（经济法学专业论文）城市房屋拆迁中的法律问题研究.pdf

摘要 陡着城市建设步伐的加快，房屋从栖身之所经过历史的不断推进。逐渐变成了一种文化、一 种资产和一种产业。房屋的现代化建设成为衡量一个城市现代化的标准。城市房屋的拆迁也伴随 城市建设步伐逐渐升温。但是由于现实中规范城市房屋拆迁的法律规范不完善，大规模的城市房 屋拆迁目前仍处于无序状态。大量的违法拆迁现象层出不穷。严重损害被拆迁人的合法利益，导 致现实生活中因为拆迁带来的纠纷矛盾频频出现，严重影响社会的稳定。城市房屋拆迁现如今已 经成为社会所关注的热点问题。 从现今城市房屋拆迁所存在的问题来看，解决城市房屋拆迁问题的途径是完善法律制度。本 文在大量的文献研究基础上，结合现有法律文本及实证调研的情况，从法律的视角对房屋拆迁中 存在的问题进行深层的分析和研究。总结出“公共利益”和“商业利益”两种性质的拆迁的混淆 是导致城市房屋拆迁纠纷的最直接的原因。 本文的论述以区分两种不同性质的拆迁为主线，对政府在城市房屋拆迁中角色的定位、房屋 拆迁的补偿、房屋拆迁的强制执行、解决房屋拆迁纠纷的渠道几个方面所存在的问题进行深入分 析。结合现有的城市房屋拆迁管理条例及相关法律规定，找山了相关规定的不足之处，从而 为城市房屋拆迁制度的完善提供立法上的建议及对房屋拆迁实践中产生的问题提供对策。 关键词：城市房屋拆迁“公共利益”性拆迁“商业利益”性拆迁 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h es t e po fu r b a nc o n s t r u c t i o ns p e e d i n gu p ，ah o u s eh a sc h a n g e df r o map l a c et or o o s t t oak i n do fc u l t u r e ，p r o p e r t ya n di n d u s t r y t h em o d e r n i z a t i o no fr e s i d e n c eb e c o m e sas t a n d a r do f a s s e s s i n gt h el e v e lo f m o d e r n i z a t i o no f ac i t y w i t ht h es p e e do f u r b a nc o n s t r u c t i o na c c e l e r a t i n g , u r b a n h o u s er e m o v a li sa l s ob e c o m i n gak i n do fh e a t e dt o p i c b u td u et ot h ei m p e r f e c t i o no fa v a i l a b l el a w s a n dr e g u l a t i o n sr e g u l a t i n gu r b a nh o u s er e m o v a l ，l a r g e - s c a l eu r b a nh o u s er e m o v a li sn o wi nak i n do f c h a o t i cc o n d i t i o n al o to f i l l e g a lr e m o v a lc a s e so c c u ri n c e s s a n t l y , w h i c hd o e ss e r i o u sh a r mt ol e g i t i m a t e b e n e f i t so ft h eh o u s eo w n e r s ，a n dr e s u l t si nf r e q u e n to c c u r r e n c co fd i s p u t e sr e l a t e dt ou r b a nh o u s e r e m o v a l t h u s ，i ts e r i o u s l ya f f e c t st h es o c i a ls t a b i l i t ya n di t i sa l s ob e c o m i n gak i n do f h e a t e dt o p i c f r o mt h ep r o b l e m se x i s t i n gi nu r b a nh o u s er e m o v a ln o w a d a y s ，w eh o l dt h a tt h eu l t i m a t er e s o l u t i o n t h ep r o b l e m sc o n c e r n i n gu r b a nh o u s er e m o v a li st op e r f e c tt h el e g a ls y s t e m i nt h i st h e s i s ，b a s e do n m a s s i v el i t e r a t u r er e v i e wa n dd e m o n s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o