（宪法学与行政法学专业论文）论行政滥用职权以司法审查为视角.pdf

宪政维度下的知情权研究 摘要 在社会经济不断发展、人类文明不断进步的今天，民主和法治几乎已经 成为世界各国所倡导和追寻的目标，而信息的充分传递和民众知情权的满 足恰恰是实现这一目标的关键要素。美国哲学家科恩就曾在其著作论民 主中说过：对政治生活信息的掌握是公民参与政治生活的前提。现代宪 政中的知情权制度旨在保障公民获得官方情报的权利。 本文正是以宪政维度为视角，从理论基础、权利冲突和构架、现状与反 思等三个层面地来剖析知情权制度。本文共分五部分， 第一部分在简单介绍知情权的历史演进过程和瑞士、美国等先进国家的 知情权发展状况的基础上，通过对知情权权利属性和法律界定的分析，从 宪政的维度概括了知情权的定义。 第二部分主要介绍了与知情权密切相关的隐私权和新闻自由两项权利， 并着重分析了这两项权利与知情权之间的相互影响。 第三部分是本文的创新点所在，一是从价值和功能两个理论层面剖析了 知情权、隐私权、新闻自由三者的相互关系，并以此为基础创设了三项权 利的理论构架，从而让我们能够更直观、更形象地探析知情权的宪政意义 和定位。 第四、五部分主要从理论研究、法律制度、现实操作等三方面入手，详 细分析总结了我国知情权行使的现状，并有针对性地提出了相应的完善对 策，以期能够为我国知情权制度的构建和完善添砖加瓦。 托马斯杰弗逊曾告诉我们“政府的基础源于民意”，因此，通过新闻等 多种方式，向民众提供有关公权力的充分信息，使民意正确是公权力和政 府进行社会管理活动最基础和首要的任务。而在这个信息爆棚的时代里， 特别是在“维稳成为重中之重的中国，知情权在化解民众与公权力问的 误会、矛盾、甚至是冲突方面有着无可替代的作用。因此，对知情权及其 制度的深入思考、理论研究，特别是结合现实，从理论上梳理知情权及其 密切相关的隐私权、新闻自由的关系，并以此建立完善的知情权法律体系， 对于我国阳光政府的打造、民主和法治社会的形成有着巨大的推动作用和 重要的政治意义。 关键词：宪政维度知情权隐私权新闻自由权利构架 t h es t u d yo ft h er ig h tt ok n o w inc o n s tit u t io n a l dim e n s10 n a b s t r a c t t o d a y , s o c i o - e c o n o m i c i s d e v e l o p i n gc o n s t a n t l y a n dh u m a nc i v i l i z a t l o n 1 sm 啦n g c o m 讪0 u sp r o g r e s s ，d e m o c r a c ya n dt h er u l eo fl a w h a sa l m o s tb e c o m et h ec o 岫m e sm t t l e w o r l dt oa d v o c a t ea n d 鲫曲ei t so w ng o a l s a n dt h ef u l l t r a n s f e ro fi n f o r m a t i o na n dt h e s a t i s f a c t i o no ft h er i 出t ok n o wa r ep r e c i s e l yt h ek e y e l e m e n t st oa c h i e v i n gt h i sg o a l c o h e n ， a m 丽c a j lp h i l o s o p h e r ，o n c es a i d 孕a s p i n gi n f o r m a t i o no f t h ep o l i t i c a ll i f ei st h ep 础m s eo t c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np o l i t i c a ll i f e i nm o d e mc o n s t i t u t i o n a ls o c i e t y , t h es y s t e m 0 1 1n g h tt o i 廊m a t i o ni sd e s i g n e dt op r o t e c tc i t i z e n s r i g h t so fg e t t i n go f f i c i a li n f o r m a t i o n ”i n h i sb 0 0 k ”o nd e m o c r a c y ” 1 f l l i sa r t i c l e ，i i lt h ep e r s p e c t i v eo fc o n s t i t u t i o n a ld i m e n s i o n ，a n a l y s e st h es y s t e mo f t h e r i g h tt ok n o w 舶m i t st h e o r e t i c a lb a s i s ，t h ed i f f e r e n tr i g h t s c o n f l i c ta n