（马克思主义基本原理专业论文）当代中国信访制度的反思与重构.pdf

iii 摘 要 信访作为我国国民意愿表达、政治参与和解决纠纷的一种特殊手段，在我国有着悠 久的历史渊源、深厚的社会根基和普遍的意识基础。实践证明，它在化解社会矛盾、稳 定社会秩序方面发挥了重要作用，但是目前信访制度在我国处于一种边缘化的地位，因 为它似乎与我国法治建设的进程背道而驰。因此，在我们大力建设法治国家的今天，信 访制度如何定位与发展，成为一个历史性的课题摆在我们面前。作者基于对此问题的兴 趣和关注，选取了信访制度作为本文的主题。 本文从四个方面探讨中国当前的信访制度。首先，对信访概念进行语义分析，并对 当前我国理论界对信访制度的争论进行综述；其次，探讨我国信访制度的历史渊源和国 外相关制度的异同，以及我国信访制度存在的问题；第三，阐述信访制度存在的理论基 础和现实基础；第四，针对目前的现状，对我国信访制度的重构作出学术上的探讨。 第一部分对信访概念进行语义分析， 并对当前我国理论界对信访制度的争论进行综 述。对信访概念的不同认识和界定同信访概念的历史发展密不可分，信访概念的历史性 变化表现出了其内涵的变迁。在理论界，出现了强化信访制度和取消信访制度两种根本 对立的意见。很多学者纷纷主张取消“人治的信访”，认为信访制度由于功能错位，消 解了国家司法机关的权威，客观上造成了中央政治权威的丧失，带来了严重的政治迫害 和政治激进主义。有的学者则认为在当前中国的政治体制下，法治仍不完善，如果取消 了信访制度将使广大公民丧失权利救济的手段，使民众陷入一种求救无门的境地。 第二部分探讨我国信访制度的历史渊源和存在的问题， 并且比较其与国外相关制度 的异同。信访活动在我国古代就有，并且有相关的制度加以保证。与我国信访制度相类 似的制度在国外也存在。比较的目的是为我国信访制度的完善提供借鉴。目前我国信访 制度存在的问题主要是：第一，信访机构权力孱弱，却肩负重大责任；第二，权力运行 不规范，仍充斥人治色彩；第三，耗费了巨大成本，却引发诸多问题。 第三部分阐述信访制度存在的必要性的理论基础，以及在我国存在的现实基础。信 访制度存在必要性的理论基础主要体现在三个方面：信访制度蕴含法的自由价值；信访 制度蕴含法的正义价值；信访制度蕴含法的秩序价值。信访制度存在必要性的现实基础 体现在如下三个方面：第一，行政复议制度存在局限；第二，行政诉讼制度存在局限； iv 第三，纪检监察制度存在局限。 第四部分针对目前我国信访制度存在的问题，提出了我国信访制度重构的设想。主 张从制度设计与制度功能相适应的角度入手，去其所不能，变其所不善，将信访制度不 应承载也无法承载的功能坚决剥离出去，在此基础上再谋求改革现有制度，以胜任其经 过收缩之后所剩余的功能。 当前有关信访制度改革的争论主要集中在采取什么样的模式 进行改革，有的学者认为要采取系统的整体性改革方式，有的学者认为要采取局部改革 的方式。 本文认为应该从以下几个方面进行改革， 从而实现我国信访制度的重构： 第一， 进行机构重组，建立群众工作部；第二，信访部门应当成为有效维护弱势群体利益的组 织；第三，信访制度与行政复议、行政诉讼制度的职能划分；第四，将信访制度建设融 入国家法制化进程中。 关键字：关键字：信访 必要性 制度重构 v abstract as an expression, a political participation and a special dispute settlement means, in china the letters and visits have a long history, profound social foundation and the basis of common sense. practice has proved that it has played an important role for resolve social conflicts and level off social order, but the system of letters and visits in the marginalization of the long-term, because it seems to be the rule of law in china and runs counter to the process of building. therefore, we are building the rule of law in the country today. the system of letters and visits was admitted and how to become a historic task before us. the author is based on the issue of interest and concern, the system of letters and visits has been selected and the retention of reconstruction become the theme of this paper this paper will explore some of chinas the system of letters and visits and the