（宪法学与行政法学专业论文）论我国公用事业民营化的政府管制.pdf

中文摘要 中文摘要 论文题目：论我国公用事业民营化的政府管制 研究生姓名：张玫 导师姓名：张泽想教授 随着经济体制改革的不断深入，长期由政府垄断经营的公用事业发展进入“瓶 颈”。政府财政资金短缺、企业内部由于缺乏竞争而带来的低效促使公用事业开始 进行民营化改革。公用事业民营化必然要求完善的政府管制法律制度做后盾。然我 国现有的政府管制法律制度并不健全，表现在：首先，缺乏统一的公用事业法律规 范，行业立法明显不足；其次，欠缺独立的管制机构；第三，缺少完善的管制程序 和通畅的救济渠道。这表明既有的政府管制体制已不能适应公用事业改革发展的需 要，亟需重新整合和完善。 本文从现实入手，详细分析了我国现有公用事业政府管制法律体制的现状。笔 者针对这些现状所表现出的问题，在借鉴国外典型国家相关经验的基础上，提出了 构建公用事业政府管制法律制度的构想，并试从立法、管制机构、管制程序、救济 途径等方面进行论述。文章除绪论外共分四部分： 第一部分，“公用事业民营化政府管制的基本概念及必要性”。详细介绍了本文 关键词“公用事业”、“民营化”及“政府管制”的内涵并分析了公用事业民营化 政府管制的必要性。只有需要政府管制，才有必要去完善其制度。该部分是全文论 述的前提和基础。 第二部分，“公用事业民营化政府管制的国外经验及启示”。笔者选择最早开 展民营化实践的英国、公用事业管制理论的发源地美国以及与中国同为经济转轨国 家的俄罗斯作为介绍对象，着重阐述了这三个国家在公用事业改革过程中政府管制 制度的典型特征，并总结出其较为成熟的经验以供参考。 第三部分，“我国公用事业民营化政府管制的现状”。详细剖析了我国既有政 府管制体制的现状，为构建新的政府管制法律制度奠定基础。 第四部分，“构建我国公用事业民营化政府管制法律制度”，这是本文论述的 重点。笔者从立法、管制机构、管制程序、救济途径等方面对我国公用事业民营化 进程中的政府管制法律制度进行了全面阐述。 【关键词】：公用事业民营化政府管制 东南大学硕士学位论文 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ep e n e t r a t i o no fe c o n o m i cs y s t e mi n n o v a t i o n t h ep u b l i cu t i l i t yw h i c h h a sb e e nm o n o p o l i z e db yg o v e r n m e n tf o rl o n gp e r i o dn o wi sg o i n gt oac h o k ep o i n t t h e s h o r t a g eo fg o v e r n m e n t a lf i n a n c ef u n da n dl a c ko fi n s i d ec o m p e t i t i o ni ne n t e r p r i s er e s u l t i ni n e f f i c i e n c yb u t ，i nt h eo t h e rh a n d ，u r g ep u b l i cu t i l i t yt oa t t e m p ta p u b l i ct op r i v a t e i n n o v a t i o n ”d u r i n gt h ep r o c e d u r eo fs u c hi n n o v a t i o n ，a l li m p r o v e m e n to fg o v e r n m e n t a l c o n t r o lo fl e g a ls y s t e mi sn e c e s s a r i l yr e q u i r e db yt h ed e v e l o p m e n to fp u b l i cu t i l i t y h o w e v e 5t h ec u r r e n tg o v e r n m e n t a lc o n t r o ll e g a ls y s t e mi sn o tw e l l b u i l t ：f i r s to fa l l ，a n o b v i o u sl a c ko fu n i f o r mr e g u l a t i o no fp u b l i cu t i l i t ya n dp a c i f i ci n d u s t r yl a w ；s e c o n d l y , u n c l e a rd i v i s i o nb e t w e e nt h eg o v e m m e n ta n de n t e r p r i s e ，t h eg o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l yi ss t i l le x i s ti na b r o a da r e a ；a n dt h i r d l y , t h e r ei sn oi n d e p e n d e n tc o n