dt h e i rs 撇，t h e s t a t u sa n dr e f l e c t i o na b o u tr i g h tt ok n o w i i lc h i n a t h i sp a p e ri sm a k eu po ff i v ec h a p t e r s c h a p t e r1b r i e f l yi n t r o d u c e st h eh i s t o d ，a n d e v o l u t i o no ft h er i g h tt ok n o w , s o m ea d v a n c e dc o u n t r i e s d e v e l o p i n gs i t u a t i o na b o u t t h en g h t t o 妇o w 雒do u t l i n e st h ed e f i n i t i o no ft h er i g h tt ok n o w i i lt h ec o n s t i t u t i o n a ld 皿e 璐1 0 nb y a i l a l y z i n gt h ec h a r a c t e r i s t i c sa n d d i f f e r e n tl e g a lc o n c e p t i o n so f t h er i g h tt o 虹帆 c h a p t e r2m a i l l l yi n t r o d u c e st h er i g h to fp r i v a c ya n d t h ef r e e d o mo ft h ep r e s s ，w h i c ha c l o s e l yr c l a t e dw i t ht h er i g h tt ok n o w , a n da n a l y z e t h ei n t e r a c t i o nb e t w e e nt h e m a n d 也en g h t t ok n o we m p h a t i c a l l y c h a p t e r3i st h ei n n o v a t i o no ft h i sp a p e r , o nt h e o n eh a n d , t h ep a p e r 锄l l y z e s 恤 r e l a t i o n 蜘p sa m o n g t h er i g h tt ok n o w , t h ef i g h to fp r i v a c ya n df r e e d o m o ft h ep r e s sf r o mt w o m e o r e t i c a ll e v e l s ，t h ev a l u el e v e la n dt h ef u n c t i o n a ll e v e l m o r ei m p o r t a n t l y , a st h e b a s l so t t l l ep r e c e d 堍a n a l y s i s ，t h ep a p e r c r e a t e st h et h e o r e t i c a lf r a m e w o r ko f t h et h r e en g h t s c h a p t e r4a n d5a n a l y s e sa n ds u m m a r i z et h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h er i g h tt ok n o wi n c h i n af r o mt h r e ea s p e c t s ，w h i c ha r et h et h e o r e t i c a lr e s e a r c h ，t h el e g a ls y s t e ma n dt h ea c t u a l o p e r a t i o na n dg i v es o m ei m p r o v i n gc o u n t e r m e a s u r e sc o r r e s p o n d e n t l y , w h i c hp r o m o t et h e d e v e l o p i n go ft h er i g h tt ok n o ws y s t e mi nc h i n a t h o m a sj e f f e r s o nt o l du s ”t h eb a s i so fg o v e r n m e n ti sf r o mt h ep u b l i c o p i n i o n ”，s o ， p r o v i d i n gs u f f i c i e n ti n f o r m a t i o na b o u tt h ep u b l i cp o w e rt op e o p l eb yn e w sr e p o r t i n ge t c ，a n d m