（宪法学与行政法学专业论文）论国家人权机构处理人权申诉的职能——以亚太地区为视角.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 国家人权机构是在国家一级对一国人权进行保护的专门机构。国家人权委员 会是国家人权机构存在的一种主要形式，当前多数国家的国家人权委员会是依照 巴黎原则建立的，符合 巴黎原则的相关原则，具有处理人权申诉的职能。 本文以亚太地区为视角，主要考察亚太地区国家人权委员会的申诉职能。本论文 从如下五个方面展开。 第一部分，国家人权机构处理人权申诉的职能概述。处理人权申诉是国家人 权机构的一项重要职能。不同类型的国家人权机构在处理人权申诉职能方面有较 大的不同，就算是同一类型的国家人权机构不同国家在具体制度规定、运作方面 也存在较大不同。国家人权机构处理人权申诉的职能行使的是一种“准司法权 ， 是对司法机关进行人权救济的一种补充体制。国家人权机构行使处理人权申诉的 职能，要处理好与一国司法机关之间的关系。 第二部分，国家人权机构处理人权申诉的职能有效实现的要素。国家人权机 构处理人权申诉的职能的有效发挥，需要其保持独立性和具备易接近性。国家人 权机构要独立于一国有权机关，可以通过法律自主、业务自主、财政自主以及人 员的任命实现。国家人权机构要为民众易于接近，要做好宣传工作，为民众所知 晓；国家人权机构要在全国设立办事处，便于民众申诉；要具有较高的业务效率， 获得民众的认可；受理申诉要免费，使社会的弱者受侵犯的权利成功获得救济； 要与非政府组织进行合作，使得其处理人权申诉的职能得到充分发挥。在本部分 的论述过程中，结合考察了亚太地区一些国家人权委员会的具体做法。 第三部分，国家人权机构处理人权申诉的申诉机制。即，国家人权机构如何 处理人权申诉。由于不同类型的国家人权机构在申诉机制方面的做法不同，本部 分着重论述了国家人权委员会的申诉机制的建立，包括申诉的受理、申诉的程序 和对申诉的处理。在受理申诉方面，着重考察了申诉主体、申诉事由和申诉对象。 申诉的程序涉及到提起申诉的方式和申诉的保密问题。最后是对所受理的申诉的 几种不同处理方式，重点论述了调查申诉和调解申诉。 第四部分和第五部分，考察了亚太地区的印度和韩国的国家人权委员会处理 人权申诉的职能。在亚太地区，印度和韩国的国家人权委员会的运作是比较成功 山东大学硕士学位论文 的，其处理人权申诉的职能的发挥也是值得研究的。本部分着重考察了两委员会 的处理人权申诉的职能有效实现的要素、处理人权申诉的权能及实践。 关键词：国家人权机构； 乃；衙痧 2 国家人权委员会；申诉职能 肋容j 2 矿 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t n a t i o n a lh u m a nr i g h t si n s t i t u t i o ni st h es p e c i a l i z e db o d yt op r o t e c ta c o u n t r y s h u m a nr i g h t sa tac o u n t r y sl e v e l n a t i o n a lh u m a nr i g h t sc o m m i s s i o ni so n eo ft h e m a i nf o r m so ft h ee x i s t e dn a t i o n a lh u m a nr i g h t si n s t i t u t i o n s ；i nt h ec u r r e n t ，m o s to f t h en a t i o n a lh u m a nr i g h t sc o m m i s s i o n sa r et ob ee s t a b l i s h e di na c c o r d a n c ew i t ht h e p a r i s p r i n c i p l e s ”，b e i n gc o n s i s t e n tw i t ht h er e l e v a n tp r i n c i p l e s o ft h e p a r i s p r i n c i p l e s , w i t ht h ef u n c t i o no fh a n d l i n gt h eh u m a nr i g h t sc o m p l a i n t s b a s e do nt h e p e r s p e c t i v eo ft h ea s i a p a c i f i cr e g i o n ，m a i n l ys t u d y i n gt h ef u n c t i o no fh a n d l i n gt h e h u m a nr i g h t sc o m p l a i n t so ft h eh u m a nr i g h t sc o m m