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民生保障视野下的食品安全法 ii 摘摘 要要 食品的安全性是食品必须具备的基本要素，然而，在科学技术越来越发达的 今天，食品却变得越来越不安全了，这种现象无论是在发展中国家还是在发达国 家都同样存在，尤以发展中国家为甚。近几年来，我国发生了一系列的食品安全 问题事件，例如“苏丹红事件”、“陈化粮事件”以及震惊全国的“问题奶粉事 件”等，这对社会民众带来了极大的心理恐慌，甚至国家体育总局都明令禁止国 家队队员在外就餐，需要特供食品来保障队员的健康。这不能不说是对我国食品 安全状况的极大讽刺。在我国“保障民生、改善民生”的口号下，作为公民生存 第一需要的食品，其安全性居然是如此的脆弱，这以充分的说明影响公众身体健 康和生命安全的首要问题已非食品安全问题莫属了。 那么为什么我国的食品安全问题会如此严重呢？一方面， 随着科学技术的进 步发展，我国城乡经济的发展，各种农药及添加剂在食品生产中的广泛应用，食 品的数量与种类日益丰富，各种新技术在食品工业中的渗透是一个原因。另一方 面，是由于社会价值取向与利益取向的冲突原因。但这都是具有两面性的因素， 解决好也都会对食品安全起到良性的作用。食品之所以不安全真正归根到底，就 是法律层次的原因：法律的不完善，监管不到位，执法部门对民生的漠视，企业 的道德丧失等。虽然在发达国家，食品安全问题同样存在，但是对比我国与食品 安全法律制度发达国家，你会发现， “外国人喝奶，结实；中国人喝奶，结石。” 虽然这只是一个笑话，但是这完全体现了我国的民生状况，也充分的说明，我国 的食品安全相关法律制度还有待完善。 我国的食品安全法面临着如监管主体不明，处罚力度不强，标准体系滞 后等等的很多问题。但是这些问题并不是不能得到解决和完善。完善我国的食 品安全法，应对民生问题，首先就需要有理论指导，和谐社会理论，人权理论 等理论为我们提供了很好的理论基础。对这些理论进行法理分析，我们会对完善 食品安全法律制度进行路径思考，从而得出对其完善的具体措施。 “国以民为本，民以食为天”，食品安全关系到国家和社会的稳定发展，关 系到公民的生命健康权利。食品安全问题如果得不到很好的解决，必然会对社会 的稳定及经济的发展造成巨大的冲击。如何解决食品安全问题，保护公众身体健 中南民族大学硕士学位论文 iii 康和生命安全，维护社会的稳定发展，已成为摆在世界各国政府面前的一项重要 的战略任务。所以我们应立足于中国的社会现实，以法治国家建设、人权保障、 民生保障为基石，以“以人为本”、人权至上、权利保护、公平正义为价值取向， 进一步建立、完善良性、有益的现代化食品安全保障体系，形成公民权利的配置 机制、保障机制、救济机制，有效的保障公民包括食品安全在内的各项权益，推 进民生保障的实现及和谐社会的构建。 关键词：关键词：食品安全；食品安全法；民生保障；人权；法治 民生保障视野下的食品安全法 iv abstract the safety of food is the basic elements for food, however, science and technology developed, the food was becoming more and more unsafe, this phenomenon is both the developing and developed countries alike exist, especially in developing countries is staggering. in recent years, our country has undergone a series of food safety issues, events, such as “sudan red”、“stale rice ”and shocked the whole countrys “bad milk powder” , this society people brought great psychological panic, and even the state sports general administration banned the national team eating out, special food to protect the health of the players. say that this is a great irony of chinas food security situation. under the slogan of the our country, safeguard peoples livelihood, improving peoples livelihood as a citizen survival needs of food, its safety is actually so fragile, and to fully explain that the primary problem of the impact to public health and the safety is the problem of food safety . so why is chinas food safety problems so serious? one hand, with the development of scientific and technological progress, chinas urban and rural economic development, a