（思想政治教育专业论文）中国发展第三部门的条件与对策研究.pdf

中文摘要： 在现代社会，人们的日常活动大致分布在三大领域：政治活动领域、经济活 动领域和社会活动领域；相应地，存在着三类组织形式：政府、营利组织和非营 利组织。如果说政府是第一部门，营利组织是第二部门，那么，第三部门就是各 种非政府和非营利组织的总称或集合。自改革开放以后，中国的第三部门发展受 到越来越多的关注。本文的研究旨在通过中西方第三部门发展的条件比较分析， 借鉴西方发展第三部门的经验，为中国第三部门的发展提供对策。本文在政府、 市场失灵理论和政治机会结构理论基础上，建立了一个条件比较分析框架：政府 失灵、市场失灵和社会需求是第三部门形成发展的基本条件；环境、制度结构、 中间阶层和公民意识是第三部门形成发展的支撑条件。在此条件比较分析框架 下，本文认为制度以及观念意识上的落伍是中国第三部门发展的“瓶颈”，提出政 府部门应该建立起政府与第三部门良性互动的思维模式：在此思维取向下，建立 一套完备的立法体系，为促进第三部门健康发展提供法律保障；建立一种资助型 的税收制度为第三部门发展提供必要的经济资助；建立一套培育服务型登记管理 制度对第三部门的成长进行扶持培养而不是单一的严格控制：构建完善的社会监 督、非营利分配性评估、自律三管其下的监督机制对第三部门的行为进行有效监 督：培育独立参与型的公民意识等等。 关键词】第三部门；民间组织；社会团体 中图分类号：c 9 1 2 2 a b s t r a c t i nam o d e ms o c i e t y , a c t i v i t i e sa r ed i v i d e di n t ot h r e e f i e l d s ：p o l i t i c a lf i e l d e c o n o m i c f i e l da n ds o c i a l f i e l d c o r r e s p o n d i n g l y , t h e r ee x i s tt h r e ek i n d so fo r g a n i z a t i o n s ： g o v e r n m e n t ，f o r 。p r o f i to r g a n i z a t i o na n dn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n i fg o v e m m e n ti s r e g a r d e da st h ef i r s ts e c t o r , a n df o r - p r o f i to r g a n i z a t i o na st h es e c o n ds e c t o lt h et h i r d s e c t o rc o n s i s t so fa l lk i n d so fn o n - g o v e r n m e n t a lm a dn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s s i n c e t h eb e g i n n i n go fo p e n i n g u pp o l i c i e s ，t h et h i r ds e c t o ri nc h i n ah a sb e e ng i v e nm o r e a n dm o r ew e i g h t t h i st h e s i si si nt h ep u r p o s eo f p r o v i d i n gs o m es u g g e s t i o n sf o rt h e d e v e l o p m e n to fc h i n e s et h i r ds e c t o r , t h r o u g hc o m p a r a t i v ea n a l y s i so fc o n d i t i o n so f d e v e l o p i n gt h et h i r ds e c t o rb e t w e e nc h i n aa n dw e s t e r nc o u n t r i e s ，a n di nl i g h to f w e s t e r ne x p e r i e n c eo n d e v e l o p i n gt h et h i r ds e c t o r k e yw o r d s ：t h i r ds e c t o r ；c i v i ls o c i e t y ；s o c i a lg r o u p c 9 1 2 歹 一、导言 1 1 第三部门的定义 在现代社会，人们的日常活动大致分布在三大领域：政治活动领域、经济活 动领域和社会活动领域，相应地，存在三种运作机制：政府运作机制、市场运作 机制和社会运作机制。在这三大领域和三种运作机制下，存在着三类组织形式： 政府、营利组织和非营利组织。如果说政府是第一部门，营利组织是第二部门， 那么，第三部门就是各种非政府和非营利组织的总称或集合【1 。 