i s s i o ni nt h ea s i a - p a c i f i c r e g i o n t h i sp a p e ri so r g a n i s e df r o mt h ef o l l o w i n gf i v ea s p e c t s t h ef i r s tp a r t ，t h eo u t l i n i n go ft h en a t i o n a lh u m a nr i g h t si n s t i t u t i o nt oh a n d l et h e h u m a nr i g h t s c o m p l a i n t s t oh a n d l et h eh u m a nr i g h t sc o m p l a i n t si sa ni m p o r t a n t f u n c t i o no ft h en a t i o n a lh u m a nr i g h t si n s t i t u t i o n d i f f e r e n tt y p e so ft h en a t i o n a l h u m a nr i g h t si n s t i t u t i o n sh a v ed i f f e r e n c e si nh a n d l i n gt h eh u m a nr i g h t sc o m p l a i n t s ， e v e ni ft h es a m et y p eo ft h en a t i o n a lh u m a nr i g h t si n s t i t u t i o ni nd i f f e r e n tc o u n t r i e s h a v es p e c i f i cs y s t e m ，t h e r ea r ea l s od i f f e r e n c e si nt h eo p e r a t i o ns y s t e m n a t i o n a l h u m a nr i g h t si n s t i t u t i o nt oh a n d l et h eh u m a nr i g h t sc o m p l a i n t si st h ee x e r c i s eo ft h e f u n c t i o no f t h e ”q u a s i - j u d i c i a lp o w e r ”，a sac o m p l e m e n ts y s t e mo ft h ej u d i c i a r yt o r e l i e v et h eh u m a nr i g h t s t oh a n d l et h eh u m a nr i g h t sc o m p l a i n t s ，t h en a t i o n a lh u m a n r i g h t si n s t i t u t i o nh a st op r o p e r l yd e a lw i t ht h er e l a t i o n s h i po ft h ej u d i c i a r y t h es e c o n dp a r t ，t h ef a c t o r so ft h en a t i o n a lh u m a nr i g h t si n s t i t u t i o nt oh a n d l e t h eh u m a nr i g h t sc o m p l a i n t se f f e c t i v e l y t oe f f e c t i v e l yp l a yt h er o l eo fh a n d l i n gt h e h u m a nr i g h t sc o m p l a i n t s ，t h en a t i o n a lh u m a nr i g h t si n s t i t u t i o nn e e d st om a i n t a i nt h e i r i n d e p e n d e n c ea n dh a sa c c e s s i b i l i t y n a t i o n a lh u m a nr i g h t si n s t i t u t i o ns h o u l db ea n i n d e p e n d e n tp o w e rb o d yo fac o u n t r y ，c o u l d b ea c h i e v i n gb yl a w ，b yo p e r a t i o n a u t o n o m y ，b yf i n a n c i a la u t o n o m ya n dh a st h ep o