t r o ls y s t e m s i n c et h ew h o l ec o n t r o lp r o c e d u r ea n dr e m e d yc h a n n e li si n c o m p l e t e b e c a u s eo ft h e a f o r e s a i da b u s ea n df r a u d ，t h ec u r r e n tg o v e r n m e n t a lc o n t r o l s y s t e m i sn ol o n g e r a c c o m m o d a t i n gt h ed e v e l o p m e n to fp u b l i cu t i l i t yi n n o v a t i o n ，a n dt h e r e f o r e ，ar e b u i l d i n g a n dc o m p l e t i o ni su r g e n t l yr e q u i r e d t h i sa r t i c l ew i l ld e t a i l e d l ya n a l y z et h ec u r r e n ts i t u a t i o no fg o v e r n m e n t lc o n t r o l l e d l e g a ls y s t e mf o rt h ep u b l i cu t i l i t yi nc h i n a 耵l ea u t h o rf o r c e so nt h ep r o b l e m sa r i s i n gf r o m s u c hs i t u a t i o n ，a n dr e f e r st ot h ep r a c t i c a le x p e r i e n c ea b o a r d ，t h e np r o v i d e ss u g g e s t i o nf o r t h ec o m p l e t i o no fg o v e r n m e n t a lc o n t r o l l e dl e g a ls y s t e ma n df u r t h e rg i v e sc o n s i d e r a t i o ni n r e s p e c tw i t hl i t i g a t i o n ，c o n t r o l l i n gs y s t e m ，c o n t r o l l i n gp r o c e d u r ea n dr e m e d y m e t h o d t h i sa r t i c l ei sc o n s i s t e db yf o u rp a r t sb e s i d et h ei n t r o d u c t i o np a r a g r a p h p a r ti ，b a s i cd e f i n i t i o na n dn e c e s s i t y a n a l y s i sf o rg o v e r n m e n tc o n t r o lo f p r i v a t e l yp u b l i cu t i l i t y t h i sp a r tw i l lp r o v i d ead e t a i l e di n t r o d u c t i o nf o rt h ek e y w o r d si n a r t i c l e ，n a m e l y , p u b l i cu t i l i t y ”，p r i v a t eu n d e r t a k e n a n d “g o v e r n m e n t a lc o n t r o l ”，a n d a l s o ，a n a l y z et h er e a s o nw h yt h ep r i v a t e l yp u b l i cu t i l i t y n e e dt ob ec o n t r o l l e d b y g o v e r n m e n t ，w h i c hi st h ep r e c o n d i t i o na n db a s eo f t h et o p i co f t h i sa r t i c l e p a r ti i ，o v e r s e a sr e v e l a t i o na n de x p e r i e n c eo fg o v e r n m e n tc o n t r o lo fp r i v a t e l y p u b l i cu t i l i t y i nt h i sp a r t ，t h ea u t h o rw i l lr e f e ra n di n t r o d u c et h ee x p e r i e n c e si nu n i t e d k i n g d o mw h i c hh a s ae a r l i e s t p r a c