在过去的二十多年里，全球普遍出现了一场“结社的革命”( a s s o c i a t i o n a l r e v o l u t i o n ) ，其主要标志就是在世界各国涌现出了一大批属于第三部门的组织 【2 】。根据秦晖调查，现在关于第三部门有1 0 0 多种定义 3 】。另外，有不少学者 用其它术语，诸如“市民社会”、“公民社会”、“民间社会”、“非政府组织”、“非 营利组织”、“志愿部门”、“慈善机构”等等，来表述这一部门。因此，对于第三 部门阿定义的阐述及判定标准的选用成为此文的起点。 1 1 1 多种表述的缺陷 “市民社会”、“公民社会”、“民间社会”的表述都来自于c i v i ls o c i e t y ，俞 可平教授认为，“市民社会”是c i v i ls o c i e t y 最流行及经典的译名，其来自于马克 ， 思主义经典著作，实际使用中带有一定的贬义，往往将其等同于资本主义社会； “民间社会”是台湾学者的译法，是一种中性的称谓，但不少人认为其过于边缘 化；“公民社会”是一种褒义的称谓，其强调公民对社会政治生活的参与和对国 家权力的监督与制约【4 。事实上，“民间社会”的提法更侧重社会学的角度，“一 个介于政府与个人、家庭、公司之间的中介联合领域，该领域中的社会组织享有 一定的自治，这些组织是社会成员为了保护或延伸他们的利益或价值而自愿组织 起来的。” 5 而“公民社会”的提法更侧重政治学的角度，“一套特别的关于国 家与社会间制度化的关系，该制度化的关系是建立在公民权、公民权利、公民代 表和法律规则基础上。” 6 依据联合国丌发计划署的定义，公民社会是指与国 家、市场相并列并相互关联的第三个领域，它是由代表不同社会利益的组织所构 成 7 ；这些组织大致相当于国内民间组织的范畴【8 】。b r i a no c o n e l l 认为，公民 社会组织的范畴很广，公民社会组织的构成要素包括：( 1 ) 个人( i n d i v i d u a l ) ；( 2 ) 社( c o m m u n i t y ) ；( 3 ) 政府( g o v e r n m e n t ) ；( 4 ) 企业( b u s i n e s s ) ；( 5 ) 志愿者( v o l u n t a r y ) 、 非营利( n o n p r o f i t ) 或独立部i 7 ( i n d e p e n d e n ts e c t o o ，其中尤以第五项为核心功能 9 。r i c h a r d a c o u t o 也非常认同此看法 1 0 。 不管人们如何对c i v i ls o c i e t y 作出表述，这一术语是近年来中西文献中用得 最多，也是用得最滥的一个概念 1 1 。如此多的歧义使这一概念很难成为分析工 具。 纠 政府组织”由于只强调非政府性，即除政府之外的组织，因此，这一概 念往往容易使人们将营利组织也包括在内。另外，“非政府组织最早是指得到 联合国承认的国际性非政府组织，后来发达国家中以促进第三世界发展为目的的 组织也被包括进来，现在主要指发展中国家里以促进国家经济和社会发展为己任 的组织，尤其是那些草根层次的组织。”【1 2 “非营利组织”往往偏重这些组织的非营利性，这一概念很容易使人们从理 论上将其与营利组织区分开，然而，事实上，许多非营利组织往往是营利的，只 是这些收入不用于私益的分配( 而营利组织的收入全部用于私益的分配) ，而是用 于公益的目的。因此，这一概念往往会使人们误解这些组织的营利行为。 “志愿部门”这一概念主要在英国和加拿大比较流行，强调这些组织的运作 与管理在很大程度上是通过人们的志愿出钱出力的行为来得以完成。然而，事实 上，这些组织中的大多数也常常以支付薪水的形式雇用工作人员 1 3 。 “慈善机构”往往强调这些组织的收入来源于私人捐款，主要包括各类慈善 基金会，然而，事实上，许多组织的收入来源不仅仅来自于私人捐款，如前文提 到的还可以来自于自身的营利行为。 ， 国内学者中秦晖学者的观点比较独到，他以“第三部门”对此类组织进行命 名( 本文也以这一名词对此类组织进行命名) ，随即他给出了两个维度，每个维 度各自代表两个极：私益、公益与志愿、强制，两个维度形成四个逻辑组合( 图 1 ) ：以强制提供公益的部门，即政府部门；以志愿提供私益的部门，即市场( 企 业) 部门；以志愿提供公益的部门，即第三部门；还有一个以强制提供私益的部 门，它存于前近代的传统专制时代，现代化与公民社会的任务就是消除这一部门 【1 4 。 图1 1 1 1 ：两个维度四个逻辑组合下的第三部门 志愿强制 公益第三部门政府 私益 市场( 企业)传统专制时代下的部i 1 这种分析使人们很容易区分第三部门与其它部门的不同。尽管志愿性与公益 性是这类组织的特点，然而，这一区别并不能完全表述出这类组织的所有核心特 点。 1 1 2 本文的定义 ， 根据上述对不同概念及不同表述的逐一分析，可以发现，以上的表述或引起 误解或不全面。本文采用“第三部门”这一表述方式。事实上，“第三部门”这 一概念是由美国学者l e v i t t 最先提出，他认为过去传统的政府与市场二分法过于 简单，忽略了日益增多的处于政府与市场之间的第三类组织，他将其统称为“第 三部f y 1 5 】。