a k i n gp u b l i co p i n i o nb ec o r r e c ta r eg o v e r n m e n t sp r i m a r yt a s kd u r i n gs o c i a lm a n a g e m e n t a c t i v i t i e s h o w e v e r , i nt h ee r ao fi n f o r m a t i o no v e r f l o w i n g ，i nc h i n ap a r t i c u l a r l y , w h e r e m a i n t e n a n c eo fs t a b i l i t y h a sb e c o m eam o s ti m p o r t a n tc o n t e n t ，t h er i g h tt ok n o wh a sa n i r r e p l a c e a b l e r o l et or e s o l v et h e m i s u n d e r s t a n d i n gb e t w e e np e o p l e a n d g o v e r n m e n t ， c o n t r a d i c t i o n s ，a n de v e nc o n f l i c t t h e r e f o r e ，t h ed e e pt h i n k i n g ，t h e o r e t i c a lr e s e a r c h ，s p e c i a l c o n s i d e r i n gt h er e a l i t yo ft h er i g h tt ok n o w , a n dc o m b i n gt h ec l a i mi sc l o s e l yr e l a t e dt o p r i v a c y , f r e e d o mo ft h ep r e s sr e l a t i o n si nt h e o r y , a n da st h eb a s i so fw h i c h ，e s t a b l i s h i n ga p e r f e c tl e g a ls y s t e mo ft h er i g h tt ok n o w , w h i c hp r o d u c et r e m e n d o u sr o l ei np r o m o t i n ga n d p o l i t i c a ls i g n i f i c a n c e 1 【e yw o r d s ：t h ec o n s t i t u t i o n a ld i m e n s i o n t h er i g h to f p r i v a c y t h er i g h tt ok n o w f r e e d o mo ft h ep r e s s t h ef r a m e w o r ko f r i g h t s r e l a t i o n s h i p 广西大学法掌硕士掌位论文 宪政维度下的知情权研究 前言 伟大的政治学家约翰洛克在他著作政府论中告诉我们，人们之所以自愿将属于 自己的自然权利让渡给立法机关，通过社会契约的协议方式进入政治社会，那是因为政 府通过行使立法机关制定的法律，能够保障人们的自由和生命、财产安全：如果政府行 使权力的目的不是为了谋求公共福利，人们可以撕毁社会契约，重新回到自然状态或是 重建信赖的政府。 现代社会，只要是以宪法为根本法的国家，都会将“国家机构的设置”和“公民的 基本权利和义务”作为其宪法的重要组成部分。尽管各国宪法对这两部内容的规定不尽 完全相同，但其实质均透着“国家权力人民授予”和“公民有权监督政府”的根本之义。 而美国宪法第一修正案1 的制定更将“公民言论自由和充分享有对政府信息知情权”的 理念推到宪政的高度。中华人民共和国宪法的第三十五条法律条文也充分体现了我 国对公民知情权的重视和关注。2 随着社会的进步和人们法治意识的不断提高，人们对国家权力和政府工作的态度发 生了从单向服从管理到监督权力实施的转变，人们对“阳光政府”的呼声越来越高。温 家宝总理在2 0 0 9 年政府工作报告中明确提出，努力建设人民满意的服务型政府，让人 民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。“创造条件让人民批评政 府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。3 伴随着人 们宪政意识和权利保护理念的丰富和提升，知情权作为言论自由这项政治权力衍生和推 知的一项公民基本权利，越发得到人们的重视和关注。更有甚者，将知情权作为监督国 家权力的利器，以此来要求政府工作的透明化、公共信息的公开化，从而实现依法行政、 公众监督的良好法律秩序。2 0 0 8 年5 月1 日起我国正式实施的政府信息公开条例明 确了我国4 5 万个政府网站应当承担主动公开政府信息的职能，条例规定行政机关应当 通过至少以下几种主要的、便于民众知晓的方式主动公开政府信息：一是政府公报，二 是政府网站，三是新闻发布会，四是报刊、广播、电视等。