reconstruction. first, the concept of semantic analysis of the petition, and chinas current theoretical circles on the system of letters and visits arguments were reviewed; secondly, the system of letters and visits of china and historical origins of the similarities and differences between other systems abroad, chinas system of letters and visits has been facing the status quo; third, the system of letters and visits is a reasonable basis for the theory and the reality of the existence in our country basis; fourth, the view of the current status of chinas system of letters and visits reconstruction to make some attempt. the first part of the concept of semantic analysis of the letters and visits, and chinas current theoretical circles on the system of letters and visits arguments were reviewed. different letters of understanding of the concept and definition, is the letters and visits with the concept of the development of history inseparable. petition over the concept of change has shown the meaning of the changes. in theoretical circles, there has been enhanced the system of letters and visits and abolition of the letters and visits system two contrasting views. many scholars have advocated abolition of the the system of letters and visits that the system of letters and visits functional dislocation remove the authority of the judicial organs of the state, objectively led to the loss of the central political authority has brought serious political persecution and political radicalism. some scholars believe that chinas current political system, the rule of law is not good enough and if we abolish the system of letters and visits,it would lose the right to the broad masses of citizens relief means to a people denied a distress situation. the second part is on chinas system of letters and visits and the history of the status quo, and its comparison with other systems abroad the similarities and differences; the letters and visits activities in china are ancient, and the relevant system to guarantee chinas system of letters and visits with a similar system in foreign countries also .by comparison, we can draw on the experience of foreign maturity and our system of letters and visits to the practice of the new china to establish the status of the system of letters