t i c e f o r p r i v a t eu n d e r t a k i n g ，a n da m e r i c at h e c r a d l e l a n do f t h e o r yo f c o n t r o lo f p u b l i cu t i l i t y , a n dr u s s i a ，t h ec o u n t r ye x p e r i e n c e ds a m e e c o n o m i ci n n o v m i o na ss u c ht a k e ni nc h i n a t h ee x p e r i e n c e s d u r i n gp u b l i cu t i l i t y i n n o v a t i o ni ns u c ht h r e ec o u n t r i e ss h o u l dh a v es i g n i f i c a n tm e a n i n gt oo u rc o m p l e t i o no f c e r t a i ng o v e r n m e n tc o n t r o l l e dl e g a ls y s t e mi nc h i n a p a r ti i i ，c u r r e n ts i t u a t i o no fg o v e r n m e n tc o n t r o lo fp r i v a t e l yp u b l i cu t i l i t yi nc h i n a t l l i sp a r tw i l ll a b o rt h ec u r r e n ts i t u a t i o no f g o v e r n m e n t a lc o n t r o ls y s t e m ，w h i c hi s i t c o n s t r u c t e dt h ea c t u a lf o u n d a t i o nf o rt h en e w l e g a ls y s t e m p a r ti v , d e s i g nf o rg o v e r n m e n t a lc o n t r o lo f p r i v a t e l yp u b l i cu t i l i t y t h i si st h ek e y p o i n ti n t h i sa r t i c l e t h ea u t h o rw i l lt r yt oc o n s t r u c tt h eg o v e r n m e n tc o n t r o l l e dl e g a l s y s t e mf o rp r i v a t e l yp u b l i cu t i l i t yb yc o n s i d e r i n ga l la r e a si n c l u d i n gl e g i s l a t i o n ，c o n t r o l s y s t e m ，c o n t r o lp r o c e d u r ea n dr e m e d ym e t h o d k e y w o r d s ：p u b l i cu t i l i t yp r i v a t i z a t i o n r e g u l a t i o n 1 1 1 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个入在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签日期：叠翌：舌倡 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文 的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅 剩借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名乡毒江导师签名雄 期 绪论 论瑟国公用事业民营化的政府管制 绪论 一、公用事业民营化政府管制论题的研究意义 公用事业是指通过固定的网络将生产者和消费者连接起来提供生产和生活所必 需的产品或服务的行业的统称，大体包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、 交通运输等行业。由于其所涉及行业不可避免的准公共物品特性毋、外部性特性师 普遍具有的自然垄断性 ，传统上多数国家和地区的公用事业均采用国有垄断经营、 低价财政供给、政府财政负担的运营模式。然而，随着社会发展对公用事业需求的 不断增加，公用事业企业因缺乏竞争而效率低下、服务质量差，政企不分，政府财 政负担过重等弊端逐渐突显，严重阻碍了经济的发展。二十世纪七十年代末，以英 国大力推行私有化为契机，公用事业民营化方兴未艾，表现为世界范围内的放松管 制和私有化。但放松管制并不意味着不需要管制，公用事业本身所具有的自然垄断 性和民营化的“逻辑缺陷”，决定了在公用事业民营化的改革过程中，政府管制不 仅是必要的，而且是必须的。 