variety of pesticides and additives widely used in food production, the quantity and type of food is becoming richer, the penetration of new technologies in the food industry is a reasons. on the other hand, is due to social values and interests of the orientation of the causes of conflict. but these are two sides of factors, also play a benign role in food security. food insecurity real reason why the final analysis, is the legal level causes: the imperfections of the law, regulation is not in place, law enforcement agencies ignore the peoples livelihood, the loss of the moral. although in developed countries, food safety issues also exist, but the contrast to the developed countries of the legal system of chinas food safety, you will find, “foreigners drink milk, fruit. chinese people to drink milk, stone.” although this is just a joke, but this fully reflect chinas peoples livelihood, but also fully explain the legal system of chinas food safety should be improved. 中南民族大学硕士学位论文 v chinas food safety face such as regulatory body is unclear, the punishment is not strong, standard system lag and so many problems. but these problems are not unable to be solved and improved. improve our countrys food safety, meet the livelihood of the people, we will need to have theoretical guidance, the harmonious society theory, the theory of human rights theories provided us very good theoretical basis. when these theories are analysisd, we will have a thinking path to improve the food safety laws system, so we can concluded the specific measures. “country with the people as the foundation, the people take food as basic materials”, food safety related to the stability of country and society development, relates to the citizens right of life and health. food safety problems if not very good solved, inevitably will have a tremendous impact to social stability and economic development . how to solve the food security, to protect public health and life safety, maintain social stability, has become the worlds governments in the presence of an important strategic task. so we should china based social reality, take rule of law, human rights and the construction of national peoples livelihood security as a base, take the “people-oriented”, human rights first, rights protection, justice as value orientation, further establish and perfect the benign, beneficial modern food safety guarantee system, formation