（环境与资源保护法学专业论文）生态城市土地法律制度研究.pdf

硕i j 学何论文 摘要 随着我国社会经济环境的发展变化，我国的土地法律制度也经历了多次变革， 由原来的只注重其经济资源属性，到现在越来越重视其自然资源属性；从过去土 地不合理地利用，到现在对土地的合理地、可持续利用；从原来只注重经济的发 展，到强调对土地合理地、可持续利用，实现经济社会环境的协调统一发展。不 过由于我国传统城市土地法律制度的一些不足，造成了我国现在城市环境污染破 坏严重，城市拥堵，热岛效应等城市病的存在。为了改善城市人居环境，有必要 在我国建立生态城市的发展模式。生态城市是一种理想的人居模式，要求人们尊 重自然，实现人类与自然的和谐相处，要求人类改变自己的生产和生活方式，树 立生态优先的理念。在土地利用上，要根据土地的环境承载力进行合理地开发利 用，实现土地的可持续利用。生态城市注重对基础设施用地、城市绿地和生态用 地的规划，并对这几类土地实行特殊保护，以保证城市合理的用地结构，促进城 市的和谐、高效、可持续性发展。我国相关的土地法规和政策中也越来越多地体 现生态城市发展的需要，但是仍然存在一些不足，这与我国仍旧存在错误的土地 利用观念、土地法律制度的不完善有关。因此我国的土地法律制度面临着一次全 面的改革，要建立并完善受益者补偿制度，通过经济手段促进生态保护；完善国 有土地使用权划拨制度，重视对城市基础设施用地、城市绿地和生态用地的优先 使用；完善土地用途管制制度，注重对城市基础设施用地、城市绿地和生态用地 的保护；城市规划中要进一步完善城市黄线、绿线和蓝线的管制制度。 关键词：生态城市；土地制度；土地利用 乍态城市f ：地法律制度研究 曼曼! 曼皇曼曼! ! ! 曼! 曼曼曼曼皇曼曼! 曼蔓曼孽i 一 一：一 =： i a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t y , e c o n o m ya n de n v i r o n m e n ti nc h i n a ，t h el e g a l s y s t e mo fl a n dh a da l s oe x p e r i e n c e dm a n yt r a n s f o r m s ，f r o mf o c u s i n go n l y o nt h e e c o n o m i cr e s o u r c ep r o p e r t yo fl a n di nt h ep a s tt ot h en a t u r a lr e s o u r c ep r o p e r t yo fl a n d n o w , f r o mu s i n gl a n di na nu n r e a s o n a b l ew a yt oas u s t a i n a b l ea n dr a t i o n a lw a y , f r o m e m p h a s i z i n gt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m yt oa c h i e v i n g t h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to f t h ee c o n o m y , s o c i e t ya n de n v i r o n m e n t h o w e v e r , b e c a u s eo ft h es h o r t c o m i n g so fo u r t r a d i t i o n a ll e g a ls y s t e mo fl a n di nt h eu r b a nr e g i o n ，m a n yc i t i e so fo u rc o u n t r ya r e s u f f e r i n gs o m es e r i o u sd i s e a s es u c ha se n v i r o n m e n t a ld a m a g ea n dp o l l u t i o n ，u r b a n c o n g e s t i o n ，h e a ti s l a n de f f e c te t c i no r d e rt oi m p r o v et h el i v i n ge n v i r o n m e n ti nt h e u r b a nr e g i o n ，i tn e e d st oe s t a b l i s had e v e l o p m e n tm o d eo fe c o c i t yi no u rs t a t e t h e e c o c i t yi sa ni d e a lm o d eo fh a b i t a t i o n i tn e e d st h eh u m a nb e i n gt or e s p e c tt h en a t u r e ， t ok e e pt h eh u m a na n dt h en a t u r ei nh a r m o n y p e o p l en e e dt oc h a n g et h e i rw a