n s ，f r o mal e g a la n g l eo fv i e w , t h ea u t h o rh a s a n a l y z e dp r o f o u n d l yt h ep r o b l e m se x i s t i n gi nu r b a nh o u s er e m o v a la n ds u m m a r i z e st h a tt h ec o n f u s i o n a b o u tt h en o t i o n so fp u b l i ci n t e r e s t - o r i e n t e dr e m o v a la n dt h ec o m m e r c i a li n t e r e s t o r i e n t e dr e m o v a li s t h ed i r e c tr e a s o nt h a tl e a d st ot h ed i s p u t e sr e l a t e dt ou r b a nh o u s er e m o v a l i nt h i st h e s i s ，t h ea u t h o rm a i n l yf o c u s e sa t t e n t i o nt od i s t i n g u i s ht h et w od i f f e r e n tk i n do fr e m o v a l ， a l o n gw i t hw h i c ht h ea u t h o rh a sm a d ead e e pa n a l y s i st ot h er e c o g n i t i o no ft h er o l eo fg o v e r n m e n t si n u r b a nh o u s er e m o v a l ，t h ec o m p e n s a t i o nt ol e g a lo w n e r s ，t h ea p p l i c a t i o nm a n d a t o r ym e a n s ，a n dp o s s i b l e r e s o l u t i o n st ot h ed i s p u t e s i nt h et h e s i s ，i nr e g a r dt o ”t h ea d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n so fh o u s e r e m o v a li nc i t i e s ”a n dr e l e v a n tl a w s ，t h ea u t h o rh a sd i s c e r n e ds o m ed e f e c t si nt h er e g u l a t i o n s ，w h i c h w i l lb eag r e a th e l pi np r o v i d i n gs u g g e s t i o n st ol e g i s l a t i v eb o d yi np e r f e c t i n gt h er e g u l a t i o n sc o n e e m i n g u r b a nh o u s er e m o v a la n dp o s s i b l er e s o l u t i o n st ot h ed i s p u t e si nt h ep r a c t i c eo f u r b a nh o u s er e m o v a l k e yw o r d s ：u r b a nh o u s er e m o v a l ；p u b l i ci n t e r e s t - o r i e n t e dr e m o v a l ；c o m m e r c i a li n t e r e s t - o r i e n t e d r e m o v a l i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：嘲橱7时间：溯年易月， 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同 媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生躲搠 导师签名： 脑卅p 时问：为郇刀年莎月f f 1 时间：7 n 罗年月厂z f 中国农业大学硕卜学位论文 第一章引言 1 1 研究目标和意义 1 1 1 研究目标 第一章引言 对我国城市房屋拆迁问题的现状进行分析，梳理城市房屋拆迁中所存在的问题，找到问题根 源所在，并进行深入分析研究。结合现有的城市房屋拆迁管理条例及相关法律规定，找出相 关规定不足之处，通过理论联系实际的方法，对拆迁中出现的矛盾纠纷提出合理的解决手段，对 城市房屋拆迁性质严格区分、政府在拆迁中的角色合理定位、制定合理的拆迁补偿标准，引入司 法机制的监督和裁判，为城市房屋拆迁制度的完善及城市房屋拆迁的立法提供建议和对策从而 稳定社会秩序，促进城市化进程的加快本论文的选题来自于实践中的需要，也是以解决实践中 的问题为目标，不仅有理论意义。