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中国区域规划环境影响评价中的公众参与及实证研究 摘要 规划环境影响评价是确保环境因素在决策过程得到充分考虑的有效手段，而 公众参与作为环境影响评价的基础，其精髓就在于通过各利益相关方的合作实现 环境友好的项目、规划或政策。本文以浦东新区战略环评为例，从公众参与方案 的制定入手，对社会管理者、专家、非政府组织、企业与一般社会公众等公众参 与对象进行了利益相关者分析( s t a k e h o l d e ra n a l y s i s ) ，并对公众参与方案进行了网 上公示，并对网上问卷调查、指标体系的专家公众参与等进行了分析总结。本文 认为浦东战略环评的公众参与尽管存在开展过慢、过于独立、调查问卷设计问题 等问题，但是其“公众参与方案网上公示 、“利益相关者分析与针对性的报告 简本和调查问卷设计 、“及时有效的信息反馈 等尝试对于中国战略环评的发 展具有一定的借鉴意义。通过立法建立健全环境信息公开制度，促进环境非政府 组织的发展，加强公民的环境教育，能够有效提高中国战略环评的有效性，促进 公众意见纳入环境决策过程。 关键词：规划环境影响评价公众参与利益相关者浦东新区 中图分类号：x 8 a b s t r a c t p l a ne n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t & e t a ) i sa ne t f e c t i v em e a n st oe n s u r e e n v i r o n m e n t a lf a c t o r si n t o 伽lc o n s i d e r a t i o ni nt h ed e c i s i o n - m a k i n gp r o c e s s p u b l i c p a r t i c i p a t i o ni st h eb a s i so fe n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ( e i a ) ，a n di t se s s e n c e i st oa c h i e v ee n v i r o n m e n t a lf r i e n d l yp r o j e c t s p l a n so rp o l i c i e sv i at h ec o o p e r a t i o n a m o n gd i f f e r e n ts t a k e h o l d e r s 眦sp a p e rt a k e sp u d o n gs e a a sa ne x a m p l e ，d e s i g n e d t h ep u b l i c p a r t i c i p a t i o np l a n , c o n d u c t e ds t a k e h o l d e r a n a l y s i s w i t hs o c i a l a d m i n i s t r a t o r s ，e x p e r t s ，n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sn g o s ) ，e n t e r p r i s e sa n dt h e g e n e r a lp u b l i c a f t e rt h eo n l i n ep u b l i c i t yo ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o np l a n , t h i sp a p e r m a d ea na n a l y s i sa n ds u n l l l l a r yo ft h eo n l i n eq u e s t i o n n a i r e ，e x p e r tp a r t i c i p a t i o nf o r t h ei n d i c a t o rs y s t e m a n dt h ep a p e rc o n c l u d e st h a td e s p i t et h ep r o b l e m s “s t a r tt o o s l o w “、o oi n d e p e n d e n t “ f l a w si nq u e s t i o n n a i r e ”t h ep 、l b l i cp a r t i c i p a t i o ni np u d o n g s e as t i l lh a ss o m ee n l i g h t e n m e n tf o rs e ai nc h i n a , d u et ot h en e wa c t i o n s “o n l i n e p u b f i c i t yo ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o np l a n ，“s t a k e h o l d e ra n a