（法学理论专业论文）公用企业反垄断法律规制研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 公用企业是主要通过网络或基础设施提供公共服务，以满足公共需求为目 标的供电、供水、煤气、电信、公共交通、邮政等行业的经营者。基于传统的 经济学理论，公用企业在过去长期属于反垄断法豁免领域，国家允许其采用垄 断方式经营。但随着时代的发展，传统模式的弊端日益突显，世界各国都对公 用企业传统调整模式进行了反思，伴随着技术进步、经济学与法学理论的发展， 世界范围内掀起了公用企业规制改革的浪潮。本文先从公用企业基本理论问题 入手，阐述了主要发达国家公用企业规制改革的状况。其后，对我国电信、电 力、铁路运输等重点公用企业的规制改革进行了分析，概括改革取得的成效， 并指出缺憾之处。最后一部分即是本文的重点，基于以前章节的分析，提出完 善我国公用企业反垄断法律规制的设想，本文将完善我国公用企业反垄断法律 规制部分分为总体设想与具体制度完善，总体设想包括立法模式的选择、法律 体系的完善，反垄断机构的设立，以及反垄断机构与行业监管机构的关系分析。 本文认为我国应建立独立的反垄断法规制机构，赋予其独立的反垄断执法权， 并在反垄断机构与行业监管机构问建立一种既相互协作又相互制约的机制，相 互协作体现在二者之间的意见征询、信息交换、专业咨询方面，二者的相互制 约表现在双方都有权对对方的决定提出异议并请求再议。在具体制度完善方面， 本文论述了几个当前在公用企业反垄断法律规制中较为重要也是争议较多的问 题，即滥用市场支配地位规制、市场准入规制、行政垄断规制、价格规制、普 遍服务规制、互联互通规制。 关键词：公用企业；垄断；规制 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t t h ep u b l i cu t i l i t i e si st h ee n t e r p r i s ew h i c hm a i n l yp r o v i d e st h ep u b l i cs e r v i c e t h m u g ht h en e t w o r ko rt h ei n f r a s t r u c t u r e ，t a k i n gm e e t st h ep u b l i cn e e da st h eg o a l ， s u c ha sp o w e rs u p p l y , w a t e rs u p p l y , c o a lg a s ，t e l e c o m m u n i c a t i o n , m a s st r a n s i t , p o s t a ls e r v i c eo p e r a t o r s b a s e do nt r a d i t i o n a le c o n o m i ct h e o r y , t h ep u b l i cu t i l i t i e s b e l o n g e dt ot h ea n t i t r u s tl a we x e m p t i o nd o m a i na n dt h ec o u n t r yp e r m i t t e di t s m o n o p o l ym a n a g e m e n tf o ral o n gt i m ei nt h ep a s t b u ta l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n t o fs o c i e t y , t h ef l a wo ft h et r a d i t i o n a lr e g u l a t i o np a t t e r no fp u b l i cu t i l i t i e ss u d d e n l y r e v e a l sd a yb yd a y , a n dt h ev a r i o u sc o u n t r i e sa l lh a sc a r r i e do nr e c o n s i d e r i n gt ot h e t r a d i t i o n a l r e g u l a t i o np a t t e r n o f p u b l i cu t i l i t i e s f o l l o w i n g t h e t e c h n o l o g y a d v a n c e m e n t ，t h ee c o n o m i c sa n dt h el e g a ls c i e n c et h e o r yd e v e l o p m e n t ，i nt h e w o r l d w i d es c a l eh a sr a i s e dt h ep u b l i cu t i l i t i e sr e g u l a t i o n sr e f o r mt i d e t h i sa r t i c l e s t a r t sf r o m p u b l i c u t i l i t i e s e l e m e