（法学理论专业论文）我国立法后评估的对象研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：虱亟日期：竺& ：苎：塑 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：婢导师签名： 3 ( 一) 评估对象“可评估性 问题的提出1 5 ( 二) 立法后评估对象选择的标准1 6 1 有效性“1 6 2 时间性1 7 3 必要性1 8 4 可行性1 9 ( 三) 立法后评估对象选择中的公众参与1 9 三法的单一性评估2 4 ( 一) 单一性评估的基本内涵2 4 1 何为单一性评估2 4 2 单一型评估的优势2 6 ( 二) 单一性评估的实践样本分析以劳动保障条例为 侈0 2 6 ( 三) 单一性评估机制的探讨“日落条款”的视角2 9 1 “日落条款 的基本内涵3 0 2 “同落条款”在我国的发展现状3 1 3 “日落条款”的适用对象3 2 四法的类型化评估3 4 ( 一) 类型化评估理论基础3 4 ( 二) 类型化评估的优势3 5 ( 三) 类型化评估中关于“类型 的确定3 7 1 什么是“类型 3 7 2 类型的确定标准3 8 3 类型化评估中类型的确定3 9 ( 四) 类型化评估的实例分析以学位制度为例4 0 五法的总体性评估4 5 ( 一) 总体性评估的内涵和特点4 5 ( 二) 总体性评估的类型4 6 1 对我国现行法律体系所进行的评估4 6 2 对历史上制定的法律法规所进行的总体性评估4 8 3 对某一立法主体在一段时间内制定的所有法律法规所进行的评估4 9 ( 三) 总体性评估机制的不足与完善：法的清理的视角5 0 结语一5 6 参考文献 5 7 致谢6 l 攻读研究生期间发表论文6 2 3t h ep u b l i c p a r t i c i p a t i o n i nt h e o b j e c t - c h o i c el e g a l p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n 1 9 s e c t i o nt h r e et h eu n i t a r yf o 删o ft h el e g a lp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n 2 4 it h eb a s i cc o n n o t a t i o no f u n i t a r ye v a l u a t i o n 2 4 2t h ep r a c t i c e s a m p l e sf o ra n a l y s i st h eu n i t a r ye v a l u a t i o i 卜j l a b o r p r o t e c t i o no r d i n a n c e a sa l le x a m p l e i 2 6 3t h em e c h a n i s mo ft h eu n i t a r ye v a l u a t i o n h 1p e r s p e c t i v eo ft h e ”s u n s e tc l a u s e ”2 9 s e c t i o nf o u rt h es t u d yo nt h et y p e dl a w se v a l u a t i o n3 4 1t h e o r e t i c a lb a s i sf o rt h et y p e de v a l u a t i o n ”3 4 2t h e a d v a n t a g e so f t h et y p e de v a l u a t i o n 3 5 3h o wt od e t e r m i n a t i o nt h eo b j e c to ft h et y p e de v a l u a t i o n 。3 7 4t h et y p e de v a l u a t i o nc a s es t u d y l ns c h o l a r s h i pl e g a ls y s t e ma sa n e x a m p l e 。