l y s i sa n dt a r g e t e ds e a r e p o r t sa n dq u e s t i o n n a l r e sb a s e do ns t a k e h o l d e r s 、i m e l ya n de r i c c t i v ei n f o r m a t i o n f e e d b a c k t h i sa r t i c l ea l s oc o n t e n d st h a tt h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to f e n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e m , t h ep r o m o t i o no fe n v i r o n m e n t a ln g o s a n dt h ee n h a n c e m e n to fp u b l i ce n v i r o n m e n t a le d u c a t i o nc o u l da c t u a l l yi m p r o v et h e e f f e c t i v e n e s so fs e ai nc h i n a , a n dp m m o mt h ei n c o r p o r a t i o no fp u b l i cv i e w si n t o d e c i s i o n - m a k i n g k e y w o r d s ：p l a ne n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n to e i a ) ，p u b l i c p a r t i c i p a t i o n 口p ) ，s t a k e h o l d e r , p u d o n gn e w a r e a c l a s s i f i c a t i o nc o d e ：x 8 2 引言 改革开放以来，我国的经济发展取得了重大成就，但环境污染也日益加剧， 无论是每年春季北方的沙尘暴，还是近年夏天南方各湖泊爆发的蓝藻，无不向世 人敲响了警钟。 面对环境的恶化，我国环保制度的不健全，特别是环境影响评价制度的不完 善难辞其咎，这一旨在预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响 而实施的重要环境法律制度，由于公众参与机制的缺失，在实践中被，难以真正 起到其应有的把关作用，导致一些破坏环境的项目仍在不断上马。厦f - p x 项目 和北京垃圾发电项目风波就使我国公众参与环评机制的严重不足暴露无遗。在这 两起事件中，由于项目立项审批过程中公众参与机会的缺失，使得厦门市民只能 通过百万短信、北京市民用汽车堵住填埋场大门的激烈方式抗议。 应该说在上述事件中，真正酿成争议和冲突的，不仅是p x 项目和垃圾发电 项目可能带来的化学污染，更是不透明的环评决策过程本身。民意的表达在上述 事件中最终起到了一定的作用，厦门市宣布暂缓p x 项目建设，国家环保总局也 宣布立即对厦门市全区域进行规划环评，并建议北京市海淀区垃圾焚烧发电项目 在进一步论证前应予缓建，不少媒体称之为“民意的胜利 。 民意在此虽取得了一定的胜利，但其胜利的时机和方式却令人不由疑问：我 们的民意，为什么只能以这样事后“倒逼 的方式出现? 固然，“倒逼一也是博 弈的应有之义，但相对于事前、事中的公众参与，“倒逼 式民意不论对公众还 是对于地方政府，都是一种距离圆心最远、代价最大的互动。这两起事件迫使我 们不得不对我国环评公众参与机制重新进行审视：环评对规划和建设项目而言是 否只是可有可无的形式? 公众参与对于环评是否真的无足轻重? 我国目前的环 评公众参与机制尚存在哪些不足? 如何完善环评公众参与机制，保障公众切实参 与相关决策过程，使民意得到真正的表达和考虑? 这些都是我们必须直面的问 题。 3 1 概述 1 1 研究背景和意义 公众参与环境保护是我国环保法律法规对公众环境知情权的体现，更是对受 到环境污染影响的单位和个人进行保护的重要体现。在规划和建设项目环境评价 阶段进行公众参与，为项目的建设提供决策指导性意见，使项目的建设更符合科 学、合理的发展需要。环境影响评价中的公众参与在世界各国和国际社会得到普 遍推行，作为促进决策民主化、科学化、制度化的手段渗透到环境影响评价过程 之中，更加有力地促进了环境与经济的协调发展。它可以使公众了解规划或建设 项目以及由此可能引起的潜在环境问题，增强规划和建设项目的社会可接受性和 环境影响评价的合理性，从而避免因规划和建设项目内容缺陷而可能引起的环境 问题以及因规划过程失真而造成的不利环境影响。 此外，公众参与不但是环评工作的一个重要内容，而且对实施可持续发展战 略起到重要作用。在环境影响评价过程中实施公众参与，可提高评价的有效性， 并在公众参与的活动中提高全民的环境保护意识，迸一步促进环境影响评价制度 的完善，保护生态环境，提高环境质量，确保可持续发展战略的实施。公民通过 一定的程序和途径参与到环境利益相关的决策活动中去，使相关的决策符合广大 公众的切身利益。