也有重要的实践价值 1 1 2 研究意义 城市房屋拆迁，既关系到城市规划的具体落实，又关系到国家、开发商、被拆迁单位及亿万 城市居民的利益t 城市房屋拆迁中三方利益博弈的局面带来的矛盾纠纷已经严重影响到社会的稳 定，是一个既敏感又普遍的社会问题，而规范城市房屋拆迁的法律法规仅有一部城市房屋拆迁 管理条例，颁布并实施已经六年，作为我国有关城市房屋拆迁管理的行政法规，对加强城市房 屋拆迁管理。保障城市建设顺利进行，保护拆迁当事入的合法权益提供了法律依据，起到了重要 作用。但六年来，我国的政治、经济生活有了很大变化，立法环境有了很大改善。相关的法律法 规或出台或修改，城市房屋拆迁管理条例的局限性和不完善之处也充分反映出来为此，需 对其中的法律漏洞予以研究，并制订预防措施，为立法提供依据，以保障社会主义市场经济的稳 定发展及法律体系的日趋完善。 ( 1 ) 对现行城市房屋拆迁管理条例不合理之处，提出完善的建议 新宪法修改出台以后，公民的私有财产权由民事权利上升为宪法权利，从一般权力上升为基 本权利。然而今天，在城市房屋拆迁中被拆迁人在处理自己的基本财产一房屋时却不得不面对 来自政府权力的干预，因此严格区分“公共利益”与“商业利益”两种不同性质的拆迁行为是解 决城市房屋拆迁现有问题的关键。将两种不同性质的拆迁在立法中区分开对待，才能从本质上解 决拆迁的纠纷和矛盾。将公共利益性质的拆迁限定为行政行为，将商业利益性质拆迁限定为民事 行为，将商业性城市房屋拆迁交还给市场，拆迁人与被拆迁人之间作为两个平等的主体就相关的 拆迁补偿等拆迁相关事宜进行协商。政府只能作为行政管理者对拆迁市场进行监督。从而保护双 方的权益。避免行政权的过分介入，使利益天平发生倾斜。如果处理不好城市房屋拆迁问题，不 仅影响城市化进程的效率，而且关系到被拆迁人私有财产的充分保护，关系到整个社会的稳定 因此对拆迁法律制度的完善应从维护公民基本权利的视角出发重新进行审视，完善法律规定，增 l 中国农业大学硕十学位论文第一章引言 加维护公民权利的内容。 ( 2 ) 对房屋拆迁法律制度的适用提出改善的建议，解决拆迁纠纷 在立法完善的基础上，还需要准确地理解和适用法律，才能解决拆迁纠纷。实践中政府关于 拆迁的政策制定了不少，但往往在执行的过程中出现。上有政策下有对策”，最终损害弱者利益 的局面。因此。通过对拆迁法律制度适用过程中存在的问题进行分析和研究，找到司法过程出现 扭曲的原因，进而提出法律适用方面的改善建议，将有助于解决房屋拆迁中的各种矛盾和纠纷 1 2 研究现状 西方学者早在1 9 世纪末便开始进行人口迁移问题的研究，自上个世纪5 0 年代以来取得了实 质性进展，产生了一系列的模型和理论，如最著名的人口迁移的推拉模型、生命周期模型以及家 庭迁移理论等。1 城市人口迁移可分为城市问的迁移和城市内部迁居，后者历来是倍受城市地理 学者关注的一个研究方向。迁居伴随着城市生长的过程，生活周期改变，经济状况改善、居住空 间偏好的变化等都会引起居民的迁居。2 在西方国家，迁居在很大程度上导致城市邻里社会、经 济结构的变迁；一般情况下，迁居行为与居住郊区化的进行紧密联系在一起，以致西方城市居民 的迁居与城市内部特定地域的退化有很大关系3 基于这类问题的重要性，西方学术界对城市居 民迁居的主体、原因、决策行为、目的地以及空间方向等方面进行了大量研究。 长期以来，大量有关城市内部迁居问题的实证研究都是以西方城市为基础展开的，直到近些 年，中国在这方面的研究才刚刚起步。城市人口的迁居在很多情况下是由于拆迁引起的，虽然对 迁居问题的整体研究我国起步较晚，但是随着城市化进程加速。城市功能不断提升，旧城改造加 快，城市的空间扩展迅速。在城市迅速扩张的过程中，出于改善居住条件和生活环境的需要，城 市居民纷纷从中心城区迁往新城区。日益扩大的市内迁移流，和从农村迁入城市的庞大迁移流相 互作用。5 中国城市化进程进入了一个新的发展时期。为了保证房屋拆迁的顺利进行，国务院在 1 9 9 1 年公布了城市房屋拆迁管理条例，并在2 0 0 1 年对城市房屋拆迁管理条例进行了修改。 但是房屋拆迁经历了从计划经济向市场经济的过渡时期，历史所遗留的问题给中国的房屋拆迁制 度的发展带来了消极的影响。随着市场经济的发展和法制的不断健全，城市房屋拆迁管理条例 中的一些规定已经不能适应新形势的需要，在规范拆迁制度上存在不完善之处 1 2 i 房屋拆迁中对“公共利益”与“商业利益”的界定 国外及香港、台湾地区的研究现状 从各国立法规定来看，基本上都没有对。公共利益”进行精确的定义，而只是采取了抽象概 顾朝林中国大中城市流动人口迁移规律研究地理学报1 9 9 9 5 4 ( 3 ) ：2 0 4 2 1 2 。k i n glj , g o l l e d g er q c i t i e s , s p a c e , a n db e h a v i o r ；t h ee l e m e n t so f u r b mg e o g r a p h y e n g l e w o o dc l i i i 墨n j ：p r e n t i c e h a l i ，1 9 7 8 2 3 - 4 5 ：c a d w a l l a d e r m t u r b a n g e o g r a p h y ：a n a n a l y t i c a l a p p r o a c h u p p e r s a d d l e r i v e t , n j ：p r e n t i c e h a l l ，1 9 9 6 。