- 4 0 s e c t i o nf i v et h et o t a l i t yo ft h ei e g a lp e r f o r m e n c ee v a i u a t i o n ”4 5 卜 1t h em e a n i n ga n dc h a r a c t e r i s t i c so f t h et o t a l i t ye v a l u a t i o n 4 5 2t h et y p e so f t h et o t a l i t ye v a l u a t i o n 4 6 3t h ed i s a d v a n t a g e sa n di n c o m p l e t et h em e c h a n i s m o f t h et o t a l i t y e v a l u a t i o n ：i np e r s p e c t i v eo f t h e a c tc l e a n u p 5 0 c o n c l u s i o n 5 6 b i b l i o g r a p h y 。5 7 e x p r e s s e st h a n k s - 6 1 山东大学硕士学位论文 中文摘要 我国的立法机关长期以来只重视法律法规的制定，对法律法规出台后韵实 效问题则关注不够，对法律法规是否达到立法的预期、实施效果如何缺乏足够 的了解。随着我国法律体系初步建成，立法工作的重心从过去强调法的创制逐 渐向法律制定后的修改、完善和废止转移，我国的“立法后 时代已经到来。 立法后评估制度在此时应运而生，成为了提高立法质量，完善社会主义法律体 系的重要手段。但是遗憾的是，我国目前对法律法规进行系统的立法后评估至 今还是一个法律空白，立法法并没有相应的规定，致使各地在评估内容、方 法、程序等问题上存在巨大的差异，有损于评估报告的科学行和权威性。如何 更好地完善立法后评估制度成为一个亟待解决的问题。 评估对象制度是立法后评估制度中的重要内容。对评估对象进行研究，选 择合适的评估对象对于立法后评估工作有着重要的意义。在评估活动开始之前 要综合各方面的情况对法律法规的“可评估性”进行分析，并且要根据评估对； 象的不同以及评估的需要选择合适的评估方法、评估类型，这样才能保证立法 后评估真正取得实效。 ， 确定评估对象是评估活动所要解决的首要问题，所谓立法后评估对象的范 畴就是要解决评估什么的问题。本文从比较法的角度，在对西方国家立法后评 估对象范畴考察的基础上，提出了关于我国立法后评估对象范畴的构想。并根哪 据对象的不同把我国立法后评估划分为三种类型。 对评估对象进行研究以选择合适的评估对象具有重要的意义。通过对公共 政策评估理论中“可评估性”理论的借鉴，提出在评估对象选择中应当遵循的 四项标准，即有效性、必要性、时间性、和可行性标准。指出在选择对象的程 序中应当引入公众参与，以保证评估对象选择的科学性。 法的单一性评估，是适用范围最广的一种立法后评估类型，也是我国目前 最常采用的一种评估方式。本文对其的内涵和优势进行了研究，并通过实例分 析，指出我国目前单一性评估存在的不足之处。着重探讨了“日落条款 这种 单一性评估的对象选择机制。 类型化评估是一种介于单一性评估和总体性评估之间的评估类型。本文通 过对系统法学以及类型学相关理论的探讨，指出类型化评估的内涵、类型化评 山东大学硕士学位论文 估所指向的对象范畴，并运用类型化评估的方式对我国学位法律制度所存在的 问题进行了系统的分析。 立法后评估的总体性评估方式是对一定范围以内的所有法律法规所进行的 评估，它是法的单一性评估和法的类型化评估的有益补充，特别是在我国当前 的法制状况下，更应当重视总体性评估的制度意义。但是我国的总体性评估机 制，特别是法的清理机制还存在许多不足，需要加以完善。 关键词：立法后评估；立法后评估的对象； “日落条款；法的清理； 类型 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c ea l o n gt i m ea g o ，o u rc o u n t r yl e g i s l a t u r ea t t a c h e si m p o r t a n c et ol a w s f o r m u l a t i o n ，b u tp a y sa t t e n t i o ni n s u f f i c i e n t l yo nt h ea c t u a le f f e c ta f t e ri tm a d e ，a n d l a c k st h ee n o u g hu n d e r s t a n d i n go nw h e t h e rt h el a w sa c h i e v et h ea n t i c i p a t i o n w i t h t h ei n i t i a lc o m p l e t i o no fo u r l e g a ls y s t e m ，t h el e g i s l a t i v ew o r ko ft h ef o c u sf r o mt h e p a s t ，s t r e s s e dt h el a wc r e a t e dc h