公众参与的发展，鼓励了公众参与环境管理的热情，尤其是有 利于保护了处于劣势地位的公众的环境权益，增强了相关部门间的沟通和环评的 透明度，有着非常重要的意义。公众参与的发展程度直接体现一个国家环境意识 的发展程度，体现着一个国家民主进程和政治文明的发育程度。 目前，我国的环境影响评价已经形成比较完善的体系和结构，2 0 0 2 年颁布的 中华人民共和国环境影响评价法及2 0 0 6 年颁布的环境影响评价公众参与暂 行办法对公众参与的规定较之此前有了实质性的进展。然而，我国大陆的公众 参与起步较晚，与西方发达国家及香港相比，在制度建设方面尚存在着立法及具 体操作层面上的诸多缺陷，在研究的深度和广度上存在一定的差距，并且在实际 执行中，仍存在形式化、走过场、深度不够等问题。这些都大大弱化了公众参与 环境影响评价的实效，也不利于在环境影响评价制度中建立有效的公众参与机 制。我们应在总结经验教训的基础上，借鉴国外先进的经验，发展适合我国国情 的公众参与内容和机制，进一步提高环境影响评价中公众参与的有效性，使其在 中国的环境影响评价制度中能切实发挥作用。 由于政府部门对环境保护的日益重视及公众环保意识的增强，公众参与的研 究成为环境影响评价中的热点问题，许多学者从各自的专业领域出发，提出了我 国公众参与实施过程中的各种问题及改进措施。目前我国已经出台了针对建设项 目环境影响评价公众参与的法律法规，但是规划环境影响评价中的公众参与仍未 4 受到应有的重视，也缺少相应的技术性规范。因此，开展适用于规划环境影响评 价中公众参与的技术方法体系的研究和探索，可以为我国进一步完善公众参与的 机制，推动规划环评中公众参与的有效实施提供重要的技术支持。 1 2 规划环境影响评价中公众参与的相关研究 国内外规划环境影响评价中公众参与的研究主要有以下五个趋势： 1 从“d a d ( 决定d e c i d e ，宣布a n n o u n c e 和辩护d e f e n d ) 到“d d d ( 讨 论d i s c u s s ，决定d e c i d e 和传达d e l i v e r ) 这个趋势已经体现在世界上几乎所有主要的环境法律和宣言中，包括香港的 环境影响评估委员会饵t ao r d i n a n c e ) 和政府通告 “d d d 也已成为包括壳牌公司( s h e l l ) 等主要私营企业的商业原则 2 从将公众作为“反对者( o b j e c t o r s ) 到将公众作为“贡献者( c o n t r i b u t o r s ) 和“伙伴( p a r t n e r s ) 这里的公众是指与项目、政策制定、审批机构( 包括政府) 等相对应的“一 般公众，专家学者和职工( g e n e r a lp u b l i c ，r e s e a r c h e r s ，p r o f e s s i o n a l se t c ) 。 3 从“争论( d e b a t e ) 到“建设性、有意义的对话( c o n s t r u c t i v e ，m e a n i n g f u l d i a l o g u e ) 刀 这一趋势在荷兰、加拿大、澳大利亚和欧盟国家正得到广泛应用用以减少诉 讼和冲突。 香港环境咨询委员会环境影响评价支委会( a d v i s o r yc o u n c i lo ne n v i r o n m e n t , e t as u bc o m m i t t e e ) 推动非正式、尽早的对话机$ | ( i n f o r m a l ，e a r l yd i a l o g u e m e c h a n i s m ) 。 4 从“文本支持的环评( p a p e r - b a s e de t a ) 到“网络支持加在线环评 ( w e b b a s e dp l u so n - l i n ee t a ) 作为文本支持环评的补充再到“三维集体学习、对 话和知识发展( 3 - d i m e n s i o n a lc o l l e c t i v el e a r n i n g , d i a l o g u e & k n o w l e d g e d e v e l o p m e n t 5 从“临时的参与o f i ( o n e o f f i n v o l v e m e n t ) 到“持续、互动的公众参与 c p i ( c o n t i n u o u s ，i n t e r a c t i v ep u b l i ci n v o l v e m e n t ) “c p i 目前已经成为目前加拿大、美国、澳大利亚和荷兰等国家主要的政 策动力 很多国际组织都在推动“c p i ，并且作为实现可持续性的主要工具( ak e yt o o l f o rs u s t a i n a b i l i t y ) 可以促进更好的环境结果、更好的决策 1 3 研究内容 本文的研究重点是规划环境影响评价中的公众参与，将通过对国内外环境影 5 响评价中公众参与的比较分析，结合实际案例的研究，探索性地建立规划环境影 响评价公众参与的技术方法体系，全面反映公众参与在规划环境影响评价中的作 用和意义，及时总结经验，发现问题，为公众参与实施方和政府部门提供参考， 有针对性地采取措施，纠正偏差，建立起适合我国国情的公众参与机制，促进规 划环境影响评价公众参与的健康有序发展。 