yt o p r o d u c ea n dl i v e ，t os e tu pt h ec o n c e p tt h a tt h ee n v i r o n m e n ta l w a y sc o m e sf i r s t t h e c o n s t r u c t i o no fe c o c i t yn e e d st oe n s u r ear a t i o n a lu s eo fl a n dw h i c hb a s e do nt h e e n v i r o n m e n t a lc a r r y i n g c a p a c i t yo fl a n d ，a n dt op r o m o t es u s t a i n a b l eu s eo fl a n d e c o c i t yp a y sa t t e n t i o nt ot h ep r o g r a mo ft h ei n f r a s t r u c t u r e ，g r e e ns p a c ea n de c o l o g i c a l l a n d ，a n dg i v e ss p e c i a lp r o t e c t i o nt ot h e m ，i no r d e rt oe n s u r et h er a t i o n a ls t r u c t u r eo f l a n di nt h eu r b a nr e g i o n ，a n dt op r o m o t et h eh a r m o n i o u s ，e f f i c i e n ta n ds u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n to fc i t i e s a l t h o u g hm o r ea n dm o r ei n t e r r e l a t e dr e g u l a t i o n sa n dp o l i c i e so f l a n di no u rs t a t e ，e m b o d i e dt h ed e m a n d so fe c o c i t y , t h e r ew e r es t i l ls o m es h o r t c o m i n g s i nt h el a n ds y s t e m ，a st h ew r o n gi d e ao ft h el a n du s ei no u rc o u n t r y , a n dt h ed e f i c i e n c y o fo u rl a n dl e g a ls y s t e m s ow ef a c eac o m p r e h e n s i v er e f o r mi nt h el a n dl e g a ls y s t e m t oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tt h es y s t e mo fe n v i r o n m e n t a lc o m p e n s a t i o n ，a n dt oe n s u r et h e e c o l o g i c a lp r o t e c t i o nb ya ne c o n o m i c a lm e a n s t oi m p r o v et h es y s t e mo ft h ea l l o c a t e d r i g h to ft h eu s eo ft h el a n d ，t oe m p h a s i z et h ep r i o r i t yo fl a n du s ei nt h ei n f r a s t r u c t u r e ， g r e e ns p a c ea n de c o l o g i c a ll a n di nt h eu r b a nr e g i o n ，t oi m p r o v et h es y s t e mr e g u l a t e s l a n d u s e ，a n dt oe m p h a s i z eas p e c i a lp r o t e c t i o no ft h ei n f r a s t r u c t u r el a n d ，g r e e ns p a c e a n d e c o l o g i c a ll a n d ，i tn e e d st op e r f e c tt h es y s t e mo fy e l l o wl i n e ，g r e e nl i n ea n db l u e l i n ei nt h eu r b a n p l a n n i n g k e yw o r d s ：e c o c i t y ；l a n ds y s t e m ；t h ep l a n n i n go tl a n d - u s e i i i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容4 1 - ，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 懈名：阮翊嗍勘尹日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密彤 ( 请在以上相应方框内打“4 ) 作者签名： 导师签名： 日期：o 秒7 年吾月日 日期：力p 厂年s 月吾日 和八一 、又 飞 j ， 肛产 硕 j 学f ) = 论文 第1 章绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 选题背景 地球生命支持系统正发生着有史以来最剧烈的生态退化和景观破碎，而根本 的原因就是组成城市的基础设施复合体对人与自然的严重负面影响。