政府管制是国家依据一定的法律法规对被管制者采取一系列行政管理和监督的 行为，是国家管理经济的重要手段。在法治社会，要做到适时、适度的管制，就必 须健全政府管制本身的法律制度。要形成一个包括立法、管制机构( 行政主体) 的 设立、管制权的来源、管制权的分配、管制程序以及救济途径等各方面在内的完整、 科学、严谨的政府管制法律体系。然遗憾的是，我国目前对公用事业民营化改革过 程中政府管制的研究多集中在经济学和经济法领域，他们只是将政府作为干预经济 。按照消费上竞争性和排他性划分，同时具各非竞争性和非排他性特征的物品通常称为纯公共物品，同时具有 竞争性和排他性的物品，就是私人物品，而介于两者之间的，通常称为准公共物品。这类物品有两种类型，一 是具有非竞争性，但不具有非排他性。对这类物品，人们可以共同消费，但是需要收费；二是具有非排他性但 不具有非竞争性的物品，一个人对这类物品的消费将影响到其他人的消费，但却难以收费。公用事业的产品或 服务是公众所必需的，因此必须使所有人共同消费，具有非排他性。但基本上所有的公用事业都是可以收费的。 o 指公用事业提供的产品( 和服务) 在被消费和使用时，对其他主体能带来程度不同的影响。如消费者在自身 享受教育、医疗卫生服务的同时，也带来了全社会素质和公众健康水平的提高。这时，我们就说该消费具有正 外部性特征。从这个意义上说，对公用事业产品或服务的消费不仅仅是消费者个人的事情，还涉及到社会公益。 o 关于“自然垄断”定义的主流观点认为是“成本的次可加性”。简单的说，就是如果所有产出只有一个企业( 或 经济实体) 向非多个企业( 或经济实体) 来供应时应当是最有效率的，这时，就存在着自然垄断。公用事业大 多依赖管两设施，因此，自然垄断性是绝大多数公用事业的基本经济特性。 东南大学硕士学位论文 的手段，从市场的角度去关注政府管制的内容、管制模式的构建以及管制之后公用 事业企业的绩效变化，而对于政府管制法律制度本身却少有研究。 因此，对公用事业政府管制法律制度本身的构建和完善具有极及其重要的理论 和现实意义。它引导人们从政府行为的角度去关注政府管制，不仅弥补了政府管制 领域研究方向失衡的缺陷，而且为公用事业民营化改革的顺利进行提供了制度保障。 二、公用事业政府管制理论研究综述 公用事业不仅是一个涉及到社会公众利益的基础性经济领域，而且是一个能在 多学科引起学术共鸣与争论的研究领域。例如自由放任与国家干预、管制与竞争、 公法与私法等理论都在该领域有着激烈的交锋。因此，研究公用事业改革过程中政 府管制理论的文献汗牛充栋。在众多的学科中，是经济学研究为公用事业政府管制 理论奠定了基础，也为其他学科在该领域的拓展提供了科学的理论依据。 ( 一) 国外公用事业政府管制理论研究 公用事业现代意义上的政府管制，最早可以追述到1 8 8 7 年美国国会创建卅f 际商 业委员会起，以二十世纪七十年代为分水岭大致可以分为两个阶段：七十年代前主 要是政府管制理论的建立和完善阶段；七十年代后主要是对政府管制改革的研究阶 段。随着技术革新和经济国际化的进展，“管制失灵” 的现象日益严重。以美国为 首的西方各主要发达国家均在公用事业民营化改革的同时调整了相关的政府管制政 策。在这种背景下，学术界对政府管制改革理论的研究逐渐深入。 1 、1 8 8 7 年- - 2 0 世纪7 0 年代以前 这一时期对政府管制的研究一般属于公共经济学和公共经济政策的研究范畴， 特别是对经济性管制圆的研究成果颇丰。贝恩( b a i n ) 在1 9 5 9 年发表的产业组织 o 根据公共选择理论的领军人物詹姆斯布坎南的论述，政府作为经济人，其缺陷实际上与市场一样严重。由此 提出。在警惕“市场失灵”的同时也要警惕。政府失灵”。参见【美】詹姆斯布坎南著：自由、市场与国 家8 0 年代的政治经济学，平新乔等译，上海三联书店1 9 8 9 年版，第3 3 页。 岱参见肖兴志著：自然垄断产业规制改革模式研究，东北财经大学出版社2 0 0 3 年版，第4 9 页，周林军著： 公用事业管制要论，人民法院出版社2 0 0 4 年版，第2 9 页、王俊豪著：政府管制经济学导论基本理论 及其在政府管制实践中的应用，商务印书馆2 0 0 1 年版，导言部分。 o 政府管制，分为经济性管制和社会性管制。经济性管制指在自然垄断和存在信息偏在的领域( 以公用事业最为 典型) ，为r 防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用，行政机关用法律权限，通过许可和认可等手段， 对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。主要包括价格管制、进 入和退出市场管制、投资管制以及质量管制。社会性管制，指以保障劳动者和消费者的安全，健康卫生、环境保 护，防止灾害为目的，对产品和服务的质量和伴随着它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制特定 行为的管制。参见【u 】植草益著；微观规制经济学，朱邵文等译，中国发展出版社1 9 9 2 年版，第”、 2 2 页。 2 绪论 一书曾设专章讨论反垄断政策和直接管制政策，从此形成了经济学界从产业组织的 角度讨论政府管制的学术传统。