而就在同年发生的汶川地震 1 美国宪法第一修正案是美国于1 7 8 9 年9 月2 5 目提出，1 7 9 1 年1 2 月1 5 日批准的前十条修正案( 被称 为“权利法案”) 中的第一条：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由：剥夺言 论自由或出版自由：或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”这也是美国新闻自由的法律根源。 2 中华人民共和国宪法第三十五条规定：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示 威的自由。 3 人民日报时评：让权力在阳光下运 行h t - t p ：n e w s i f e n g c o m m a i n l a n d s p e c i a l 2 0lo l i a n g h u i p i n g l u n 2 010 0 3 0 3109 4 1815 7 0 4 2 6 s h t m l 广西大学法掌硕士掌位论文 宪政维度下的知情权研究 中，政府积极主动的公开灾情信息，不仅满足了公民的知情权，更燃起了群众的中华情。 但是，现实总与理想有所偏差。在政府信息公开条例实施两年多后，北京大学 公众参与研究与支持中心和耶鲁大学法学院中国法律中心，联合清华大学、中国政法大 学、吉林大学、西北政法大学等7 所高校的研究力量，于2 0 0 9 年1 1 月至2 0 1 0 年7 月 开发的中国政府信息公开评测指标体系报告中，得分超过6 0 分的省级行政单位共 有1 2 个，及格率为4 0 ，而在被测评的4 3 个国务院下设机构中，及格的仅有银监会和 商务部。4 而2 0 0 3 年“非典”时期，政府对s r r s 疫情公开的姗姗来迟；2 0 0 7 年“周老虎” 事件对政府的品格和诚信检验的不及格；2 0 0 9 年“三鹿奶粉”事件测出了质监部门的不 负责任，“躲猫猫”事件翻出了监狱的残酷与违法；2 0 1 0 年“日记门”事件更揪出了国 家机构中的一只“财狼”兼“色狼”公众监督下的网络事件，最终的结局不得不让 人们感到难过。公民迫切希望通过知情权的行使来监督自己授予国家的权力，但一些政 府和国家机关对公民知情权的无视、敷衍、搪塞、高压的消极态度着实让人心寒。 社会主义和谐社会是指建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、 人与自然和谐相处的社会。建设和谐社会必然要保障公民知情权，让他们自由、及时、 充分地了解公共信息，对国家权力和政府工作进行最广泛、最根本的监督，以实现民主 政治的宪政目标，达到权力与权利的制衡。而我国对于公民知情权的法律保护存在着种 种缺陷，就其根本就在于人们很少甚至没站在宪政的角度，来探讨知情权的问题，来形 成一个具有稳固宪政根基的法律保障体系。 因此，本文将以宪政研究为切入点，对知情权进行深入探索，期望能解决以下问题： 1 知情权的概念多样，它在宪政维度下的定义是什么? 它的宪法定位又是怎样的? 2 通 常都认为知情权是言论自由这一政治权力推知和衍生的一项公民基本权利，它涵盖的内 容很广，那知情权的边界到底在哪里? 3 知情权与隐私权到底是什么关系? 二者有何影 响? 4 新闻自由与知情权又是怎样的关系? 是促进还阻碍? 5 知情权、隐私权、新闻自 由三者间是否存在联系，是否已经形成了一套运行体系? 这套体系又是如何运行的? 6 在呼吁保护知情权的过程中，中国在这方面的法律保护措施是否完备? 应如何改进和完 善? 等问题。 4 政府信息公开条例实施两年多多半省级政府不及格中国青年版，2 0 1 0 年9 月2 9 日 2 广西大学法学硕士学位论文 宪政维度下的知情权研究 一一一一_ 一一 第一章知情权之演变与论争 1 1 知情权的演进历史 1 1 1 最早的知情权实践 任何一项事物都经历过一个从无到有，从抽象到具体，从新兴到成熟，从思想到制 度的发展过程，知情权也不例外。知情权理念产生已数百年，最早可以追溯到公元前1 8 世纪的统一西亚两河流域美索不达米亚的古巴比伦王朝的第六代君主汉莫拉比时期。 据年表记载，编撰历时2 8 年的汉莫拉比法典最终问世5 ，并用契形文字刻在一 个玄武石石柱上，因此也有“石柱法”之称6 。汉莫拉比法典不仅宣扬了“神赋人权”、 “法典神授”的思想，其内容包括了司法行政、损害赔偿、租佃关系、财产继承、婚丧 嫁娶、债务、职业、租恁雇佣、奴隶买卖及处罚等各方面，基本上涵盖了当时社会生活 中的方方面面，为社会经济良好发展铺平了道路。更重要的是，汉莫拉比法典将原 本处于秘密状态的法律公之于众，且赋予国民一定的诉讼权利，打破了贵族垄断法律的 初始状态，无论是奴隶主还是奴隶，在一定程度上都可以根据此法典来捍卫自己的权利。 而就本文而言，从宪政角度探析的知情权，其最朴素的理念或许就是国民能够了解和知 悉政府( 或是执政者、上层建筑) 所掌握的信息。从这一点看来，汉莫拉比法典的 颁布实施在当时满足了国民的知情权。