n t a r yt h e o r y , e l a b o r a t i n gt h ep u b l i cu t i l i t i e s r e g u l a t i o n s r e f o r mc o n d i t i o no fm a i n d e v e l o p e d c o u n t r i e s a f t e rt h a t , t h e t e l e c o m m u n i c a t i o n ，t h ee l e c t r i cp o w e r , t h er a i l w a yt r a n s p o r t a t i o na n ds oo nt h ek e y p u b l i cu t i l i t i e s r e g u l a t i o nr e f o r mo fo u rc o u n t r yh a sb e e na n a l y z e d , s u m m a r i z i n g r e s u l tw m c ht h er e f o r mo b t a i n s ，a n dp o i n t so u t p l a c eo ft h el i m i t a t i o n t h el a s tp a r t o ft h i sa r t i c l ei st h ek e yp o i n t b a s e do nb e f o r e h a n dc h a p t e ra n a l y s i s ，t h et e n t a t i v e p l a no fp u b l i ca n t i t r u s tr e g u l a t i o n so fo u rc o u n t r yi sb e e np r o p o s e d i nt h i sp a r tt h e p r o p o s a l sf o rc o n s u m m a t ep u b l i cu t i l i t i e sa n t i t r u s tr e g u l a t i o no fo u rc o u n t r ya r et o d i v i d ei n t ot h et w op a r t s ：o v e r a l lt e n t a t i v ep l a na n dt h es p e c i f i cp l a n f i r s t l y , t h e o v e r a l lt e n t a t i v ep l a ni n c l u d et h el e g i s l a t i o np a t t e r nc h o i c e , t h el e g a lf r a m e w o r k c o n s u m m a t i o n , e s t a b l i s h m e n to fa n t i t m s to r g a n i z a t i o n , a sw e l la sa n a l y s i so ft h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e na n t i t r u s to r g a n i z a t i o na n dt h es u p e r v i s i n go r g a n i z a t i o n t h i s a r t i c l e m a i n l yt h o u g h t o u r c o u n t r ys h o u l d e s t a b l i s ht h e i n d e p e n d e n ta n t i t r u s t r e g u l a t i o no r g a n i z a t i o n ，a u t h o r i z i n g i tt oh o l dt h el e g a lj u r i s d i c t i o no fa n t i t r u s t a f f a i r s a n de s t a b l i s h e so n ek i n do fs y s t e mb e t w e e nt h ea n t i t r u s to r g a n i z a t i o na n d t h es u p e r v i s i n go r g a n i z a t i o nb o t ht oc o o p e r a t em u t u a l l ya n dr e s t r i c t sm u t u a l l y t h e m u t u a lc o o p e r a t i o nb e t w e e nt h et w oo r g a n i z a t i o ni st h eo p i n i o nq u e s t i o n n a i r e ，t h e e x c h a n g eo fi n f o r m a t i o n ，t h es p e c i a l i z e dc