研究的主要内容包括以下个方面： ( 1 ) 在已有研究理论的成果上，综合分析规划环境影响评价中公众参与的定 义、内涵、法律依据、方式等，并概括公众参与在国内外环境评价中的发展历程； ( 2 ) 分析规划环境影响评价中公众参与所涉及的各利益相关方，探索性地建 立规划环境影响评价公众参与的技术方法体系，具体包括公众参与的对象、时间、 内容、方式及实施方案； ( 3 ) 详细介绍浦东战略环评公众参与的开展，研究其实施过程中特点、创新 及存在的问题，为类似公众参与的进行提供借鉴； ( 4 ) 结合浦东战略环评公众参与的经验教训，具体分析目前我国规划环境影 响评价公众参与的主要问题及产生这些问题的原因，寻求进一步提高规划环境影 响评价公众参与有效性的对策措施。 6 2 相关基本理论 2 1 规划环境影响评价 2 1 1 规划环境影响评价的定义和技术原则 中华人民共和国环境影响评价法中，提出了对规划和建设项目开展环境 影响评价的要求，因此环境影响评价从层次划分，可划分为规划环境影响评价和 建设项目环境影响评价。不同决策层次( 如国家级、省级、地市级) 的有关规划 涉及不同区域或行业，所需要评价的规划可能是区域发展性质的规划，也可能是 相应区域内行业部门的发展规划，有些规划本身可能就涉及到一系列具体开发建 设项目。在国际上，政策、规划和计划层次上的环境影响评价统称为战略环境评 价，具体建设项目层次上的环境影响评价称为项目环境影响评价。 1 规划环境影响评价的定义 规划环境影响评价是指对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和 评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，综合考虑所拟议的规划可 能涉及的环境问题，预防规划实施后对各种环境要素及其所构成的生态系统可能 造成的影响，协调经济增长、社会进步与环境保护的关系，为科学决策提供依据。 【l 】 2 规划环境影响评价的技术原则 ( 1 ) 科学、客观、公正原则 规划环境影响评价必须科学、客观、公正，综合考虑规划实施后对各种环境 要素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。 ( 2 ) 早期介入原则 规划环境影响评价应尽可能在规划编制的初期介入，并将对环境的考虑充分 融入到规划中。 ( 3 ) 整体性原则 一项规划的环境影响评价应当把与该规划相关的政策、规划、计划以及相应 的项目联系起来，做整体性考虑。 ( 4 ) 公众参与原则 在规划环境影响评价过程中鼓励和支持公众参与，充分考虑社会各方面利益 和主张。 ( 5 ) 一致性原则 规划环境影响评价的工作深度应当与规划的层次、详尽程度相一致。 ( 6 ) 可操作性原则 应当尽可能选择简单、实用、经过实践检验可行的评价方法，评价结论应具 有可操作性。l l j 7 2 1 2 规划环境影响评价的法律依据和主要目的 国内外环境与发展的历史经验证明，同建设项目相比，政府的一些政策和规 划对环境的影响范围更广、历时更久，而且不利影响发生之后更难处置。从2 0 世纪以来，不论是哪种体制的国家，政府的职能都有了很大的拓展，政府的影响 几乎无处不在，政府行为的环境影响也就成为令人关注的问题。在各种利益集团 的驱动下，不少国家的政府制定了一些产生严重不良环境影响的政策和规划。田 我国在制定政策和规划方面的失误也有很多，教训深刻。 为了防止在经济发展中造成重大不利环境影响和生态损失与破坏，对有关政 策和规划进行环境影响评价，实行“先评价后实施 是十分重要的。经过多年的 反复讨论、辩论和论证，我国在2 0 0 2 年1 0 月通过了中华人民共和国环境影响评 价法，力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏，这标志着我国的环境评价 从项目环境影响评价进入到战略环境评价层次，是中国环境立法中重大的进展。 中华人民共和国环境影响评价法明确了立法目的是为了实施可持续发展 战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环 境的协调发展，确定了环境影响评价的涵义、范围及应遵循的基本原则，要求规 划和建设项目必须进行环境影响评价。 规划环境影响评价作为预防和减轻规划实施后可能造成不利环境影响的有 效工具，不但可以起到保护环境的作用，而且作为规划的一部分，对规划起着至 关重要的制约作用，能够保证规划更加科学、合理、有效。 2 1 3 规划环境影响评价的类别和范围 规划环境影响评价分为综合性指导性规划和专项规划两类。对于一些宏观 的、长远的综合性规划以及主要是提出预测性、参考性指标的专项规划，可将其 归类为指导性规划。【l 】 1 综合性指导性规划 包括国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组 织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用的规划。 