a n g e st ot h el a w si m p r o v e d ，a b o l i s h e d ，c h i n a st h e t i m eo ft h ec h i n a s ”p o s t l e g i s l a t i o n ”h a sc o m e s t h el e g a lp e r f o r m e n c ee v a l u a t i o n a p p e a r si nt h i st i m e ，a n dh a sb e c o m et h ei m p o r t a n tm e t h o do fe n h a n c i n gl e g i s l a t i o n q u a l i t ya n dc o n s t r u c t i n gt h eh a r m o n i o u ss o c i a l i s ml e g a lf r a m e w o r k b u t u n f o r t u n a t e l y ，o u rc u r r e n tl a w ss y s t e mi nt h el e g a lp e r f o r m e n c ee v a l u a t i o n ， r e m a i n sa l e g a lv a c u u m ，”l e g i s l a t i o nl a w ”h a sn o tc o r r e s p o n d i n gp r o v i s i o n h o wt o i m p r o v el e g i s l a t i o na n dl e g a lp e r f o r m e n c ee v a l u a t i o nh a sb e c o m eas e r i o u s p r o b l e m t h es y s t e ma b o u to b j e c t so f e v e l u a t i o ni s v e r yi m p o r t a n t i nt h e l e g a l p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s t u d yo nt h ee v e l u a t i o no b j e c t ，a n ds e l e c tt h ea p p r o p r i a t e o b j e dh a v eg r e a ts i g n i f i c a n c et ot h el e g a lp e r f o r m a n c ee v e l u a t i o nw o r k b e f o r et h e s t a r to ft h ep r o c e d u r e ，w es h o u l d ea n a l y s i st h e ”e v a l u a b i l i t ya s s e s s m e n t ”o ft h e o b j e c t s ， s oa st oe n s u r et h el e g i s l a t i o na f t e rt h ea s s e s s m e n to fr e a la c h i e v et a n g i b l er e s u l t s ： s e l e c tt h ec o r r e c t o b j e c t a r et h em o s ti m p o r t a n ti s s u et ob es o l v e di nt h e l e g a lp e r f o r m e n c ee v a l u a t i o n t h i sp a p e rf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fc o m p a r a t i v e l a w , i nt h er e s e r c ho ft h ew e s t e r nc o u n t r i e se x p e r i e n c e ，a f t e rt h ea s s e s s m e n to f o b j e c tc a t e g o r i e s b a s e do nt h e s t u d y , p r e s e n t e d t h ec h i n a s s c o p eo fl e g a l p e r f o r m e n c ee v a l u a t i o n i ti sv e v r yi m p o r t a n