and visits embodied in a subsequent major aspects: first, the major responsibilities of the petition departments and complicated power is very limited; second, operation rights standards in the rule of man full color. thirdly, it spent a tremendous cost, it caused many problems. the third part on the petition system is a reasonable basis for the theory and practical basis for our existence. the system of letters and visits is a reasonable basis for the theory vi manifested mainly in the following three aspects: the system of letters and visits contains the value of freedom,the value of justice and the value of the order. the reality of the system of letters and visits and the existence of a reasonable basis in the following three aspects: first, the existence of the limitations of administrative reconsideration; second, the existence of the limitations of litigation; third, the discipline inspection and supervision departments to report illegal lead to undesirable consequences. the fourth part is on view of the current status of chinas system of letters and visits reconstruction to make some attempt. the system of letters and visits and the necessity of the existence of the existing shortcomings determine the need for its own reconstruction. from the system design and function of the system to start with the perspective to it can not change its poor, it should not be bearing the system of letters and visits can carry out the functions of stripping firmly on this basis, seek to transform the existing system to its competence after contraction after the remaining functions. at present the system of letters and visits to reform the system of controversy mainly concentrated in what kind of model of reform, some scholars think that the whole system should adopt the reform, some scholars think that to take partial reform of the way. this article from the following aspects should be reformed so as to the realization of chinas system of letters and visits reconstruction: first. agency reorganization, the establishment of the work of the masses of the second petition departments should be an effective safeguard the interests of vulnerable groups; third, the system of letters and visits and the administrative review, administrative litigation system of allocation