w e rt oa p p o i n tt h es t a f f n a t i o n a l h u m a nr i g h t si n s t i t u t i o ns h o u l db ea c c e s s i b l et op e o p l e ，d o i n gp r o p a g a n d aw o r k ， m a k i n gi tw e l lk n o w nt ot h ep u b l i c ；n a t i o n a lh u m a nr i g h t si n s t i t u t i o ns h o u l ds e tu p 3 山东大学硕士学位论文 o f f i c e st of a c i l i t a t et h ep u b l i c ；s h o u l db eo p e r a t i n ge f f i c i e n c y ，t ow i np e o p l e s a p p r o v a l ；h a n d l i n gt h ec o m p l a i n t sf o rf r e e ，s ot h ev u l n e r b l e sh u m a nr i g h t sc o u l db e s u c c e s s f u l l yr e l i e v e d t oc o o p e r a t ew i t l lt h en o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n st oh a n d l e t h eh u m a nf i g h t sc o m p l a i n t s o nt h i sp a r t ，ia l s os t u d yt h es p e c i f i ca p p r o a c h e so ft h e n a t i o n a lh u m a nr i g h t sc o m m i s s i o ni nt h ea s i a p a c i f i cr e g i o n t h et h i r dp a r t ，t h em e c h a n i s mo ft h en a t i o n a lh u m a nr i g h t si n s t i t u t i o nt oh a n d l e t h eh u m a nf i g h t sc o m p l a i n t s n a m e l y ，h o wt h en a t i o n a lh u m a nr i g h t si n s t i t u t i o ni st o h a n d l et h eh u m a nf i g h t sc o m p l a i n t s a st h e r ea led i f f e r e n tp r a c t i c em e c h a n i s m si n d i f f e r e n tt y p e so fn a t i o n a lh u m a nr i g h t si n s t i t u t i o n s ，t h i sp a r tf o c u s e so nt h en a t i o n a l h u m a nr i g h t sc o m m i s s i o no ft h ee s t a b l i s h m e n to ft h em e c h a n i s m sf o rc o m p l a i n t s ， i n c l u d i n gt h ec o m p l a i n t sa d m i s s i b l e ，t h ea p p e a l s p r o c e s sa n dt h eh a n d l i n go f c o m p l a i n t s i nt h ea p p e a l sf i l e d ，t h es t u d yf o c u s e so nw h oc a nf i l eac o m p l a i n t ，t h e s u b j e c to fc o m p l a i n t sa n da p p e a l so b j e c t t h ec o m p l a i n tp r o c e s si n v o l v e sh o w t om a k e ac o m p l a i n ta n dt h ei s s u e so fc o n f i d e n t i a l i t y a l s o ，d i f f e r e n ta p p r o a c h e st oh a n d l et h e c o m p l a i n t s ，f o c u s e