tt or e s e r c ha n ds e l e c tt h eo b j e c to ft h el e g a l p e r f o r m e n c e e v a l u a t i o n b yt h et h e o r yo fp u b l i cp o h c ye v a l u a t i o n ”e v a l u a b i l i t ya s s e s s m e n t ” r e f e r e n c e ，t h eo b j e c ts e l e c t i o ni ne v a l u a t i n go u g h tt oa b i d eb yt h ef o u rc r i t e r i at ob e f o l l o w e d ：v a l i d i t y , n e c e s s i t y , t i m e l i n e s s ，a n df e a s i b i l i t y p o i n t e do u tt h a tt h eo b j e c ti n t h es e l e c t i o np r o c e s ss h o u l db et h ei n t r o d u c t i o n 。o fp u b l i cp a r t i c i p a t i o nt oe n s u r et h a t 山东大学硕士学位论文 - _ - ；- _ - - _ - 。 。一+ 。 t h es c i e n t i f i ca s s e s s m e n to fo b j e c t - c h o i c e t h eu n i t a r ye v a l u a t i o ni sa p p l i c a b l et ot h eb r o a d e s tr a n g eo fal e g i s l a t i v et y p eo f p o s t e v a l u a t i o n ，a n da l s ot h em o s tc o m m o n l yu s e di nc h i n aa s ac u r r e n ta s s e s s m e n t m e t h o d s t h i sp a p e rs t u d yi t sm e a n i n g sa n da d v a n t a g e s ，a n dt h r o u g hc a s es t u d i e s ， p o i n t e do u tt h a tt h eu n i t a r ya s s e s s m e n to fc h i n a sc u r r e n te x i s t i n gd e f i c i e n c i e s a n d a l s od i s c u s s e dt h e ”s u n s e tc l a u s e ”w h a ti so b j e ts e l e c t i o nm e c h a n i s m t y p e d e v a l u a t i o ni sac r o s sb e i w e e nu n i t a r ye v a l u a t i o n a n do v e r a l l e v a l u a t i o n i nt h i sp a p e r , a sw e l la st h et y p o l o g yo ft h es y s t e m a t i cs t u d yo fr e l e v a n t t h e o r i e s ，p o i n t i n go u tt h a tt h et y p e de v a l u a t i o nc o n t e n t ，t h et y p e de v a l u a t i o no b j e c t ， a n da n a l y s i st h ep r o b l e n so f “l a wd e g r e e ”i nt y p e de v a l u a t i o nm e t h e o d t h et o t a l i t ye v a l u a t i o no b j e c ti sa l lt h el a w si nc e r t a i ns c o p e ，i ti san e c e s s a r i t y t y p eb e s i d e st h eu n i t a r ye v a l u a t i o n a n dt y p e de v a l u a t i