这种影响的 停止和恢复很大程度上取决于城市规划与建设的方向，而其中的城市土地制度可 以说是一个核心的问题，而土地法律制度更是重中之重。值得庆幸的是，越来越 多的人们认识到了生态城市建设的重要性。不过，无论在国际上还是在国内，在 理论和实践领域，生态城市的研究与建没实践仅仅是刚刚开始，生态城市土地法 律制度更是国内外研究的薄弱环节。目前，在国外，虽然有一些立法涉及到了城 市可持续发展、城市生态系统保护等问题，但并没有专门针对生态城市土地制度 所作的立法规定。生态城市研究更没有被国内环境资源法学界列为研究的重点。 因此，我认为这一选题比较具有创新意义。 并且，随着中国城市化进程的加快，尤其是城市化带来的很多问题日益成为 公众关注的热点，对城市问题的研究理应成为目前环境与资源保护法学界研究的 一个重点，而其中的土地法律制度更应该成为法律界研究讨论的重点。生态城市 作为人类理想的人居模式，其实现离不开规划建设的过程，更离不开相关法律法 规的指导与保障，尤其对于最重要的土地制度问题，更需要通过对现行法律制度 和法律实践进行研究，制定切实可行的生态城市土地利用规划，将生态价值观引 入土地利用规划，对传统的规划观念、规划原则、规划程序、规划制度进行有效 的变革，才能保持城市生态系统的平衡。通过法律制度和法律程序的落实，采取 法律、行政和经济等手段来保证生态城市规划与建设的顺利实施。 1 1 2 选题意义 生态城市土地法律制度研究具有重要的理论意义。生态城市在国际上是一个 新的研究领域，在国内也才开始起步。对于生态城市的研究大多数学者往往都从 生态学、生态城市学和环境科学等角度进行整体性的研究，本文在提出生态城市 理念的前提下，对生态城市建设中具体的土地法律制度进行了研究。对我国当前 建设生态城市中需要解决的土地制度问题进行了归纳，提出要解决这些问题首先 要更新城市土地利用理念，要在可持续发展观和科学发展观指导下进行一系列的 改革，具体通过完善土地利用规划制度、法制完善，规范土地市场行为，改革完 生态城市十地法律制腰研究 善建设用地制度等来进行。因此本文选题的理论意义就是填补当前法学界对于生 态城市建设中的土地法律制度研究的理论空白，也为生态城市规划与建设在法律 上进行研究开拓了新的思路。 生态城市建没下的土地法律制度研究的现实意义在于为我国生态城市建没， 特别是解决土地问题提供理论的参考，而生态城市建设是解决目前城市问题、摆 脱生态危机的必由之路。生态城市建设是解决当前城市危机的根本出路，也是我 国建设和谐社会，实现人与自然、人与社会和谐发展的必然要求，是实现我国经 济社会可持续发展的根本要求。 1 2 文献综述 现代化和城市化的发展进程中，能源和各种资源的急剧消耗，导致城市生态 系统遭受的压力越来越大，破坏了城市生态平衡，带来了诸多突出的城市环境问 题。现在几乎每个城市居民都感觉到住房、交通、能源、污染、人口等方面的尖 锐矛盾，这就是所谓的“城市病”的表现。生态城市的规划与建设就是针对城市 化过程中诸多“城市病”等环境问题而提出来的，生态城市是一种结合生态学的 城市可持续发展理念。国外很早就有关于生态城市的理论研究，如美国学者理查 德瑞吉斯特的e c o c i t yb e r k e l e y , b e r k e l e y 。国内很多学者都是从城市生态学或者城 市规划学的角度进行研究，比如杨小波、吴庆书的城市生态学。 在期刊论文上也有很多关于生态城市构建的文章，如学者时军的环境规划 法律制度在生态城市建设中的作用、朱春玉的生态城市规划的法律制度基础 和城市规划法律制度变革的趋势等。这些学者都认为，人类必须要树立生态 系统的整体观念，将环境规划与城市规划结合起来。其中政府要发挥主导作用， 通过政策引导、法律规范和宏观的组织协调活动才能保证生态城市建设的正确方 向和城市建设的可持续发展。 在城市土地可持续利用法律制度的研究上，则主要穿插在国内外一些关于城 市土地利用的论著中，比如美国学者凯纳普的土地市场监控与城市理性发展。 现在国内也有很多关于城市土地利用方面研究，比如学者张季的多视角的城市 土地利用。国外一些国家的环境管理体制的材料中，可以了解其在生态城市构建 中如何完善生态土地利用法律制度的。 黄鹏和卢静的国外城市土地利用规划策略的启示、赵理尘和姜尘的国外 城市土地利用制度及其对我们的启示等文章对国外些国家的土地利用规划制 度进行比较分析，总结了其对我国土地利用规划制度改革的经验和启示，提出今 后要借鉴国外经验结合我国国情，逐步完善我国的土地利用规划法律制度。 