of functions. fourth, the system of letters and visits will be integrated into the construction process of the states legal system. this paper attempts to letters and visits the concept in the analysis and sources on the basis of chinas ,the system of letters and visits is a reasonable basis for the theory and practical basis for further reflect on the current situation of chinas petition system, chinas system of letters and visits to the reconstruction of a certain try. key words: letters and visits necessity the reconstruction of system ii 学位论文原创性声明 学位论文原创性声明 本人所提交的学位论文当代中国信访制度的反思与重构 ，是在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的原创性成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中标明。 本声明的法律后果由本人承担。 论文作者（签名） ： 指导教师确认（签名） ： 年 月 日 年 月 日 学位论文版权使用授权书 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解河北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学 位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权河北师范大学可以将学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保 存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在 年解密后适用本授权书） 论文作者（签名） ： 指导教师（签名） ： 年 月 日 年 月 日 1 引 言 引 言 （一）问题的提出（一）问题的提出 改革开放 30 多年来，中国经济与社会发展总体和谐稳定，工业化、信息化、城镇 化、市场化、国际化进程不断快速推进。经济体制的深刻变革，社会结构的深刻变动， 利益格局的深刻调整，思想观念的深刻变化，既给社会发展带来巨大活力，也引发了许 多深层次的矛盾和问题，其中大量矛盾和问题通过信访渠道反映出来。各地群众上访量 一直居高不下，信访工作面临的任务更加繁重。因此，必须针对中国经济、政治和社会 发展的阶段性特征，科学分析产生信访问题的原因和背景，深刻认识做好新时期信访工 作的长期性、复杂性、艰巨性、特殊性和紧迫性，进一步加强新时期信访工作，使信访 工作更好地适应新形势新任务的要求。 由于现行信访制度本身存在的缺陷， 使有关部门对如此众多的信访问题穷于应付， 难以从根本上解决问题。 面对信访制度今日面临的制度困境， 学界提出种种意见和看法。 现有学者大多集中于对信访制度所带来的不利影响进行阐述，并提出种种完善之策，而 缺乏对信访制度进行比较全面的考证，因此，提出的很多做法治标不治本。当前，也有 许多专家学者对信访制度存在的合理性及意义提出质疑。 但本文认为信访制度有其存在 的历史意义和现实意义，作为一种进行政治参与和实现权利救济的制度，它在过去一个 时期乃至现在都发挥了非常重要的作用，但是从当前的形势来看，信访制度逐渐表现出 一些瑕疵与缺陷，不能很好地适应我国经济社会发展的环境，如不尽快进行积极合理的 改革和完善，想必会造成较为严重的后果。 本人从事信访工作以来，办理了多种多样的群众来信，接待了形形色色的群众来 访，并多次到有关地方和部门进行各类调查研究和督导工作。几年来，本人对信访工作 和当代中国信访制度的认识，经历了一个由浅入深，由感性到理性，由局部到整体的过 程。从目前情况来看，无论是政府自身还是学术界对信访制度存在的合理性都具有颇多 争议，有的主张存，有的主张废，有的主张进行大刀阔斧的改革，有的主张进行细节上 的修善。撰写此文主要是通过反思我国信访制度存在的问题及其成因，为我国信访制度 的重构提出自己的设想，以促进我国信访制度的不断完善。 （二）国内外研究现状 （二）国内外研究现状 2 新中国成立之后，随着信访制度的正式确立和完善，有关信访制度的学术研究成 果就不断涌现，尤其是改革开放以来，伴随社会主义市场经济的确立和依法治国理念的 不断深入，新形势下的信访制度面临着诸多问题，因此相关的研究也更加普遍展开。在 国内，对于信访制度的研究集中体现在两大阵营当中，一种是取消论观点，一种是赞成 论观点，除此以外，还有一种观点认为在保留信访制度的基础上加以改革和完善，但是 这一种观点基本上可以归入赞成论当中。 