6 8 8 0 k n o xp p i n c hs u r b a ns o c i a lg e o g r a p h y ：a ni n t r o d u c t i o n e n g l e w o o dc l i f f & n j ：p r e o f c eh a l l , 2 0 0 0 , 6 0 - - 6 8 5 杨彦，田艳平，易成栋大城市的内部迁移与城市空问动态分析人口研究2 0 0 4 ，2 8 ( 2 ) ：4 7 。5 1 2 中国农业大学硕士学位论文第一章引言 括式的方式来规定 韩国制定了t - l - 地收用法 ，在其第二条中列举了各种可以征地的公益事业：有关国防、军 事事业；铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、燃气、广播气象观测等事业建设；国 家或地方共同体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；国家或地方共同体 指派的建设者由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地事业：根据其他法律可以征用或使用 土地的事业 香港地区对公共利益的范围在相关的立法中做出了限制。香港地区对于。公共利益”通过列 举的方式在立法中界定：( a ) 收回卫生情况欠佳的物业，以确使经改善的住宅或建筑物得以在其 上建造，或确使该物业的卫生情况得以改善；( b ) 收回其上有任何建筑物的任何土地，该建筑物 由于接近或连接任何其他建筑物，以致严重干扰空气流通，或在其他方面造成或导致该等其他建 筑物的状况不适合人居住或危害或损害健康；( c ) 为与官方的海军、陆军或空军( 包括香港各志愿 部队) 有关的任何用途而作出的收回：( d ) 为行政长官会同行政会议决定为公共用途的任何类别用 途而作出的收回，不论该用途是否与以上的任何用途同类。并且规定要向社会各界以公告形式使 政府的行政行为透明化：( 1 ) 凡发出命令以收回土地，须在宪报刊登中英文公告，说明该土地须 作公共用途及将予收回。( 2 ) 如能寻获业主，则须将该公告的副本送达业主，并须在将予收回土 地的显眼部分张贴公告，又如该土地分为地段、分段或小分段者，则在切实可行范围内，须在受 影响的每一地段、分段或小分段张贴公告( 3 ) 张贴于该土地的公告须注明张贴日期，并须注明 该土地将于上述日期起计的1 个月届满时收回，但如行政长官已授权给予较长的通知期则除外； 如有此情况。则须注明该较长的期限。( 4 ) 根据本条刊登及送达或张贴的公告，须当作是给予该 土地的业主及就该土地拥有权益、权利或地役权的每个人的通知。7 台湾地区的。土地征收条例”将土地征收的目的界定为兴办公共事业，具体内容包 括：( 1 ) “国防”事业：( 2 ) 交通事业：( 3 ) 公用事业：( 4 ) 水利事业：( 5 ) 公共卫生及环境保护事业：( 6 ) 行政机关、地方自治机关及其他公共建筑：( 7 ) 教育、学术及文化事业：( 8 ) 社会福利事业；( 9 ) 国营 事业：( 1 0 ) 其他依法可征收土地的事业。 国内的研究现状 现行房屋拆迁立法对拆迁目的没有明确区分，实践中不论拆迁是出于公益目的还是商业目 的，只要被拆迁人在搬迁期限内未搬迁的，一律实行强制拆迁，这就为房地产开发商带来便利， 借用“公共利益”需要进行城市开发的幌子，而动用强制拆迁的手段进行拆迁工作，谋取暴利留 下了空间。 1 9 9 8 年 - i - 地管理法只在总则中保留了。公共利益的需要”的原则性规定，但依然不够具 体、规范，拆迁实践中依然不能很好的防止土地征收权的滥用有关“公共利益”的范围规定得 不够明确。我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合。公 共利益”却没有明确的规定。由于我国行政机关现在的工作水平和透明度还不能完全令人满意。 6 陈龙山外国经济法( 韩国卷) 吉林：吉林人民出版社，1 9 9 4 。1 1 9 5 1 1 9 6 7 王建民香港民商实务与案倒一香港房地产法实务( 上) 北京：人民法院出版社，1 9 9 4 1 9 9 2 9 7 。翁岳生行政法( 下) 北京：中国法制出版社。2 0 0 0 3 0 3 5 3 中国农业大学硕士学位论文 第一章引言 2 0 0 4 年现行宪法第四次修改之后，其第十三条第3 款明确规定了国家对公民的私有财产的征 收征用，都必须是为了。公共利益的需要”但宪法对公共利益的概念也没有作出明确的界定。 一些地方政府以公共利益的名义滥用行政权力，非法征地拆迁，侵害了公民的财产权利，引发了 一系列社会矛盾，我们寄希望于物权法) 能对“公共利益”的概念作出明确界定，以充分保护 公民私有财产权但很遗憾的是，2 0 0 7 年3 月1 6 日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的 物权法 也未对。