因此，第三部门主要指的是处于政府与市场( 营利性组织) 之间的 第三类组织。当然，这一界定仍然相当宽泛模糊，因此，有必要进一步对此部门 加以描述。 对于该部门的进一步描述，s a l a m o na n d a n h e i e r 提供了最具权威性的定义。 这一定义被称之为“结构运作定义”，它强调组织的基本结构和运作方式。 在这一定义框架下，第三部门被认为同时具有以下一些核心特点：( 1 1 组织性 ( o r g a n i s e d ) ：有一整套严格的内部管理体系及规章，在此框架下展开各种组织 活动；( 2 ) 非政府性( p r i v a t e ) 从机制角度上来说，与政府运作机制相分离；( 3 ) 自治性( s e l f - g o v e r n i n g ) ：这类组织不需要外界的干涉，有能力管理自己的行为、 完成自己的目标，；( 4 ) 非营利分配性( n o n - p r o f i t d i s t r i b u t i n g ) ：这类组织与营利 组织的区别不在于是否营利许多情况下，这类组织也常常营利而在于这 些收入如何分配，第三部门组织的收入全部用于公益目的或其自身的目标，而营 利组织则往往将收入用于私益分配，因此，以“非营利性组织”这一名词表述这 类组织并不确切； ( 5 ) 志愿性( v o l u n t a r y ) ：从某种程度上讲，这类组织依靠人 们的志愿行为来管理或运作，这种志愿行为常常包括：捐款、捐物及无偿服务。 由此看出，这一定义标准是较为严格的 1 6 。 在中国，对类似于第三部门的组织有着自己的表述。中国政府于1 9 5 0 年颁 布了社会团体登记暂行办法，“社会团体”随后成为中国此方面的主要用语。 1 9 8 9 年1 0 月中国政府又发布了社会团体登记管理条例，该条例以列举的方 式对法规规范对象作了规定：“在中华人民共和国境内组织的协会、学会、联合 会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会团体”( 第二条) 。1 9 9 8 年 1 0 月，国务院在对原有条例作了大幅度修订的基础上颁布了新的社会团体登 记管理条例，社会团体指“由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照 其章程开展活动的非营利性社会组织”( 第二条) 。二十世纪九十年代初，随着体 制改革尤其是单位体制改革的深入，部分事业单位原先由国家兴办转为由私人或 社会出资兴办，在政府与市场机制之外开始出现了一种有别于“社会团体”的“民 办事业单位”【1 7 。1 9 9 6 年中共中央办公厅、国务院办公厅发出关于加强社会 团体和民办非企业单位管理工作的通知，于是，开始正式将这一组织类型称为 “民办1 非企业单位”，与“社会团体”相并列。1 9 9 8 年1 0 月，国务院发布了民 办非企业单位登记管理暂行条例，明确界定民办非企业单位指“企业事业单位、 社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社 会服务活动的社会组织”( 第二条) 。与此同时，民政部原社会团体管理司改为“民 间组织管理局”，“民间组织”于是成为“社会团体”和“民办非企业单位”的统 称。“民间组织”一词成为“第三部门”的中国官方用语从此开始被正式使用 1 8 】。 在中国，完全符合这一“结构一运作定义”标准的组织几乎不存在，所以， 根据中国的当前实际情况，以及对中国第三部门现状研究的角度出发，目前不宜 将其在中国的定义限制得过于严格。比如，“只要是依法注册的正式组织，从事 非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即 可被称为中国的非政府组织。”【1 9 】王名认为，“定义中国非营利组织需要满 足的基本条件是：不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社 会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性，但并非面面俱到， 需要客观而动态地加以观察和理解。” 2 0 】当然，从促进和推动今后中国第三部 门组织发展的角度来看，又应该将其定位于这一更为严格的定义。即在更为严格 的定义框架下，着手对目前的中国第三部门组织进行制度创新和能力建设。 虽然本文采用“第三部门”这一表述方式，然而，一方面由于许多文献原文 常以不同名词诸如“非政府组织”、“公民社会”、“非营利组织”等等来指代此类 组织；另一方而，中国对此类组织的官方用语是“民间组织”、“社会团体”和“民 办非企业单位”，因此，为了方便起见，术文中的这些名词在必要情况下与“第 三部门”可以互用。 1 2 第三部门的研究现状 对于第三部门的研究，目前国内外学者往往从两个角度进行，“一是从组织 理论和公共管理的角度展开，它关注的是非政府组织的宗旨与使命、内部治理结 构、领导、战略规划、筹资策略、财务管理、绩效评估、公共关系等应用的层面， 具有较强的实用色彩。另一个角度是从政治经济学、社会学的角度切入，它关注 非政府组织的形成、作用及其与国家、市场的关系等理论的层面。” 