由于国外并没有中国意义上的信访制度，因此国外的研究主要集中在两个方面， 一种是研究与中国信访制度功能相关的制度，诸如瑞典的议会监察专员制度、法国的调 解专员制度、日本的苦情处理制度等，另外一种是外国学者针对中国信访制度的研究， 但是大多集中在对中国信访制度的介绍上，深入研究成果并不多。 （三）研究思路与方法 （三）研究思路与方法 本文从四个方面探讨中国当前的信访制度。首先，对信访概念进行语义分析，并对 当前我国理论界对信访制度的争论进行综述；其次，探讨我国信访制度的历史渊源和国 外相关制度的异同，以及我国信访制度存在的问题；第三，阐述信访制度存在的理论基 础和现实基础；第四，针对目前的现状，对我国信访制度的重构作学术探讨。 在方法的运用上，本文采取一种多角度或者多元化的方法运用方式，通过语义分析 的方法来对信访概念进行解析，透视在语境、语脉中信访概念的确切含义，为后面的论 证提供扎实的概念基础。通过历史分析的方式，对我国信访制度的历史来源进行细致的 梳理，从而明白今天的信访制度由何而来，又因何具有现在的境况。通过社会调查的方 法，运用相关的数据对制度本身的运作和出现的问题进行实证分析，在定量的基础上提 出可能性的建议和对策。通过价值分析的方法，确立自身的价值立场，在坚持承认信访 制度的基础上论证信访制度对我国社会主义事业建设的价值， 并根据其应该具有的价值 进行分析和论证，提出合理的建议和制度建构。 （四）研究重点、难点与创新点 （四）研究重点、难点与创新点 本文围绕中国信访制度的相关问题展开研究， 其研究重点就是论证我国信访制度正 当性基础、存在的局限性及其重构，研究的难点在于信访制度存在的必要性的论证以及 如何在结合自身实践的基础上做到“一叶而知秋”式的概括总结，并且提出合乎当前中 国实际的改革建议，本文的研究难点也是本文可能的创新之处。 3 一、 当前我国信访制度存废的理论争论 一、 当前我国信访制度存废的理论争论 （一） 信访制度的语义分析 （一） 信访制度的语义分析 “信访”为来信来访的简称，它是在建国前后，中央到地方的各级机关、人民团体、 企业事业单位等办理群众来信、接待群众来访的过程中逐渐渐形成的。目前，学者们就 信访的涵义有多种不同的论述，其中比较具有代表性的论述主要有以下几类： 从最为广泛的意义上来讲，信访概念是指： “来信来访的简称。 “它是指社会成员通 过书信、电话、电报、访问等形式，向社会组织、管理者反映个人或集体意愿的一种社 会政治交流活动。 ” 1在这个意义上，信访的对象是多种的，各类国家机关只不过是其中 的一个部分。 广义信访说认为， “信访即人民来信来访的简称。是指人民群众通过写信或要求见 面接谈，向各级党和国家机关或企业事业单位提出建议、意见、要求和批评的活动。 ” 2 相似的观点如： “广义的信访是指群众通过写信或上访，向各级党政部门、人大、司法 机关等单位提出要求、意见、批评、建议、愿望和申诉，以此来参政议政或维护自己的 合法权利。 ” 3此观点将信访的对象局限于国家机关。 狭义信访说认为， “信访是指公民采用书信、电话、走访等形式，就该部门及其工 作人员侵犯自己合法权利以及其他违法违纪行为，向各级行政机关、县级以上各级人民 政府所属部门反映情况， 提出意见、 建议和要求， 依法应当由有关行政机关处理的活动。 ” 4这种观点将信访的对象进一步限制，界定为行政机关。 对信访概念的不同认识和界定，是同信访概念的历史发展密不可分的。信访概念的 历史性变化表现出了其内涵的变迁。诸如信访的政治性内涵、法学意义上的内涵，都经 历了一个历史上的变化过程。1949 年 8 月，中共中央设立中央书记处政治秘书室，负责 处理来信来访，这是共产党最早的正式信访机构。 5后来中央人民政府系统几乎同时成 立了三个单位受理来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、政务院秘书厅和总理办公 室。不久全国人大常委会办公厅设置“人民接待室” ，作为信访办事机构。 6 而信访工 作的制度化建设，可以说是从 1951 年政务院发出关于处理人民来信和接见人民工作 的决定开始的。到 1954 年，从中央到地方逐渐形成了“分级负责，归口办理”的信 访工作体系。 “1963 年 12 月，国务院秘书厅制定信访档案分类方法 ，使用了信访 4 一词。1971 年， 红旗杂志第 1 期发表必须重视人民来信来访文章，公开使用信 访一词。1972 年 12 月 22 日，中共中央在转发关于加强信访工作和维护首都治安的 报告的批语中，正式在中央文件中使用信访 。 ” 7 最先对信访概念作出明确法律界定的是 1995 年国务院信访条例 。现行的 2005 年国务院信访条例第二条规定： “本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织 采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府 工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 ” 1 1通过对法律规定的解读可以发现， 法学意义上的信访概念有其特定的含义。 信访的法律 定义力求把信访限定于行政信访的范围， 即公民 2依法向行政机关表达诉求， 其受理主体 是行政机关，而不包括人民法院、人民检察院等司法机关。从法律实证分析角度而言， 信访条例之法的渊源为行政法规，其当然只能就行政机关有关受理信访事宜做出规 定。 