mechanism of civil rights, security mechanism, relief mechanism, give a efficacious guarantee to food safety and all civil rights, promote the realization of the peoples livelihood security and the establishment of harmonious society. keywords: food safety; food safety law; livelihood security; human right; the rule of law 中南民族大学硕士学位论文 目 录 摘摘 要要 . i abstract . iv 引引 言言 . 1 一、选题缘由和研究意义. 1 （一）选题缘由. 1 （二）研究意义. 1 二、研究目标和研究内容. 2 （一）研究目标. 2 （二）研究内容. 2 三、相关文献综述. 2 第一章第一章 食品安全法概述食品安全法概述 . 5 一、食品安全的概念界定. 5 二、食品安全事故与食品安全法. 7 三、食品安全法与食品卫生法. 7 第二章第二章 食品安全法的法理分析食品安全法的法理分析 . 9 一、食品安全法的法律价值. 9 （一）安全价值. 9 （二）秩序价值. 9 （三）效益价值. 10 （四）公平价值. 11 二、食品安全法的社会价值. 12 （一）调整社会关系的价值. 12 （二）重构价值观的价值. 13 （三）人人平等的价值. 14 （四）合理化国家权力的价值. 14 （五）保障、改善民生的价值. 15 民生保障视野下的食品安全法 三、食品安全法的基本原则. 15 （一）全程监管原则. 16 （二）风险预防原则. 17 （三）依法管理原则. 18 （四）信息公开透明原则. 19 第三章第三章 食品安全法与民生保障食品安全法与民生保障 . 21 一、食品安全法保障民生的法理基础. 22 （一）人的尊严. 22 （二）社会正义. 22 （三）国家责任. 23 二、食品安全法对民生保障的意义. 24 （一）对于公众生命健康安全的意义. 24 （二）实现社会权利的意义. 24 （三）对于构建我国社会保障体系的意义. 24 第四章第四章 民生保障视野下的食品安全法现状民生保障视野下的食品安全法现状 . 26 一、立法现状. 26 二、司法实践中的困难. 27 （一）立案问题. 27 （二）损害赔偿制度问题. 28 （三）国家标准问题. 28 （四）举证的问题. 28 （五）诉讼时效问题. 28 三、存在的主要问题及个案分析. 29 （一）法律完整性与可操作性的缺陷. 29 （二）法律法规处罚有待加强. 30 （三）监管主体不明晰. 31 （四）标准体系的滞后. 31 （五）个案分析. 32 中南民族大学硕士学位论文 第五章第五章 完善食品安全法的思考完善食品安全法的思考 . 34 一、理论基础. 34 （一）科学发展观. 34 （二）和谐社会理论. 35 （三）保障人权的理念. 35 （四）民生理念. 36 二、路径思考. 37 （一）实现综合化与一体化. 37 （二）实现国际化与本土化的有机结合. 38 （三）寻求水平性与垂直性法律法规的平衡. 39 三、具体措施. 39 （一）加强食品安全法律建设. 39 （二）整合法律资源，完善已有法律法规体系. 40 （三）加大法律法规的惩罚力度. 41 （四）完善监管体制. 41 （五）完善食品安全标准体系. 42 结结 语语 . 44 参考文献参考文献 . 45 致致 谢谢 . 49 附录附录 a 在读期间发表的学术论文与研究成果在读期间发表的学术论文与研究成果 . 50 中南民族大学硕士学位论文 1 引引 言言 一、一、选题缘由和研究意义选题缘由和研究意义 （一）选题缘由（一）选题缘由 “民以食为天，食以安为先”，食品是人类社会生存发展的第一需要，而食 品安全更是关系到大众民生的身体健康与生命安全， 关系到经济健康发展与社会 的和谐，关系到政府和国家的形象。然而，近几年来，如“三鹿奶粉”、“苏丹 红”、 “瘦肉精”等一系列的食品安全问题事件的发生，引起了社会的普遍关注， 使得食品安全这个首要的民生问题已成为我国公共健康面临的主要威胁之一， 食 品安全问题已成为全社会关注的焦点。两会期间，食品安全问题也是人大代表们 关注民生的热议话题。党的十七大报告就指出“保障和改善民生，是贯彻落实科 学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求和重要内容”。那么我认为对于现 实社会来说，改善和保障民生，首先应当改善和保障百姓的食品安全。因为食品 安全关系到老百姓首要的生存权，健康权，食品安全是公民对国家和生产者最低 限度的要求， 事关国民的整体素质以及社会稳定大局。 只有解决好老百姓最关心、 最直接、最现实的利益问题，民生保障才能真正的得以实现。我国于 2009 年 6 月 1 日开始实施的中华人民共和国食品安全法，亦是为了防范食品安全事故 的发生，切实维护人民群众的根本利益。但是现实中，由于种种原因，食品安全 问题仍然非常严重，百姓的基本权利得不到有效的保障，相关的立法中也存在隐 忧。那么为了能更好的解决现实中的食品安全问题，切实有效的保障人民群众的 基本权利，站在民生保障的角度来分析食品安全法具有重要的理论价值和现 实意义。 （二）研究意义（二）研究意义 现阶段我国食品安全问题比较严重， 各类大大小小的食品安全事件严重侵害 了广大人民群众的利益，对大众心理造成了恐慌，影响了社会的稳定发展，这说 明食品安全相关法律对于权利保护、民生保障等问题还有待解决，法律体系还需 民生保障视野下的食品安全法 2 合理与完善，现实中的诸多问题也还需要理论指导。