此时，也有许多学者发表有关价格管制、投资管制、 进入管制等方面的论著，但都是各自在较小的领域就特定对象进行研究，缺乏相互 联系。乔治施蒂格勒( g e o r g e s t i g l e r ) 在1 9 6 2 年发表的规制者能规制什么 电力部门实例一文对后来管制经济学的产生具有重要的影响。2 0 世纪7 0 年代 美国著名学者阿尔弗德卡恩( a l f r e d k a h n ，1 9 7 0 ) 教授的规制经济学：原理 与制度一书出版，标志着管制经济学的诞生。该书不但对管制理论及其经济原则 进行了分析，而且讨论了对几种典型市场模型的管制分析，从而提出了政府管制的 系统理论。随后，施蒂格勒( s t i g l e r ，1 9 7 1 ) 在贝尔经济学杂志春季号发表的 经济规制论一文，运用经济学的基本方法分析管制的产生，对管制经济学的发 展起到了至关重要的作用。 2 、2 0 世纪7 0 年代以后 美国是管制经济学的发源地，继美国之后，英国、日本等国也大张旗鼓地对传 统的公用事业政府管制模式进行了改革。在理论上，植草益( 微观规制经济学 1 9 9 2 年版) 、阿姆斯庄( a r m s t r o n g ，r e g u l a t o r yr e f o r m ：e c o n o m i ca n a l y s i sa n d b r i t i s he x p e r i e n c e ，1 9 9 4 ) 等人对公用事业管制改革所作的经济学分析，为公用事 业管制模式的选择奠定了基础；琼斯( j o n e s ，1 9 9 4 ) 、卡布尔( 2 0 0 0 ) 对公用事业 管制经济学前沿问题傲了很好的归纳。拉丰和泰勒尔2 0 0 0 年合著的电信竞争一 书利用产业组织理论对电信业的管制与竞争进行了详细的经济学分析，代表了公用 事业管制改革研究的前沿水平。他们合著的另一本著作政府采购与规制中的激励 理论是迄今为止管制经济学理论最权威的参考书。 著名法学家波斯纳在二十世纪七十年代出版的自然垄断与管制被认为是有 关公用事业管制的法学问鼎之作。该书成功地将经济学的研究方法注入法学的研究 过程，对后世法律经济学的发展奠定了坚实的基础。近年来法律经济学逐渐成为西 方学者关注的焦点。 ( 二) 我国公用事业民营化政府管制理论研究 相比较西方对公用事业民营化进程中政府管制理论的系统研究，我国在这方面 的研究则显得相对薄弱。整体上讲，国内的研究还处于起步阶段，多数的研究成果 仅仅是对发达国家公用事业管制经济学的翻译和介绍。代表性的资料主要有：1 9 8 9 东南大学硕士学位论文 年翻译出版的施蒂格勒的产业组织和政府管制 潘振民译) 、1 9 9 2 年翻译出版 植草益的微观规制经济学( 朱绍文等译) 、1 9 9 9 年翻译出版的史普博的管制 与市场( 余晖等译) 、2 0 0 1 年翻译出版的拉丰和泰勒尔合著的电信竞争( 胡 汉辉等译) 。此外，张帆还发表了对自然垄断的管制等介绍西方管制理论与实 践方面的文章。 余晖的管制的经济理论与过程分析( 1 9 9 5 ) 是国内较早的研究管制理论的 文献。王俊豪的英国政府管制体制改革研究( 1 9 9 8 ) 对英国基础设施产业管制 体制改革进行了专题研究。夏大慰的社会主义市场经济条件下的政府直接规制研 究( 1 9 9 4 ) 是我国最早研究管制理论的成果之一。随后，王俊豪的中国基础设 施产业政府管制体制改革的若干思考( 1 9 9 7 ) ，张维迎、盛洪的从电信看中国 的反垄断问题等论文也是有关中国公用事业管制改革研究方面的突出代表。余晖 在其专著政府与企业：从宏观管理到微观管制( t 9 9 7 ) 中，从行政体制改革的 角度详细总结了新中国成立以来我国的经济性管制和社会性管制及其效果。王俊豪 主笔的中国政府管制改革体制研究( 1 9 9 9 ) 在借鉴英国公用事业管制体制改革 的理论和实践经验上，对中国的公用事业政府管制改革进行了专门研究。王俊豪的 另外一本著作政府管制经济学导论基本理论及其在政府管制实践中的应用 ( 2 0 0 1 ) 拓展到管制经济学的构建与运用。陈富良的我国经济转轨时期的政府规 制( 2 0 0 0 ) 根据中国经济体制转型的背景对政府管制理论进行了有益的探索。肖 兴志的自然垄断产业规制改革模式研究( 2 0 0 3 ) 在借鉴国外经验的基础上论证 推导了中国自然垄断产业管制改革的基本模式。周林军的公用事业管制要论 ( 2 0 0 4 ) 通过对美国公用事业管制法律制度的研究，从法律的角度提出了中国公用 事业管制改革的思路和建议。 此外，李昌麒的论市场经济、政府干预和经济法之间的内在联系，高秦伟 的论公用事业民营化及其行政规制，娄王记、李新月的关于市场规制法的法 律思考等文章也都从法律的角度对公用事业民营化改革进程中的政府管制进行了 独到的论述。 在笔者收集到的资料中，以经济学的研究最为充分，法学领域则多是借助经济 学的分析方法以市场为立足点进行研究。至于从行政法的视角，以政府为立足点， 关注对公权力的控制以及政府的责任的文献并不多见。只有王克稳的经济行政法 4 绪论 ( 2 0 0 4 ) 和论市场主体的基本经济权利及其行政法安排以及刘笃才的 对自然垄断产业的法律规制等少数资料进行了专门的论述。但令人欣慰的 是已有越来越多的学者开始关注和探讨政府管制过程中管制者的责任问题。