随着社会主义市场经济不断发展和政治体制的逐步健全， 中国的信访制度有了很大 的发展，但就信访机构的权限而言，信访工作仍是属于咨询、协调为主的党政机关秘书 性质。因此，信访制度的框架始终没有脱离党政等机关而独立存在，其工作流程也基本 上是以转送、交办、督办、协调和反馈等方式构成。概括讲，中国信访制度是指由国家 机关设置的、有专职人员办理群众来信和接待群众来访的机构，按照“属地管理、分级 负责，谁主管、谁负责”的原则，将信访人提出的信访事项向有关职能部门交办，职能 部门予办理、反馈的制度。 （二） 学术上的争论及其存在的问题 （二） 学术上的争论及其存在的问题 现在理论界、信访机构、公众都对信访制度的改革给予了高度关注，并且出现了强 化信访制度与取消信访制度两种对立的意见。一些学者认为信访制度是“人治”的表 现，应当予以取消，例如中国社科院于建嵘认为信访制度功能是错位的，会削弱各级家 司法机关的权威，在客观上甚至造成了中央政治权威的流失，在一定程度上带来了政治 迫害主义、激进主义。另有一些学者认为，在我国现有政治体制下，法治仍然不够完善， 如果现在就取消信访制度会让广大民众减少或失去权利救济手段，使他们陷入难求救、 1信访条例第二条第二款还对“信访人”做出了规定： “采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投 诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。 ” 2根据法律规定，信访的主体应包括公民、法人和其它组织，但由于实务中，绝大多数信访人都是作为自然人的公民， 同时也为了叙述上的方便，下文在涉及信访主体时，均仅以公民指代，不再列出法人和其它组织等主体。 5 无门求救的境地。下面对这两种观点进行分别阐述。 1.取消论 1.取消论 中国社会科学院于建嵘教授主持的课题组在所撰写的 信访的制度性缺失及其政治 后果中，对我国信访制度存在的合理性提出了诸多质疑和批判。他们认为，信访制度 作为一种进行政治参与和实现权利救济的制度， 它在过去一个时期乃至现在都发挥了非 常重要的作用，但是从当前的形势来看，信访制度逐渐表现出一些瑕疵与缺陷，不能很 好地适应我国经济社会发展的环境，如不尽快进行积极合理的改革和完善，想必会造成 较为严重的后果。取消论者认为信访制度的负面效应主要有三个方面： （1）信访体制整体性不强，造成推诿扯皮，导致矛盾“上行” 。目前行使信访工作 职能的主要是各级党委政府信访工作机构、人大信访工作机构、司法机关信访工作机构 和有关部门信访工作机构。而这些繁多庞杂的信访工作机构在管理上并不规范，它们之 间无隶属关系，只存在业务上的指导关系。从目前国家信访局对地方及中央部委信访部 门的管理和协调能力上看也比较有限，各信访部门的权力不同，工作方式也存在差异。 因此造成不良后果：一些信访机构对群众信访反映的问题推来转去、扯皮不办，导致其 无处投诉，只能不停地游走于信访机构和有关部门之间，导致小事拖大、易事拖难，各 种矛盾纠纷不断涌向更高级别的党委、政府和部门。上访人在北京到处游走投诉，但其 诉求难以得到及时妥善解决，导致对中央政治权威的认同发生变化。 8 （2）信访功能错位，充斥人治色彩，消解了司法权威。当代中国信访制度具有的 功能主要体现在两个方面：一是实现参政议政、社情民意上达。公民通过书信、走访、 电话等各种方式向国家机关表达意愿，对该机关及其工作人员提出意见或建议。二是实 现权利救济，成为国家司法救济程序的补充性程序，通过相对特别的方式来解决矛盾和 实现权利救济。从现实情况看，各种信访诉求时常交织在一起，而且有相当一部分信访 人认为信访是位于诉讼、仲裁、行政复议之上的维权途径，是更高规格的利救济方式。 从某种意义上讲，信访制度是表达意愿、反映社情民意、化解社会矛盾的重要途径，在 维护社会和谐稳定方面发挥着积极作用。 但必须客观地看到， 信访制度的运行充斥着 “人 治”色彩。而且以行政救济替代司法救济的制度设计意图将导致严重的后果，这个严重 后果就是消解司法的权威，动摇现代社会的法治基础。 9 （3）信访工作机制不规范，存在迫害现象和激进主义。当代中国信访制度的运行 程序是有缺失的，无论立案还是答复均存在随意性，许多信访问题的处理问题要“看领 6 导的脸” ，靠上级的批示。为了切实强化领导责任，许多地方建立了领导责任制和责任 追究制。明确各级党委、政府主要领导要“亲自抓、负总责” ，分管领导要“具体抓、 负主要责任” ，其他领导要实行“一岗双责” ，具体承办人要负直接责任，凡因工作不到 位，责任不落实，发生大规模进京、赴省集体上访，或引发群体事件，严重影响社会和 谐稳定的，都要追究相关领导和责任人责任，给予组织处理、党政纪处分，甚至追究法 律责任。从现实讲，这种体制对推动重视信访工作、解决信访问题起到了一定的作用。 但一些基层迫于高压， 为了控制上访， 特别是控制进京、 赴省集体访和非正常进京上访， “不得已”采取收买、欺骗等办法，有的甚至采取各种手段对上访者进行打击，造成了 许多严重后果。其中之一，就是使信访变成了社会动员方式和维权抗争手段，导致集体 行动的增加。 10 2.赞成论 2.赞成论 主张保留信访制度者主要是从信访的民主权利价值属性和其现实政治意义出发的。 （1）它是公民表达意愿的重要途径，是重要的民主权利。