韩松的论土地法律制度体系、张永辉和刘军霞的与土地相关的环境权利 2 硕卜学位论文 研究等文章中就说到，我国的土地立法忽视了土地所应承载的生态价值，关于 实现土地生态价值的立法十分落后，我国立法应充分认识到土地资源所承载的经 济价值和生态环境价值，在立法中协调两者的关系，以实现土地的可持续利用， 在立法中对土地的利用给予合理的限制，以实现其生态价值。 在生态城市建设中，城市规划要根据土地的环境承载力和土地用途进行分区， 划定生态性用地。学者周训芳、吴晓芙的环境保护用地管理制度沦纲和唐双 娥，郑太福的我国生态用地保护法律制度论纲等文章中谈到在土地利用中要 重视生态用地的地位，建立和完善生态用地法律制度。王文革的城市用地规模 控制法律对策研究中分析了城市用地规模控制的必要性，提出通过各种法律措 施来提高城市存量土地利用效率，控制城市土地外延扩张，对城市用地规模进行 控制。 关于公众参与城市土地利用的研究，很多学者都在其论著中提到，如汪劲、 田秦的绿色正义一环境的法律保护、周训芳的环境权论等，都对公民的 环境权进行了研究，主张通过公众参与公共事务来保障公民的环境权。在一些期 刊文章中也有体现，如雷芸的日本的城市绿地系统规划和公众参与等文章都 提到了公众参与制度的重要性，在今后的城市土地利用方面，我国要建立公众参 与机制，用法律的形式确认，制定具体的程序保障公众参与进来。 1 3 研究方法 作者在本文中采取的研究方法主要有：l ，比较研究的方法。通过比较国内外 成功生态城市规划中的城市土地利用特点，分析城市土地利用理念的更新，程序方 式的转变，并提出借鉴之处。2 ，历史分析法。对人类城市规划和发展的历史沿革 进行考察，探究生态城市建设理念的科学性。3 ，实证分析法。对相关城市规划成 功案例和失败案例进行分析，研究生态城市建设中土地制度改革的要点。 1 4 本文的创新及不足 对于目前我国生态城市的规划与建设中的土地法律制度，作者在理论研究的 基础上，结合我国具体国情，并在此基础上对我国生态城市规划与建设中土地法 律制度的改革提出了建议，通过比较国内几个城市在生态城市建设中的制度上的 进步和实践上的具体落实，总结我国生态城市建设的经验和尚待完善之处，提出 了新时期我国建设生态城市中改革完善城市土地制度的具体方案。 当然由于作者学识尚浅，搜集的资料信息不够全面，思考问题也不够系统理 性，对于生态城市建设中的土地制度没能研究透彻，可能还有一些片面的观点， 还希望各位老师和同学加以指正1 3 牛态城市卜地法律制度研究 第2 章传统城市土地法律制度考察 2 1 我国土地法律制度的发展沿革 土地资源对于人类和国家的生存发展至关重要，世界各国和地区都十分重视 土地法律制度l l l 。我国土地资源保护的立法起始于建国初期，到现在已经形成了 一个以宪法关于土地资源开发利用与保护的规定为依据，以土地管理法为基 础，以相关的土地法规、规章为补充的完整的法律体系【2 1 。 2 1 1 建国初期关于土地改革的立法 建国初期，我国由新民主主义到社会主义转变，新中国成立后的头三年，是 我国国民经济恢复的时期，这一时期，由于广大的新解放区尚未实行土地制度改 革，地主阶级剥削农民的封建生产关系，仍然严重束缚生产力的发展，是阻碍国 民经济恢复的主要障碍。在新解放区实行土地改革，是继续完成民主革命的主要 任务，也是恢复和发展国民经济的根本条件。1 9 4 9 年到1 9 5 4 年，中国土地法律 的变革主要是革命式的，主要有1 9 4 9 年的中国人民政治协商会议共同纲领和 1 9 5 0 年的土地改革法等，都规定了废除封建地主阶级的土地所有制，有步骤 地将封建半封建的土地所有制改为农民的土地所有制。这些法律性文件根据建国 后的新形势和党过去进行土地改革的经验教训，对土地改革的方针和政策作了明 确的规定i 引。 这一时期的土地法律主要是围绕土地制度改革这个中心，为农业生产力的解 放起到了巨大的作用，为农业发展促进工业生产提供了有利条件。在此阶段，土 地主要是作为一种重要的生产关系物质因素，土地立法也主要是从土地所有制的 社会性质上进行规定。 2 1 25 0 年代到7 0 年代的土地立法 从1 9 5 4 年起，我国开展了社会主义改造运动，以巩固土地改革的胜利成果， 建立社会主义的土地公有制，保证社会主义建设的顺利进行。这期间先后出台了 农业合作社章程，这也是我国土地所有制度变革的开始。1 9 5 4 年通过的我国第一 部社会主义类型的宪法中华人民共和国宪法，规定了：矿藏、水流、由法律规 定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。对农民通过土地改革获得 的土地所有权的法律保护作了规定。但是又规定国家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有， 表明我国农民的土地所有权从一开始就是受限制的、不完全的所有权。国家对非 4 硕十学位论文 国有土地也享有最后处置权。1 9 7 5 年通过的我国第二部宪法，除了重申国家对国 有土地资源的所有权和对城乡土地征用的权力外，还对农村集体所有制经济组织 作了明确规定。1 9 7 8 年我国第三部宪法确定了农村土地集体所有制。 这一时期的土地法律制度，开始向城市土地国有化发展，1 9 5 3 年政务院公布 的国家建设征用土地办法，规定：“已经征用的土地，所有权属于国家。”还规 定了无偿征用的土地范围。1 9 5 1 年政务院公布的城市房地产税暂行条例规定 了对城市房地产征收地产税【3 j 。 