2 专项规划 包括国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组 织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自 然资源开发的有关专项规划。 2 2 公众参与 2 2 1 公众参与的定义、内涵、意义及法律基础 1 公众参与的定义 公众参与，是指公民、法人或其他组织通过各种方式直接或间接参加到行政 8 行为做出的过程中，以达到控制行政权力和保护自身权利的一种制度。它具有参 与的广泛性、参与方式的多样性、参与手段的多样性和实施的有限度性等几方面 的特点。【3 j 2 公众参与的内涵 公众参与是环境影响评价的重要组成部分，其具体涵义可从不同角度进行分 析： 从社会学角度分析，公众参与指社会群体或组织、单位或个人作为主体在权 利义务范围内所从事的有目的的社会行动。 4 1 从法律和哲学的角度分析，公众参与是民主政治的本质特征和根本要求。民 主政治是程序政治，其实质是民主集中制，而民主集中制的过程必定是程序性的， 即民主基础上的集中，集中指导下的民主。公众参与本身所体现的正是一种民主 的现代形式。p 1 从环境影响评价的层面分析，公众参与是指项目方通过环评工作同公众之间 的一种信息双向交流，使项目能被公众充分认可，得到公众的体谅和支持，并提 高项目的环境效益和经济效益。嘲 自1 9 9 1 年我国首次提出“公众参与 概念以来，公众参与已得到国家和各级 环境保护部门的重视，相继制定了一系列的政策和措施鼓励公众积极参与环境保 护。1 9 9 8 年，国务院以法规形式明确了在环境影响评价制度中实施公众参与的合 法性和必要性。 3 公众参与的意义 公众参与是项目方或工作组同公众之间的一种双向交流，其目的是使项目能 被公众充分认可并提高项目的环境、社会和经济效益。公众参与使公众尤其是该 项目周边地区民众充分了解拟建项目潜在的重大环境影响及其解决方法、替代方 案、减缓措施等，它将整个政策、项目的具体情况及时完整地通报给公众，同时 积极征求公众对该项目的意见和建议。通过公众参与的这种形式，把公众对项目 的多方意见和建议作为环境监督管理的补充依据，使该项目工程设计、施工和运 行管理更加完善、合理，从而使主体行为得到公众的认可，并在实施过程中不对 公众利益构成危害或威胁，以取得经济效益、社会效益和环境效益的统一。 4 公众参与的法律依据 我国多部法律对公众参与做出了相关规定，中华人民共和国宪法、中 华人民共和国环境保护法、中华人民共和国环境影响评价法、中华人民 共和国水污染防治法、中华人民共和国海洋环境保护法、中华人民共和 国大气污染防治法、中华人民共和国环境噪声污染防治法等各项法律法规 中都有关于公众参与的法律条款。 9 2 2 2 公众参与的理论基础 在西方发达资本主义国家，公众参与展现出了顽强的生命力，并形成一支制 约行政权力的有效力量，这是与西方国家所形成的法治理论分不开的。在美国， 正当法律程序原则成为公众参与行政的理论基础。根据美国宪法第5 修正案和第 1 4 修正案的规定，未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。由 此衍生出行政听证制度，美国的行政听证制度在很大程度上保证了公众参与行政 活动。在法国和德国，虽然没有正当法律程序等理念，但是其法治国家的宪法观 念实际上也起到了公众参与制度理论基础的作用。在法治国理念的支配下，法国 和德国也建立起来了一整套保证公民参与的制度。 6 1 在我国，可以认为，控权理论和民主法治理论是公众参与的理论基础。【7 1 1 控权理论 法律具有落后性的特点决定了行政法为实现对社会生活的有效调节，必然要 做出一些富有弹性的规定，给行政机关留下自由活动的空间，但是一切有权力的 人都容易滥用权力，公权力( 包括国家公权力和社会公权力) 的行使如果没有相 对人的参与，权力行使机关和行使者个人在暗箱操作条件下，很容易实现其目的。 俗话常说，阳光是最好的防腐剂。要使自由裁量权得到控制，最佳途径是允许公 众参与到行政活动中来，公众参与使行政主体在做出自由裁定时与公民进行协 商，公民也可以在行政主体作出行政行为时进行监督，用多种眼光来审视行政主 体和行政行为。公民参与的广泛性可以使国家权力从经济社会领域有序退出，还 权于企业，还权于社会。“在依法治国的国家中，行政权是法律赋予的。行政机 关的行政行为必须在法律规定的范围内按法定程序实施，严格依法行政：行政权 力不得滥用，必须接受法律的制约；滥用权力造成的损失必须能够经过法定程序 予以救济。刀 2 民主法治理论 毛泽东、邓小平等老一辈党和国家领导人经常强调“社会主义民主的本质和 核心是人民当家做主，真正享有管理国家和社会事业的权力 s l ，他们的思想 在我国的宪法中得到了充分的体现。根据我国宪法的规定：“中华人民共和国的 一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务， 管理经济和文化事业，管理社会事务。弦由此可见，无论是在社会主义民主政治 理论中，还是在宪法制度中都肯定公民参与行政事务，这为构建行政参与制度提 供了政治理论基础。 在我国，随着民主宪政思想日益深入人心，公民作为国家权力主体，无论是 形式上还是实质上，都要求更多地参与国家的管理活动，直接表示自己的意愿。 原有的参政途径，如选举、罢免等，已无法满足日益增强的权力主体意识的需要， l o 尤其对直接涉及到本人利益的行政行为，公众表现出强烈的参与欲望。