这对完 善我国公用事业政府管制法律制度起到了极大的推动作用。 东南大学硕士学位论文 第一章公用事业民营化政府管制的基本概念及必要性 二十世纪七八十年代，西方国家公用事业民营化运动方兴未艾，伴随而来的是 被称为“放松管制”的政府管制体制改革。然“放松管制”并非意味着“不要管制”， 恰恰相反，它是指建立新的政府管制制度，让政府由“划桨人”回到“掌舵人”的 位置，从而在公用事业领域打破垄断，引入竞争。对公用事业民营化政府管制的研 究如同一条复杂的行为链，而概念的厘清则是这一链条上的首环，也是整个文章论 述的基础。只有明确了“公用事业”、“民营化”、“政府管制”的基本概念，才 能更好的理解为什么公用事业民营化需要政府管制，以及构建政府管制制度的原则 和角度。 一、公用事业 ( 一) 公用事业的定义 公用事业一词源于英文中的“p u b l i cu t i l i t y ”，亦有人将其译为“公共行业”、 “公共部门”。通常是指为社会公众提供某种特定产品和服务的一些行业，有时也 指提供这些产品的公司或者企业。严格说来，公用事业至今仍没有一个规范、统一、 明确的定义。各种文献对公用事业定义表述各有不同，例如： 现代经济学大辞典 将“公用事业”定义为“作为某些必须货物或服务的唯一供给者的公司或企业，这 类公司或企业因此要接受某种形式的政府管制。公用事业的例子包括用水供应、电 力、煤气和电话服务。”美国加州公用事业法典将“公用事业”定义为“一系 列企业的集合，即包括所有为公众或公众的一部分提供商品和服务的运输公司( 包 括铁路、轮船、室内电话和公共汽车) 、燃气公司、电力公司、电话电报公司、自 来水公司、石油管道公司、污水处理公司等企业”。美国著名公用事业经济学家詹 姆士邦布里特( j a m e sc b o n b r i g h t e ) 认为公用事业由两种类型组成，一是那些 “在供应厂商与公众消费者之间通过某种耐久性有形设施，直接或间接提供持续性 或连续性服务的行业，包括能源供应( 电力和天然气) 、通讯服务( 电话、电报和 。参见【英】戴维皮尔斯著：现代经济学大辞典，商务印书馆1 9 9 2 版，第4 5 3 页。 。参见曹炳洲：芙圈公用事业价格管制与借鐾，载中国物价，1 9 9 9 年第4 期。 6 第一章公用事业民营化政府管制的基本概念及其必要性 邮政) 和城镇给排水；二是公共运输行业，是指那些提供地方或区域性交通的行业， 主要包括航空、公交、机动货运、油气管道、铁路和水路运输。” 虽然表述上各有不同，但可以看出这些文献资料在介绍公用事业时，都是从公 用事业的某一相同或类似的产业经济特征出发，通过列举的方式来定义公用事业的。 这些特征总结起来有以下几个方面：第一，产品的网络依赖性。是指公用事业行业 大都通过固定的或者有形的线路或管道组成的网络提供产品或服务的。如电力通过 电网、煤气通过煤气管道、自来水通过自来水管道来提供产品和服务。第二，需求 的不可替代性。公用事业所提供的产品和服务都是生产和生活所必须的，如自来水、 电力等，这些不仅是人们的生活必需品，而且直接影响人们的生存条件和生活质量。 此外，这些公用事业产品的可替代性差，即使能够替代也成本极高，( 如液化气体 燃料转化成煤炭) ，所以人们几乎没有选择产品的余地。第三，服务的普遍性。社 会生产和生活对公用事业所提供的产品和服务都有不同程度的依赖，客观上，任何 消费者都需要得到公用事业提供的产品和服务，并且该服务应当是连续的、不问断 的，否则就会影响人们正常的生产生活。 从以上特征出发，如果用描述的方式定义公用事业，笔者认为公用事业是指通 过固定的网络将生产者和消费者连接起来提供生产和生活所必需的产品或服务的行 业的统称。 ( 二) 公用事业的范围 由于公用事业通常是以列举的方式来定义的，因此了解公用事业的范围十分有 助于我们理解公用事业的概念。 公用事业的范围，即公用事业包含哪些行业。国际上一些权威组织在产业分类 上对其做了界定：在美国、加拿大、墨西哥共同建立的北美产业分类体系( 简 称n a i c s ) ( 见下页表1 一1 ) 2 0 0 2 年最新版中将国民经济各部门分为2 0 个大类，公 用事业是其中类。 同时，摩根斯坦利和标准普尔共同发布的全球行业分类标准( g i c s ) ，将国民经 济各行业分为1 0 大领域，其中公用事业被单独作为一个领域，包括电力、燃气、自 。j a m e s c b o n b f i g h t e ，p r i n c i o l e s o f p u b l i c j i l l i t y r a t e s , c o l u m b i a u n i v e r s i t y p r e s s ，1 9 6 1 年版第4 页，转引自周 林军著：公用事业管制要论，人民法院出版社2 0 0 4 年版，第4 页。 7 东南大学硕士学位论文 来水等行业。在联合国统计委员会制定的全部经济活动的国际标准产业分类 i s i c ) 第三版中，将全部产业分为a 吨共1 7 个部门，虽然没有公用事业，但其中第 五类( e ) 是电、煤气和水的供应，与上述机构对公用事业的分类相对应。我国2 0 0 2 年新颁布的国民经济行业分类参考联合国的分类标准，其中第四类( d ) 为电力、 热气及水的生产和供应业。 