城市土地无偿使用制度发端于1 9 5 4 年内务部关于执行国家建设征用土地办 法中几个问题的综合答复，其明确规定了国营企业、国家机关、学校、团体及公 私合营企业使用国有土地时，应一律由当地政府无偿拨给使用，均不需再缴纳租 金。这是我国城市国有土地无偿使用的开端。解放初期，各城市人民政府对出租 的公有空地，一般都收取公地地租，公地地租标准由各城市自行规定。1 9 5 8 年后 各城市普遍调低标准，到1 9 7 3 年这种象征性的公地地租也大都取消，城市土地普 遍实行无偿使用。 这一时期的立法开始体现土地资源的节约利用，合理利用，保护环境和自然 资源的要求。1 9 5 3 年的国家建设征用土地办法规定了国家建设征用土地必须 遵循节约用地的原则。1 9 5 7 年，国务院还颁布了水土保持暂行纲要，对水土 保持工作的管理、措施、规划以及违反规定的责任都作了详细规定。1 9 7 8 年宪 法在第十一条规定了国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。这说明 自然资源保护和污染防治问题已经开始引起国家的高度重视；另一方面，说明土 地利用中已经存在一些浪费土地资源、污染破坏土地的现象。 2 1 3 十一届三中全会到1 9 9 8 年期间的土地立法 这一时期的土地立法完成了城市土地的国有化。1 9 8 2 年宪法规定城市的 土地属于国家所有，以宪法的形式宣布了城市土地的国有化，对于加强对城市土 地的统一管理和合理利用具有重要的意义。 为加强对土地的管理，国家颁布了大量的土地法律法规，通过法律手段处理 土地关系，贯彻落实“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地的国策。有关的 法律法规主要有：1 9 8 2 年国家建设征用土地条例、1 9 8 3 年国务院关于制止 买卖租赁土地的通知、1 9 8 4 年城市规划条例、1 9 8 4 年城乡建设环境保护部 关于加强城市土地管理工作的通知、1 9 8 5 年城乡建设环境保护部关于建立健 全城市地政管理机构的通知、1 9 8 6 年国务院关于加强土地管理、制止乱占耕 地的通知、1 9 8 6 年中华人民共和国民法通则等等。国家还颁布了一些与土 地有关的资源法规和环境保护法规：1 9 7 9 年颁布的中华人民共和国环境保护法 ( 试行) 规定：“因地制宜地合理使用土地，改良土壤，增加植被，防止土壤侵 5 生态城市十地法律制腹珂f 冗 蚀、板结、盐碱化、沙漠化和水土流失”，同时规定“合理利用污水灌溉，防止土 壤和作物的污染。”1 9 8 4 年中华人民共和国森林法、中华人民共和国水污染 防治法，1 9 8 5 年的中华人民共和国草原法和j x l 景名胜区管理暂行条例， 1 9 8 6 年的中华人民共和国渔业法等等。 1 9 8 6 年通过的中华人民共和国土地管理法是土地立法工作取得的重大成 果，使城乡土地开始进入依法、统一，运用综合手段全面、科学管理的新阶段， 为依法管好用好土地提供了基本的法律依据。规定土地出让有行政划拨和有偿出 让两种形式，提出建立土地市场的初步构想。 1 9 8 8 年中华人民共和国宪法修正案增加了“土地的使用权可以依照法律 的规定转让条款。同年对土地管理法也进行了修改，增加了对违反法律规 定破坏耕地的行为的处罚。 1 9 9 0 年颁布的中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 规定了城镇国有土地使用权实行有偿转让，但地下资源、埋藏物和市政公用设施 除外。1 9 9 2 年国家土地局制定的划拨土地使用权暂行办法对划拨土地转让、 租赁、抵押的条件进行了规定。1 9 9 3 年的中华人民共和国土地增值税暂行条例 规定转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人， 应当缴纳土地增值税。1 9 9 4 年颁布了中华人民共和国城市房地产管理法，规 定城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅土地的使 用权可有偿出让；土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年 度建设用地计划。 1 9 9 7 年刑法中第一次设立了土地犯罪条款，即破坏耕地罪、非法批地罪 和非法转让土地罪。 这一时期的土地立法反映出当时刚刚兴起的城市化、工业化进程，国家开始 建立社会主义市场经济。土地作为生产要素开始进入市场，为改革传统的计划经 济体制奠定了坚实的基础。土地所有权和使用权相分离，以适应社会主义市场经 济的变革。 2 1 41 9 9 8 年以后的土地立法 1 9 9 8 年国家推行了住房体制改革，取消福利房，市场购买主体由集团逐步向 个人转化。 土地市场化进程开始后，土地用途管制问题和耕地保护问题开始凸显出来。 1 9 9 8 年修改的土地管理法突出了土地用途管制制度，开始引进一些现代土地 管理的新理念，强化了土地利用总体规划，加强了对农民财产的保护，确立了珍 惜合理利用土地、耕地保护的基本国策，强化了对耕地的保护制度，还对划拨土 地使用权适用范围作了明确规定，还规定了国有土地使用权的收回制度，规定了 6 硕i ：学位论文 土地管理的监督检查制度，法律责任中增加了刑事责任，开始了我国在土地管理 法律建设新阶段。 