2 1 】 近年国内外学者对中国第三部门组织发展的关注主要围绕两个问题：( 1 ) 这 类组织能否在政府和市场以外构成独立的第三部门，对中国的社会发展作出贡 献? ( 参见中国第三部门研究年鉴及第三部门研究丛书) ( 2 ) 第三部门 能否构成公民社会，为中国长远的民主发展奠定社会基础? ( 参见w h i t e 等， 1 9 9 6 ；王颖等，1 9 9 3 ；邓正来、景跃进，1 9 9 9 ：王名等，2 0 0 1 ) 1 3 本文研究目的及研究路径 本文的研究旨在通过中西方第三部门发展的条件比较分析，借鉴西方发展第 三部门的经验，为中国第三部门的发展提供对策。因此，本文兼顾第三部门研究 的两个角度，并着重围绕中国第三部门发展的条件分析。本文在政府、市场失灵 理论和政治机会结构理论基础上，建立了一个条件比较分析框架：政府失灵、市 场失灵和社会需求是第三部门形成发展的基本条件；环境、制度结构、中间阶层 和公民意识是第三部门形成发展的支撑条件。在此条件比较分析框架下，本文对 中西方的第三部门发展的条件因素逐一展开分析，并针对中国第三部门发展的不 利条伴，借鉴西方的经验和综合许多学者的解决方案，提出政策建议。 根据这一一研究宗旨及研究方法，本文共分七大章节：第一章为导言，主要对 第三部门进行定义并介绍全文的研究目的及方法；第二章主要介绍第三部门理论 及功能分析；第三章主要对西方的第三部门发展的基本条件、支撑条件进行分析， 为后文分析中国第三部门发展条件提供参照；第四章主要分析中国第三部门现状 及自身特点；第五章开始主要分析中国第三部门发展的利弊条件；第六章主要针 对中国第三部门发展的不利条件提出政策建议；第七章为全文的结论。 二、第三部门的理论和功能分析 2 1 第三部门理论介绍 第三部门的理论其实有很多分支，由于本文的条件比较分析框架是建立在政 府、市场失灵理论和政治机会结构理论之上，因此，本文只对这两类理论作具体 阐述。对于第一类理论，王绍光学者( 1 9 9 9 ) 已经在其著作中详细介绍了。 2 1 1 政府、市场失灵理论 从经济学的角度，我们在日常生活中需要两种物品：私益物品和公益物品。 社会福利、国防、公共医疗或干净的空气就是公益物品的几种。一旦这些物品被 生产出来，它们就被某一地区的所有人享用，而无论这些人是否为此承担成本。 因此，。对于公益物品而言，存在很多“搭便车者”。于是，理论上来说，没有人 愿意提供公益物品，而这些公益物品恰恰对于社会来说又是非常重要的。因此， 市场在提供公益物品方面是失败的。许多学者认为，政府应该介入这一领域，提 供社会所需的公益物品。然而，w e i s b r o d 已经证明，出政府提供的公益物品倾向 于满足中间选民或多数人的需求。这一结果导致：部分人的过多需求得不到满足； ， 而部分人的特殊需求也没有得到满足，这就是所谓的政府失灵 2 2 】。政府失灵的 一个最明显的政治结果就是：弱势群体的被忽视。 另一方面，h a n s m a n n 从市场失灵的角度，为第三部门的存在提供理论支持。 他认为，在某些私益物品领域，消费者经常缺少足够的信息去评价部分私益物品 的数量和质量。在这些条件下，如果这些物品由私人营利部门来提供的话，这一 部门将利用“信息不对称”的优势欺骗消费者，从而达到该部门的利益最大化。 这就是所谓的“市场失灵”或者说“契约失灵”【2 3 。市场失灵其实往往集中反 映在“道德风险”( m o r a lh a z a r d ) 和“不利选择”( a d v e r s es e l e c t i o n ) 两个方面： 由于信息不对称的市场结构，营利部门一方面提供过量的物品与服务；一方面采 取歧视部分人群利益需求( 尤其是弱势群体的利益需求) 的营销策略。这两种现 象归根于营利部门的利润最大化追求及利润的私益分配。而第三部门由于其非营 利分配性，从而避免了这两种现象的发生，而且第三部门具有的公民参与的功能 优势( 后文将具体论述) 使其致力于信息的民主化，从而可以改变信息不对称的 市场结构。这也就是第三部门为何受到越来越多人的信任的原因。根据1 9 9 6 年 的一项研究调查显示，在公众对于现代生物技术信息的多种来源渠道信任度中， 5 2 9 的被调查者选择信任第三部门组织；仅有7 8 的被访者选择信任政府；而 信任营利部门的人数比例只有1 6 2 4 1 。 通过第三部门学者的政府、市场失灵理论角度分析，我们可以对第三部门存 在的原因有一个较为清晰的认识( 见图2 1 1 - 1 ) 。 图2 1 来滁l 王纫光多元s 统一：第三部门国际比较研究，渐江入民出版社1 9 9 9 ，p 3 5 2 1 2 政治机会结构理论 j e n k i n s a n d p e r r o w 比较了在美国农场工人试图取得与农场主合同的过程中， 全国农场劳工联合会( 1 9 4 6 5 2 ) 的失败案例和农场工人联合会( 1 9 6 5 7 2 ) 的成 功案例。从而，他们认为：一个社会中：不满情绪总是存在，然而，这一不满群 体可掌握利用的资源的缺乏、以及外部环境抑制大大限制了该群体的集体行为。 因此，外部环境的变化是决定运动成败的关键因素 2 5 1 。 k r i e s ie ta l 考察了国家政治机会体制对于解释新社会运动( n e ws o c i a l m o v e m e n t s ) 在法国、德国、荷兰和瑞士出现的重要性。