这也客观 上使公众参与为社会所重视。 2 2 3 公众参与和利益相关者 利益相关者是指“任何能够影响组织目标的实现或受这种实现影响的团体或 个人 。【9 】该理论主要应用于战略管理研究，强调利益相关者在决策制定和实施 中的作用，侧重于从相关利益主体对决策过程产生影响的角度来定义利益相关者 及其在战略管理中的参与方式。u o j 一般而言，利益相关者研究模型主要包括3 个分析层面：识别层面、调查层 面和交流层面。 识别层面要解决的是“谁是利益相关者”和“这些利益相关者可观察到的收 益是什么 。调查层面的重点是根据不同利益相关者群体的社会化特征，系统地 调查和收集公众意见。交流层面的主要任务是分析整理公众调查结果，为环境影 响评价技术分析提供必要的数据信息支持，同时应对环境影响评价是否采纳公众 意见以及如何采纳进行交流和反馈。l l l j 2 3 规划环境影响评价的公众参与 2 3 1 规划环境影响评价引入公众参与的过程 在环境影响评价中引入公众参与的思想形成于2 0 世纪7 0 年代，联合国环境规 划署( u n e p ) 在1 9 7 8 年提出的环境影响评价基本程序中明确指出：“地方社团或 他们的代表需要知道由开发建设活动带来的不利影响将怎样冲击和影响他们的 生活质量政治家也需要知道谁将被影响? 通过什么途径影响以及什么样的 问题将被提出一。解决这些问题的方法只有通过公众参与( p u b h cp a r t i c i p a t i o n ) 。 随后，世界银行在1 9 8 1 年l o 月将公众参与作为一项世行政策予以实施，1 9 9 3 年3 月亚洲开发根行( a d b ) 关于“公众参与一问题是这样规定的：“银行要求借 款人充分听取受影响群体和地方非政府组织0 呵g o ) 的建议意见，特别是在编制环 境影响报告书的阶段借款人应了解受影响群体和n g o 的愿望刀，以使开发 项目“对投资者，对不同利益集团，对管理者，受影响群体 都收到最好的效果。 我国引入环境影响评价概念之后进行的环境影响评价中没有系统地规定公众参 与的内容，但中国环境影响评价独特的审查方式，也可以说是中国公众参与的一 种特殊形式，或者说是有中国特色的公众参与的基础。 2 3 2 规划环境影响评价中公众参与的定义 规划环境影响评价中的公众参与，是公民通过一定的方式途径，在规划制定 和实施过程中对环境利益的影响予以参与，把人们的环境利益要求综合进入决 策，从而使得该规划能够实现科学发展。【l 】 公众参与规划环境影响评价，可理解为两个方面：一是公众参与规划的决策。 政府的权力是公众赋予的，公众对于政府的规划决策有参与和监督的权利。通过 规划环境影响评价，公众的意见和建议有助于完善政府的决策。二是公众参与环 境影响评价。公众往往是环境影响的最终承受者，为了维护自身的环境权益，公 众将在环境影响评价过程中指出潜在的环境问题，并要求采取适当的应对措施， 这可以保证评价的科学性、正确性。i l z j 2 3 3 规划环境影响评价中公众参与的法律依据 中华人民共和国环境影响评价法第二章第十条规定：“专项规划的编制 机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草 案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家 和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外 ， “编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见， 并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明一。这 一法律条文明确规定了专项规划环境影响评价必须进行公众参与，从而使公众参 与在规划环评工作中具有法律的强制性，并将其纳入环境影响评价工作的必须程 序。 规划环境影响评价技术导则( 试行) ( h j 厂r1 3 0 2 0 0 3 ) 在1 3 2 “评价原则 章节中明确说明，公众参与原则是规划环境影响评价的六大原则之一：在规划环 境影响评价过程中鼓励和支持公众参与，充分考虑社会各方面利益和主张。在2 1 “规划环评的基本内容 中也明确了开展公众参与是规划环境影响评价的基本内 容之一。在2 9 “规划环评的公众参与 中则明确了规划环境影响评价中公众参 与的主要内容、公众参与的对象、公众参与的时机以及公众参与的方式。“关于 印发环境影响评价公众参与暂行办法的通知 ( 环发 2 0 0 6 1 2 8 号) 中第四章 专门对公众参与规划环境影响评价做出了相关规定，对可能造成不良环境影响并 直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听 证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的 意见。 2 3 4 规划环境影响评价中公众参与的必要性和重要意义 1 公众参与是公民享有环境权的表现形式 随着人们生活水平和生活质量的提高，公众民主意识、环境意识逐渐增强， 这也就导致了对环境的权利要求日益强烈。环境权的概念在1 9 6 0 年被首次提出， 后又经过各国专家学者的发展和完善，形成了统一的观念。 