公共利益”做出界定 由于“公共利益”没有明确的范围，使得城市房屋拆迁管理条例 未将公共利益与商业利 益两种性质的拆迁行为相区别的加以对待，而是将城市房屋拆迁的属性一律混淆为行政行为性 质，造成了城市房屋拆迁管理条例在规范房屋拆迁过程中存在许多不合理之处 1 2 2 政府在城市房屋拆迁的角色 某些地区、某些官员强行介入商业性房屋拆迁项目，甚至为了谋取地方利益、部门利益和个 人利益，不惜拖延、克扣被拆迁居民的补偿资金或以。公共利益”为由。非法的允许甚至直接执 行商业性项目的强制拆迁。房屋拆迁的程序由法规、地方规章规定、拆迁申请的内容需要政府的 审批，拆迁补偿的标准要由政府制定，争议的裁定由政府作出，实施作业由政府指定的单位负责， 或者于晚由政府设立的公司或“拆迁办”完成。对于拒不配合的被拆迁人由行政机关如公安局等 采取强制措施。整个过程都以政府的行政强制力为后盾。最为重要的是，拆迁是政府转让土地的 直接后果，是行政行为所追求的后果事实上被拆迁人不管是否愿意，最终房屋都是要被拆除 政府在拆迁中既是规则制定者，又是“裁判员”，还充当“运动员”，显然难以保证拆迁的公 平公正。 如湖南省郴州市嘉禾县所发生的权力性暴力拆迁事件，曾一度被嘉禾县政府打扮成“国家建 设项目”的商贸城开发工程。是一个地地道道的商业开发项目。其当地政府专门制定“株连政 策”，以行政命令的形式逼迫公职人员负责各自亲属的拆迁工作，如果不能够按照开发商的要求 拆迁，将被暂停工作、停发工资、被开除或下放到边远地区为此差不多发起了一场轰轰烈烈的 运动，目的无非是要帮助乃至代替开发商以最快的速度和最低的成本完成拆迁。”“株连政策” 显然是于法无据的。“株连政策”只是一个中介，实质上是政府以行政权力介入商业拆迁的一种 手段。虽然政府权力介入商业拆迁的事例屡有所闻，而嘉禾县的做法既显示了其独具匠心，更提 供了一个政府与开发商亲密合作、政府权力为商业拆迁竭诚效力的精彩版本 综上所述，房屋拆迁性质的混淆加上政府在城市房屋拆迁中的权利过大，致使被拆迁人同意 也罢，不同意也罢，房屋都得拆，严重侵害了被拆迁入的利益。丝毫没有体现中共中央。立党为 公，执政为民”的思想。“水可载舟亦可溺舟”，房屋拆迁直接影响到民众的基本利益，政府 应该将房屋拆迁作为一项“民心工程”来对待，政府是人民的政府。应该以民众的利益为出发点。 如果背道而驰，房屋拆迁的问题将会成为危害社会稳定的。定时炸弹” 9 孙建华腾自强拆迁合同性质三论h t t p ：m d f f y c o _ 2 0 0 4 8 2 6 ”潘洪其政府权利介入商业拆迁危害了什么北京青年报2 0 0 4 5 1 5 4 中国农业大学硕十学位论文 第一章引言 1 2 3 补偿安置在立法中的规定 国外的研究现状 国外的房屋拆迁补偿源于士地私有和法律对财产权的保护自法国大革命后，君主专制被推 翻，民主政治开始实施，。私有财产神圣不可侵犯”逐渐成为欧洲政治思想的主流。法国大革命 的产物一人权宣言) 第1 7 条规定：。财产权为不可侵犯之神圣权利，人民财产要根据法律 认定。方可为公拭需要而用，并须先给予公平补偿，不得剥夺此规定创建了现代拆迁征用土 地立法的基础，时至今日，有偿征用己成为世界各国普遍建立的一项法律制度。” 世界各国针对国有化征收所持的最基本的原则就是补偿原则，而且补偿应该是公平、充分， 合理和及时的美国宪法第5 修正案规定：。任何人不得非经正当法律程序被剥夺生命、自由或 财产，私人财产非经公平补偿不得加以征收作公共使用。德国宪法第1 4 章第3 节规定：。只有 为了公共福利，才可将私有财产充公必须有确定补偿的性质和范围的法规，财产充公才能生效 确定补偿的原则是公共利益与原所有者利益的公平的平衡。在补偿数额发生争议的情况下，可诉 诸普通管辖区的法庭”德美两国宪法关于充公条款的规定至少有以下几层含义：( 1 ) 宪法中规定 私有财产权的目的是划清公私界限私有财产权在私人领域不受政府的干预：( 2 ) 私有财产权也伴 随着社会责任，在必要时为公共利益做出牺牲：( 3 ) 私有财产充公必须依照明确的法律规定或正当 法律程序：( 4 ) 必须给予公平合理的补偿 美国的拆迁征收主要分两种形式：一种称为警察权( p o l i c ep o v e r ) ，警察权准许政府规划私 人土地，而不需要支付补偿。此方式使用范围非常有限。另一种是有偿征收( e m i n e n td o m a i n 或 c o n d e m n a t i o n ) ，是政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。美国联邦宪法第五条修正案规 定有偿征收的三个要件：正当的法律程序( d u ep r o c e s so fl ) ；公平补偿( j u s tc o m p e n s a t i o n ) ： 公共使用( p u b l i cu s e ) 有偿征收通常按下述程序进行：一，预先通告：二，政府方对征收财产 进行评估；三，向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，被征收方可以提出反要约 ( c o u n t e r - o f f e r ) ；四，召开公开的听证会( p u b l i ch e a r i n g ) 说明征收行为的必要性和合理性， 如被征收方对征收本身提出质疑。