k r i e s ie t a l 认为，政治 7 ， 机会结构的核心是正式的制度结构；每一种结构影响权力的配置，从而直接影响 政府的战略措施；政府的战略措施决定了社会运动成功机率；体制开放程度的大 小影响着社会运动的战略选择 2 6 1 。 然而，结构条件不会自动使不满转为社会运动，这些条件需要与社会运动的 骨干的认知相匹配。k u r z m a n 以伊朗为案例，对政治机会理论进行实证研究，他 发现，信念意识实际上推动了社会运动，甚至当该运动面对强大的政府力量和相 对较少的政治机会时，社会运动仍然有可能在信念意识推动下产生 2 7 。 o b e r s c h a l l 强调社会运动出现过程中领导者的重要性，领导者通常可以识别、 ， 定义委屈与不满；仓i 造集团概念；制定战略；并通过减少成本、利用各种机会推 动动员集体行为 2 8 。m c c a r t h ya n dz a l d 同意领导者的中心作用，他们甚至认为， 争论的问题与不满可以被所谓的问题企业家( i s s u ee n t r e p r e n e u r s ) 制造出来 2 9 1 。 根据新社会运动理论，在现代西方社会，越来越多的社会运动往往来自于社会中 间层，这一中问层往往不满于后现代社会所带来的各种弊端，诸如，环境保护问 题、性别歧视、公共卫生环境、贫富差距拉大问题等等，因此，这一社会运动的 领导者无疑更多来自于社会中间层。事实上，社会中间层在第三部门形成与发展 中发挥着轴心作用 3 0 。 社会运动作为第三部门形成发展的极端形式，在目前注重改革、发展与稳定 大局时中国并不现实也不可取。然而，作为社会运动理论重要分支的政治机会结 构理论，却为中国第三部门形成与发展的条件分析提供了一种有用的分析框架。 2 2 第三部门的功能优势 通过对第三部门的定义及理论的介绍，我们已经可以发现一些第三部门特有 ， 的功能，这些功能使得第三部门组织发挥着政府与市场所不能起到的作用。总体 而言，第三部门的发展为“公民社会”的形成提供了必要的组织载体。“只有存在 发达的第三部门，整个社会才有可能形成公民社会，在成熟的公民社会里， 第三部门是一个重要的独立社会部门，承担着相当部分的社会管理和社会服务职 能，与公众的生活关系密切。” 3 1 2 2 1 有助于培养志愿精神( 责任意识) f “志愿精神是指一种自愿的、不计报酬的参与推动社会进步、促进人类自身 全面发展的社会公益事业的精神。志愿精神是在个人的经历和背景、在社会关系 的综合作用基础上产生的对自我的积极定位，对社会、人类及自然的积极认识与 评价，以及对于社会历史发展的积极价值取向。总之，志愿精神是个人对世界观、 人生观和价值观的一种积极态度，是公众参与社会生活的一种重要方式。” 3 2 志愿精神有三个要素：志愿性、非经济导向性、公益性 3 3 1 。第三部门由于其具 有这些核心特点，因此，它是孕育、培养志愿精神的理想场所。第三部门组织往 往是由一批具有强烈责任感和无私奉献精神的人们发起建立，因此，这类组织有 着很深厚的志愿服务精神的组织文化，这批人群也是这类组织的宝贵财富。这种 志愿精神其实宣扬着一种为社会、人类及自然发展负责的责任意识，作为志愿精 神的载体第三部门也成为了孕育、培养人们责任意识的理想场所。通过参与 ， 第三部门组织活动，人们可以逐渐树立起一种责任意识；通过第三部门开展的广 泛活动，可以使这种志愿精神、责任意识深入人心。 2 2 2 有助于推动公民参与( 权利意识、信息民主化) 由于第三部门组织基本是由公民自发建立、管理及运作的组织，这类组织在 很大程度上依赖公民自身的广泛参与，因此，这类组织很好地满足了公民参与社 会事务的要求，并当之无愧地成为孕育、培养权利意识的理想场所。互益性的第 三部门组织是体现参与性、权利意识的最好例证：由n e w a r k 推销员创建的“匿 名酗酒者”( a l c o h o l i c s a n o n y m o u s 或简称a a ) 是一个非常有名的互助性团体， 该团体中的许多成员受益于其“十二步疗程法”，这些受益的成员通过参与该团 体的活动，将这一疗程法进一步推广到非成员的酗酒者中，通过将这些非成员酗 酒者纳入到该团体来回报自己从该团体中的受益，事实上，许多受益成员将这种 回报行为已经逐渐理解为一种自身的权利，一种参与社会事务的需求 3 4 】。这种 公民参与的另一个结果就是信息民主化。由于第三部门组织往往采用民主化的决 策与管理，因此，这类组织的有效运作常常建立在信息的双向交流及对称结构基 础上，公民只有充分掌握信息，才能更好地行使公民参与的权利；而公民只有行 使参与的权利，才能更好地掌握信息，这也是许多第三部门组织的宗旨之一。第 三部门组织为公民更好地行使参与的权利提供了非常理想的实践场所，这种信息 民主化功能也对整个社会政治民主参与起到积极地推动作用。另外，对社会而言， 第三部门还起到一种“胶合剂”的作用，“现代社会，随着家庭地位的式微，活 动半径扩大，生活节拍的加速，人们很容易产生疏远感，第三部门的活动将陌生 人聚集到一起，为某项事业共同努力。”第三部门所掀起的公民参与热情可以使 参与者个人和整个社会的“社会资本”得以增加【3 5 。