do ni n v e s t i g a t i n gc o m p l a i n t sa n dm e d i a t i o n t h ef o u r t ha n dt h ef i f t h p a r t ，s t u d y i n g i n d i a sn a t i o n a lh u m a n r i g h t s c o m m i s s i o na n ds o u t hk o r e a sn a t i o n a lh u m a nr i g h t sc o m m i s s i o ni nt h e a s i a p a c i f i cr e g i o n ，t h e i rf u n c t i o n so fh a n d l i n gh u m a nf i g h t sc o m p l a i n t s i nt h e a s i a - p a c i f i cr e g i o n ，i n d i a sa n ds o u t hk o r e a sn a t i o n a lh u m a nr i g h t sc o m m i s s i o n a r eb o t ho p e r a t e ds u c c e s s f u l l y ，t h e i rf u n c t i o n so fh a n d l i n gh u m a nr i g h t sc o m p l a i n t sa r e w o r t h yo ff u r t h e rs t u d y t h i ss e c t i o nf o c u s e so nt h es t u d yo ft h ef a c t o r st om a k et h e c o m m i s s i o nt os u c c e s s f u l l yh a n d l et h eh u m a nr i g h t sc o m p l a i n t s ，t h e i rp o w e r sa n d p r a c t i s e s k e yw o r d s ：n a t i o n a lh u m a nr i g h t si n s t i t u t i o n ；n a t i o n a lh u m a nr i g h t sc o m m i s s i o n ； f u n c t i o no fh a n d l i n gt h eh u m a nf i g h t sc o m p l a i n t s 4 西；每痧 2 响3 s 二譬 原创性声明 本入郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：益i 亟趁 e l期：婴：专：哕 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：盔i 堑缝导师签名：差丝至 日期：翌多! ：分 山东大学硕士学位论文 引言 人权保护是当今世界的一个重大课题，人权问题不仅是一个关系到人的权利 的享有的法律和道德问题，也是一个国际社会中存在广泛分歧、矛盾和斗争的涉 及国家利益的问题。在持久和广泛的人权实践中，各国就促进和保护人权的方式、 方法、机构的原则和标准等方面逐步达成共识。 保障人权已成为全人类共同追求的价值，各国宪法无不明文保障人民的基本 权利。同时，联合国及其专门和附属机构在人权立法和人权保护的实践中也发挥 了重要作用。1 9 9 3 年在维也纳召开的世界人权会议达成了全球性的共识：“一切 人权均为普遍、不可分割、相互依存、相互联系的 ，人权的保护除了国际社会 制定人权标准外，更有赖于各国国内的具体实践。联合国一方面积极从事于国际 人权立法工作，另一方面则鼓励世界各国设立促进和保护人权的机构。当前对人 权的保护存在如下层面：联合国的、地区的、国家的和非政府组织的层次。 1 9 9 5 年联合国人权事务中心出版的联合国手册认为国家人权机构“虽然 存在共同特点，但在分类上仍有重大困难。一在该手册中，是按照国家人权机构的 职能对国家人权机构进行分类的。将国家人权机构大致分为国家人权委员会、监 察专员和专门人权机构。由于国家人权机构的形态各异，其职能如上所述也各有 所重叠。国家人权机构承担着在国家层面促进和保护人权的重要职责，本研究针 对的是国家人权机构保护人权的职能处理人权申诉。国家人权机构在种类上 存在区别和差别，就算同一类型的国家人权机构各国在设立和运行时也存有很多 不同，所以本研究选取最为典型的国家人权机构国家人权委员会作为研究对 象，考察其处理人权申诉的职能。 国家人权委员会一般担负与促进和保护人权相关的一项或数项特定职能，包 括就有关人权的法律或政策向政府提供咨询或建议的职能、面向公众进行人权教 育的职能以及处理人权申诉的职能。