可提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为；五，如政府和被征 收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理：六，法庭要求双方分别聘 请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；七，双方最后一次进行补偿价金的平等协 商；八，如双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定合理的补偿价金数额：九， 判决生效后，政府在3 0 天内支付补偿价金并取得被征收的财产” 美国在拆迁征用时要求公平补偿，即第一，主体的公平，有权得到补偿的不仅仅包括财产的 所有人，还包括财产相关的收益人，如房地产的承租人第二，客体的公平，取得补偿的对象不 仅仅包括房地产本身，还包括其附加物，以及与该房地产商业信誉( g o o d w i l l ) 有关的无形资产 第三，估价的公平。法律要求补偿的价金以。公平的市场价值( f a i rm a r k e tv a l u e ) ”为依据。” ”赵红梅论完善我国城市房屋拆迁制度的若干问题矬律适用，1 9 9 8 , ( 4 ) ：2 1 - 2 4 。2 刷人伟荚周七地征用和房屋拆迁中的日1 法服则和判例北京规划建设，2 0 0 4 , ( 1 ) 1 7 4 - 1 7 7 ”金烨美国的“拆迁”制度管窥城市开发2 0 0 4 , ( 3 ) ：i 9 5 中囝农业大学硕士学位论文第一章引言 国内关于拆迁补偿的现状 随着我国旧城改造及房地产开发的不断发展。城市房屋拆迁安置补偿纠纷日益增多两种不 同性质的房屋拆迁决定了房屋拆迁两种不同的补偿程序，尽而引发出对城市房屋拆迁补偿问题的 思考。现今房屋拆迁补偿的具体方式有下列四种：第一，作价补偿，是指拆迁人以支付货币的形 式，赔偿被拆迁人因拆除房屋所造成的经济损失的补偿方式；第二，产权调换，是指拆迁人用异 地或者原地重建的房屋与被拆迁人的房屋按一定标准进行交换的一种补偿方式；第三，产权调换 与作价补偿相结合，是指在拆迁补偿过程中。对被拆迁人的房屋一部分实行产权调换。另一部分 实行作价补偿的方式。这种折衷的方式有利于协调拆迁双方在补偿问题上的分歧，是实践中经常 被运用的补偿方式；第四，重建，是指对于科教，文化、卫生、社会公共福利等非生产性和非营 利性单位的房屋，在拆除之后，按照城市建设统一规划进行重新建设“ 化解拆迁纠纷的关键在于合理充分的弥补被拆迁人的拆迁损失。我国现行的房屋拆迁补偿中 只注重对于房屋这一实体进行补偿。丽忽视了对房屋下的土地使用权进行补偿。在我国，城市土 地全部属于国有，土地使用权的补偿价没有真正的体现。有人认为，土地使用者取得国有土地使 用权没有付出对价( 即划拨取得) ，因此剥夺其土地使用权也不需要付出代价。但是如果对土地使 用权不予以补偿的话，很难保障被拆迁人的利益。由于我国房地分管的体制，具体到城市房屋拆 迁立法中，对房屋及附属物所占用韵土地使爿= 权是否给予补偿，目前仍无明确规定，因此导致在 实践中，存在不给予补偿的情况。” 房屋拆迁补偿确定的程序不透明，滋生腐败现象。政府部门干预较多，一些地方政府单方确 定补偿安置标准，以强制执行等手段，取代房屋拆迁的市场自由选择，造成补偿价格与市场价格 相差甚远。为了降低补偿安置标准，有的地方政府会直接干预评估机构的评估工作中，评估机构 成为政府的。工具”，暗箱操作现象严重，有的拆迁评估机构行为不规范，为了承揽业务和开发 商恶意串通，违法出具虚假估价报告。使原本已经很低的拆迁补偿金额被压的更低。有的地方政 府甚至为了体现其政绩，而与民争利，完全不顾及政府在人民心中的形象。在整个房屋拆迁程序 中，公众参与的机会很少，被拆迁人只是被动地接受，致使被拆迁人对政府产生对立情绪，导致 拆迁工作无法进行，也影响了公益事业的建设。” 1 2 4 强制拆迁对被拆迁人私有财产权及人权的侵害 在各地的城市房屋拆迁中，强制拆迁成为一个敏感的话题。拆迁单位为了达到拆迁的目的， 对房屋进行强制拆迁，在强制拆迁过程中也会运用各种手段迫使被拆迁人搬迁。因此，只要一拆 迁就有纠纷，一有纠纷就有上访，直接威胁社会的稳定同时强制拆迁也渗透进了“黑社会拆迁 团体”，对被拆迁人的人身财产安全构成了严重威胁。以下三个案倒申可以反映出现实中强制拆 迁中所存在的大量违法行为， 案例一：2 0 0 1 年3 月，上海欣德房地产开发有限公司对郑某住地实施老镇改造，拆迁期限 自2 0 0 1 年3 月6 日至2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，郑女士的楼房建筑面积为4 5 8 平方米，另有争议 扬心明城市房屋拆迁中房屋产权调换制度同济大学学报，2 0 0 3 ( i ) ：5 6 - 5 9 ”赵红梅论完善我国城市房屋拆迁制度的若十问题法律适用，1 9 9 8 , ( 4 ) ：2 1 2 4 屈名胜：城市房屋拆迁管理条例) 应从立法上完善律师世界，1 9 9 9 , ( 1 2 ) ：4 4 - 4 5 6 中国农业大学硕士学位论文 第一章引言 的平房建筑面积6 2 平方米，上海欣德房地产开发有限公司与郑女士就拆迁安置补偿问题仅协商 