表1 1 ；北美产业分类体系中的公用事业 编号 行业 公用事业 2 2 1 公用事业 2 22 2 1 1 电力生产，传输和配送 2 2 1 2 天然气配送 2 2 1 3 自来水、排水和其他系统 2 2 1 3 1供水和灌溉系统 2 2 1 3 2污水处理设施 2 2 1 3 3蒸汽供应 资料来源：w w s a 8 0 0 0 , o r g c n 企业社会责任同盟网站 从各机构的分类可以看出，他们对公用事业范围的界定不外乎包括电力、排水、 燃气、热力等行业。但各国公用事业的管理实践中，对公用事业范围的界定并不完 全一致。在美国，各州都有公用事业委员会，对公用事业范围的界定均有所不同， 例如：俄亥俄州包括电力、电话、天然气、给排水、公路货运、铁路等，而德克萨 斯州则只包括电力和通信。o 日本的公用事业主要包括电气、城市煤气、热力供应、 。资料来源：w v c w , m s i c e o m c q u i t y g i c s - c h i n e s e - 2 0 0 4 x l s 。 。资料泉源 w w w , s t a t s g o v e n 。 o 参见陈新国博士论文：公用事业规制及其改革研究知第9 页，论文来源：国家图书馆。 8 第一章公用事业民营化政府管制的基本概念及其必要性 自来水、邮政、电信、铁路运输和航空运输。 的确，实践中公用事业的范围是开放性的，不断发展的。公用事业的各个产业， 自然垄断的程度各不相同，它们与一定的经济技术条件和市场环境相联系，范围也 随着公用事业领域的技术变化( 例如信息技术和管理方式的进步) 和市场范围的变 化而不断变动。因此，很难以列举的方式将公用事业的子行业穷尽，但只要符合“以 固定的网络为消费者提供生产、生活所必需的产品或服务”这一基本特征，就可以 被纳入公用事业的范畴。具体到我国，国家工商行政管理局发布的关于禁止公用 事业限制竞争行为的若干规定中指出“公用事业是指供水、供电、供热、供气、 邮政、电讯、交通运输等行业”。 本文即在此范围内讨论公用事业民营化的政府管 制。 二、民营化 “民营化”本身是一个颇具争议的概念。学者们看法不一：中国社科院经济研 究所研究员张曙光认为：整个民营化的过程，就是民营部门进入从前被国有部门垄 断的一个个领域，并不断扩展的过程。 也有学者认为所谓“民营化”就是将所有权 或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。但这些概念似乎都不够明确，目前国 内外关于什么是“民营化”的主流观点来自于美国学者萨瓦斯针对“民营化”所做 的论述。依萨瓦斯所言，从狭义上看，“民营化指一种政策，即引进市场激励以取 代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取 消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制，以鼓励民营企 业家提供产品和服笼。通过特许经营、合同承包、凭单等形式把责任委托给竞争市 场中运营的私营公司和个人”。 广义上的民营化是指“更多地依靠民间机构，更少 地依靠政府来满足公共需求”。笔者比较认同广义的民营化概念，它能够更加准确 地描述民营化的实质并且囊括了所有民营化的实现形式( 见下页表1 - 2 ) ，同时， 这也是被国内学者所普遍认可和接受的概念。 o 资料来源：【日】植草益著：微观规制绎济学，朱邵文等译，中国发展出版社1 9 9 2 年版，第3 3 页图表。 o 国家工商行政管理局：关于禁止公用事业限制竞争行为的若干规定，1 9 9 3 年1 2 月2 4 日发布。 o 参见公用事业民营化是大势所趋访张曙光，资料来源：天则公用事业研究中心网站。 o 参见王自力：t 公用事业民营化理论盲点与政策建议，载中国法学，2 0 0 3 年第6 期。 。参见【美】e s 萨瓦斯著：民营化与公私部门的伙伴关系，周志忍等译，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版 第1 2 页。 o 参见【美】e s s a v a s ，p r i v a t i z a t i o n ：t h e k e y t o b e t t e r g o v e r n m e n t ( c h a t h a m ，n j ：c h a t h a m h o u s e , 1 9 8 7 ) ，3 9 东南大学硕士学位论文 表1 2 ：民营化的实现形式 合同承包 部分服务、全部管理 委托授权 特许经营场域特许使用、租赁 补助、凭单、法令委托 给合资企业、私营业主、公众、 雇员、使用者和消费者，给原 政府撤资无偿赠与 来的拥有者( 归还) ，给特定 的群体 给合资企业、私营企业、公众、 出售 雇员、使用者和消费者 政府淡出 清算、民间补缺、撤出、放松 规制 资料来源：【美】e s ，萨瓦斯著：民营化与公私部门的伙伴关系，周志忍等译，中国人民大 学出版社2 0 0 2 年版，第2 6 页。 早期民营化的理论基础是由新芝加哥学派的代表人米歇尔弗里德曼奠定的， 他从政府行政改革的角度出发倡导民营化，其目的是提高政府管理的效率，转变政 府职能，调整和改善政府与民众的关系，从此开始了公用事业民营化的理论探索与 争鸣。