因此，我们可以说，正是这样一部号称世界上第 一部最完整成文法典的问世，完成了人类历史上最早的知情权实践。7 对于我国而言，就其朴素的知情权理念实践的话，最早或许可以追溯到春秋时期， 郑国子产于公元5 3 6 年铸刑于鼎，将首作的刑书三篇公之于众，谓之“国之常法”，国 5 公元前1 8 9 4 ，阿摩利人在巴比伦城建立城邦国家，经过近1 0 0 年的发展，到古巴比伦第六代国王汉莫 拉比时，汉莫拉比国王开始向外扩张，经过3 0 年的争霸兼并战争，最终实现了两个流域的统一，而汉莫 拉比国王也在建立美索不达米亚第一个奴隶制中央集权政权之后，就着手进行本国法典的编制。据年名 表记载，汉莫拉比在位的第2 年就被确定为编制国法之年，可2 8 年之后汉莫拉比法典才得以颁布，真可 谓是精雕细琢。参见严绪陶汉莫拉比法典与古巴比伦王国青海民族学院学报( 社会科学版) ，1 9 8 7 年第2 期 6 汉莫拉比法典由序言、条文和结语三个部分组成，全文铭刻在一根高2 2 5 厘米，顶部圆周1 6 5 厘米， 底部圆周1 9 0 厘米的黑色玄武岩柱上。石柱的顶端有精致的浮雕，汉莫拉比国王双手毕恭毕敬地从太阳 神沙马什手里接受权杖。法典全文用古巴比伦语的楔形文字铭刻在石柱上，共计三千行，因此亦有石柱 法之称。参见宋龙根汉莫拉比法典简介, c n k i 中国知网总库，1 9 9 4 - 2 0 1 0c h i n a a c a d e m i cj o u r n a l e l e c t r o n i c p u b l i s h i n gh o u s e 7 另外，有学者认为公元前2 世纪的古印度所颁布的摩奴法典也称得上是知情权的一次实践，因为摩 奴法典中就有“买方对卖方所卖之物有知悉必要情况的权利”。( 参见林榕年主编外国法制史现编群 众出版社，1 9 9 4 ：1 2 8 ) 显然，这样的知情权体现在买卖契约中，偏重于私法领域知情权的突破。但作者 查阅了相关资料，均未找到这一条文确切的内容，因此，仅在注解中说明此观点，以供参考。 3 f - 西大掌法肖缸页士学位论文 宪政维度下的知情权研究 民尊之。其意义与汉莫拉比法典一样，虽然本质上是强化和宣扬统治阶级的利益， 但成文法的颁布与实施，打破了法律的先前垄断和秘密的状态，让民众明确了在某些领 域的办事规则和自身的权利义务，并以此约束自我的行为，且一定程度上能够捍卫自己 的利益。 1 1 2 他国知情权的完整发展 数百年以前，知情权在真正法律范畴中的理念已经产生，它是随着西方资本主义的 发展而发展的。而对知情权的研究，西方国家早先于我国多年，其中，瑞典是最早颁布 有关知情权的法律条文的，而美国则是最早确立知情权，并对其进行法律规制，且较早 地形成了完整的法律制度，是众多国家学习和效仿的先锋。 关于新闻出版自由，世界上最早的法律当属瑞典于1 7 6 6 年制定的出版自由法， 该法首次明确规定了公开政府的信息的内容，而这也被称为是真正法律意义上的知情权 雏形。随后，瑞典国会于1 9 4 9 年又通过了现行的出版自由法。同时，作为出版自 由法的补充，并与出版自由法并肩成为瑞典宪法的重要组成部分的是，1 9 9 1 年制 定的表达自由法。值得一提的是，对政府信息公开的内容以宪法的形式进行具体的 规定已然成为了瑞典宪法的一个显著特色，这不仅体现了瑞典人民一直以来对于自由的 追求和对知情权的高度重视。而这两部法律与另一部宪法性法律政府宪章、普通法 律保密法共同组成今天瑞典极具特色的政府信息公开制度。8 美国知情权的起源可以说也是从朴素的知情权实践开始的，它源自于1 7 、1 8 世纪的 英格兰。当时，英国一家勇敢的出版社奋力抗争，想方设法逃避政府的禁令：不准许报 道有关下议院和上议院的活动。有些英国出版社违反禁令而被处以罚款；许多人也以此 被监禁，直到他们发誓不再做出此类违反禁令的激烈行为，才得以释放。9 而当时正处 于殖民地时期的美国，公民争取知情权的战役主要是关于了解政府的工作方式和运转情 况。1 0 英国统治者联合美国的贵族们实施压制政策，但历经多年后，最终以失败告终。 8 参见乌兰论知情权的立法保护内蒙古大学2 0 1 0 年硕士学位毕业论文 t h ea m e r i c a no r i g i n so fac i t i z e n s “r i g h tt ok n o w ”d e r i v ef r o ms e v e n t e e n t h a n de i g h t e e n t h c e n t u r y e n g l a n d 。