o n s u l t a t i o na s p e c t ，a n dm u t u a lr e s t r i c t i o n d i s p l a y s t h a tb o t hs i d ei sa u t h o r i z e dt o p r o p o s et h eo b j e c t i o na n dr e q u e s t e d r e c o n s i d e r st ot h ed e c i s i o no fo p p o s i t ep a r t y s e c o n d l y , i nr e g a r dt ot h es p e c i f i cp l a n ， 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i i 页 t h i sa r t i c l ed i s c u s s e st h es o m ei s s u e sw h i c ha r em o r ei m p o r t a n tc o n t r o v e r s i a l ： r e g u l a t i o no fa b u s i n gm a r k e td o m i n a n tp o s i t i o n , r e g u l a t i o no fm a r k e ta c c e s s ， r e g u l a t i o no fa d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y , p r i c er e g u l a t i o n , u n i v e r s a ls e r v i c er e g u l a t i o n k e yw o r d s ：p u b l i cu t i l i t i e s ；m o n o p o l y ；r e g u l a t i o n 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密口，使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名： 日期： 指导老师签名： 日期： 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本文的创新点如下： 1 本文在前人研究成果的基础上，系统分析西方公用企业规制改革的背景、 进程、成效，从中归纳出可被我国公用企业规制改革所借鉴的经验。 2 本文梳理了我国主要公用企业领域规制改革的进程并进行了分析与评 价。 3 本人以现有研究为基础归纳出我国公用企业反垄断法律规制的缺陷，以 总体性设想与具体制度完善两方面对我国公用企业反垄断法律规制提出了建 议。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 4 页 声明 本论文所引用的他人论点和相关文献，均已一一注明出处。 由论文本身而引起的版权纠纷，由撰写者本人负完全责任。 签名： 2 0 0 7 年5 月 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 研究背景及研究意义 在传统经济学理论中，公用企业具有自然垄断性，是反垄断法适用的除外 领域。因此公用企业一般都由国家所有和经营，排斥其他市场主体进入，随着 时代的变革，传统的公用企业规制理论受到了有力地挑战，经济学家通过研究 认为，公用企业并非是当然的反垄断法豁免领域，并且科技的发展，产业的融 合，使公用企业从自然垄断走向开放竞争在技术上成为可能。从上世纪7 0 年 代后期开始，西方各国掀起了公用企业规制改革的浪潮，在公用企业领域引入 竞争，将公用企业纳入反垄断法的规制范围已是大势所趋。例如美国1 9 r 7 8 年 通过颁行天然气政策法等法律法规，逐步放开了能源和运输市场；英国通过颁 行电信法、电力法等法律法规相继对电信、电力等主要基础设施产业进 行了重大的规制体制改革；欧盟1 9 9 6 年发布的关于开放电力市场的指令规定， 欧盟各成员国必须向其他成员国开放2 5 的电力市场，从而打破了成员国之间 公用企业的市场壁垒。伴随着国际上公用企业改革的浪潮，我国从上世纪8 0 年代起开始了公用企业反垄断规制改革，2 0 多年过去了，我国的公用企业反垄 断规制改革在诸多争议声中进展缓慢，公用企业在实际经营中滥用其市场优势 地位谋取不当利益、强迫交易、实施歧视行为、服务质量低劣等现象频繁出现。 公用企业垄断已是我国当前经济体制中的顽疾，被社会深恶痛绝。可以认为， 如今经济体制改革已经进入攻坚阶段，公用企业反垄断问题迫在眉睫。 公用企业反垄断法律规制是近些年一直是国内外学术界一个备受关注的热 点问题。国外相关研究起步较早并形成了系统、丰富的研究成果。与国外相比， 我国关于公用企业反垄断法律规制的研究起步较晚，但近来逐步升温并形成热 潮，取得了一定的研究成果。国内经济学界与法学界都对公用企业反垄断相关 问题进行了积极的研究，例如在经济学界，王学庆等人针对目前电信、电力、 邮政等垄断性行业政府监管的现状和问题，提出了监管改革的目标方向、对策 建议，余小平等人论述了提高国有经济运行效率的具体措施，刘戒骄研究了自 然垄断产业垂直一体化的分解与竞争性结构的形成，肖兴志研究了自然垄断型 国企改革的基本框架和路径选择。