民营化在实践层面上真正得以普及始于上世纪七十年代撒切尔执政时期的英 国和里根执政时期的美国。受英美国的影响，八十年代西方工业化国家纷纷开始了 民营化的进程，同时，包括东亚新兴的工业化国家，拉丁美洲的墨西哥、巴西、智 利、阿根廷等许多发展中国家，也都迸行了强有力的民营化改革。民营化的优势就 在于不仅使政府卸去了过多不必要的职能，而且充分发挥了公民、企业与社会的力 量，从而达到实现社会治理共赢的最终目的。从这个角度讲，民营化不仅是一种管 理工具，更是一个社会治理的基本战略。它倡导种最基本的社会信念，那就是： 政府应当站在适当的角度做适当的事。所以，“民营化是一种手段而不是目的：目 第一章公用事业民营化政府管制的基本概念及其必要性 的是更好的政府，更美好的社会。”。这里必须明确两个问题，其一，“民营化”之 “民”指民间机构，是广义的概念，泛指一切非国有机构。相应的“民间资本”就 指一切非国有资本。其二，“民营化”应当从两个层面来理解：在理念层面，是指 一种治理社会的基本战略；在实践层面，是各种民间资本和民间机构以多种形式不 断进入原国有部门垄断的领域的过程。 我们赞成在我国公用事业领域进行民营化改革，原因在于民营化可以将民间资 本引入公用事业领域，使其与国有资本同台竞争，打破国有资本垄断经营的局面。 这是比从内部提高国有企业效率更为行之有效的方法。 三、政府管制 政府管制通常也被称作“管制”，维斯卡西( v i s c u s i ) 等学者认为，“政府管 制是政府以制裁的手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。政府的主要 资源是强制力，政府管制就是以限制经济主体的决策为目的而运用这种强制力。” 丹尼尔史普博则认为，“管制是由行政机构制定并执行的直接于预市场机制或间 接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为”。回日本学者植草益认为政府 管制是“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为”。 此外，在 经济学界具有普遍影响力的新帕尔格雷夫经济学词典将管制定义为“政府为控 制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动”。 我国学者对政府管制的概念也多有探讨，但一般以王俊豪在其专著政府管制 经济学导论基本理论及在政府管制实践中的应用中所下的定义为通说，即“政 。参见【美】e s 萨瓦斯著：民营化与公私部门的伙伴关系，周志忍等译，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版， 第3 5 0 页。 o 根据萨瓦斯等一批民营化学者对全世界四十多个国家民营化改革实践的研究，得出企业在民营化改革之后绩效 远远高于改革之前。参见【美】e s 萨瓦斯著：民营化与公私部门的伙伴关系，周志忍等译，中国人民大 学出版社2 0 0 2 年版。我国研究政府管制的学者如王俊豪、肖兴志等人在其各自的著作中都对我国公用事业国有 企业改革过程进行了阐述和评价，得出的结论是：民营化是较国有企业自身改革更优的路径。参见王俊豪著： 中国政府管制体制改革研究，上海三联书店1 9 9 8 年版和肖兴志著：自然垄断产业规制改革模式研究，东北 财经大学出版社2 0 0 3 年版。 。v i s c u s iw , k j m v c r n o m j e h a r r i n f l o n , j l ，1 9 9 5 ，e c o n o m i c so f r e g u la t i o n 帅d a n t i 仇l s k n em i t p r e s s ，p ，2 9 5 ，转引 自王俊豪著：政府管制经济学导论基本理论及其在政府管制实践中的应用，商务印书馆2 0 0 1 年版，第1 2 页。 o 参见【美】丹尼尔史普博著：管制与市场，余晖等译，上海三联书店1 9 9 9 版，第4 5 页。 o 参见【u 】植单益著：微观规制经济学，朱邵文等译，中国发展出版社1 9 9 2 年中文版，第1 - - 2 页。 。参见新帕尔格雷夫经济学词典( 第四卷) ，经济科学出版社1 9 9 2 年版，第1 3 7 页。 东南大学硕士学位论文 府管制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者( 机构) ，依照一定的法规对被 管制者( 主要是企业) 所采取的一系列行政管理与监督行为”。 综合以上对政府管制这一概念的讨论，我们可以归纳出以下几点基本结论：( 1 ) 政府管制的主体是行政主体，他们通过立法或其他形式被授予管制权，通常被称为 管制者。( 2 ) 政府管制的客体是各种经济主体( 主要是企业) ，通常被称为被管制 者。( 3 ) 政府管制的主要依据和手段是各种法律法规和制度，其应该明确规定限制 被管制者的决策、如何限制以及被管制者违反规则将受到的各种处罚。应当强调的 是管制者违法、违约管制所应当承担的责任亦应明确规定。由此，笔者将政府管制 定义为：行政主体依据一定的法律法规对被管制者采取一系列行政管理和监督的行 为。 四、公用事业民营化政府管制的必要性 面对世界各国在民营化改革中“放松管制”的做法。，人们不