两次，在没有经过裁决与强制执行程序的情况下，于2 0 0 3 年3 月1 1 日夜趁郑女士等家人不在 时，强行将其房屋拆除，并将郑女士家中4 0 余件物品搬走，不知去向 案例二：2 0 0 3 年4 月1 2 日晚上大约9 点3 0 分左右，家住在北京市海淀区四季青蓝靛厂 厂北街6 l 号的许铁枝，被破门而入的七八个手持强光手电和圆木棒的人绑架到一辆没有车牌的 白色金杯车上，扔到黑暗陌生的五环路以外 4 月2 1 日晚上大约8 点多，许铁枝与其丈夫郑文亮正在案发现场，突然来了3 0 多名保安， 他们个个戴着大口罩遮起面孔，其中领头人身高大约1 8 5 米，穿一身黑衣，将两人分别拖开用 木棒进行殴打，向二人臀部各捅一刀从4 月1 7 日到2 1 日，许全家都遭到殴打，房子被推倒。 这又是一起暴力拆迁事件，野蛮拆迁居民夜间无家可归 案例- - ：2 0 0 4 年2 月6 日，在大连市甘井子区玉石街附近，一家建筑公司的四五辆汽车拉 了4 0 多人，对居住在这里的居民旅行强制拆迁，他们先砸玻璃，后砸房项，强行拆迁了7 户民 房。许多居民的家具，电器还没来得及搬出，就被压在废墟里，有的居民家中家具全被砸烂，居 民无处可住，孩子们在露天地里冻得直打哆嗦，有的居民还遭到拆迁人员的殴打，其中一名妇女 被打伤” 以上三个案例可以反映出，被拆迁人在拆迁中维护自己的利益时，受到的压力不只是政府施 加的，黑社会势力也在向房屋拆迁中渗透，当然，他们的介入是有人在幕后操纵，他们求的是财， 雇用他们的人求的是“方便”，正所谓拿人钱财替人消灾。行政裁决和强制执行不规范、在巨大 利益的驱使下，出现了野蛮拆迁等严重损害人民群众利益的恶性事件，并因此导致了一系列严重 的后果。损害了党和政府与人民群众的关系，严重影响了社会的稳定。 强制拆迁显然是与我国社会主义法制化要求背道而驰。野蛮、非法拆迁的愈演愈烈之势，凸 显出某些人和利益集团在社会利益重新调整时，为谋求最大利益的不择手段，同时也暴露出法律、 法规严重滞后于社会经济的发展。将人们的行为纳入法制的轨道是社会进步的标志，用法制的手 段规范拆迁行为，以保障被拆迁群众的利益，维护社会稳定。 1 2 5 解决房屋拆迁纠纷的渠道 城市房屋拆迁管理条例第十六条的规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房 屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理 部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决裁决应当自收到申请之日起3 0 日内作出。当事人对 裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3 个月内向人民法院起诉。拆迁人按照本条例规定已对被 拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。依照此条 例，我们可以看出，被拆迁人不满开发商提出的补偿安置方案时，开发商可以申请房屋拆迁管理 部门裁决。若房主不服，其只能就此裁决向法院提起行政诉讼，而不能以开发商为被告提起民事 诉讼。但在行政诉讼中，法院原则上只对行政行为的合法性进行审查，实质上没有起到太大的作 用。再加上诉讼周期较长，拆迁人按照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置 景智娟符振彦恶性拆迁会拆垮自己国家为拆迁纠纷再出。利刃一北京房地产2 0 0 4 ：( 7 ) 3 0 3 1 7 中国农业大学硕t 学位论文第一章引言 用房、周转房的，诉讼期间不停止拆迁的执行经过起诉到审判，再到发回裁决这一个期间。被 拆迁人的房屋早已成为推土机下的废墟。这对被拆迁人在拆迁补偿上是极为不利的。 在城市房屋拆迁管理条例) 中一味以行政诉讼的途径解决拆迁补偿安置引起的纠纷，最终 利益受损失的是被拆迁人，而被拆迁人在房屋的拆迁过程中处于弱势群体的位置他们的利益无 法得到有效的法律保障，他们只有通过不理智的行为，用血的事实来对抗政府。例如2 0 0 3 年8 月 2 2 日，南京邓府巷居民翁彪因房屋拆迁纠纷在邓府巷拆迁指挥部“自焚”殒命；9 月1 5 日， 安徽青阳县农民朱正亮因被拆迁土地使用权补偿纠纷的不到合理的解决。在天安门金水桥自焚 这只不过是典型的事例。在全国范围内，因城市房屋拆迁纠纷引起的流血事件，频频发生原因 就在于，我们的法律法规对补偿安置的规定不合理。被拆迁人在得不到合理的拆迁补偿后，只有 通过行政诉讼一条方式寻求救济，不能通过民事诉讼寻求救济，而行政诉讼又有其局限性，因此 被拆迁人的合法利益得不到有效的保障。被拆迁人在诉诸无门的情况下，往往会作出一些不理智 的行为 1 3 研究内容和方法 1 3 1 研究内容 对现行关于房屋拆迁的法律条文、法规和政府政策进行深入研究与分析，包括宪法，法律、 行政法规、部门规章以及司法解释，其中以城市房屋拆迁管理条例 的分析研究作为重点 收集并归纳房屋拆迁案件的司法判例。总结出司法实践中房屋拆迁纠纷的典型形式和司法适 用方面存在的问题，以便为研究提供定位和方向。 收集归纳文献，结合社会调查情况，具体分析房屋拆迁在实践操作中所存在的问题，分析问 题存在的原因，为立法建议的研究提供基础 以区分。