o n ，e s p e c i a l l yi nc h i n a s c u r r e n tl e g a ls i t u a t i o n ，s h o u l dp a ym o r e 、a t t e n t i o nt ot h eo v e r a l le v a l u a t i o n b u t c h i n a so v e r a l le v a l u a t i o nm e c h a n i s m ，e s p e c i a l l y t h ec l e a n - u pm e c h a n i s ma l s o h a v em a n yd e f i c i e n c i e sn e e dt ob ei m p r o v e d k e yw o r d s ：l e g a lp e r f o r m e n c ee v a l u a t i o n ；s u n s e tc l a u s e ；t h eo b j e c t o f l e g a lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt y p e s ： a c tc l e a n - u p ；t y p e s 山东大学硕士学位论文 导言 “法律生活的现代化，决不只意味着引进近代国家的法制进行立法，而关键 在于把这种纸上的近代化法典变为我们现实生活中的事实。1 经过近些年来的 努力我国的立法事业取得了长足的发展，法律体系已经初步建成。但由于我国 立法机关长期以来重视法律法规的制定，对法律法规出台后的实效问题关注不 够，对法律法规是否达到立法的预期，实施效果如何，缺乏足够的了解。随着 法律法规的不断增多，新旧法律文件之间、不同部门、不同层级制定的法律文 件之间，经常出现矛盾和冲突；法律法规与现实生活相脱节现象仍然层出不穷； 立法质量和水平不高给法律的有效实施带来了许多障碍：我国法律法规所存在 的这些现象给现实生活带来了很多困扰，严重损害了法律的权威。 加强立法工作，提高立法质量是十六大对立法工作提出的总的要求，吴邦 国委员长也指出，立法的目的在于实施，法律制定出来以后不是让人看得，更 不能变成只在那里摆放的文本，而应该也必须成为依法治国的基础，成为依法 行政，公正司法的准绳，成为全体社会成员一提遵循的行为规范。2 0 0 4 年，国 务院发布的全面推进依法行政实施纲要中，提出了建立立法成本效益制度 的要求，其第十七项规定：积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成 本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执 法成本和社会成本。因此近几年来从中央到地方积极探索多种方式提高立法质 量，立法后评估制度便是其中重要的一种。 那么什么是立法后评估呢? 所谓的立法后评估，虽然在称呼上各不相同，比 如“立法评价”，法律跟踪问效评估，立法后回头看以及立法效果评价等，但考 察其大体制度则是相同的，即是指在法律法规实施一段时间以后，出有关主体 采取一定的方法对法律法规的具体制度及实施效果进行评估，为法律的立、改、 废提供依据的一种制度。立法后评估的制度意义在于：一方面改变过去那种“一 劳永逸 式的立法方式，可以了解法律法规在制定以后实施中的实际情况，为 法律法规的立、改、废提供意见，从而达到完善相关立法的目的；另一方面通 过评估发现立法工作及立法制度中存在的问题，总结有关的立法经验教训，进 ) l l 岛武宜：现代化与法，千- 安志等译，中国政法大学 j 版社1 9 9 6 年版，第5 4 页。 盔 山东大学硕士学位论文 而提高整个立法的质量和水平。 评估对象制度是立法后评估制度中的重要内容。“对象是永恒的命令者，而 人类是永远的服从者和依赖者 ，2 对评估对象进行研究，选择合适的评估对象 对于立法后评估工作有着重要的意义：一方面，选择和确定评估对象是立法后 评估活动程序中首先要解决的问题。从立法后评估程序上来说，确定评估对象 和评估主体是程序中的第一步，不同的评估对象在评估方案、评估标准、评估 方法、评估的实施等方面各有不同，不同的评估对象也各自具有不同的评估意 义和价值；另一方面，选择合适的评估对象是评估活动取得成功的关键之一。 尽管立法后评估的对象是成文的法律法规，但并不是所有的法律法规都可以成 为立法后评估的客体。事实上也正是由于缺乏对评估对评估对象的研究，经常 导致评估活动的失败，3 因此选择合适的评估对象是一件非常慎重的事情，在评 估活动开始之前要综合各方面的情况对法律法规的“可评估性”进行分析j 并 且要根据评估对象的不同以及评估的需要选择合适的评估方法、评估类型，这 样才能保证立法后评估取得真正的实效。 