我国的食品安全现状和食品 安全自身所具有的属性决定了对于民生问题， 必须依靠科学有效的法律对其进行 改善和保障。就我目前我国的法律现状而言，十一届全国人大常委会于 2009 年 2 月通过并于 2009 年 6 月 1 日实施的中华人民共和国食品安全法，加之已 经以中华人民共和国农产品质量安全法、中华人民共和国产品质量法、 中华人民共和国食品安全法实施条例等法律构成了食品安全的法律体系。但 是仍然存在很多缺陷， 比如缺乏统一性和协调性， 执法部门相互间缺乏有效协调， 监管责任不明晰，处罚力度不强，安全预警机制不够成熟等问题。本文试图通过 站在民生保障的角度，针对我国食品安全现状，对食品安全法施行现状和存 在问题进行法理分析，对完善我国食品安全法律体系提出有一定可行性的建议， 以期能为我国食品安全法律制度的发展和完善，贡献绵薄之力。 二、二、研研究目标和研究内容究目标和研究内容 （一）（一）研究目标研究目标 通过分析我国食品安全法律制度中对权利保护、民生保障的现状，找出其中 问题，研究分析问题产生的原因，然后针对这些问题，结合我国实际，提出应对 解决问题的具体办法、措施，促进相关立法的完善，体系的完备，从而使人民群 众的基本权利得到更好的保护，更好的实现食品安全法的立法初衷，以满足 我国社会主义法治建设的基本条件。 （二）（二）研究内容研究内容 本文先是阐述食品安全的概况，分析食品安全法律制度的价值，然后阐明食 品安全法律制度与民生保障的关系， 针对我国食品安全现状提出现阶段我国食品 安全法律制度所面临的问题，以及问题产生原因，最后提出完善我国食品安全法 律制度以应对民生保障问题的法理思考及具体措施。 三、三、相关相关文献综述文献综述 1.信春鹰：中华人民共和国食品安全法解读，中国法制出版社 2009 年版。 中南民族大学硕士学位论文 3 本书对食品安全法法条逐一解读，详细阐释了每项法条的意义，综合来 说其观点认为食品安全法是适应新形势发展的需要，为了从制度上解决现实 生活中存在的食品安全问题，更好地保证食品安全而制定的，其中确立了以食品 安全风险监测和评估为基础的科学管理制度， 明确了食品安全风险评估结果作为 制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据；坚持了预防为 主的原则，明确了有关制度；建立了食品安全预防和处置机制，以提高应急处理 能力；明确了食品安全监督管理体制，以提高监督管理能力；加大了对食品生产 经营违法行为的处罚力度，以切实保障人民群众的生命安全和身体健康。食品安 全法的施行，对于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全和维护社会的稳 定，经济的发展，具有十分重要的意义。 2.刘宁、张庆：透视中国重大食品安全事件，法律出版社 2005 年版。 本书结合近些年来发生的重大食品安全事故，分析问题发生的原因，并将食 品安全领域问题频发的原因归结为： 一是法律法规体系中存在的漏洞和标准的缺 失；二是在当前食品安全管理体制中仍然存在部门职责重叠、管理职权紊乱的问 题；三是政府管理部门缺乏有效地预警、监督、管理和惩戒机制，未能形成一张 涵盖与统领食品安全整个生产流程的监督管理网络； 四是我国的食品安全信用体 系还未建成，违法成本较低，所以仍有部分企业和个人进行着种种丧失商业道德 甚至违法犯罪的活动；五是由于食品安全信息不对称，作为食品传播链的终端， 消费者仍是市场中的弱势群体，维权成本相对偏高，无法起到推动食品行业健康 发展的作用。 3.郑功成：科学发展与共享和谐，人民出版社 2006 年版。 在本书中，郑功成教授认为在构建和谐社会的进程中，高度重视民生问题显 然是正确认识现实国情和保证国家长期稳定健康发展的前提与基础。其观点是： 民生关乎民心，民心决定民意，而民意要求共享发展成果，民生问题也只有通过 共享改革发展成果才能得到进一步的改善与提升，因此，政府的责任重在民生， 国家与社会发展进步的标志亦是不断地改善民生， 而共享改革发展成果则是改善 民生、创造和谐并让全体国民走向共同富裕的必由之路。新时代的共享改革发展 成果，绝对不是新的平均主义与大锅饭，而是在确保社会公平与分配正义的条件 民生保障视野下的食品安全法 4 下，促使越来越多的人依靠合法的手段与合理的制度安排走向共同富裕，并最终 促使整个社会和谐发展。 4. 徐显明：法治与社会公平，山东人民出版社 2007 年版。 徐显明在本书中认为：正义应当成为社会的主流价值观；正义应当首先是社 会基本制度的正义；正义应当成为中国社会制度改革的基准；法治的要义就在于 依照公平正义原则平衡各种权利义务关系、 合理配置权利与权力， 并将其制度化， 从而实现社会公平。 中南民族大学硕士学位论文 5 第一章第一章 食品安全食品安全法概述法概述 一、食品安全的概念一、食品安全的概念界定界定 安全是人类生存的基本条件。安全，就是指对一个人的人身、健康、财产、 名誉和最低限度的物质生活的保障，即个人生命和利益的安全；有时也指国家利 益的安全、社会利益的安全。孟德斯鸠在论法的精神中讲到，人的安全即是 至高无上的法律。在法律的不法与超法律的法中，德国法学家拉德布鲁赫也 认为法的安定性原则高于合正义性。而边心也将安全放在法律目标的首位。他认 为，供给基本的粮口、达到共同富裕、促进相互之间的平等、维护人类社会的安 全，是法律的四个目标，而安全是其中最重要的目标。1 现代社会中，安全是一个具有典型现代性特色的概念，它体现了社会生活中 人们对于自身生活的环境的警觉程度和风险反应能力。