公共利益”和“商业利益”两种拆迁性质为基础，提出完善我国现行拆迁法律制度 的具体立法建议和司法建议，并作为本文的重点和创新点。 1 3 2 研究方法 总体而言，遵循法律实证主义的方法，从法律文本、政府政策，司法实践、社会现实等方面 对中国现实城市房屋拆迁制度进行探讨和研究，发现现实和立法方面存在的问题，找到解决问题 的对策。具体而言通过下列方法实现研究目标： 文献研究：在前期工作对国内有关城市房屋拆迁法律制度的文献资料的收集、理解基础上， 初步了解房屋拆迁制度方面存在的问题，以制定自己的研究目标和调查研究方向 法律文本的分析和研究：收集并了解我国城市房屋拆迁立法方面的全部法律、法规、规章等， 找出法律规则方面的缺陷和问题 实证研究：初步拟订北京和青岛二个调查研究点，通过调查访谈和问卷的方式，感性了解和 认识城市房屋拆迁现实中存在的问题，了解有关政府部门在解决城市房屋拆迁问题的手段和对策 以及城市居民对城市房屋拆迁法律、政策内容及实施效果的态度和评价。调查的对象包括拆迁人 3 中国农业大学硕士学位论文第一章引言 和被拆迁人两个方面 比较分析方法：通过对国内外的城市房屋拆迁法律制度的比较分析，借鉴国外相关立法的优 点，结合我国现实情况进行比较研究，为我国城市房屋拆迁法律制度体系的完善提供借鉴 9 中国农业大学硕十学位论文第二章城市房屋拆迁概述 第二章城市房屋拆迁概述 2 1 城市房屋拆迁概念的界定 拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋及附属物予以拆除，对被拆除房屋及附属物的 所有人或者使用人予以补偿安置的活动” 2 2 城市房屋拆迁中主体的利益 2 2 1 政府在城市房屋拆迁中的利益 现今政府对城市建设兴趣很大。这是因为对于政府来说城市房屋拆迁所带来的不仅有显性的 收益而且还有隐性的收益，也就是说城市建设给政府带来的不仅仅是政绩方面，而且政府的批地 行为，是零成本支出，得到的是收益最大化的回报。城市建设所带来的土地出让金已经成为政府 财政收入的主要来源之一政府官员在城市房屋拆迁中利用权利寻租开发商设租，官员寻租， 开发商想得到土地使_ i 权，进行开发，政府官员利用权利为开发商大开方便之门，开发商为官员 提供大量的物质财富，双方达成。双赢”的局面 2 0 0 3 年。崂山违法批租土地大案”案发。该案曾被国土资源部列为五大违法土地案之一。在 该案中落马的原青岛市市长助理、崂山区委书记王雁受贿4 9 6 万元，原青岛市划规局长于志军受 贿5 3 9 万元、市规划局长张志光受贿8 6 0 万2 0 0 2 年1 2 月，王雁在其担任崂山区主要领导职务 期间，利用职务之便，先后2 4 次非法收受1 4 个单位及个人的贿赂。王雁在狱中接受采访时说， 地方官员短期出政绩就要加速城市建设，增加财政收入房地产开发就是最快捷的，房价上去了 也就是地价上去了。城市的形象就也能上去“表面看，土地开发程序极为复杂，但实际上。一 把手说了算。”据资料显示，2 0 0 0 年以来，青岛的房产价格已经翻了几番，城区海岸的个别单位 楼价已经突破万元。青岛的土地收益潜力无穷；而一地难求的现实，也间接导致一批“由地结利” 的官商腐败案件的滋长青岛城市建设的背后也隐藏了大量的暗箱操作，权力寻租的黑幕 在很多的地方现在出现了一种情况，一些政府可以免收土地出让金的情况让开发商进行开 发，为什么政府会做出如此无利益的举措。从现实中看，各个行政管理机关可以在开发地点获得 行政管理收入。这对于政府来说是一项长期的投入，所得到的回报是可持续性的，不失为一种好 的方式 2 2 2 开发商在城市房屋拆迁中的利益 房地产开发商从房屋拆迁到开发的整个过程中追寻利益最大化，对被拆迁人的房屋要在最短 的时间内拆迁完毕，因为建设单位从项目立项开始就要按照规定的数额筹措好拆迁安置资金存入 银行。正常情况下这笔拆迁补偿安置费用加上已付出的土地出让金占了整个项目建设资金的一半 王才亮房屋拆迁疑难问题解答北京：法律出版社，2 0 0 4 i ，2 1 0 中国农业大学硬t 学位论文 第二章城市房屋拆迁概述 以上而且越是大城市，越是黄金地段，建筑成本相差有限，而拆迁补偿安置费和土地出让金的 数额却大大增加，其占整个项目的建设资金的比例就越高，一大笔钱投了迸去，迟迟不发挥效益， 投资人为此寝食不安。建设项目逾期，不仅经济上吃亏，还有可能前功尽弃。然而，这种强烈的 时间性特点，影响到当事人的民事权利义务的享受和履行对于被拆迁人的补偿要用最少的钱解 决，只有这样才能使得利益最大化为了避免和拆迁户的逐户协商定价，就会千方百计的向政府 有关部门请求对被拆迁房屋进行强制拆迁 2 2 3 被拆迁人在城市房屋拆迁中的利益 被拆迁入通过土地使用权的转让，从现有的旧房屋置换刘一处新住宅，从而提高生活质量 披拆迁人在拆迁中也在寻求自己合法利益最大化。例如，要求获得较高的房屋拆迁补偿金，在自 己现有的闲置的空地上加盖房屋从而获得更多的拆迁面积补偿金，获得对房屋附属物的补偿及临 时安置的费用。 综上所述，现今城市房屋拆迁规模之大，涉及利益群体之广，带来的社会影响之深是前所未 有的，由于房屋拆迁所涉及的利益主体包括国家、开发建设单位及亿万城市居民的利益，房屋拆 迁中的三方利益相博弈，引发了房屋拆迁的纠纷矛盾。 2 3 城市房屋拆迁的特征 ( 1 ) 城市房屋拆迁所指的房屋应当是位于