2 0 0 1 年颁布的划拨用地目录详细规定了土地使用权划拨的适用范围，还 规定了划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或改变土地用 途等不再符合划拨条件的，应当实行有偿使用。 2 0 0 3 年国家发改委发布的中国2 l 世纪初可持续发展行动纲要规定：“为 促进经济可持续发展，确保国土生态安全，要合理调整土地利用结构与布局，提 高土地利用效率；加强建设用地管理，控制建设用地规模；加强土地资产管理， 深化土地使用制度改革，大力推进土地使用权市场建设，引导集约高效利用土地 资源；完善土地产权制度，保障农户承包经营权；改革征地制度；深入开展土地 科技的研究与应用；加强土地法制建设，完善土地管理法律法规，健全土地执法 体制，加大土地执法力度。 这一纲领性文献，对我国土地法制建设及完善起到重 要的推动作用1 4 j 。 为了配合2 0 0 4 年宪法修正案中“国家为了公共利益需要，可以依照法 律规定对土地实行征收或征用并给予补偿 的规定，土地管理法也作了相应的 修改。这也反映出随着土地有偿使用，和城市化的飞速发展，大量土地被征用， 土地纠纷大量增加，失地者的权益需要得到保障，体现了土地法上以人为本的原 则。 2 0 0 4 年国务院颁布的关于深化改革严格土地管理的决定规定了实行最严 格的土地管理制度，贯彻落实科学发展观，保证社会经济可持续发展，对土地市 场进行整顿治理，严格控制建设用地，强化节约利用土地。 2 0 0 7 年制定的中华人民共和国物权法更是从民法的角度对土地所有制、 用益物权、地役权、农村土地承包经营权等作了规定，对于保障土地使用权人的 利益、保证土地使用权人合理地利用土地有重要作用。 这一时期的立法主要体现了耕地保护、节约利用土地、促进社会经济可持续 发展的要求，还强调对土地违法行为的处置，对土地行为的监督，注重保护土地 使用权人的权益。反映出我国城市化飞速发展过程中，大量建设用地占用耕地， 严重威胁粮食安全；大量土地被征用，以及土地违法现象普遍，土地纠纷日益增 多，土地执法亟待加强；城市化工业化中对环境的破坏已经十分严重，可持续发 展观念的传入，土地立法中已经非常重视对土地资源的保护和可持续利用。 从我国土地立法的发展历程来看，我国土地立法是随着政治经济环境的变化 而逐步发展完善的，从一开始的为巩固革命胜利的成果到为更快的经济发展创造 条件，再到现在的协调经济发展与环境资源的保护，对经济发展中土地利用加以 限制，强调对土地的保护利用，促进社会经济可持续发展。我国的土地立法在一 定时期对社会经济的发展起到了很好的推动作用，但是随着时代的发展，社会经 7 牛态城市十地法律制度研究 济环境也在不断变化，我国的土地法制也要不断完善进步。 2 2 我国现行土地法律制度简介 ， 土地法律制度是调节人们在管理、保护、开发、利用土地过程中所发生的各 种社会关系的法律舰范的总称，是在整个土地资源开发、利用、保护与管理中具 有基础性意义的法律制度。我国的土地法律制度主要有： 2 2 1 耕地保护制度 我国现行土地管理法第三条规定了十分珍惜、合理利用土地和切实保护 耕地是我国的基本国策。加强对耕地的保护，是1 9 9 8 年修订土地管理法的又一个 重点，除了土地管理法之外，还有一些行政法规如土地管理法实施条例，1 9 9 8 年中共中央办公厅、国务院关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知等 也规定了耕地保护。耕地保护制度主要包括以下内容： 第一，严格控制耕地转为非耕地，保持耕地总量动态平衡。实行占用耕地补 偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，应当按照“占多少，垦多少 的原则， 由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地。无条件开垦的， 应当缴纳耕地开垦费。 第二，基本农田的特别保护。按照基本农田保护条例的规定，基本农田 是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定 的长期不得占用的和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。在土地利用总体 规划中划定基本农田保护区，实行特殊保护。 第三，严禁破坏耕地，防止耕地闲置和荒芜。各级人民政府应当采取措施， 改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染；禁止任何单 位和个人闲置、荒芜耕地；禁止毁坏森林、草地开垦耕地，禁止围湖造田和侵占 江河滩地。 第四，开发未利用地，进行土地整理和复垦。土地复垦法中规定了“谁破 坏，谁复垦 原则，对于没有复垦或复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费。 2 2 2 土地用途管制制度 1 9 9 8 年修订的土地管理法规定了土地用途管制制度。用途管制制度是国 家为保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境协调发展，通过编制土地 利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地的所有者、使用 者严格按照国家规定的用途利用土地的制度。