法学界目前尚无公用企业反垄断方面的专著， 学者们大都是在论述反垄断法律制度时，将公用企业限制竞争的行为作为其内 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 容之一予以论及，有研究深度的法学专业论文散见于各种等期刊、图书上。国 内学者的研究大大推动了这一领域不断向前发展，但由于研究的范围及着眼点 不同，在这一领域还有诸多问题并未形成统一的看法，公用企业反垄断法律规 制问题还有广阔的研究空间。因此，研究外国公用企业反垄断规制状况，并从 中国国情出发，提出完善公用企业反垄断规制的构想具有重要的理论和现实意 义。 1 2 研究方法及主要内容 本文采用的主要研究方法包括历史分析法与比较分析法。在本文中，对公 用企业特征的认识、我国主要公用企业反垄断规制改革的进程等方面便主要采 取了该方法。我国的公用企业同西方的公用企业既具有特殊性也有普遍的共同 性，文中采用了比较的方法分析了国外发达国家公用企业反垄断规制改革的状 况并对完善我国公用企业反垄断法律规制问题进行了思考。 本文研究的主要内容包括：第一，公用企业的基本理论，包括公用企业的 界定，公用企业的特征，公用企业传统调整模式等；第二，国内外公用企业规 制改革，包括主要发达国家公用企业规制改革概况以及我国电力、铁路运输、 电信等重点公用企业行业规制改革的历史进程；第三，完善我国公用企业反垄 断法律规制，其中从总体设想与具体建议两部分对我国公用企业反垄断法律规 制问题进行了思考。 西南交通大学硕士研究生学位论文 ， 第3 页 第2 章公用企业反垄断法律规制基本问题概述 2 1 公用企业的一般理论 2 1 1 公用企业的内涵与外延 在当今学术界，公用企业并无一个统一的定义。一般认为公用企业和公用 事业都来源于英文“p u b l i cu t i l i t i e s ”， 二者在英文中实际为一个概念。布莱克 法律词典对p u b l i c u t i l i t i e s 的解释是：给公众提供电话、电力、自来水等必须服 务的企业。美国加利福尼亚州公用事业法典称：公用事业包括所有为公众 或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公 司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通 行费征收公司等。o 在我国，公用企业作为一个法律概念，最早出现在1 9 9 3 年 制定并施行的中华人民共和国反不正当竞争法中。o 尽管不能学者不同法律 文件对公用企业的定义都有所不同，但综观各方观点，实则大同小异，且在定 义方法上多采用特征解释加列举的方式。如“公用企业一般指从事电力、自来 水、热力、煤气、通讯、公共交通等行业经营管理的企业 ；如公用企业是指自 来水公司、煤气公司、供电公司等从事公用事业的企业劬。综合各方观点，本 文将公用企业定义为：主要通过网络或基础设施提供公共服务，以满足公共需 求为目标的供电、供水、煤气、电信、公共交通、邮政等行业的经营者。 公用企业的外延，可有如下理解。按照台湾学者王文字的观点，公用企业 的范围还可归纳为狭义、中义、广义三种。狭义的公用企业仅指电、气、水、 电信等经营者。其产品与劳务的提供，例如水、电、煤气、电信等，通常需通 过网络来达成其交易，并且该网络通常达到一定的规模，始能合理有效地经营， 因此，也有网络产业的说法。中义的公用企业还包括公共运输企业，如铁路、 公路、航空、邮政等。这一类公用企业所提供的劳务虽然也通过网络传送，但 。参见孔祥俊著：中国现行反垄断痉理解与适用，人民法院出版社2 0 0 1 年版，第4 4 页。 。参见htta：wwwastucompaverdlllpaaer6 1 8 7 7 h t m l 。 西文芋国：滥用与规制一反垄断法对企业滥用市场优势地位行为之规制，法律出皈社2 0 0 3 1 6 2 页。 孔琬钟：反不正当竞争法实用全书，中国法律年鉴社1 9 9 3 年版，第3 5 页。 闫小龙：公用企业的政府管制和反垄断问题载河北法学，2 0 0 1 年第4 期，第2 9 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 其交易的方式、场所、时间都与狭义的公用企业有所不同。广义的公用企业除 上述行业之外还包括卫生、水利等行业。 在我国大陆，谈及公用企业时，通常 不把卫生、水利等事业者纳入其中，因此，本文所指公用企业为中义上的理解。 2 1 2 公用企业的特征 对公用企业特征的认识与科技水平与经济学理论密切相关，因此在不同时 期，对公用企业特征的理解也不尽相同。在各国公用企业改革之前，传统理论 对公用企业的认识可以概括为三点： 1 运营目标的公益性。公用企业本身是为了公众需要而设立的组织，其根 本目的不是盈利。公用企业所涉及的水、电、气、交通、通讯、邮政等行业关 系到公众的基础生活质量，其提供的产品在需求上具有显著的普遍性，其产品 或服务的需求价格弹性较小。其生产经营具有社会公益性，公用企业首先追求 的应是社会效益。 2 运营模式网络化。公用企业通常是依靠实体网络向公众提供产品或服 务，这种实体网络包括铁路网、自来水管网、通信线缆网等物理介质形成的网 络体系。 