目前我国的立法后评估制度j 下在探索之中，对立法后评估的对象制度也缺 乏系统的研究，而从我国目前的立法后评估实践来看，在评估对象方面也存在 许多不足，比如所选择的往往是一些不太重要的法律法规，内部决策忽视公众 参与等。从短期来看这是探索立法后评估制度的需要，但从长远来看要完善我 国的立法后评估制度，必须加强对立法后评估对象制度的研究。 2 谢晖：法律的意义追问，商务印书馆2 0 0 3 年版，第4 5 1 页。 3 寅杰、杨诚虎：公共政策评估：理论j 方法，中国社会科学j f ；版社2 0 0 6 年版，第8 2 8 3 页 王 山东大学硕士学位论文 我国立法后评估的对象研究 一立法后评估对象的范畴与类型 我国近几年来从中央到地方开展了一系列的立法后评估活动。从评估对象来 看，选取的也都是一些简单又不失典型的法规和规章。比如：山东省人大常委 会从2 0 0 0 年开始先后对本省的私营企业和个体工商户权益保护条例、产品 质量法实施办法、法律援助条例、进行了立法后评估；甘肃省人大常委会 2 0 0 4 年对本省的麦积山国家级自然保护区管理条例、农机管理条例进行 了评估；云南省人大常委会2 0 0 4 年对本省的邮政条例、广播电视条例、 农村土地承包条例进行了立法后评估；上海市人大常委会2 0 0 5 年对本是制 定的历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例进行了评估。国务院也于2 0 0 6 年开始进行立法后评估工作试点，首批纳入评估的对象包括艾滋病防治条例、 信访条例、蓄洪区运用补偿暂行办法、劳动保障监察条例、特种设备 安全监察条例、个人存款实名制规定等六部行政法规。 确定评估对象是评估活动所要解决的首要问题，选择合适的评估对象也是立 法后评估能否取得成功的前提。那么上述评估主体为什么会选择这些法规、规 章? 是不是所有的法律法规都可以作为立法后评估的对象呢? 这就有必要对立 法后评估的对象的范畴和类型进行研究和探讨。 ( 一) 立法后评估对象的范畴 所谓立法后评估对象的范畴就是要解决评估什么的问题。“立法”即是立法 后评估的对象，立法后评估对象的范畴就是“立法 的范畴。关于立法范畴西 方学者的解说主要有两种：“第一、过程、结果两义说。认为立法既指制定或改 变法的一个过程，又指在立法过程中产生的结果及所制定的法本身。第二、活 动性质、活动结果两义说。认为立法是制定和变动法的规范因而有别于司法和 行政的活动，同时又是这种活动的结果，而这种结果又与司法决定不同”。4 我 国有学者从“立法”的汉语意义予以界定：“立法”首先意指法的制定，包括通 常所说的“制定、修改、补充、废止和认可这一广义的法律创制活动。它既 是一个动宾结构，指谓法律的创制过程，同时还是一个名词词性的术语，陈 4 周旺生：妒法学，法律j i ：版社，2 0 0 4 版第2 5 页， 鬟 靓； 山东大学硕士学位论文 述着一种与司法和行政三足鼎立的权力格局与秩序安排。作为名词，“立法”还 意指全部的成文制定法，以相对于习惯法或者民间法。5 由此可见，对立法这个 词的理解我国学者主要是站在后一种立场上的，即活动性质、活动结果两义说。 但具体就立法后评估活动的语境来看，我们主要是从立法活动的结果即制定法 本身来理解的，我国立法后评估对象的范畴即是相对于习惯法或者民间法的国 家制定法。 从我国近几年的立法后评估的实践来看，所选择的评估对象存在以下几个特 点：适用的范围比较窄，内容相对简单；已经实施了一段时间，一般为三到五 年：涉及的执法部门等主体较少。“选择这些法规进行评估，主要是考虑到这些 法规立法效果容易判断，评估的难度较小，在缺乏制度保障和评估经验的情况 下，先从简单的法规入手，容易取得成功”。6 由于我国在评估对象制度方面存在的种种不足，借鉴和吸收其他国家一些比 较成熟的制度和经验，同时结合我国国情有所创新和改进，对于完善我国立法 后评估对象的相关制度无疑会有所帮助。 1 西方国家立法后评估对象范畴的考察 立法后评估制度最早兴起于西方国家，它是从战后西方国家的“新公共管理 运动”发展而来的一种制度，在二十世纪六七十年代，英美国家出现了过度行 政干预所导致的政府失灵现象，凯恩斯的国家干预主义在经历了二战之后的无 限风光之后受到越来越多的质疑，公众对政府所掌控的公共政策信心有所减弱， 对政府部门及其公共政策的成本效益进行评估成为广大公众的共同要求。正是 在这一背景下，公共政策评估开始兴起，并在之后逐渐扩展到立法等领域。经 过二三十年的发展西方国家的立法后评估制度已经相当成熟，成为被众多国家 采用的一种制度。 ( 1 ) 美国。美国是最早开展立法后评估的国家，从二十世纪六七十年代以来 其历届政府都比较重视对政府管制的改革，对政府及其部门制定的规制措施进 行了大规模的限制和清理，并根据政府绩效评估的需要对政府各部f - j $ i j 定的大 量规章进行成本效益评估以决定其存废。