第三部门组织这种培养公 民参与意识、权利意识的能力是政府与市场所不及的。 2 2 3 有助于增加服务供给( 利益多元) 由于政府失灵、市场失灵，使得人们的许多利益需求未能得到有效满足；现 代社会中人们的利益需求日益多元，这使得圄于整齐划一的需求满足的政府、追 求利润最大化从而存在歧视部分人群利益需求的市场变得束手无策。第三部门的 出现为满足日益多元的利益需求提供了一条有效的解决方案。直接的服务供给是 第三部门最重要的功能优势 3 6 j 。p r i n c ea n dm a t t h i a s 指出，第三部门之所以非同 寻常，主要因为它们具有专门知识和与民众特殊的社会关系，因此，这类组织能 够更好地满足人们的多元需求、尤其是弱势群体的需求 3 7 】。由于第三部门组织 提倡公民参与，而且这类组织的决策本身也是建立在公民参与基础上，人们通过 参与这类组织的决策，能够很好表达其自身的利益需求，从而第三部门组织在此 基础上展开的各项活动能够很好地满足人们的多元需求。另外，一些学者将第三 部门这种功能归功于这类组织的灵活性和创新性。他们认为，第三部门能够快速、 有效地满足各种需求及应对不断变化的环境 3 8 】。以中国青少年发展基金会为 例，该基金会不断地寻找和创造社会性公益需求，并建立了以需求为导向的资源 动员策略和公益服务机制。通过这些策略和机制，该基金会敏感地发现了许多未 被注意但急需解决的社会问题，比如，边远地区儿童失学的问题，而这一问题政 府却难以顾及，该基金会针对这样的社会问题以实验创新的方式，成功地动员了 社会力量投入政府难以作到的大量资金和人力资源 3 9 1 。总之，这类组织有着( 1 ) 专门的知识、经验与技术；( 2 ) 独立于传统的服务供给模式的灵活性、创新性的 组织结构( 传统的服务供给模式由于僵化的官僚体制而使其很难快速有效地满足 人们多元的需求，相反，第三部门组织由于其组织结构的灵活性、需求导向性而 使其能够快速有效地满足人们不断变化的需求。) ；( 3 ) 让公民参与决策的渠道( 这 类组织往往与其目标性人群紧密联系，通过这一人群的广泛参与从而更有针对性 地安排这类组织的服务供给) 4 0 】。 2 2 4 有助于形成政策倡议、传递民众呼声 许多第三部门的领导者发现，更广泛、更深入地参与政府决策将使其组织更 有效地运作起来。因此，第三部门组织往往也致力于影响政府决策。许多第三部 门组织在全国范围、地区范围建立起了自己的分支机构专门进行政策倡议。另外， 大多数第三部门组织不断加强他们自身政策倡议的能力。由于这类组织相对于政 府和营利组织而言，更紧密地与民众联系在一起，而且自身就是由这些民众创立 起来，因此，这类组织更容易了解到人们的需求、更好地代表他们的利益。而且， 有些第三部门组织本身就是一个倡议性的组织，反映民众的呼声就是其存在的原 因。许多第三部门组织经常与当地民众合作，将民众的需求呼声传递到政府决策 中，从而进一步加强他们政策倡议的功能优势。 三、第三部门形成与发展的基本条件、支撑条件分析 3 1 基本条件：政府失灵、市场失灵及社会需求 第三部门形成与发展的基本条件实际上就是这一部门形成发展的内驱动力 如果这些条件不存在，那么第三部门就不可能形成，更不用谈其发展了。 3 1 1 第二种政府失灵、市场失灵 我们有必要区分一下第一种和第二种的政府失灵与市场失灵。 前文我已经提到秦晖学者对第三部门作的界定，事实上，他已经很好地区分 了第一种失灵与第二种失灵 4 1 。所谓的第一种政府失灵与市场失灵，指的是政 府在提供私益物品上存在效率低下的问题，而市场机制在提供公益物品时由于 “搭便车”现象而存在失灵。这第一种意义上的政府失灵与市场失灵是可以互为 解决的，西方民主福利国家机制与自由市场体制的应运而生就是互为解决的结 果。烈而，随着这两种体制进一步发展，这两种机制又都出现了问题，于是出现 了所谓第二种政府失灵与市场失灵，前文介绍的第三部门理论中的政府、市场失 灵理论很大程度上属于此种失灵。这第二种失灵指的是，市场不仅在提供公益物 品上存在失灵，在提供私益物品时由于信息不对称的市场结构也导致失灵，而政 府在提供公益物品时由于倾向于“中位取向”而失灵。 二十世纪三十年代的资本主义经济危机( 实际上就是市场体制危机) 以及二 十世纪七十年代石油危机引发的福利国家危机促使西方人去探索一种新的解决 方式，这种新的解决方式就是我们现在所说的第三部门的介入。因此，西方发达 国家第三部门是在民主福利机制与自由市场体制高度发展成熟后而出现了第二 种失灵以后才真正形成发展起来的。 3 1 2 社会需求 西方国家政府失灵与市场失灵的提出，是由于西方社会出现了越来越多的政 府及市场不能满足的需求 4 2 。这些需求包括：一是社会交往的需求；在现代社 会开始之初，人们往往首先要满足生理、安全的需要，这类需要往往通过市场提 供商品、政府提供国防等就可以满足，而随着现代社会步八成熟发展甚至步入后 现代社会阶段时，人们往往将重点转为社会交往、尊重的需要，这类需要往往市 场与政府很难满足：市场经济是将所有物品及服务一律商品化，包括人本身，并 将人看作一种纯经济、纯理性的动物，人的所有行为皆出自其成本收益的分析， 因此从市场的角度，人的社会性被商品性所抹杀，人与人之间只有利益的成本收 益核算。