传统理论认为，这种网络具有规模经济性，即在一定条件下，使用网 络输送的人员或商品越多，或传输的信息量越大，运输或者传送成本就越低。 因此在网络未达到使用极限情况下，重复建设网络或造成成本的增加，形式资 源配置上的不经济。 3 自然垄断性。这是在传统经济学理论中，公用企业所具有的最重要的特 征。传统的经济学理论用规模经济原理对公用企业进行分析，其分析认为，在 公用企业中，生产函数呈规模报酬递增状态，企业规模越大单位产品生产成本 就越低，因此，由一个企业提供公用产品比几个企业同时生产更有效率。在传 统理论中，自然垄断性被认为是公用企业其别其他企业的最重要特征。但技术 变革为重新认识公用企业的自然垄断性提供了基础，在新的经济学理论中，对 于公用企业特征的认识发生了较大变化，其中最根本的一点是公用企业的自然 垄断性受到了广泛质疑。 o 王文字： 用事业管制与竞争理念之变革，载台大法学论从第2 9 卷第4 期，第9 0 - 9 2 页。 鲁杨宏晖：新经济时代的反托拉斯法挑战网路效应与微软案之初探，载政丈法学评论第7 7 期。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 2 1 3 公用企业与早期自然垄断理论 早期自然垄断理论是公用企业垄断经营的最重要理论支撑。约翰斯图尔 特穆勒早在1 8 4 8 年就谈到自然垄断问题。他通过观察认为英国伦敦某些公 共设施不应该竞争性经营，并且指出：如果伦敦的煤气自来水由一家煤气公司 和一家自来水公司垄断经营，而不是像当时那样由许多家企业竞争性经营，就 会取得巨大的劳动经济性。如果由一家企业经营特定的公共设施，按照当时的 利润率定价就可以大大降低收费价格。托马斯法勒是最早按照产业经济特征 来辨认自然垄断的学者之一。他把那些从来没有发生过竞争，或者发生竞争但 是最终竞争失败的产业归为自然垄断产业。他甚至具体列出了这些产业的经济 特征，并且认为这些特征是真正的自然垄断存在的必要条件。 1 8 8 7 年，亨利咔 特亚当斯在政府与产业行为的关系一文中讨论了自然垄断问题。按照不 变的规模效益、下降的规模效益和上升的规模效益这三种状况，他把产业分为 三种类型，他认为，对第一、二种产业类型可以运用市场竞争机制，但对于第 三种也即是规模效益递增的产业应该实行政府监管。亚当斯把自然垄断的定义 简化为产业的规模经济技术状况。1 9 3 7 年，理查德伊利提出了有关自然垄断 的不同观点，他把自然垄断划分为以下三类：其一，那些依靠独一无二的供应 资源( 如某种珍稀的矿藏) 而形成的自然垄断；其二，那些以秘密或特权( 如 专利) 而形成的自然垄断；其三，那些由于业务上的特性而产生的自然垄断。 并且，他认为铁路和公共设施等最重要的自然垄断就是第三种类型的自然垄断。 在伊利看来，自然垄断可以定义为“不可竞争性”，这种不可竞争性可能来源于 生产的规模经济。回早期的经济学家对自然垄断的认识可以归结为：自然垄断产 业主要是那些具有显著规模经济的产业。在自然垄断领域的竞争是不稳定的、 破坏性的，因而不适宜竞争，应该进行监管，授权于一家企业进行垄断经营。 在自然垄断理论框架之下，规模经济效应和成本沉淀学说成为支撑公用企 业垄断经营的重要理论依据。按照经济学的理论，公用企业所具有规模经济效 益表现在两个方面：一是成本降低所形成的规模经济。即在公用企业中，企业 的边际成本持续低于平均成本，平均成本随产量增长持续下降，以至于单个企 业生产所有产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和。所以在这 。李怀；自然垄断理论研究，大连：东北财经大学出版社2 0 0 3 年版，第1 页。 。常欣：规模型竞争论一中国基础部门竞争问题，北京：社会科学文献出版社2 0 0 3 年版，第2 0 页。 国胡海龙：自然垄断演绎论从人格化的企业到契约化的交易，上海社会科学院硕士学位论文第4 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 些行业中最佳状态是一家垄断经营提供所有的产品和服务。二是网络系统导致 的规模经济。公用企业在提供产品和服务时需要有庞大的网络系统支持，而在 一定容量条件下和一定距离内，使用网络运输的人员或商品越多，或者使用网 络传递的信息量越大，运输成本或传递信息的费用就越低。因此在网络容量尚 未达到极限的情况下，重复铺设或者建立相同的网络会导致运输成本或者信息 费用的上涨，这在资源配置上是不经济的。巨大的沉淀成本是公用企业垄断经 营的天然屏障，沉淀成本也称积淀成本或固定成本，它代表即使产出水平为零 也必须支付的开支总额，沉淀成本不受任何产出量变动的影响。沉淀成本构成 了一般企业的退出壁垒，而在公用企业中，沉淀成本还构成了较高的进入壁垒。 公用企业在设备和基础设施方面需要数额巨大的投资，固定资本一旦形成，折 旧需要有一个长期的过程，并且设备和基础设施很难转用于其它用途，这些沉 淀资本很难在这个行业中抽回。这 也决定了在公用企业这个市场中，原有的经济要素很难退出原有的领地，而单 薄的私人资本也很难进入，这就必然形成垄断。 如上所述，自然垄断理论诞生之初就与公用企业关系密切。自然垄断性被 认为是公用企业的最重要属性，自然垄断理论也成为支持公用企业垄断经营的 最重要理论支撑。