美国立法后评估制度主要是是通过一 5 许章润：说法活法翩去：关于法律之为一种人世生活方弋及其意义，清毕人学出版 k2 0 0 4 年 版，第5 页。 6 雷斌：关于建市立法后评估制度的几点思考，人民之声2 0 0 7 年第6 期。 ， 山东大学硕士学位论文 系列国会立法和总统令方式来实现的。早在2 0 世纪6 0 年代，美国国会就通过 立法加以规定：“行政部门提交的法律草案，须同时提出立法论证报告，且经 过成本收益比较分析程序并由联邦预算局审核，方可提交国会通过”。7 1 9 7 8 年 卡特总统发布了1 0 2 4 4 号行政命令改善政府管制，该行政命令要求行政机关 对建议规章的经济影响和主要替代方案的经济结果做规制分析，并且在卡特总 统在职期间也设立了一个新的小组一一规制分析评估小组( r e g u l a t o r y a n a l y s i sr e v i e wg r o u p ) 主要对每年十个最重要的规章进行评估8 ；1 9 8 1 年里 根总统上台后，进一步放松管制，他先后签署了1 2 2 9 1 号行政命令联邦规章 和1 2 4 9 8 和行政命令规制计划程序。要求行政机关在决定对规章进行成本收 益分析时，除非潜在的社会收益超过潜在的社会成本，否则不得进行规制，管 制的目标应该是使社会净收益最大化，在所有实现既定管制目标的可供选择方 案中，应该选择能使社会净成本最小的方案。任何机构提交的对经济影响有着 或超过l 亿美元成本支出的主要规章，同时提交该规章对经济影响的分析报告；和 9 克林顿总统在他上台以后也发布了1 2 8 6 6 号行政命令，根据该法案的规定，美 国行政机关立法的成本效益评估由拟定规章的联邦政府部门进行，他要求联邦 。 各行政部门对其现行有效的规章进行逐页评估以确保规章的及时性、兼容性、“ 有效性以及减少不必要的规制负担，废止或修改那些已经过期的或需要修改的 规章。 ： 爹 美国立法后评估的对象主要是规章，它包括行政机关根据国会的授权法而制 定的行政立法文件，包括部长制定的补充性法规、独立规制委员会制定的委任 立法，以及州行政机关根据议会授权制定的法规。虽然也有对联邦立法的评估， 但是范围比较狭小且不是经常进行。美国立法后评估的对象的重点是“主要规 章 ，根据美国管制计划与审查行政命令的规定，主要的规章“是指在规 章中可能导致下列后果的任何一种管制行为：( 1 ) 年度经济影响在1 亿美元或者 以上的管制行为，或在实质上对经济、经济部门、生产力、竞争、就业、环境、 公共健康、安全，或州、地方和部落政府、共同体产生反面影响的管制行为； ( 2 ) 造成了严重矛盾，或者干预其他机关已经执行或者计划的管制行为；( 3 ) 实 7 龚祥瑞：英国行政法( i ：册) ，中国政法人学版 i ：1 9 9 5 年版，第1 2 8 页。 8 梅黎明：两方固家规制影响计估j 订价：江两 l ：会科学2 0 0 9 年底3 期。 9 梅黎明：两方国家规制影响计估j 评价，江两 i ：会科学2 0 0 9 年底3 期。 1 0 汗伞胜：美国行政妒法的成奉j 效益计估探讨，东南大学学报2 0 0 8 年第6 期。 s 山东大学硕士学位论文 质改变了资格授予、拨款、使用权费或贷款项目的预算效果及其中接受者的权 利和义务；( 4 ) 在法令、总统优先权或本行政命令所确定的原则之外所滋生的新 的法律或政策问题 。1 1 ( 2 ) 英国。英国的立法后评估兴起于1 9 8 0 年代撒切尔内阁上台以后，在英 国又叫规制影响评估。关于规制，迈克尔里根认为：“是政府要求一部分人或 机构履行一定行为程序或行动方案，多数情况下针对私人，有时候也会针对公 共问题。政府通过全程管理来贯彻规制，一般由特定的职能机构进行管理”，“一 些规制实际上就是法律包括规则、标准、特许、禁令、法令和执行令等 。 1 2 斯蒂格勒认为：“作为一种法规，规制是产业所需要的，并为其利益所设计和 操作的”。1 3 我国学者认为规制就是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为 己任，以法律为根据，以大量法律、法规、规章、命令的颁布及裁决为手段， 对微观经济主体不完全公正的市场交易行为进行的控制和干预。1 4 因此，英国的 规制影响评估就必然包含对作为规制手段的法规、规章的评估。 。 英国的立法后评估与英国在上世纪8 0 年代放松对经济领域的管制联系在一 起，他一开始比较关注的是立法的预评估，即对将要制定的规章进行成本效益 评估或则从实现目标的多个方案中进行预评估，从而选择最佳或有效的方案。 比如在1 9 8 5 年英国政府公布的放松政府负担白皮书中就规定所有部门在制 定规章或政策时必须考虑企业的成本。此后立法后评估受到了更多的重视。