w h e r ead a u n t l e s sp r e s ss t r u g g l e dt oc i r c u m v e n tt h eo f f i c i a lp r o h i b i t i o no nr e p o r t i n gt h e a c t i o n so ft h eh u s eo fc o m m o n sa n dt h eh o u s eo fl o r d s m e m b e r sft h eb r i t i s hp r e s sw h ov i o l a t e dt h i s b a nw e r ef i n e da n dm a n yw e r ei m p r i s o n e d ，t ob er e l e a s e do n l ya f t e rt h e ys w o r et oc e a s ea n dd e s i s t f r o ms u c hr a d i c a la c t i v i t i e s f 0 e 隅t e i h e r b e r tn ：f r e e d o mo fi n f o r m a t i o n & t h er i g h tt ok n o w g r e e n w o o dp r e s s 19 9 9 - 1o 1 u i nt h ea m e r i c a nc o l o n i e s t h ec a m p a i g n sf o rt h ep e o p l e sr i g h tt ok n o wa b o u tt h ew o r k i n go ft h e i r g o v e r n m e n t f o e r s t e l h e r b e r tn ：f r e e d o mo fi n f o r m a t i o n t h er i g h tt ok n o w g r e e n w o o d p r e s s 1 9 9 9 1 0 4 广西大掌法掌硕士掌位论文 宪政维度下的知情权研冤 而就是这样漫长的抗争过程，使得人民主权原则在美国建国初期就己经确立，且知情权 的概念也得到了初步确立。保障言论自由和对公民知情权的保护等两项内容均在1 7 8 9 年美国宪法第一修正案中得以体现，而也是这一修正案，让美国拥有了知情权迅速发展 的厚重根基。1 1 而正是这样的发展，在美国，言论自由的宪法保护所探析和浓缩出的知 情权的法律保障也就不言自明了。尽管如此，美国官方和民众同时也一直被一个问题困 扰着，即与公民知情权联系紧密的政府文件到底是公开还是保密? 为了妥善解决这一问 题，美国分别于1 9 3 5 年和1 9 3 7 年分别制定了“t h ef e d e r a lr e g i s t e ra c t ”( 联邦 公示法 ) 和“t h ec o d eo ff e d e r a lr e g u l a t i o n s ”( 联邦规则法) ，但两部法律在 现实操作过程中，其行政公开的效果并不让人满意，而二战的爆发则使这一切的努力化 为虚有。 以民主政治为视角，明确地提出知情权的概念的是肯特库拍，美国一位新闻编辑， 在1 9 4 5 年1 月首次提出的。同时，肯特库拍还积极呼吁美国政府及其相关部门“尊 重公众的知情权”，将知情权写入宪法。1 9 4 6 年，杜鲁门政府颁布了促进行政公开的行 政程序法。同时，2 0 世纪5 0 年代和6 0 年代，美国掀起的“知情权运动”获得了广泛认 同。这里，特别值得一提的是美国情报信息公开历史中具有建设性意义的事情是在1 9 6 6 年美国毗隋报自由法”法案获得了通过。而纵观美国各州，其均各自制定有保护知情权 的法律，分析总结后不难看出，各州制定的保护知情权的法律基本上包括三部分内容。 1 2 知情权之权利属性之争 对于知情权的权利属性问题，学界一直存有争议，我国学界大多数学者认为知情权 具有多重属性。 其一，积极权与消极权之争。积极权是指在知情权萌芽之初，民众有需要了解各项 “1 7 8 9 年美国宪法第一修正案修正案规定：国会不得制定下列法律：建立宗教或禁止宗教自由；削减人 民言论或出版自由；削减人民和平集会及向政府请愿伸冤之权利。原文是：c o n g r e s ss h a l lm a k en ol a w r e s p e c t i n ga ne s t a b l i s h m e n to fr e l i g i o n ，o rp r o h i b i t i n gt h ef r e ee x e r c i s et h e r e o f ；o ra b r i d g i n gt h e f r e e d o mo fs p e e c h ，o ro ft h ep r e s s ；o rt h er i g h to ft h ep e o p l ep e a c e a b l yt oa s s e m b l e ，a n dt op e t i t i o nt h e g o v e r n m e n tf o rar e d r e s so fg r i e v a n c e s 1 2 这三部分内容包括：l 、规定公众有权查阅政府记录，使隐瞒信息的政府官员承担举证责任；2 、可以 在法庭上强制实施这一公众的权利；3 、某种资料可享受法律豁免。此外，从各州法条内容上来看，均包 含了“t h eo p e n m e e t i n gl a w ”( 公开会议法) 的内容，即任何由委员会管理的政府机构，必须事先公 开它的开会时间和地点；会议必须向公众公开，公众有权列席旁听：不得在会议之外从事公务活动( 除 了某些例外) 。参见理查德巴姆斯特德知情权交流1 9 9 3 年第4 期，转引自丛日云西方新闻自由理 念的形成和发展h t t p ：w w w g o n g f a c o r n 厂。