然而，事实上，人作为一种社会动物，有着与其他人交往的需求，有着 与那些兴趣、爱好、志向等相接近的人交往的需求，有着受人尊重、过着一种有 尊严的生活的需求，这类需求尤其在成熟的现代社会或后现代社会特别强烈，而 纯理 生、纯商品性考虑的市场是无法满足这类需求的。同时，政府也因其强调整 齐划一的特性而无法满足人们的不同归属感需求。这类需求只能通过各种第三部 门组织来加以满足，诸如各类俱乐部、论坛、会计师协会、雇主联合会、宗教团 体、各类学会等等。“现代社会，随着家庭地位的式微，活动半径扩大，生活节 拍的加速，人们很容易产生疏远感，第三部门的活动将陌生人聚集到一起，为某 ， 项事业共同努力。”【4 3 】二是公益物品的日益多元性的需求；在现代社会形成之 初，人们的需求比较单一、统一，而随着市场经济的不断发展，越来越多的物品 呈现于人们眼前，而随着人们物质生活水平的不断提高，人们对物品的需求也曰 益多元化。在前面介绍第三部门理论时，已经提到人们对于物品及服务的质与量 有着不同的需求，在市场不能满足公益物品的需求情况下，政府同样也不能很好 满足，政府介入的结果往往导致部分人对公益物品的过多需求及部分人的特殊需 求都得不到很好满足。而第三部门却能够很好满足这类需求，因为其是非营利的， 因此这类组织愿意提供市场不愿提供、没有太多利润可占的公益物品；因为其存 在多样性、民间性、灵活性等特点，因此这类组织能够很好地了解人们多元的需 求、以各种类型的组织满足各种需求、根据不同需求适时调整自己的供给服务以 满足过多需求及特殊需求。三是性质日益复杂的私益物品的需求。前面的理论介 绍中己经提到私益物品市场普遍存在信息不对称的结构，而随着物品的性质不断 复杂化，这种不对称性会更加明显，消费者由于很难对性质复杂的物品进行评估， 从而使其越发处于劣势地位。与市场中的营利组织不同，第三部门组织由于其非 营利分配性的特点，即营业收入不用于私益分配，因此，这类组织借信息不对称 欺骗消费者的动机要弱很多，从而，由这类组织负责提供的性质复杂的私益商品 往往更容易得到人们的信任。 ， 3 2 支撑条件 满足了上述的基本条件，第三部门就开始形成与发展。然而，在这一过程中， 一系列的支撑条件将决定着这一部门形成发展的速度与状况。西方国家第三部门 发展的支撑条件包括二十世纪资本主义国家整个政治经济环境的变化，灵活开放 性的制度结构，强大的社会中间阶层以及成熟的公民文化。 3 2 1 变化的政治经济环境因素 资本主义自诞生之日起，就一直存在着自由经济与政府干预之争。然而，在 二十世纪上半叶以前，自由经济的呼声与实践一直占据着国家政策的主导。二三 十年代爆发的资本主义经济危机成为了福利国家兴起的契机。二战以后，西方国 家( 尤其是欧洲) 开始以政府干预的形式大规模建立国民的社会福利计划，具体 表现形式：经济领域，出现了愈来愈多的混合经济；政治领域，国家对公民社会 的不断侵蚀，从而导致公民社会的不断国家化；福利领域，传统的慈善组织、社 会互助组织行为作用的边缘化 4 4 。虽然，福利国家一度被视为治疗资本主义国 家通病的“良药”，然而，7 0 年代的石油危机使得这一贴“良药”背后掩藏的诸 ， 多问题得以集中体现。福利改革的浪潮开始风起云涌。 事实上，在这股改革浪潮中，存在着两股最有影响力的改革方案：一是以哈 耶克和弗里德曼为代表的新自由主义理论，该理论强调通过私有化的方式来纠正 政府干预经济而导致的问题 4 5 。撒切尔政府实行的“撒切尔之路”和里根政 府实行的“新联邦主义”是该理论在政策导向上的体现。二是福利多元化，即强 调通过政府以外的各种组织来替代或弥补政府在市场中提供服务的作用与问题 4 6 。然而，不管何种改革方案，第三部门的介入成为了这两种改革方案的共同 指向。事实上，在新自由主义理论中，私有化提倡的是将原来由政府掌控的资源 交由市场中的其它各种组织去掌握、管理甚至增值，即“分散化”，而这种“分 散化”是通过市场中的其它各种组织的参与来完成；在福利多元主义理论中，该 理论强调社会福利不应该由国家包揽，民间社会也应该广泛参与，即“参与性” 4 7 】，而这种“参与性”本身就是权力分散化的过程。因此，这两股改革方案并 不互相对立，反而是相互补充。美国是高度提倡私有化的国家，然而，在二十世 ， 纪七十年代后的私有化过程中，第三部门成为了主要弄潮儿，不管采取何种改革 方案，第三部门成为了当之无愧的最终受益者。 历史经验表明，市场经济的发展必须伴之以对人、自然和社会的保护机制； 否则市场经济会危及人类的生存 4 8 1 。其它国家的经验表明，在市场经济条件下， 光靠政府并不能对人、自然和社会提供充分的保障；第三部门是对市场部门和政 府部门的必要补充。三足鼎立的体系才是稳定的 4 9 。 3 2 2 制度因素 便捷的登记管理制度 根据王绍光的研究，在美国，申请建立一个第三部门组织是一件非常容易的 事情。任何想要建立第三部门组织的个人只需填一张申请表( 申请表构成非常简 单：申办人的姓名，住址，组织的宗旨以及组织的结构等) 即可，如果对于申请 表的填写，联邦政府觉得没有太大问题，那么，申请人只需缴纳几百美元的手续 ， 费即可使其组织的成立成为现实。而且，为了便于第三部门更有效地发挥作用， 美国的第三部门组织可以有其分支，一般一旦该组织在联邦层面上申办成功，那 么地方各级政府对其分支机构的申办申请基本上是全部批准的。