国家人权委员会承担的职能一般均符合巴 黎原则，而以亚太地区迄今按照巴黎原则、联合国的有关文件所建立的国家 人权委员会最为典型。印度、印度尼西亚、斯里兰卡、尼泊尔、斐济、马来西亚、 。维也纳宣亩和行动纲领，参见国际人权法教程第二卷( 文件集) ，中国政法入学出版社2 0 0 2 年版， 第9 1 贞。 l 山东大学硕士学位论文 泰国、蒙古和韩国都按照巴黎原则设立了以“人权委员会一命名的国家人权 机构，并且其职能与联合国的有关原则相符。在1 9 9 1 年以前，该地区有三个国家 已设立了人权委员会：澳大利亚权利和机会平等委员会、新西兰人权委员会和菲 律宾人权委员会。以上这1 2 个国家的人权委员会均符合巴黎原则。另外，该 地区的巴勒斯坦、约旦、伊朗、阿富汗和马尔代夫也设有国家人权机构，但与 巴 黎原则不相符。 长远地看，国家人权机构能否影响各国的人权进程，能否影响不同国家的人 权保护，这些问题有待研究，需要国家人权机构工作实践的检验。然而，巴黎原 则中所涉及的这些问题不可能在本文中一一展开论述。本文只对国家人权机构 的一个最重要的职能处理人权申诉的职能进行研究。 由于涉及联合国制定的制度规范，本文所采用的很多资料来自于多个联合国 组织的文献和报告以及各国国家人权机构的年度报告和设立国家人权机构的立法 文件。从方法论的角度讲，由于缺乏对大部分国家人权机构的评估报告，而且笔 者未能实施实地的调研工作，本文仅就亚太地区国家人权委员会处理人权申诉的 职能作一间接介绍。 本文在研究过程中，以亚太地区各国所建立的与巴黎原则相符的国家人 权委员会为视角，以运作相对成熟和有效的印度国家人权委员会和韩国国家人权 委员会为主要代表，考察其处理人权申诉的职能有效性的保障、申诉机制的建立、 运作特性以及处理人权申诉的实践等。 2 山东大学硕士学位论文 一、国家人权机构处理人权申诉的职能概述 当前，联合国是国际人权的最主要保障机构和国际人权法的主要制定者，在 当代人权保护体制中发挥有重要的作用。联合国在促进和保护人权方面的工作主 要体现为两个方面：_ 是编纂国际人权法，力图制定一套能为世界上大多数国 家所接受的人权国际标准和世界各国在这方面的行为准则；二是促进这些法律规 则为尽可能多的国家所接受并得到遵守。 但基于联合国自身的特点，其在人权保护中并不能兼顾各地区、各个国家， 因而国际人权保护体制在很大程度上有赖于区域性人权保护体系的支持。在区域 一级，欧洲、非洲和美洲的人权保障体制相对更为成熟，有比较健全的人权机构。 在欧洲，设立了欧洲人权委员会、部长委员会、欧洲人权法院等人权机构；在非 洲，设立了非洲人和人民权利委员会；在美洲，设立了美洲人权委员会和美洲人 权法院。区域性人权保障机制的形成和发展，在加强人权的国际标准和体制方面 起到重要的补充作用，创造出了多层次的人权保障机制，对国际人权保护做出了 重要的贡献。 另外，非政府组织对人权的保护也发挥有重大作用。据不完全统计，当前大 约有2 0 0 0 多个非政府组织在促进和保护人权领域发挥着重要作用 ，主要有：大 赦国际、国际人权联盟、人权观察、国际法学家协会、国际笔会、红十字国际委 员会等。非政府组织在人权保障中的功能主要表现在：参与制定人权标准；为公 众、国际组织、各国政府提供真实信息；对公众和有关国际组织、政府进行游说； 对人权的受害者提供直接的帮助等。 国际人权法律责任已发展成为主权国家的责任，由一国政府向个人提供。国 家在保护人权方面的作用特别重要，促进和保护人权是一国的基本任务。国家要 实现对人权的保护，首先要以法律、法令等的形式明文宣示对人权的保护，但是， 如果一项保护特定权利的法律并不同时提供确保有效实现这些权利的所有法律权 力和机构，则该法律的存在往往是不够的。因此，重要的是，一个致力于保护人 权的国家应建立能促进和保护人权的国家基础设施，包括相关机构。 在国家一级， o 庞森：当代人权a b c $ ，四川人民j f l 版社1 9 9 1 年版，第1 4 9 页。 o 齐延平：人权与法治，山东人民版社2 0 0 3 年版，第1 1 4 页。 曲英联邦秘书处：国家人权机构最佳做法，第2 页。 3 山东大学硕士学位论文 保护人权的最佳做法是“通过独立的立法、独立的司法机构、各项保障措施和补 救措施的颁布和执行以及民主机构的设立，可以最佳的保护这些权利。在国家层 面建立强大的国家人权机构是促进和保护人权的一种稳定方式。近些年来，国家 的人权保障职能越来越得到重视，很多国家设立了明确以保护人权为职责的人权 机构或类似机构，尽管这些机构的任务和职责因国而异，但都有着共同的宗旨和 目标，因此被统称为“国家人权机构力( n a t i o n a lh u m a nr i g h t si n s t i t u t i o n s ) 。 ( 一) 国家人权机构简介 国家人权机构指的是由一国政府依照宪法、法律或专门法令建立的、其职责 在于促进和保护人权的机构。o 1 国家人权机构的国际法律框架 1 9 9 1 年1 0 月，在巴黎召开的有各国国家人权机构和区域人权组织参加的国 际研讨会上制定了 ：巴黎原则。