在 2 0 0 1 年生效的规制改革法案中就规定凡是在过去两年中没有进行实质性修 改的法律都需要进行规制影响评估。2 0 0 1 年新当选的内阁在进一步增强“自动 审议机制委员会 权力的同时，要求政府部门在重要规则执行3 年内审议其影 响。 ( 3 ) 德国。德国上世纪7 0 年代在制定新法律和清理修订原有法律的过程中 引入了立法效果评估制度，作为提高立法质量的重要手段。德国的立法效果评 估主要有三种形式：一是立法项目计划的事先评估；二是法律制定过程的立法 效果评估，又称为跟踪评估；三是在法律法规实施后的评估( 在法律条文中明 江伞胜：美困行政t 法的成奉j 效益计估探讨，东南人学学报2 0 0 8 年第5 期。 挖转，j l 白迈克尔豪利特，m - 拉米什著：公共政策研究：政策循环与政策了系统，庞诗等译，三联书店2 0 0 6 版，第1 5 2 。贞。 1 3 美 施蒂格勒：产业组织和政府管制二联书店19 8 9 年版。第2 1 0 页。 1 4 余晖：政府与企业：从宏观管理到微观规制，福建人民出版社，1 9 9 7 年版，+ 第1 页。 山东大学硕士学位论文 确规定，法律实施后的若干年内应当进行效果评估) 。德国在联邦部委共同议 事规程( 0 6 0 ) 中规定了立法效果评估，其中的第3 4 、4 4 节第2 至6 段规定： 立法项目需从以下方面说明具体的立法效果：一是对公共财政的影响；二是是 否纳入财政计划中；三是开支的增) j n 收入的减少；四是对各州和地方财政的影 响；五是经济，特别是中小型企业的成本；六是对消费者的影响；七是对个别 价格和价格水平的影响；八是成效监督( “评估附加条款 ) 。幅根据德国内政 部制定的立法工作指南，无论是联邦政府指定的全国性法律，还是联邦政府 各部f - i n 定的法规，或是各州的地方性法规都必须在立法过程中或实施以后执 行力法效果评估程序。 ( 4 ) 日本。日本的立法后评估同样起源于二十世纪七八十年代的新公共管 理运动浪潮。它最早是作为地方行政改革的一部分开展起来，而后逐渐扩展到 中央层面。根据2 0 0 2 年开始实施的行政机构实施评估政策有关的法律，日 本立法后评估的对象主要是政府法律与规章中规定有关行业部门行政管理和发 展方案的政策措施，此外还包括在行政综合评价中涉及到的规章。日本立法后 评估的对象主要是政府行政立法，其范围包括内阁和各省、委员会、独立机构。 等制定的政府法律与规章，以及地方性的法规性规定。 通过对以上这些国家立法后评估对象制度的考察我们可以发现西方国家的 立法后评估的对象主要是行政立法。为什么西方国家立法后评估对象主要是行 政立法，而不包括议会立法呢? 我们认为主要是基于以下几个理由： 第一，立法后评估一开始就是从“新公共管理运动中演化而来，是政府 为了应对危机提高政府的工作效率和服务质量所进行的政府改革运动，作为政 府对社会经济事务进行管理、规制的重要手段和方式的行政立法本身自然就成 为改革的一部分。 第二，议会立法的“骨骼式立法”1 6 存在不足之处。由于法律调整的社会关 系复杂多变，法律又不能频繁的进行修改，因此法律规定往往只规定一些原则 性的和主要性的条款，以便使法律更具有包容性。“骨骼式立法 具有稳定性和 适应性强的优点，但缺点也极为明显，那就是议会立法过于原则和抽象，相对 1 5 段莉莉：关于建髓证法后评估制度的几点设想， b ! ! 巳；垒：! b ! ：g 型：! 旦里! 竖b 竖b e q ! ：! 垒! 丝z q 墅! 曼：照! 里l ，( 最后访问l 期2 0 0 7 年9 月l o 。) m 牟林：- i f 法理论i j , t i l l 度，中围法制f ：版社2 0 0 5 年版，第1 1 1 页。 黎。 山东大学硕士学位论文 于具体、明确的法规和规章来说，对其进行评估的“可评估性”不大，评估的 难度比较高。 第三，二十世纪初期以来“行政国 ( a d m i n i s t r a t i v es t a t e ) 的出现和发 展，议会立法无法适应日益专业化和复杂化的立法要求，行政管理范围的不断 扩大和管制的专业化以及技术化，使立法的重心不断从议会立法向行政部门的 立法转移。经过近几十年的发展，在任何一个现代法治国家，法律法规大都是 由行政机关所制定，以至于出现了“议会立法不过是孤岛，行政立法则是包围 孤岛的大海川7 的说法。行政立法不仅在数量上大大超过了议会立法，而且对经 济社会事务的影响也越越大。但是行政立法相对于议会立法来说，其立法主体 多，立法技术水平不高，修改和补充也不灵活，而且其制定程序也不像议会立 法那样严谨，缺乏有效的立法监督手段，这就导致行政立法在实践中存在较多 的问题，自然就容易受到人们的关注。 但是随着立法后评估制度的成熟和发展，以及各国对立法质量的关注持续上 升，立法后评估的对象范围也在逐渐扩大。以英国为例，英国近几年来由议会 专门委员会( t h es