2对于生存在地球上的人 类来说，安全才是最基本的需要。我们可以用“对潜在危险的防范”来对安全进 行定义，而危险就是可能引发某些破坏和人身及财产的伤害的一种状态。近现代 社会产生了安全的概念，反映了现代人对社会认识和适应的能力。它说明危险是 可以控制的，因而也是可以避免或者预防的。食品是人类得以生存的第一物质需 要，如果有危害人体的物质存在于食品中，人的生命和健康安全就会受到严重的 威胁。世界上的动物都具有规避风险的本能，人类同样也不例外。随着科学技术 的发展， 人们对自身健康予以越来越多的关注， 对食品安全危害有了更多的了解， 更加全面的认识，食品安全的概念也在逐渐形成和完善。 对于概念的问题，博登海默曾说： “概念是解决法律问题所必需和必不可少 的工具。没有限定严格的概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题”。 3食 品安全作为不同于食品卫生的概念，我们必须在其具体含义上做好辨析。 对于什么是食品安全，不同的学科可以有不同的表述，从卫生角度来看，世 界卫生组织（world health organization）曾在 1996 年将“食品安全”定义为： 1 转引自程燎原、王人博：权利及其救济，山东人民出版社 1998 年版，第 223 页。 2 张涛：食品安全法律制度研究，厦门大学出版社 2006 年版，第 20 页。 3 美博登海默著： 法理学、法律哲学与法律方法，邓正来译，中国政法大学出版社 1999 年版，第486 页。 民生保障视野下的食品安全法 6 食品的生产和消费过程中， 由于具有一定量的有害有毒物质的投入并没有达到对 人体造成威胁的程度， 从而保证人体用正确的方法摄入这种物质时不会造成对身 体的伤害而导致或者引发疾病，这种疾病也包括了对后代所产生的不良影响。换 一种角度可以将其表述为， 食物从生产到消费的过程中的每一个环节都达到国家 制定的标准，不存在损害或者危害消费者乃至后代的有害物质。但任何食品都不 可能是“零风险”。4不少曾被认为是“无污染”或“清洁”的食品远非那么纯 净， 而许多被宣布为有毒有害的化学物质实际在环境中和食品中都被发现以极微 数量广泛存在。这个安全性怎么界定？从人体健康的影响来看，除明显致病的以 外，所谓慢性毒害、慢性病、健康隐患、对后代的影响等，也需要更明确的解释。 根据我国食品安全概念的法律性质，其解释为无毒、无害、良性、有益： 第一，食品应当无毒、无害。所谓食品无毒、无害，是指正常人在正常食品 情况下摄入食品，不会造成对人体的危害。所谓正常食用，是指食品无毒无害的 相对性，允许少量含有，但不得超过国家规定的限量标准。这是对食品成分的安 全性要求。 第二，食品应当符合应有的营养要求。所谓符合应当有的营养要求，是指食 品所包含的人体代谢的蛋白质、 脂肪、 维生素、 矿物质、 碳水化合物等营养物质， 以及食品的消化率等能够发挥维持人体正常生理功能的作用， 不影响人体的正常 代谢。这是对食品功能的安全性要求。 第三，食品应当对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。所谓对 人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害，是指食品不能含有导致消费者 产生任何急性、亚急性或者慢性毒害或食源性疾病的感染性因素，也不包括危及 人类后代的隐患。5这是对食品免疫和遗传的安全性要求。 食品安全除了其法律属性之外，还具有很多属性比如政治属性、社会属性、 经济属性等，而在食品安全的这些属性中，最具代表性的就是法律属性，同时也 是使用最广泛、最直接的含义。 4 陈君石：食品安全的现状与形势，预防医学文献信息2003 年第 2 期。 5 于华江：食品安全法，对外贸易经济大学出版社 2010 年版，第 4 页。 中南民族大学硕士学位论文 7 二、二、食品安全食品安全事故事故与食品安全法与食品安全法 重大食品安全事故催生食品安全立法，是制定食品安全法的一个重要因 素，近年来我国重大的食品安全事故频频发生，使我们下定决心立法。而且，这 种由重大食品安全事故催生食品安全立法的情况，在国际上是通例。而所谓食品 安全事故，是指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危 害或者可能有危害的事故。这些食品安全事故对人体健康和生命构成极大威胁， 需要立法加以控制和消除。 国际上比较典型的食品安全事故促成立法的例子是欧盟 “疯牛病” 事件。 1996 年欧洲疯牛病的爆发，即给人们的身体造成了很大的危害，也给欧盟的经济贸易 造成了巨大损失。结果，促成了欧盟在 1999 年制定食品安全法。欧盟立法 设立了欧盟食品安全管理局，从欧洲各国集中了一大批专家，专门进行食品的风 险监测、安全性评估和食品安全标准的制定。通过这些手段加强对食品安全的监 控。世界卫生组织非常肯定欧盟的这种食品安全管理模式，把它总结为“法令标 准化”。就是说，原来以法律、法令的形式规定一些规范和措施，对食品生产经 营活动进行管理作为确保食品安全的主要方式， 现在则转为把力量用在制定食品 安全标准和进行食品安全性评估上，使食品安全标准具有法律、法令的效力，要 求食品生产经营者严格按照食品安全标准去生产经营， 监管者严格按照食品安全 标准来监管，形成从田间到餐桌统一的全程监管体系，确保食品安全。这是国际 上食品安全立法的发展趋势，世界卫生组织也要求各个成员国这么做。而我国在 经历“苏丹红”、“多宝鱼”、“三鹿奶粉”等一系列的食品安全事件后，2009 年 2 月 28 日，胡锦涛主席签署主席令，发布了中华人民共和国食品安全法， 于 200