人权委员会在1 9 9 2 年的一项决议中认可了该项 原则，接下来联合国大会1 9 9 3 的一项决议也采纳了该原则。巴黎原则被认为 是已经存在的以及新建立的国家人权机构的最低标准，当前已获得了广泛的国际 认可。 巴黎原则确认应授予国家人权机构促进和保护人权的充分而足够广泛的 权力，一国国家人权机构应基于该国的宪法或议会立法来设立和授权，详细规定 其组成和职能。在该原则中，对国家人权机构的主要职能也进行了规定。 为保证国家人权机构职能的有效实现，一国国家人权机构应独立于政府。为 实现此目标，巴黎原则认为，应从三个方面做出努力：第一，国家人权机构的 组成成员应反映社会力量的广泛代表性，成员能称职的开展工作；第二，一国国 家人权机构应具备顺利开展工作的各方面的支持，特别是财政上的支持；第三， 国家人权机构成员的任职期限应具有稳定性，成员的任命应由官方法案加以规定。 2 国家人权机构的国内立法框架 依据巴黎原则，对国家人权机构的授权应由一国宪法或议会立法做出。相 应地，有些国家在其宪法中为国家人权机构提供了基本权力，对国家人权机 构的建立进行了规定。 在这些国家，国家人权机构被视为一国的基本机构，同立 。英联邦秘书处：国家人权机构最佳做法，第1 5 页。 宙徐显明： 试论设立国家人权机构的必要性( 代序) ，载人权研究( 第六卷) ，山东人民出版社2 0 0 7 年 版，第2 页。 圆例如，乌干达人权委员会足根据1 9 9 5 年乌千达宪法 第5 l 条设立的；1 9 9 7 年泰国宪法的第八部 分详细规定了泰国人权机构办公室的组成和主要职能。 4 山东大学硕士学位论文 法机关、行政机关、司法机关等权力机关一起运作。 当然，l ：宪法并不能对国家人权机构的组成、运作进行详细的规定。在大多 数由宪法要求建立国家人权机构的国家，议会制定了详细的立法来组织国家人权 机构。议会立法往往采取两种方式来进行规定：一是为国家人权机构进行特别的 立法，命名为如“人权委员会法案 ：二是从总体上进行人权立法，在国家人权 机构部分进行详细的规定，名称为“人权法案 。另外，有些国家人权机构则是 通过行政部门的立法得以设立的，如法国、摩洛哥、巴基斯坦的国家人权机构。 当然，建立国家人权机构最有效的方式无疑是通过宪法或议会立法。因为采 用此种方式设立的国家人权机构，成为能够独立、有效承担责任的基本的国家机 构。然而，巴黎原则并没有要求必须基于此种立法来组织国家人权机构。在建 立国家人权机构的国家，机构的有效性和独立性往往取决于一国授予国家人权机 构的职责和权力，而这又取决于该国的政治体制。 3 国家人权机构的类型 根据巴黎原则，国家人权机构指的是一国政府依据宪法、法律或专门法令 而建立的，专事于促进和保护人权的机构。当前，国家人权机构主要有国家人权 委员会、监察专员和专门人权机构三种类型。 ( 1 ) 国家人权委员会 为了保证有关保护人权的法律和规章切实得到实施，一些国家依据巴黎原 则，设立了独立于一国政府的促进和保护人权的国家人权委员会。这类机构通常 由来自不同背景、在人权领域具有专长和经验的人士组成，成员具有广泛的代表 性。主要致力于“保护个人不受任何形式的歧视及保护公民权利和政治权利，也 可被授权促进和保护经济、社会和文化权利。 国家人权委员会依据法案和法令 的明文规定，提供有关人权的资料和信息、审查该国有关人权的政策和措施、开 展人权教育和宣传、受理个人或者群体关于侵犯人权行为的申诉并开展调查。 ( 2 ) 监察专员 又名人民律师、人民辩护士、共和国调解员等，许多国家都设立了此类机构 或办事处。“监察专员 ( 通常是一人，但也可以是一群人) 一般由议会任命，根 国例如，澳人利哑1 9 8 6 年人权和平等权利委员会法案；斐济1 9 9 9 年人权委员会泫案。 例如，印度1 9 9 3 年人权法案所规定的人部分内容是印度国家人权委员会的有关问题；加拿大1 9 8 5 年 人权法案用其近一半的条款规定加拿人人权委员会的相关问题。 联合固人权事务中心编：国家人权机构：关于设移和加强促进和保护人权的国家机构的手册，联合国手 册之专业培训系列之第p q 辑1 9 9 5 年版，第4 8 段。奉义中的1 9 9 5 年联合国于册均指本： 册。 5 山东大学硕士学位论文 据宪法权力或特别立法行事，典型的是已经存在了近两个世纪的瑞典监察专员制 度。瑞典监察专员由议会任命，其职责是代表议会监督法律以及其他与公共行政 相关的法规的执行。不过，在非洲的部分国家和英联邦，监察专员由国家元首负 责任命，而且可能须向国家元首报告。虽然各国的监察专员制度不尽相同，但一 般都遵循以下基本的程序和职责：对于已用尽其他法律和行政救济而提起申诉的 案件若符合条件予以受理并进行调查，亦可主动开展调查，并根据调查结果发表 声明或建议，也可直接提起诉讼，因此监察专员制度与国家人权委员会有很多相 似之处。除了以上界定的职责，还表现在二者均致力于人权保护，都无权做出具 有约束力的决定。二者的主要区别在于监察专员的首要职责是监督公共行政部门 的公正性与合法性，并受理针对官员( 往往只限于行政官员) 或国家机构的申诉； 而国家人权委员会一般更关切侵犯人权的行为，包括私人机构、个人以及政府的 侵犯人权的行为。