另外，这类组织 一旦申请成功，就可以一直存在下去；在德国，第三部门的形成发展遵循两个重 要原则：自治原则；及政府的辅助原则。在这两个原则下，德国第三部门如许多 其它西方国家第三部门一样，享受着较高程度的自治，政府对其的登记管理只起 到辅助的作用 5 0 】。一般而言，西方第三部门的登记管理制度比较宽松，除了对 部分类型的第三部门组织作出必须登记的规定外( 如英国等，但各西方国家规定 有所不同) ，一般都采用自愿的原则。然而，为何在自愿登记的情况下，大多数 第三部门组织仍然愿意到政府部门登记注册呢? 原因在于，西方政府对于自愿登 记注册的第三部门组织给予了减免税收等多项优惠政策。因此，西方将第三部门 的登记管理制度与税收制度很好地结合在一起，为第三部门的形成与发展提供了 有效的制度安排：即第三部门因税收减免的激励而主动到政府部门登记注册并接 受管理监督，而不是“非法”甚至“违法”运作。 资助型的税收制度 就资金来源的结构而言，世界各国的第三部门组织可以分为三类：( 1 ) 以政 府税收资助为主，( 2 ) 以会费收入和营业收入为主，( 3 ) 以民间捐款为主。发达 ， 国家一般属于第一类 5 1 。( 见表3 2 2 - 1 ) 表3 2 2 1 ：各国第三部门组织收入来源结构，1 9 9 5 年 资料来源：l e s t e r 膨s a l a m o n , h e r o u tk a n h e i e r , a n d a s s e c i a t e s , “t h e e m e r g i n g s e c t o r r e v i s i t e d ：hs u m m a r y ”，t h ej o h n sh o p k i n sc o m p a r a t i v en o n p r o f i ts e c t o rp r o j e c g p h a s et i 1 9 9 9 ， w e i s b r o d 很早就发现，第三部门由于提供的是公益物品，因此这部门往往 会遇到财政问题，因为这一部门不象政府部门那样具有强制性的权力 5 2 】。 s a l a n m n 也注意到这一问题。由于第三部门往往依赖个人非正式( 非制度化) 的社 会捐款因此，这一部门很容易受到经济波动的影响，一旦发生经济危机，这类 捐款数目往往骤减 5 3 。对此，谣方国家政府往往通过制度性的安排来帮助解决 这一问题。 一方面，政府对第三部门提供制度化的直接资助，即政府拨出部分税收收入 用于资助第三部门。这里首先需要消除一个误解，人们往往误以为，由于第三部 门具有民间性的特点，因此，这一部门的资金完全来源于私人的捐款。事实上， 许多西方国家第三部门的大部分资金来源于政府资助。因为，西方许多国家政府 已经认识到，第三部门的介入可以帮助其实现大部分国内政策目标并解决许多棘 手的社会问题 5 4 】。到1 9 8 0 年，美国联邦政府对第三部门的直接资助高达4 1 0 亿美元，相当于第三部门总收入的3 5 。此外，州及州以下政府还资助了第三部 门8 0 - 1 0 0 亿美元。而同年，第三部门来源于私人捐款只有2 6 8 亿美元【5 5 1 。在英 国，第三部门总收入的4 0 来自政府拨款；在德国，这一比重达到近7 0 ；在 荷兰，第三部门近9 0 的资金来自于政府 5 6 。 另一方面，政府通过间接资助的方式，即向第三部门捐款的个人和公司提供 减免税的待遇，并给第三部门的收入免税待遇。不同的第三部门组织从减免税中 得到的好处不同，受益的方式也不同。税收减免包括所得税、营业税、财产税等 等，另外，第三部门组织的有偿服务、政府及社会资助等收入都是免税的。此外， 慈善捐赠可以在税前支付，不列入捐赠人的计税所得。也就是说，他捐出多少钱， 就在他的所得税基中相应扣除多少，当然，各国都规定了不同的限额。对于第三 部门自勺减免税收制度，从捐赠人与受赠人两方面极大促进了第三部门的不断壮大 与发展。从捐赠人的角度，他们更有动力将原本应该上缴政府的税款资助第三部 门；从受赠人的角度，第三部门组织可以从事一些经营性质的活动来扩大其运作 资金。例如，澳大利亚政府每年通过这种形式对第三部门组织提供的间接资助达 4 亿澳元 5 7 1 ；而据美国目家税务局估计，目前联邦政府每年由于对第三部门的 ， 间接资助而使税收转移高达4 4 5 亿美元 5 8 。 完善的社会监督机制 政府对第三部门的监督由于其常常缺乏专业性，缺少人力而变得形同虚设， 因此，魔松便捷的登记管理制度更需要一个较为完善的社会监督机制。第三部门 来源于社会的自发组织，因此，这一部门也理应接受社会的监督。美国对第三部 门组织进行社会监督的原则是“公开原则”( d i s c l o s u r er u l e ) ，即任何人都有权向第 三部门组织要求查看它们的原始申请文件及前三年的税表；同时，公民也可以向 国税局了解某第三部门组织的财务情况和内部结构 5 9 】。在澳大利亚，任何一个 社会成员都可以到第三部门登记注册机关，查阅他想了解的第三部门组织的档案 资料 6 0 。因此，“公开原则”是社会监督机制的首要原则。西方国家的第三部 门组织大多将编制并公开出版组织年报制度化，从而也主动地接受社会的监督。 独立第三