早期的自然垄断理论描述了公用企业的基本特征，但自然垄 断理论也非一程不变，自然垄断理论在发展中经历了重大的修正，由此经济学 公用企业的认识也发生了重大的变化，公用企业垄断经营的理论支持因自然垄 断理论的变化而动摇。自然垄断理论的变化与公用企业垄断经营理论基础的动 摇将在后面章节中论述。 2 2 法学意义上的规制概念 规制是与管制在英文中同为r e g u l a t i o n 一词。有学者主张两者含义基本相 同，无大的差别。不过也有学者主张二者含义应有所差别，其理由为管制一词 容易使人联想到命令经济形式，规制一词更接近英文原词r e g u l a t i o n 的含义， 它所强调的是政府通过实施法律和规章制度来约束和规范经济主体的行为。另 外，规制带有依照规则行事的含义，采用规制可以避免在学术领域造成思想混 乱。当前我国法学界也更多使用规制一词，因此本文中也使用规制一词。 金泽良雄认为规制是一种国家干预，可以理解为对一种行为规定了一种秩 。肖兴才：自然垄断产业规制模式研究东北财经大学出版社2 0 0 3 年第2 4 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 序，而起到了限制的作用。卡恩认为，规制是对该种产业的结构及其经济绩效 的主要方面的直接的政府规定，比如进入控制，价格决定，服务条件及其质量 的规定，以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定。 国内有的学者认 为，规制是政府利用国家强制权对微观经济主体进行直接的经济、社会控制或 干预。或者规制是为了实现社会公共利益，政府采用法定的行为模式，依据法 律规则，企业或者其他市场主体的经济活动进行干预，并影响其决策和运行的 强制性行政行为。 归纳各方观点，可见规制包含如下内容：第一，规制由特定 机构执行；第二，规制的依据是法律或规则。第三，规制的作用在于替代或者 部分替代市场资源配置机制。 综上所述，规制的概念可以从主体、对象，客体、内容、依据、方式、目 的、功能几方面界定。即法学中的规制是指拥有规制权的特定机构，为维护社 会公共利益，按照法定程序，以禁止、许可、检查、监督、处罚等方式，保护 公平、效率、竞争以及市场秩序的国家干预行为。 。金泽良雄：经济法概论，满达人译，中国政法出版社2 0 0 5 年，第4 5 页。 陈富良著；放论规制与强化规制论转型经济中的政府规制改革。上海三联出版社2 0 0 1 年第4 页。 张红风：西方规制经济学的变迁，经济科学出版社2 0 0 5 年第8 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 第3 章公用企业传统调整模式及反垄断规制改革 3 1 公用企业传统调整模式及其弊端 3 。1 1 公用企业传统调整模式概述 公用企业传统调整模式是指在政府所采用的监管、规制模式和在政府的管 理下该行业产品或服务的提供者所采取的经营模式的结合。o 由于公用企业的公益性以及对社会经济的重要性，政府在此行业的介入程 度历来较深。以政府介入该行业的程度来看，传统调整模式有以下类型： 1 政府全面介入模式。从反垄断法角度来说，这属于匡家垄断、合法垄断 的形式。这主要是指在传统的计划经济体制国家的调整模式。这种模式的特点 是政企不分，即该行业产品或服务的提供者同时又是政府部门，具有相当的政 府职能。这实际上没有什么市场主体和监管主体之分。这种模式是计划经济关 于。一切经济领域都应该纳入政府控制”理论影响的结果。 2 国有化的经营方式加政府监管模式。从反垄断法角度来说，这属于合法 垄断加监管的模式。这种模式的理论基础为自然垄断论和公共利益论以及政府 管制理论。一方面认为自然垄断行业应该实行垄断经营：另一方面认为该行业 具有公共利益性，因而就应当由公共利益的天然代表政府投资经营。这种模式 区别于前一种模式的特点在于该行业产品或服务的提供者并非政府部门，也不 具有政府职能。另有专门机关对其进行监管。这是市场经济国家很长时间内的 主流模式。在各国对公用企业改革前大多数国家采该种模式。 3 私有的经营方式加政府监管模式。从反垄断法角度来说，这和前一种属 同一类型。但是该种模式并不认为国家是该行业最佳的投资者，也不认为国有 化是该行业最佳的经营方式，让私人资本进入该行业。同时又认为公用企业只 有实行垄断经营才能实现社会福利最大化和提高经济效率。美国即采用这种模 式。 在传统调整模式中，各国立法对公用企业的垄断普遍采取了豁免的态度。 如美国1 9 1 4 年克莱顿法第7 条规定：对于基于下列委员会授权完成的交易， o 徐上荚等著；竞争法新论，北京大学出版社2 0 0 6 第1 4 0 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 本节不适用：美国民航局、联邦电信委员会、州际商业委员会、证券交易委员 会、美国海运委员会、农业局。日本1 9 4 7 年禁止私人垄断及确保公正交易法 曾经有规定：本法的规定不适用于经营铁道事业、电气事业、瓦斯事业和其他 在性质上当然成为垄断的事业者所进行的生产、销售或有关供给的行为等该事 业上固有的行为。德国反对限制竞争法在1 9 9 8 年修订之前曾将邮政、铁路、 能源供应等行业规定为卡特尔豁免行业。