西大掌法掌硕士学位论文 宪政维度下的知情权研究 信息的需求，去以自身的行动去寻求这些信息，以达到目的。消极权是指在寻求信息的 过程中，特别是对于国家的社会管理信息，其获取的形式是由国家相关组织主动公开， 民众是被动接受的状态。但是我们必须看到，随着社会的发展和知情权及其制度日渐成 熟，民众从需求信息的心态从消极转为积极，并逐渐发展为积极心态与积极行动并存， 而获取信息的行动也由原来消极接受的主流状态转变为主动要求的积极形态。因此，知 情权的积极性与消极性是并存的，且以从消极向积极的路径逐步发展和完善。 其二，绝对权与相对权之争。一些学者认为，知情权是依附于权利主体而存在，与 其人身关系不可分割，并以某项特定的精神利益为追求目的，属于人身权范畴，具有绝 对性。也有学者认为，知情权的权利主体和义务主体之间就像签订了一份协议，并以协 议约定的信息为特定客体，是一种具有特殊性的债权，具有相对性。我们不难分析，绝 对权的定性不完整，人身权是针对自然人而言的，而现实生活中一个拟制人如公司、企 业等其实也享有知情权。而相对权的说法确有一定道理，但协议中的客体却是很难精确 的，且时时都在变，因此以相对权来定义知情权的性质，也是不太贴切。由此看来，绝 对权和相对权的定位其本质上是以静态的角度来观察知情权，而忽略了知情权的动态发 展。 其三，也是最为主流的争论，就是宪法权与非宪法权之争。我国学界，少数学者是 持非宪法权的观点，其理由主要是宪法中没有明文规定知情权，或是知情权所蕴含的内 容可以被宪法的其他权利( 如言论自由) 吸收和覆盖，无需再单独列出。知情权是一项 宪法性权利，是我国大多数学者的看法，也是本文所要探讨和论述的。那么，我们现在 就来探讨一下知情权的宪法属性，并期望以此能更为准确和简明地界定知情权。 之所以说知情权是一项宪法性权利，有学者从基本权利的角度来剖析了这一问题。 众所周知，基本权利是指在社会生活中，人们以实现自己不可或缺的利益为目的，从而 拥有为或不为某种行为的资格或可能性。而一旦这些为或不为的资格得到了宪法的确认 和规定，就也可称之为宪法性权利。“从宪政民主制度的角度来看，生存权、政治权利 和自由以及社会文化权利等基本人权为人所必须，而知情权则是个人生存权与发展权的 一部分，应作为公民的基本权利之一，是公民参与国家管理、保护自身利益的前提”1 3 。 换言之，倘若广大公民不享有知情权，那么人们的个人生存权和发展权是有缺陷的、不 完整的，有可能会影响人们其他基本权利的顺利行使和充分享有；倘若知情权不是一项 宪法性权利，不与其他基本权利处于同一法律位阶，或其法律定位低于其他基本权利的 1 3 罗冰眉论知情权的法律边缘现代情报，2 0 0 5 年第5 期，第2 1 页 6 广西大掌法掌硕士掌位论文 宪政维度下的知情权研究 宪法定位，那么有可能造成人们基本权利享有和行使过程中的不协调，严重者，有可能 会最终造成包括个人生存权和发展权在内的整个公民基本权利体系的不平衡。由此看 来，知情权的宪法属性是不得不为之举。 对于以上的论点，确是有一定的道理，以基本权利的宪法定位和内容为出发点，以 法律位阶的比较与权利行使的充分性和有效性作为论述的线索，较为系统地分析了知情 权的宪法属性。但只此一个理由，还略显薄弱。因此，笔者愚见，认为说知情权之所以 是一项宪法性权利，至少还得考虑从以下两个角度进行深入分析。 首先是知情权的基础源于公民的人民主权地位，人民对政府有监督的权利，自然有 对政府信息乃至国家信息知晓的权利，这是行使其主人翁权利的前提和保障，这是公法 意义上的知情权。而宪法的意义和精神的体现必须通过除宪法之外的其他公法规范来加 以明确和实施，换言之，公法意义上的知情权，其实质恰恰完整地体现、反映和表达了 宪法意义上的知情权。 其二是知情权在各国的宪法中均有所体现，能够找到知情权的宪法根据。如美国 17 8 9 年制定的第一条宪法修正案：国会不得制定法律以剥夺人民言论及出版自由；又 如日本1 9 4 6 年宪法第2 1 条1 4 ；瑞典1 5 政府宪章第二章第一条第一款第二项、出 版自由法第2 章第1 条规定：俄罗斯联邦现行宪法第2 9 条1 6 ；德国联邦共和国基 本法、南非宪法中也有规定1 7 。 从以上各国的宪法内容，我们不难发现：知情权的宪法根据多是依附于保护表达自 由等宪法条款，这是否就表明正如部分学者所认为的那样知情权是表达自由这项宪 法权利的衍生品呢? 笔者愚见，我们不能否认知情权与表达自由权利间所存在的不可割 裂的、一脉相承的关系，即知情权与表达自由均保护的是广大民众对社会运行状况等方 面的关注和监督的权利。但是，我们也必须清晰地看到，知情权与表达自由的保护内容 1 4 日本1 9 4 6 年宪法第2 1 条：保障集会、结社、言论、出版及其他一切表现的自由了不得进行检查；不 得侵犯通信秘密。 1 5 瑞典宪法是由4 部宪法性法律组成，即政府宪章、王位继承法、出版自由法和表达自由法： 瑞典1 7 6 6 年就制定了新闻出版自由法，是世界上最早规定赋予报刊转载公文自由权利的法律。政府 宪章第二章第一条第一款第二项：人民有获取和接受信息或者以其他方式了解他人观点的自由。出版 自由法第2 章第l 条规定：为了鼓励思想的自由交流和对公众的启蒙，每个国民都享有查阅官方文件 的自由。 