我国宪法第四十一 条规定： “中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议 的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申 诉、 控告或者检举的权利， 但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。 对于公民的申诉、 控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理” 。这些规定让中国信访制度的 设立和存在拥有了法律依据。信访作为公民表达意愿和利益诉求的重要途径，作为公民 的一项重要民主权利，必须进行保留。 （2）它实现着个体权利对公共权力的有效制约。经验与教训表明，任何公权力缺 乏有效监督就必然会导致腐败。公共权力的过快膨胀已成为非常普遍的问题，如何能够 有效制衡和监督国家权力，是一个重大的宪政课题。从目前我国信访活动的实践情况来 看，群众反映问题相对集中在干部违纪、社会保障、土地征用、房屋拆迁、国企改制等 方面，其中有许多是因为行政不当或违法行政而引起。此外，由于行政干预司法、行政 诉讼执行难等间接原因，导致大量信访问题涌向各级行政机关。由于司法不公、司法腐 败现象的存在，也出现了大量涉法涉诉信访案件。我国是个有着浓厚行政传统的国家， 国家权力一直支配着整个社会的进程，在法治化建设过程中，经济快速发展、社会转型 加速，但由于规则的缺失，引起了许多行政违法现象，也引发了各种不公现象，信访则 可以对行政违法行为形成有效制约，为维护公民合法权益提供坚实保障。 7 (3)信访是推动党风廉政建设，预防腐败的有效途径。从大量的群众来信、来访反 映的问题的类别看，检举揭发类问题往往占有较高比例，信访已经成为反映某些违法违 纪情况的非常重要的渠道，在反腐倡廉方面的发挥着越来越重要的作用。大量的各类信 访举报为各级党政机关的纪检监察工作、司法审判工作提供了重要参考和依据。在当前 群众监督机制还不健全、监督体系还不够完备的情况下，采取信访方式是群众参与监督 的有效途径。通过人民群众的监督，使广大干部不断受到约束，自觉地履行职责，有利 于及时发现干部存在的问题，有效杜绝干部的“带病上岗” ， “带病提职” 。 面对这些信访制度上的学术争论，我们不能简单地认定何种观点绝对正确，何种观 点绝对错误。 任何的学术争论都需要对争论问题本身有深入的考证才能凸显其理论和现 实意义。因此，我们必须了解我国信访制度的历史渊源，弄清楚信访制度是在何种情况 下确立的， 曾经在历史上发挥出何种作用， 为何在现有的境况下有面临着如此多的困境。 8 二、 信访制度的历史和现状 二、 信访制度的历史和现状 （一）我国信访制度的历史发展 （一）我国信访制度的历史发展 如苏力所说， “一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语 境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。 ”11 1信访制度的历史渊源 1信访制度的历史渊源 信访活动自古有之，最早可以追溯到奴隶社会早期。在尧舜时代信访活动已具备雏 形。当时设有“纳言”，专门负责收集、反映臣民意见，以及传达首领的旨意。为了方 便臣民们发表意见和建议，尧时就有“立木为表，使民书政之得失”。舜时则有“敢谏 之鼓，使谏者击之以自闻”。进入封建社会以后，历朝历代的国家机构中都设有类似的 职位，负责处理百姓申诉及建言。比如，公元 686 年武则天创设匦使院，于朝堂东西南 北四面置青、丹、白、黑四匦，上访书信分养民劝农、议论时政、陈诉冤屈、告天文密 策四类依次投入。匦使院的设置开辟了一条民情上达中央的重要渠道，建立起了比较正 规的信访制度。但凡政治比较清明的历史时期，开明君主们都认识到“信访”能够了解 政之得失、官之臧否、民之疾苦，利于维护和巩固其统治地位，而且现在看来，其许多 制度设计体现了古人处理问题的方式和智慧。 如立肺石制度、 登闻鼓制度、 邀车驾制度， 等等。 立肺石制度，是通过立于形状如肺的红褐色石头以鸣冤的方法，它可使民众直诉于 中央司法机关。其起源西周时期， “以肺石达穷民，凡远近茕独老幼之欲有复于上，而 其长弗达者，立于肺石三日，士听其辞，以告于上而罪其长” 。12这里所提的士就是专 职的“信访干部” 。南朝梁武帝“于公车府谤木肺石傍各置一函。若欲自申，可投书肺 石函。 ” 13至唐朝， “若茕、独、老、幼不能自申者，乃立肺石之下。若身在禁系者， 亲、识代立焉。 ” 14 登闻鼓制度，是击鼓陈冤的方法，从设立之初就成为历代直诉的重要方式，一直沿 用至清代。它可溯至周礼 ， “建路鼓于大寝之门外，而掌其政，以待达穷者与遽令。 闻鼓声，则速逆御仆与御庶子。 ” 15自魏晋正式设置“登闻鼓”制度，在魏朝， “世祖 阙左悬登闻鼓，以达冤人。 ” 16在隋朝， “有枉屈县不理者，令以次经郡及州，至省仍 不理，乃诣阙申诉。有所未惬，听挝登闻鼓，有司录状奏之” 。17在唐朝， “凡有冤滞不 9 申，欲诉理者，先由本司本贯；或路远而踬礙者，随近官司断绝之。即不伏，当读给不 理状至尚书省，左右丞为申详之。又不伏，复又不达，听挝登闻鼓。立于石者，左监门 卫奏闻。挝于鼓者，右监门卫奏闻。 ” 18在宋朝，设立登闻鼓院和登闻检院， “理雪冤 滥，先经鼓院进状；或为所抑，则诣检院。并置局于关门之前” 。