我国台湾地区公平交易法在修改 之前第4 6 条规定：公营事业、公用事业以及交通运输事业，经行政院许可之行 为，于本法公布后5 年内，不适用本法之规定。 通过以上分析，公用企业主要存在以下三种调整模式：政府全面介入型、 国有化的经营方式加国家监管模式、私有的经营方式加国家监管模式。从类型 上来说，第一种模式并非是建立在对自然垄断理论认同的基础上，只是计划经 济的产物，因而不能算是纯粹意义上的公用企业调整模式。第二、三种模式才 是传统意义上的公用企业调整模式。国有化的经营方式加国家监管模式、私有 的垄断经营方式加国家监管模式，这两种模式的共性在于都是采取合法垄断( 豁 免) 加国家监管的模式。从反垄断法角度来说，两者的基本框架是相同的。从 实际来看，国有化的经营方式加国家管监管式在传统模式中居于主导地位。因 而后一节主要从两者的共性出发，对国有化的经营方式加国家监管模式的缺陷 进行分析。 3 1 2 传统调整模式弊端 自然论断行业传统模式的核心内容是反垄断豁免加政府控制。在这一理论 指导下，大多数国家都采取了传统的调整模式。但随着经济、社会的发展，传 统模式越来越显示其弊端： 1 经营效率低下 由于垄断结构的存在，公用企业没有实际上和潜在的竞争者，缺乏改进技 术和提高劳动生产率的压力，往往不注意加强管理和最大限度节约成本。凭借 对价格、生产和成本的控制，其可接受的利润水平不必达到成本极小化就能实 现，最终结果导致整个行业运行的低效率，造成政府对该行业的巨额补贴。在 反垄断豁免公用企业领域，垄断的经营者不需面l 临竞争压力，同时经营者的任 何支出都可以通过产品定价或政府补贴的形式收回，造成企业不需面临成本压 参见尚明主编；主要国家反垄断法律汇编，法律出版社，2 0 0 4 年。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 力。由于低效率的监管和企业运作导致了整个行业的低效率，往往会表现为巨 额的政府补贴。如日本国铁1 9 6 4 年出现亏损，8 0 年代国铁赤字超过1 兆日 元，1 9 8 5 年达到1 8 5 兆日元。” 2 政府监管失灵且成本巨大 传统模式中公用企业被排除在反垄断法规制范围之外，其运营完全由政府 进行监管，政府的监管任务沉重。且作为公用企业唯一的监管者，公用企业对 于对于政府权力寻租活动的成功往往意味着其本应受规制的行为会被监管部门 容忍甚至庇护。由于寻租等活动的存在，导致监管成本巨大。所谓寻租，是个 人或利益集团为了谋取自身经济利益而对政府决策或政府官员进行权钱交易的 活动。传统模式之下寻租活动的费用极为庞大，据统计，仅就美国公路、铁路、 内河航运和输油管线来说，2 0 世纪6 0 年代这笔费用高达1 0 0 亿美元，相当于 整个运输部门营业额的1 3 ，这也是垄断造成的社会成本。o 3 消费者福利受侵害 在传统模式下消费者的基本权利是得不到保障的。消费者的在消费公用企 业产品和服务时，其基本权利的行使受到严重阻碍。首先消费者基本上没有对 消费产品和服务的选择权，他们无法从不同的供给者那里选择产品；他们也无 法从单一的产品供给者那里自由挑选产品或服务；通常垄断者还会主动地侵害 消费者的选择权，如他们会强迫消费者接受预先确定的一系列产品或服务，他 们或许会将在垄断领域的优势延伸至其他竞争性领域，强迫消费者接受捆绑的 产品或服务。其次消费者的知情权和提起意见的权利的行使也受到各种限制。 最后，消费者在具有垄断地位的经营者面前显得更为弱小，加上正常的市场监 管机构和监管手段的缺位，消费者福利更易受到损害。 4 价格形成机制不合理、交叉补贴严重 。 公用企业领域的价格大都由政府直接定价，通常采用的原则是根据公用企 业的成本加合理利润来决定其价格。这种成本是特定企业的个别成本，而不是 合理的社会平均成本，以此作为定价的基础企业增加的成本可轻易转嫁出去， 企业缺乏足够的激励去降低成本，导致行业成本居高不下。而且政府定价完全 以企业上报的成本为依据，还会诱使企业虚报成本隐藏利润，结果导致企业成 本攀升，市场价格信号失真。此外，公用企业经营者在提供不同种类的产品或 服务时，会在不同的产品或服务间进行交叉补贴。具体而言，会在不同的消费 。杨斌：日本铁路的改革及启示，载人民铁道2 0 0 2 年1 2 月2 6 日。 兽谭崇台主编：发展经济学的新发展，武汉大学出版社1 9 9 9 年版，第3 3 6 - 3 3 7 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 者之间收取不同的价格，会通过在垄断领域收取较高价格以补贴其在竞争性领 域为占领市场而对产品或服务进行低价销售的损失。传统模式中反垄断规制的 缺位，在政府监管中无法精确的核定成本和定价，使得交叉补贴现象更加严重。 3 2 国外公用企业反垄断规制改革分析 3 2 1 公用企业反垄断规制改革的背景 传统规制模式随着经济社会发展其弊端表现得越来越明显，在传统规制模 式遭遇失败的时候，经济学、法学界对传统的对待公用企业的态度进行了反思， 科学技术进步改变了公用企业的技术特征，经济全球化的影响不断扩大，这此 背景下，各国也开始酝酿公用企业反垄断的规制改革。 1 科学技术进步 社会经济的发展尤其是技术的进步很大程度上改变了公用企业的技术特 征，公用企业原本的自然垄断性削弱，技术的进步也削弱了通过监管来维持垄 断市场结构的理由。