具体内容为：( 1 ) 获得关于自身环境状况信息的权利；( 2 ) 当关于污染的主张 产生时，严肃听取情况的权利；( 3 ) 从污染者方面获得赔偿的权利；( 4 ) 决定被污 染社区未来命运时的民主参与权利。环境权包括享受优良环境的权利( 阳光权、 1 2 通风权、宁静权等) 、知情权( 包括获得关于自身环境状况信息的权利、严肃听 取情况的权利) 、异议权( 发表意见的权利和申诉权) 、控告权( 受到损害时要 求停止损害和得到补偿的权利) 和监督权等。公众参与环境影响评价，为公众实 现上述环境权利提供了一种具体形式和载体。 与此同时，为了保证公众的知情权和参与权，国际环境文件都作了十分明确 的规定。1 9 9 2 年联合国环境与发展大会通过的里约环境与发展宣言第1 0 条特 别突出了对公众有效参与的强调，该条规定：“环境问题最好通过在相应层次上 所有相关公民的参与来处理”。在我国，宪法明确规定：“中华人民共和国 一切权利属于人民一，“人民依照法律规定，通过各种途径和方式，管理社会事 务。1 3 】管理社会事务也包括通过各种途径和形式管理环境保护事务，并对国 家机关的环境保护工作进行监督，对其违法失职行为进行检举或者提出申诉控 告。另外，各项专项法律法规，如环境保护法、环境影响评价法等，也 都为公众参与奠定了法律基础。 2 公众参与是规划环境影响评价的重要内容 首先，公众参与是规划环境影响评价的重要组成部分，也是规划环境影响评 价报告书的专门章节。 其次，在环境价值主体中不可缺少甚至是最重要的组成部分就是与此环境有 关的公众，环境的改变对他们有着直接的影响，他们与环境之间的联系可以说是 最紧密和最具体的。作为环境的直接受众，公众有权利知道周围环境将要和正在 发生怎样的变化，并参与决定这种变化的过程和趋势。虽然在此期间人们的价值 观有可能有部分的转变，对环境的评价标准也会产生相应的变化，但是他们也应 参与决定，至少是参与监督这一过程，并使受到的损失得到必要的补偿。 再次，任何环境状况的改变都会在所在地对人们生活的某些方面产生影响， 这些影响将以“满意”、“不满意 或者“重要 、“不重要 的形式被人们感 知。但是由于生活习惯、文化氛围、宗教信仰等主体状况和评价心理背景不同， 决策者、审查者、评价者很难设身处地地了解受影响者的想法；或者被认为是提 高了物质生活水平的项目，却也有可能让直接受影响的公众觉得得不偿失；或者 决策者、审查者、评价者认为没有实际意义的东西，恰恰却被受众认为能为生活 提供很大的方便。【1 4 】因为只有他们才与环境有切实的价值关系，才有实际体验， 才能真正体会到开发建设活动给他们带来什么和带走什么。因此，公众的评价主 体地位是不可替代的。 2 3 5 规划环境影响评价中公众参与的参与者 在规划环境影响评价中，参与者包括决策者、评价者和公众三个部分。评价 者作为评价的核心同时对决策者和公众负责，而公众和决策者也可直接接触。将 1 3 公众的意见建议直接传递给决策者，决策者将规划方案直接介绍给公众以寻求解 决问题的最快方式。【1 5 】公众参与者包括受影响的公众、有关专家学者、感兴趣 团体和新闻媒介等。 1 受影响的公众 受影响的公众是指将要受到开发活动环境影响或怀疑受到其环境影响的人 群。他们是规划环境影响的直接受害者或受益者，他们会从自身利益出发，以切 身体会进行信息交流与反馈。因此，评价者和决策者应充分重视这部分公众的意 见。 2 有关专家 选择邀请一批学识渊博、实践经验丰富、研究领域覆盖环境学、规划学、社 会学、经济学、医学、工程学、政治学、生态学、地质学、地理学等专业且对规 划感兴趣的专家，独立参与规划环境影响评价，在参与过程中互不干扰，直到最 后再相互复核评价结论，但并不要求结论一致。 3 感兴趣团体 对规划感兴趣，并能积极参与的政治团体或群众组织，在规划环境影响评价 中要重视他们的意见，如民主党派或无党派人士、民间组织或学生环保社团等。 这部分人一般文化素质比较高，考虑问题比较严谨，参与意识较强，因而能够为 环评者和决策者提供建设性的意见。 4 新闻媒介 新闻媒介获得信息多、传递信息快，因此通过新闻媒介不仅能充分发动公众 参与规划环境评价，而且能迅速将公众的反馈信息传递给决策者或评价者。 2 3 6 我国规划环境影响评价中公众参与的典型方式 2 0 0 6 年3 月1 8 日起施行的 罗马条约 ( 1 9 5 8 年生效) ( 1 9 9 6 年颁布) 环保行动纲要 ( 1 9 7 3 年至今共颁布六个) 国务院建设项目环境保护管理条例) 欧洲议会、理事会和委员会关于基本权利的联合声明( 1 9 7 7 年颁布) ( 1 9 9 8 年颁布) 关于某些工业活动的重大事故危害的指令 ( 1 9 8 2 年颁布) 中华人民共和国环境影响评价法 ( 2 0 0 3 年施行) 单一欧洲法 ( 1 9 8 7 年生效) 规划环境影响评价技术导则( 试行) 关于环境影响评价的指令 ( 1 9 8 8 年生效) ( 2 0 0 3 年施行) ( 1 9 9 3 年生效) 国务院关于落实科学发展观加强环境 保护的决定) ( 2 0 0 5 年颁布) 欧盟关于一定计划与规划环境影响评价指令建议( 1 9 9 6 年颁布) 环境影响评价公众参与暂行办法 关于环境领域信息公开、公众参与和诉诸司法的奥胡斯公约) ( 1 9 9 8 ( 