我国土地管理法将土地按用途分为 农用地、建设用地和未利用地三种类型，农用地指直接用于农业生产的土地，包 括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、 8 硕十学位论史 曼i i i i i 曼曼曼曼! ! 曼皇! ! 曼曼 构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利没施用地、 旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地建设用地以外的土地。严格控 制农用地转为建设用地，对改变土地用途实行审批制度，控制建设用地总量，对 耕地实行特殊保护，对违反土地用途管制的行为进行处罚。 2 2 3 土地利用规划制度 土地利用规划的目的是根据国土资源的供给和人口、经济发展情况，平衡土 地需求关系，实现供求总量的平衡【5 1 。国家和政府为保证土地资源的合理利用， 促进经济、社会和环境的协调发展，通过土地利用总体规划对土地实行宏观调控， 根据各时期各区域国民经济和社会发展的规划，按照土地的需求和供给确立土地 利用结构。我国的土地利用规划的法律制度主要体现在土地管理法和国土资 源部2 0 0 9 年2 月4 日颁布的土地利用总体规划编制审查办法，以及在2 0 0 9 年 2 月4 日之前适用的由国家土地管理局制定的土地利用总体规划编制审批规定 中。土地利用总体规划的编制原则有：严格保护基本农田，控制非农业建设占用 农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境， 保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。我国的土地利用规划 分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三大类。土地利 用总体规划又分为国家、省、市、县和乡( 镇) 五级土地利用总体规划，实行分 级审批，一经批准，须严格执行。各级人民政府应当加强土地利用计划管理，编 制土地利用年度计划，实行建设用地总量控制。城市总体规划、村庄和集镇规划， 应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊的安全区内，土地利用应当符合 江河、湖泊综合开发利用规划。 2 2 4 土地征收制度 土地征收制度是国家为了公共利益的需要强制将集体土地所有权转为国有的 制度，必须是为了公共利益，要按照严格的法定程序进行审批，还要给被征地者 予以补偿，是在特定条件下国家取得土地所有权的一种特殊方式。我国在1 9 5 4 年 宪法中就规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城 乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有，但是没有规定对被征收者 的补偿。后来的宪法修正案和土地法律对土地征收制度逐步进行了完善。现在的 土地征收制度就规定了国家要依照法律规定对被征收者给予补偿。现行土地管 理法第四十七条就土地征用的补偿办法和标准作出了原则性规定。第五十条、 五十一条还对征地补偿、剩余劳动力安排和大型水利水电工程建设征地补偿的移 民安置作了规定。 9 生态城市十地法律制度研究 2 3 我国传统土地法律制度造成的城市环境问题 由于我国传统城市建设中土地利用结构不合理，地区差异比较明显，同时存 在土地低容积率和高容积率两个极端，一方面，土地浪费、闲置造成大量土地资 源浪费；另一方面，城市建设偏紧凑，人口集中，建筑密集，造成了一系列的城 市环境问题。 2 3 1 低容积率造成的城市环境问题 土地利用低容积率主要存在于我国经济发展较慢的中西部城市，人口较少， 城市基础设施建设不够完善，产业结构较落后。我国传统的土地法律制度中，注 重对土地的经济产出的提高，城市建设中“重生产轻生活”，土地利用结构不合理。 由于过去落后的产业结构，存在大量对土地依赖性强的产业，城市大量土地被工 业用地占据。再加上我国很长一段时期实行的土地无偿使用制度，对重点发展的 工业用地实行土地使用权划拨制度。土地的无偿使用，造成土地资源利用的成本 外部化不经济性。虽然现在渐渐推行了土地有偿使用，但由于征地成本较低，而 存量土地改造成本较高，城市发展往往重视外延式扩张，而不注重从城市存量土 地上提升土地利用的潜力，大量城市建设用地占用耕地。目前，我国违法占地、 乱占滥用耕地，浪费土地的现象比比皆是，国内掀起的开发区热、大学城建设、 高尔夫球场、别墅群热等，出现了“圈地热潮，造成土地资源的供应危机。法 律法规上缺乏对建设用地中工业用地容积率的标准规定和约束，土地使用者不珍 惜土地资源，导致城市大量土地被闲置、浪费，对珍贵的土地自然资源造成严重 浪费。容积率的差别还体现在城市的不同区域内：旧城区建筑密度较高，但由于 建筑物楼层较低，人口容纳量较低；新城区建筑密度较低，容积率较高。低容积 率式利用造成我国土地利用效率较低，大量土地被浪费。而另一方面随着城市化 的发展，争地矛盾却日益突出。 2 3 2 高容积率利用造成的城市环境问题 土地高容积率利用主要存在于我国东部经济较发达地区，由于城市化对建设 用地需求越来越大，而我国实行严格的耕地保护制度，为了节约集约利用土地， 所有城市每平方公里建成区的人口控制在一万人左右，学术界称之为“紧凑型城 市”。