不过，二者之间的界限已越来越模糊，因为不少国家的监察专 员已承担起巴黎原则中界定的国家人权机构的职责。 ( 3 ) 专门人权机构 很多国家都存在着专门致力于保护特殊权利和易受侵害群体的机构。这些易 受侵害的群体主要包括由于种族、语言、宗教、少数群体、肤色、性别等受歧视 的群体，土著居民、非本国国民、移民、难民、儿童、妇女、贫民和残疾人等。 一般来说，专门的人权保护机构是依据政府的政策或法令专门针对上述一个 或数个群体而设立，通常有权调查针对易受侵害群体的一般案例和个别案例。同 其他国家人权机构样，专门人权机构很少有权做出具有约束力的决定或提起法 律诉讼。 4 国家人权机构的职责 巴黎原则开篇提出，“应赋予国家人权机构促进和保护人权的权限 ，应 赋予其“尽可能广泛的授权，“对这种授权在宪法或者立法案文中有明确规定 。 国家人权机构的职责基本上是进行人权的促进和保护活动，“被赋予在国家一 级或国际一级就人权方面事务随时提供咨询的职权 圆，向政府就人权事务提供咨 询意见以及对公共机构的其他实体侵犯人权的行为进行调查，并为个人申诉提供 解决方案。不过其决定一般只具有建议性质。 o1 9 9 5 年联合国手册，第5 6 段。 o 1 9 9 ：5 年联合国手册，第7 5 页 6 山东大学硕士学位论文 联合国的巴黎原则所建议的国家人权机构大致上有五个具体职责：调查 人权侵犯案件；用人权标准来检验既有的法规和立法草案；规划并建议国家人权 政策及国际人权合作计划；促进学校内外的人权教育、训练及研究和提出年度及 专题国家人权报告。在国家人权机构促进人权的职责方面，各国的规定都与巴 黎原则保持一致承担着人权的促进、信息传送、教育、编制文件和研究或 者分析的工作；督促各国政府批准国际人权文件、审查国家的立法是否与国际人 权标准相一致、向政府或者议会提出关于法律变化或者政策问题的报告或者建议 同联合国及其他地区机构的合作，其中包括协助政府草拟国家报告与向联合国递 交的政府报告相映正。 处理人权申诉是国家人权机构保护人权的职责之所在。一国的国家人权机构 是否被授权受理和审议有关个别情况的申诉和请愿，是各国国家人权机构最大的 差异所在。国家人权机构所具有的这种准司法的职责，作为 ：巴黎原则的一个 部分，被特别标以“附加原则纾。原因在于，在讨论和通过巴黎原则的过程中， 与会者就发现国家人权机构保护人权的职责仅在部分国家是可行的，在另一些国 家这种权力被其他国家机构、组织所享有，因而实施这种职责是不现实的。在实 现人权保护职责这一点上，未建立狭义的国家人权机构的一些欧洲国家设立了监 察专员或类似的机构处理个人申诉，尽管不存在一个广泛意义上的国家机构来承 担促进人权的职责，以监督和审查人权问题。 ( 二) 不同类型的国家人权机构处理人权申诉的职能 国家人权机构主要存在三种类型，即国家人权委员会、专门人权机构和监察 专员，在履行申诉职能时，呈现出各自的特点，下面简述之。 1 国家人权委员会处理人权申诉的职能 尽管各国国家人权委员会调查和解决申诉的具体程序有很大差别，但往往依 靠调解或仲裁。在双方当事人都同意的情况下，国家人权委员会可对争端进行调 解，以求达成双方都满意的结果。如果调解不能解决争端，委员会可诉诸仲裁， 并在听政之后做出裁决。但国家人权委员会对争端所做出的裁决往往不具有法律 约束力。有些国家的国家人权委员会成立有专门法庭，审理人权申诉案件，裁决 未决申诉所涉及的问题；那些未建立专门法庭的国家人权委员会，往往将申诉转 交普通法院，以做出有约束力的最终裁决。 o 1 9 9 5 年联合国手册，第7 5 7 8 页。 7 山东大学硕士学位论文 2 监察专员处理人权申诉的职能 如何向监察专员提出申诉因国而异。在许多国家，个人可向监察专员办事 处直接提出申诉；而在有些国家，申诉人也可以通过中间人提交申诉，如通过当 地的议会成员提交。基于向监察专员提出申诉的事项多是针对行政官员或国家机 构的这一特点，因而向监察专员提出申诉一般是予以保密的，申诉人的身份未经 本人同意不得透露。 监察专员接受公众的申诉，并有权调查此类申诉。在调查过程中，监察专员 一般能够查阅有关公共当局的档案材料，行使准司法权指令证人、包括政府 官员提供信息。根据调查结果，监察专员将发表一项声明或建议，并转达提出申 诉的人和作为申诉对象的办事机构或当局。如果所提的建议未被履行，监察专员 可向立法当局提交一份专门报告，作为向同一立法机构提交的年度报告的补充， 报告中应写明所查明的问题的情况，并附以进行立法和行政变革的建议。 就其处理人权申诉的职能而言，监察专员同国家人权委员会在许多方面很相 似。二者均致力于保护个人权利，原则上二者均无权做出具有约束力的决定。但 这两种机构的职能还是有一些区别的，故有些国家同时设立有这两种机构。如上 文所述，大多数监察专员的首要职责是保证公共行政部门行使职权的公正性和合 法性，工作的主要焦点是个人提出的针对公共实体或官员的申诉。