19 “诸人诉事，先诣 鼓院；如不受，诣检院；又不受，即判状付之，许邀车驾。如不给判状，听诣御史台自 陈” 。20在元朝， “谕中书省议立登闻鼓，如为人杀其父母兄弟夫妇，冤无所诉，听其来 击” 。21在明朝， “洪武元年，置登闻鼓于午门外，日令监察御史一人监之。凡民间诉讼 皆须自下而上，或府州县省官及按察司官不为申理及有冤抑，机密重情，许击登闻鼓。 ” 22在清朝， “登闻鼓，顺治初立诸都察院。十三年改设右长安门外。每日科道官一员轮 值。后移入通政司，别置鼓厅。其投厅击鼓，或遇乘舆出郊，迎驾申诉者，名曰叩阍。 ” 23 邀车驾制度，是在皇帝出行时伏路喊冤的方法。在唐朝， “即邀车驾及挝登闻鼓， 若上表诉表，而主司不即受者，加罪一等。其邀车驾诉而入部伍内，杖六十。诸邀车驾 及挝登闻鼓，若上表以身事自理诉而不实者，杖八十。 ” 24明朝时， “若迎车驾申诉而 不实者，杖一百；事重者，从重论；得实者，免罪。 ” 25清朝时， “若迎车驾及击登闻 鼓申诉而不实者，杖一百；事重者，从重论；得实者，免罪。 ” 26这一信访制度一直沿 用到清末。而告御状就是从前代一直延续下来的“邀车驾”的上访申诉形式。 由于受封建社会高度集权的政治体制的影响，我国古代信访制度与监察制度、纳谏 制度和诉讼制度具有很大的同质性，各制度之间既互相交叉，又有不同。从历史记载中 可以看出，我国古代信访制度一般要求必须逐级上访，严格控制越级行为，在一些朝代 还对逐级上访作出了严格的规定，对违反规定者予以处刑治罪。但同时又允许越级上访 现象的存在，如“登闻鼓” 、 “邀车驾”等制度的设立。在信访机构设置和程序上，古代 信访制度日益完善，开辟了较为畅通的民情上达渠道。古代信访制度对维护专制统治和 实现良好社会秩序起到了重要作用， 但就其本质而言， 无非是统治者的专制工具和手段。 2建国后信访制度的沿革 2建国后信访制度的沿革 中国共产党在建党初期就积极鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。 1921 年， 安源煤矿的两个工人给毛泽东写信， 建议他象关心农民运动一样关心工人运动， 毛泽东非常重视，亲自去煤矿了解情况，后来党组织派刘少奇去安源开展了工人运动。 在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，许多来信都是中央领导人亲自批阅回信的，许 10 多来访都是他们亲自接待的。 1938 年， 毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访 的事件。然而，这时候的信访活动更多的只是一种偶然性的行为。信访作为一项规范性 的制度真正形成还是在建国之后。 1949 年 3 月，中共中央迁至北平，同年 8 月份，为适应当时人民群众给中央领导同 志写信不断增多的情况，妥善处理好群众来信，中共中央决定由成立“中央书记处政治 秘书室”，成为共产党历史上最早的专职信访机构，由中央书记处书记任弼时兼任室主 任（任弼时同志当时为书记处五大书记之一） ，主要负责处理广大群众给中央领导同志 特别是毛泽东同志的来信。可以说，新中国信访工作机构的雏型开始形成。10 月 1 日中 华人民共和国成立以后，群众来信来访越来越多，即中央人民政府委员会办公厅、中央 人民政府政务院秘书厅和总理办公室三个中央人民政府系统， 几乎同时分别处理人民群 众的来信。一般认为，这是我国信访工作的开端。之后不久，全国人大常委会设立“人 民接待室”，作为专门办事机构，负责处理到全国人大的人民来信来访。1951 年 5 月， 毛泽东同志在中央办公厅的呈报件上作出重要批示，第一次明确了信访工作的基本定 位，即“共产党和人民政府加强同人民联系的一种方法” ，同时也明确了“密切联系群 众”这个信访工作的核心内涵和本质属性。不久后，从中央到地方各级党委、政府都开 始建立信访工作机构，并且配备专职信访工作人员。到 1954 年，中央人民政府各部委、 各直属部门有很多都建立了信访工作机构，有的开始配备了专、兼职信访干部，全国各 地有许多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。“分级负责，归口办理”的信访工 作原则在这一时期也逐渐形成。同时从这个时期，人民群众来信来访量开始猛增，各级 信访工作机构应势不断得到完善，大约有 50 多个中央机构建立了信访工作机构，信访 干部队伍进一步壮大。 1957 年 5 月 28 日第一次全国信访工作会议在北京召开。 “密切联 系群众”这个信访工作的核心内涵和本质属性得到进一步明确，也确立了几十年来信访 工作的发展目标与方向。这些机构后来经过一系列的改组合并。1999 年，中共中央办公 厅、国务院办公厅信访局合并升格为国家信访局，一直至今。目前，从中央到地方基本 形成了机构健全、人员配备齐全的信访工作格局，各级信访工作机构正成为党和政府密 切联系广大人民群众的桥梁和纽带。 改革开放以后， 信访工作有了进一步发展。 1979 年 11 月 2 日， 邓小平同志发表 高 级领导干部要带头发扬党的优良传统指出：“近来上访人员很多，其中确实有少数坏 人；也有一部分人反映的问题有道理或有一定道理，但由于当时条件的限制，一时难以 11 解决；还有相当一部分人反映的许多问题，按照党和政府的现行政策，是应该和能够解 决的。我们要采取办法克