很多城市在发展中单纯强调提高建筑容积率，实践表明，以紧凑型城市为主 的城市化模式，更容易扩大各类自然灾害和人为环境破坏的效应。再加上传统城 市的用地结构不够合理，城市大量土地被用于发展工业，交通用地、生活用地、 生态用地等公共设施用地偏少，人均占有公共设施用地更少。高度城市化造成人 口集中，在很多城市如上海、深圳，在城市老区强调高容积率建设，房屋拥挤， 道路狭窄，热岛效应、干岛效应等“城市病”。 1 0 帧i j 掌何论文 随着我国的城市化飞速发展，非农用地急剧膨胀，农业、城市、交通及工业 等各类用地之间的需求矛盾日益严重，土地作为稀缺的不可替代的自然资源中的 主体资源，对社会经济发展的作用越来越重要，也越来越制约社会经济的发展。 如何合理地利用土地成为关系当代国民和子孙后代福祉的重大难题。这就要求我 国在今后的城市化策略中，更要注重城市生态安全的建没。在今后的城市建设中， 要以创新的精神和科学的思路来进行“创新性”建设，从长远发展的角度来规划 城市建设。我们的目标，就是将我们的城镇建成更加安全、舒适，更有活力，更 具可持续发展性的城市。 乍态城市f ：地法律制度研究 第3 章生态城市与土地法律制度 3 1 生态城市界定 3 1 1 生态城市的概念 美国学者r e g i s t e rr 在其著作e c o c i t yb e r k e l e y ：b u i l d i n gc i t i e s f o ，ah e a l t h i e r f u t u r e 一书中讲到：生态城市是一座生态学意义上健康的城市，谋求人与自然的 健康和谐发展，推崇城市向充满活力、持续力和创造力的方向发展【6 1 。1 9 8 7 年前 苏联生态学家杨尼斯基阐述了生态城市的概念，认为生态城市是一种理想城模式， 其中技术与自然充分融合，人的创造力和生产力得到最大限度的发挥，而居民的 身心健康和环境质量得到最大限度保护l _ 。1 9 9 1 年荷兰国家自然规划署组织有关 专家进行了一项名为“生态健康的城市发展 研究，并在此基础上出版了生态 城市：生态健康的城市发展战略一书，强调生态城市应当是负责的城市、充满 活力的城市、参与性的城市。1 9 9 2 年，第二届国际生态城市研讨会在澳大利亚举 行，会上，澳大利亚学者唐顿( p e d o w n t o n ) 认为，生态城市就是人类内部、人 类与自然之间实现生态上平衡的城市，包括了道德伦理和人们对城市进行生态修 复的一系列计划。美国学者罗斯兰德( r o s e l a n d ，1 9 9 7 ) 认为：生态城市概念的含义 包括了可持续城市发展、健康社区、社区经济开发、优良技术、生物区域主义、 土著人世界观、社会生态等方面的内容【8 】。 我国学者黄光宇教授认为，生态城市是根据生态学原理综合研究城市生态系 统中人与“住所 的关系，并应用科学与技术手段协调现代城市经济系统与生物 的关系，保护与合理利用一切自然资源与能源，提高人类对城市生态系统的自我 调节、修复、维持和发展的能力，使人、自然、环境融为一体，互惠共生。陈予 群认为：生态城市是指在一个城市的行政区域内，从城市所属地区的自然资源情 况出发，以人与自然的和谐为核心，以城市生态环境作为制约因素，以促进城市 经济持续发展为前提，使生产力的提高有利于城市建设协调发展的人工复合系统， 城市环境清洁、优美、舒适【9 j 。 尽管不同专家对生态城市的表述有所不同，但总体来说都肯定了生态城市是 经济、社会、环境、文化和谐统一的城市，是自然、城市与人有机融合、整体互 惠的共生结构。其着眼于对内使城市居住环境更加安全、和谐和舒适，对外把城 市所消耗的自然资源、能源、二氧化碳气体排放以及对生态环境的干扰减少到最 低限度。这也是人类应对气候变化最强有力的武器之一【l o 】。 1 2 硕l j 学位论文 3 1 2 生态城市理论和实践的发展 生态城市概念的产生是西方城市生态理论发展的结果f 1 1 】。西方资本主义国家 产业革命后，快速城市化和工业化进程中对生态环境任意践踏，城市环境恶劣， 像为我们熟知的那幅画伦敦的天空就很好地描述了这一点。1 8 9 8 年，英国学 者霍华德就提出了建设“田园城市”的基本构思i l 。1 9 3 0 年，现代建筑运动大师 勒柯布西耶在城市规划中提出了“绿色城市”概念。许多国家、地区和城市纷 纷采取绿色技术，发展绿色经济。今天很多学者所倡导，国家和政府也非常重视 的清洁生产、生态工业、生态农业、生态建筑等，在那时就已经得到很大的发展。 生态城市就是在这样的背景下提出的。生态城市作为一个科学概念被正式提出， 是在1 9 7 1 年联合国教科文组织发起的“人与生物圈( m a b ) ”的计划研究。这一 概念和城市发展模式一经提出，就受到社会各界的广泛关注，并出现了一系列的城 市改造运动，如伯克利型城市、健康城市、清洁城市等，推动了生态城市理论和 实践的发展。 其实，生态城市最早并不是产生于国外，中国古代的城市建设己考虑到生态 环境，如强调“自然至上”的思想、追求“天人合一 的境界，甚至风水学上的 “负阴抱阳，背山面水 等朴素的生态观。在我国古代就有生态城市的雏形一一 园林城市的建设实践了，如保留至今的苏州园林，就是一个很好的例子。但由于 中国古代的生态观具有一定的历史局限性，在社会发展中没有得到足够的重视。 今天随着我国城市化的飞速发展，城市问题也日益突出，这些问题