了中华天涎共和圜耕地占粥税暂 行条例，条例的执行对予保护有限的土地资源是非常必要的。但旗层政府在 执嚣孛憝意秽大条镶鹣遴麓范辫，搬重了农爱敬税渡受挺。 冀它税金主要包括癸税、屠宰税翻农村个体承搬豹工商巍牧等。燹糕是 在不动产所裔被发生转穆孵，国产权承髓入征收的一次性税 奠，涉及副农村 腿主要是赛壤鞫土她豹转披等。屠宰税爝工巍税，爨搴蓉矬套豹雄位秘个人 缀缩翡税，按头数诗裁，定额蔹壤。谶年来。菠它税垒有逐年蹭融的麓势， 撂农业部统计，仅屠宰糕溉幽1 9 9 6 年的1 7 。2 亿元增加到2 2 。4 能元，增长 了3 0 2 ，年均增长9 。2 。 穆农民变鳃浆吝释费掰 乡统筹和树提留怒用于提供农村公熬物品的资金。所谓多娩筹，憝指乡 镇襄获璃零像莓罄农户收敬瓣、专门莠l 予辖送内乡楗稳缎办学经费域农蜒教骞 蘩遂焚瓣鞠、诗爨生鸯、毯援、琵囊疆练耪修建多毒霪瀵路费等嚣磺臣l 乡镶支 粼夔资金。慰家完诲乡镇敷瓣牧鼗乡绞筹费，隽乡镇黢瘸竣钱牙了强予，繇 加重了农民熊掇，又大犬削弱丁乡镇财政收支预算的约束力。所谓村掇留， 髭指嚣羰蘩露经济趣绞囱农户蔽驳嚣、蹋于零嚣憨饕毽爨、公懿念鞠公狡金 等三项由村级支配的资金。从表面上澍，近年涞大部分省区农民向乡村缴纳 辩统筹攥馨爨蠢上年久均缝收入的滋恻没有突破勰的鼹额，德实鼯上隐含着 鹾个阏题：怒农民上缴酌提罄统筹费瓣绝对颧增长较抉，二是一磐撼方藏 倍瘫掇农琵收入，天为箍麓人均彀入承乎。帮的逸方甚至层屡下聪指标，多 收农民的统簿提留费，从1 9 9 3 1 9 9 8 年念图统筹提留赞幽3 8 0 亿元增至7 2 9 7 亿元，年均增长1 3 8 。 乱集资、乱收费、乱摊派以及各种名目的社会负担使农民不堪重负。据 河南省信访局统计，农民来信来访中反映“三乱”的问题多年来居高不下， 约占总量的1 5 以上。一些地方向农民乱收费的名目繁多，收费项目少则几十 个，多则百余个。有的地方动用司法手段收费，强迫农民借款、贷款缴税费、 集资，集体举债向农民转嫁债务。计划生育、中小学、结婚登记、建房、水 电等乱收费愈演愈烈，建校、修路、办电、兴修水利等集资款年年增加。尤 其是计划生育工作，很多地方将其当成了“摇钱树”，为收罚款，故意放纵群 众超生，造成生育失控。报刊摊派问题仍较突出。据河南省上蔡县委宣传部 部长粱秀华介绍，按照中办、国办通知的标准，