新科技革命的影响，使得原先的公用企业改变了经济特性， 这些行业具备了进行竞争的技术基础。首先，技术进步、新产品的发明使得大 量替代产品的出现，原来从单一产品或单一市场角度分析公用企业的方法面临 挑战。比如运输业的发展，铁路在1 9 世纪逐渐取得了垄断地位。到了2 0 世 纪，随着高速公路延伸和飞机场建设，火车、汽车、飞机之间彼此相互竞争并 可以替代，原来意义上的自然垄断性就弱化了许多。再如电信业，移动电话、 卫星通信等技术的成熟使得传统的固话业务出现许多替代产品，使得电信业的 自然垄断性发生改变。其次，技术进步导致原先不同产业之间出现产业融合的 现象，例如电信网、有线电视网、互联网的“三网合一”。产业融合和替代产 品的出现一样改变原有的竞争格局，使得不同行业的企业在融合后的同一个市 场进行竞争，原行业的自然垄断性也因此得以改变。最后，技术创新也降低了 行业进入壁垒，新技术的出现使得投资原来的公用企业可能不再面临原先那种 巨额的沉淀成本或重复建设问题。 2 经济学与法学界的反思 首先是对公用企业垄断的依据以及传统自然垄断理论进行的反思。传统的 。邵念荣；中国城市公用事业市场化趋势及对策之我见，载改革和发展2 0 0 4 年第4 期。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 2 页 理论认为公用企业属于自然垄断的行业，进而认为公用企业的垄断应当属于反 垄断法适用除外的领域。但是随着实践的发展变化，传统理论开始受到人们广 泛的质疑。理论界总是在不断的反省已有的结论。2 0 世纪8 0 年代以后，经济 学界的一些批评者否定了公用企业必定属于自然垄断行业的结论，他们认为： 既有的理论仅仅从生产的技术性要求来界定自然垄断，没有以不同的需求状况 来判断垄断的存在及其程度的强弱。实际上，公用企业内部不同环节有着对垄 断和竞争的不同需求，即使在自然垄断环节也有着垄断程度的强弱之分。经济 学在成本劣加性的基础上提出了范围经济理论，从新的角度定义了自然垄断， 同时也进一步细分了自然垄断。将自然垄断分为强自然垄断与弱自然垄断，并 且认为弱自然垄断具有较弱的网络经济效应，是可以适度引进的竞争的领域。 例如，在电力行业，输电和配电属于自然垄断性环节，发电和供电则是竞争性 环节。同时经济学界兴起的可竞争理论推翻了自然垄断必属反垄断豁免的结论， 其基本要点是：对于有些市场，进入的威胁非常之强，以至于使一家厂商控制 了9 0 或9 5 以上的市场，潜在进入的压力照样可以使垄断者像竞争性企业 一样为市场行为，从而使该行业产品保持低价并实现有效的生产。圆可竞争性市 场理论强调的是潜在进入的作用，它迫使经济学家重新考虑对自然垄断的传统 规制。该理论认为，判断自然垄断与否，不应只看市场内实际竞争者的数量， 还要看是否存在潜在的竞争者。虽然规模经济或范围经济的存在限制了自然垄 断产业内实际竞争者的数量，但如果市场是完全可竞争的，潜在竞争的压力仍 会确保价格与平均生产成本相等。国正是从这个意义上说，有些情况下完全可以 通过潜在竞争来替代政府监管加反垄断豁免的调整模式。该理论还认为实际上 有些传统的自然垄断行业是具有可竞争性的，完全可以在该行业用竞争机制代 替垄断经营的传统调整模式。 。 经济学对公用企业垄断与自然垄断理论的反思其结论可以归结为：1 自然 垄断有强弱之分，弱自然垄断并不排斥竞争；2 垄断经营的公用企业实际存在 可竞争环节；2 公用企业并不当然适用反垄断豁免加政府监管模式；3 某些行业 实际上是完全可竞争的。 其次，对消费者利益保护的反思。消费者保护在传统的反垄断法价值体系 。成本劣加性( c o s is u b a d d i t i “t y ) 也可译为成本弱增性或成本次可加性，它表明在一定的产量区间内，随着 产量或品种的增加，总成本增加的幅度小于总产量增加的幅度。 o 王俊豪：政府管制经济学导论，商务印书馆，2 0 0 4 年第7 1 页。 参见谢东鹰：公用企业反垄断规制的法律经济学分析，载西南交通大学学报2 0 0 6 第4 期 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 中并不处于很高的位置。传统理论认为反垄断的目的在于维护竞争，维护经济 自由。随着消费者保护运动的兴起，消费者保护在反垄断立法、执法中占有越 来越重要的地位。甚至有学者认为反垄断法的目的在于消费者保护，认为“反 垄断法的整个目的是消费者利益保护与国民经济的民主健全发展”。o 另一方面 而言，公用企业的传统经营模式给消费者利益带来巨大的损害，因而从消费者 利益保护出发，反垄断法对自然垄断行业传统调整模式做出反思，认为有必要 从保护消费者的角度打破垄断、引入竞争。 再次，对政府监管理论的反思。在传统模式中，政府监管是核心。公用企 业采用垄断经营的模式，而政府为了维护正常市场秩序和垄断企业的市场地位， 通常会在市场准入，价格等方面进行监管。经济学对传统政府监管模式的质疑 可以归结为：监管是否对公共利益有正面影响? 监管者是否有能力实现有限的 监管? 以芝加哥学派施蒂格勒为代表的学者提出了管制失效论，以经济学基本 范畴和方法分析了监管的产生机制，其结论是政府行为是受其自身利益支配的， 监管者不一定必然为公共利益服务，而往往要为对其施加影响的利益集团服务。 且监管者与被监管者之间存在严重信息不对称，监管者无法以合理的成本