2 0 0 6 年施行) 年颁布) 关于进一步做好规划环境影响评价工 欧洲联盟第2 0 0 l 4 2 e c 号指令( 2 0 0 l 颁布) ( 指令 ) 作的通知( 2 0 0 6 年颁布) 联合国欧洲经济委员会战咯环境评价议定书 ( 2 0 0 3 颁布x 议定书，) 上表列出了我国与欧盟规划环境评价的相关文件，其中规划环境影响评价 技术导则( 试行) ( 以下简称导则) 、欧洲联盟第2 0 0 1 4 2 e c 号指令( e u r o p e a n u n i o nd i r e c t i v e2 0 0 1 4 2 e c ，以下简称指令) 和联合国欧洲经济委员会( u n e c e ) 战略环境评价议定书( u n i t e dn a t i o n se c o n o m i cc o m m i s s i o nf o re u r o p ep r o t o c o l o ns t r a t e g i ce n v i r o n m e n ta s s e s s m e n t ，以下简称议定书) 分别是目前我国和欧盟 最权威的规划环境评价技术导则性文件。 表3 3 三个主要文件适用范围网 文件名夕 导则指令 议定书 石比项目 文 相同点工业、农业、林业、能源、水利、交通、区域开发、旅游 件 适 用 畜牧业、 范 不同点渔业、通信、废物管理、城乡建设规划 城市规划 围 丑为项目将来的发展树立框架的专项规划和土地利用规划和计划 文 b 当土地利用规划和计划所设计的区域较小以及仅作微小修改之后的专项规 件 相同点划和计划时，只有当缔约国确定其有可能产生重大影响时才进行规划环评。 不 适未作规定c “以国防和国家紧急情况为惟一日的的规划和计划”以及。有关财政和预算 用的规划和计划” 范 围不适用于那些按照欧共体理事会法规( n o 1 2 6 0 ，1 9 9 9 和 不同点 未作规定 n o 1 2 5 7 ，1 9 9 9 ) ，在各自的计划周期内共同筹资的规划和计划 2 公众参与内容 一般公众与专家的参与 欧盟等发达国家和地区极力提倡“人人平等并且其公众本身的参与意识很 强，这使得在公众参与中一般公众所起的作用不一定比专家要小，因此，指令 和议定书在形式上没有把二者加以区分。：导则则把专家和公众明确区分 开来，这就可能导致在规划环评中把专家和公众区别对待，从而致使专家和公众 在规划环评中所起的实际作用相差很大。例然而，在公众参与中，专家和一般 公众的观点应该是互补的，因为二者看待问题的方式和深度不一样，能够从不同 角度为决策提供更好的参考。 相关利益群体和弱势群体的参与 “相关利益群体 是规划环评公众参与中最有发言权也是参与最积极的公 众，在规划环评中如何考虑这部分人的利益是至关重要的，这可能涉及到该规划 能否实施，以及实施的效果。规划环评中考虑“相关利益群体”较多，再加上其 参与积极性高，因此其利益一般是不容易被忽略的。然而，规划环评中的“弱势 群体 是很可能被忽略的公众，包括老年人、残疾人、城市农民工、城市失业人 口、农村贫困人口、心理疾病患者等。与欧盟相比，我国目前的一些公众参与有 些形式化，代表性不足，而“弱势群体 本身的参与积极性不强，从而可能导致 在规划环评以及其后规划行为的决策中这些人的利益被忽略。 非政府组织( n g o ) 的参与 鉴于我国的n g o 基本处于起步阶段，发展还不成熟， 导则使用了“有 关单位 这样一个比较有弹性的提法而规避了明确提到n g o 。 指令和议 定书中明确提到了n g o ，这可能是因为在欧盟n g o 的发展较快并且作用较突 出。由于n g o 能够带动更多的人参与规划环评，并且n g o 本身也是“公众 中 不可缺少的一部分，规划环评的相关文件中应进一步涉及n g o 的内容，以促进 我国n g o 的发展，从而发挥n g o 在公众参与中的作用。 信息公开 建立环境信息公开制度是为了更好地调节和平衡各不同群体间的利益冲突， 实现信息价值的最大化，是继命令控制和经济手段之后又一类型的环境政策手 段。1 9 9 8 年6 月2 5 日签署的奥胡斯公约是国际上对于确立和发展环境信息公 开制度做出的最突出贡献。党中央、国务院高度重视环境信息公开制度的建设。 国务院2 0 0 6 年1 月8 日发布的国家突发公共事件总体应急预案明确提出，突发 公共事件发生的第一时间要向社会发布简要信息。 3 0 】我国的环境信息公开主要 有国家、各省市及地区、流域的环境状况公报，直辖市、省会和重点城市的空气 环境状况周报及企业环境信息公告等。然而仅仅这些环境信息共享是不够的，还 应当有更多的环境信息共享。 3 7 3 中德比较 我国环境影响评价法中虽然规定了公众参与的原则，但范围不清晰、途 径不明确、程序不具体、方式不确定，公众难以实际操作；在环评程序中，也只 要求在编制环评报告书过程时收集公众意见，没有规定政府在审批决策时更多地 采用听证会等方式来促进政府与公众的良性互动。公众参与由建设单位或由其委 托环评单位组织进行，往往会造成公众参与的人员或团体被有意选择，而反对或 不同意见则有意无意地被过滤掉，使得公众参与流于形式，不能真正起到作用。 德国的环境影响评价制度中，公众参与具有非常重要的地位及作用。在评价 阶段，公众的意见可以补充环评单位信息量的不足，并保证合理信息能在评价中 发