1 6 俄罗斯联邦现行宪法第2 9 条：每个人都享有以任何合法方式自由收集、获得、转交、编辑和传播新闻 的权利；属于国家秘密的信息清单，由联邦法律确定；保障大众新闻媒介的自由；禁止新闻检查。 1 。7 德国联邦共和国基本法规定：人人有以口头、书画和图画自由表达和散播自己观点以及自由地从 一般可允许的来源获得消息的权利，出版自由和通过广播、电影进行报道的自由受到保障，不建立检查 制度。南非宪法规定：每个人有权获得国家游泳的任何信息以及为另外人持有但为行使或保护任何权利 所必须的任何信息；必须制定全国性法律以使该权利生效。 广西大学法掌硕士学位论文 宪政维度下的知情权研究 的侧重点的不同。表达自由所保护的主要是广大民众“说”的权利，即自由的表达、传 递自己对社会、生活等各方面的各种观点；而知情权注重的则是民众们“听”的权利， 即广大民众有权了解各方面的信息，特别是有关政府及其工作情况的信息。从这一层面 深入推理，知情权更像是表达自由权利行使的前提和效果：民众首先要获取或了解一些 事物及其信息，才有可能产生对此项事物的看法，如果都不知道这些事物，又何谈看法 呢? 而言论表达的表达和传递，其最直接的作用就是向他人表达自身观点，阐明自身立 场，换言之，在一人行使表达自由之权时，恰恰是另一人获取信息，行使知情权之时。 综合而言，与其说知情权是言论自由的衍生权，不如说知情权是应言论自由权利充分有 效行使的相辅之权。如今，表达自由的权利已经被包括我国在内的多数国家宪法确认为 具有宪法属性，那么与之相辅相成、密不可分的知情权自然也应与之属于同一属性和层 次的权利，方能发挥最大效用。 1 3 宪政维度下的知情权 “2 0 世纪的中国法学，从开始一直到现在，都在不断地对应西方的法律词汇创造中 文法律词汇，从某种意义上说，新词量的多寡和新词本身是否规范准确，是否符合中国 的习惯，直接影响中国法学学术的广度和深度。”1 8 知情权在我国法学界是一个舶来品， 其源于英文“t h er i g h tt ok n o w ”，日文则翻译为“知权利”，在我国也还有不同的 译法，如“知道权”、“知的权利”、“知悉权”、“了解权”、“得知权”等，港澳台地区则 翻译为“资讯权”、“知的权利”、“得知权”等。而就其概念的界定和性质的定位，也 如其译法一样五花八门，我国法学界还未达成共识。 最为普遍的分法是有广义说、狭义说、折衷说三种。广义说中，有学者认为知情 权应是寻求、接受和传播信息的自由，其对象应包括官方和非官方两个渠道的信息；也 有学者将知情权的概念进一步扩大，他们认为只要是自己感兴趣或相关的信息，已经公 共领域的信息都应有了解的权利。狭义说中，学者们缩小了知情权对象的范围，一些 学者认为其对象是社会事务和政治事务( 以政治事务为重) ，与之相对应，社会和国家 有义务公开相关信息。也有学者更进一步缩小范围，认为知情权仅是指公民获取和了解 官方信息的权利。折衷说的学者们则是结合了广义与侠义说的内容，认为知情权包含 了两层含：其一是民主权利，即公民有对国家政治事务、公共事务的了解权。其二是社 1 8 李责连二十世纪的中国法学北京：北京大学出版社，1 9 9 8 年版第2 7 页 8 广西大学法掌硕士掌位论文宪政维度下的知情权研究 会权利，即公民有了解社会生活中的各项信息的权利。1 9 也有学者从自然权利、道德权利和法律权利角度进行剖析，如同济大法律系的刘杰 教授。自然权利的知情权主要是指受自然规律、人类自身条件和外界条件的限制下的 人们在自然界获取和了解信息的自由，这些信息包括自然界、人与自然、人与人之间的 活动和生存信息。道德权利中的知情权，是指在经过人类文明的长足发展过程中所形 成的道德观念、道德规则，特别是道德义务的大环境下，以不违反基本道德义务为前提， 公民有权获取和知悉社会中的各项信息。法律权利中的知情权则是指法律所赋予公民 知悉信息的权利。而以法律视角对知情权进行剖析和研究是当下的主流。2 0 还有从信息内容和范围、信息性质、信息获取方法来总结知情权定义的。很多学 者都会从信息的内容和范围方面来定义知情权，如学者汪习根和陈焱光就认为“知情权 是指自然人、法人及其他社会组织依法享有的知悉、获取与法律赋予该主体的权利相关 的各种信息的自由和权利”2 1 ；学者皮纯协与刘杰则认为“知情权是指公民对于国家爱 的重要决策、重要事务以及社会上当前发生的与公民权利和利益密切相关的重大事件， 有了解和知悉的权利。具体讲，知情权不仅仅局限于制度和了解国家的法律、法规以及 执政党的大政方针，还应当包括国家机关所掌握的一切关系到公民权利和利益、公民个 人想了解或者应当让公民个人了解的各种信息。”2 2 从信息获取方法定义知情权，最著 名的美国教授托马斯埃默森的观点，即知情权为接受由他人传送信息资料的权利，包 括听、读、看的权利。2 3 从信息性质定义知情权，将其划分为不同的类别，其划分方 法也是多样的。其中，大部分学者持的都是概况划分法，即认为所谓的知情权仅是指知 政权，或是叫做行政知情权。也还有二分法，即知情权包括知政权和社会知情权；三分 法则包括社会之请求权、个人信息知情权和知政权；四分法包括了政治、司法、社会、 法定等四个方面的权利；五分法则包括了社会、政治、个人信息、法人和法定五板块的 知情权。2 4 另外，还有一种较