而人权委员会 一般更关注侵犯人权的行为，特别是歧视行为，主要针对私人机构和个人的行为 以及政府的行为。 3 专门人权机构处理人权申诉的职能 前文已经提过，专门人权机构的设立一般是为了推动政府和社会为保护一个 或数个特殊群体而制定的政策，其职责与一般性的人权委员会相类似。 在处理人权申诉的职能方面，专门人权机构通常有权调查歧视群体内的个人 或歧视整个群体的个别案例和一般情况。专门人权机构一般可以调查群体某一成 员提出的针对另一人或某一政府机构的申诉，也很少有权做出具有约束力的决定 或提起法律诉讼。 ( 三) 国家人权机构的准司法权 在调查与人权侵犯有关的个人申诉方面，巴黎原则认为为使工作有效开展， 国家人权机构应享有准司法权。亚太地区所有的国家人权委员会都具有申诉职能， o 例如澳人利砸同时设立有人权和平等权利委员会以及联邦监察专员。 8 山东大学硕士学位论文 享有调查被提请其注意的投诉的职责。 1 。准司法权一的含义 “准司法权一( q u a s i - j u r i s d i c t i o n a l ) ，被定义为“具有司法权的典型特征，但 由行政机构或官员履行该权力一，指的是“类似于司法权的权力，包括解决纠纷、 查明事实和相关法律，但与司法权不同的是其最终决定于执行人员的处理事件的 实践，而不是适用法律。圆一就国家人权机构所享有的“准司法权一的内容而言， 包括受理侵犯人权的申诉、秉承正义和灵活的原则根据法定程序调查侵犯人权的 行为、以合适的方式处理申诉，最重要的是强制获取证据以及强制证人作证。 除了新西兰和菲律宾，亚太地区所有的国家人权委员会都享有传唤证人和强 迫出示文件等“准司法权 权力，在处理个人申诉时被授予的权利至少包括调查、 举行听政、解决争端、调解和是否起诉的权力，不同国家人权委员会的授权也多 包含了上述权力。此外，有些国家的人权委员会还享有如下准司法权方面的授权： 向政府机构质询任何相关文件、传唤证人、检查私人或者公众办公室、检查警察 的拘禁、监禁和其他机构( 如精神病院) 的限制人身自由的措施和检查政府机构 ( 如警察和军队) 的规章，如韩国的国家人权委员会就享有该种授权。 2 国家人权机构行使“准司法权一与一国法院之间的关系 国家人权机构“准司法权 行使的实践表明，国家人权机构处理人权申诉的 职能与国法院的职责相类似，可能与司法机构的管辖相冲突。因而，这两类机 构的管辖权需要精确的界定，程序规则需要明确阐明。国家人权机构的管辖范围 通常在据以设立该机构的立法中加以规定，而其管辖范围是依据、至少部分依据 国家人权机构的职责加以确定的。但如果一国颁布了人权立法或一国拥有一个在 司法上可强制执行的权利法案，重合的情况特别有可能出现。 在这种情况下，宣 称受到人权侵犯的个人或团体也许会诉诸国家人权机构，将其作为争端的替代解 决机制。 国家人权机构依据准司法权处理人权申诉的方式较法院程序有更多的优点， 如节省时间、更灵活、非要式、非对抗、费用低( 或没有费用) ，更适合易受侵害 群体。另外，国家人权机构的裁决权，在某些重要方面，超出了法院能够进行判 决的事项。这是因为许多侵犯人权的事件并不构成严格意义上的“违法一，但往往 ：ac o n c i s ed i c t i o n a r yo fl a w , o x f o r du n i v e r s i t yp r e s s 口d u h a i m e sl a wd i c t i o n a r y 1 9 9 5 年联合国手册，第9 2 段。 9 山东大学硕士学位论文 包含了诸如歧视性的行为方式或忽略了有关国际人权规范，构成对人权的侵犯， 因而国家人权机构有权受理。 尽管司法程序有其弱点，在处理有些人权案件时，适用司法程序，既是不恰 当的，也是没必要的，但法院终究是确保对人权进行保护的机构。司法独立是一 项基本原则。虽然国家人权机构有权就申诉事项进行调查并做出裁决，但其所做 出的命令、决定或结果往往是建议性的，如果不被相关方重视，国家人权机构往 往得将其交给法院来获得强制执行；国家人权机构对人权侵犯事项进行调查和质 询过程中，对其法定请求拒绝合作的行为，国家人权机构有权请求法院进行制裁； 并且，国家人权机构所做出的决定应当接受法院审查。国家人权机构一般不干涉 有权机关( 当然包括司法机关) 正在受理的案件。为了维护司法的权威，确保司 法权的独立行使，对国家人权机构的授权立法往往包括一个特别条款：对已由法 院做出决定的案件，国家人权机构不得再进行调查。 从程序规则的角度来看，具有处理人权申诉的职能的国家人权机构都有调查 被提请其注意的投诉的职责，它们也都有权主动进行此类调查，这恰与法院行使 司法权的被动性相反。国家人权机构在行使调查职能时，被授予的一项重要的权 力是，它们只要遵守自然正义原则。，就可以其认为适当的方式进行调查，而不必 像法院审判时那样遵守既定的所有的正式程序，从而节省时间、提高工作效率。 除了上文所述，国家人权机构与法院在如下几个方面还具有关联性：第一， 在一些关涉重大人权问题的案件中，经法庭同意，国家人权机构有权以自己的名 义出庭，并就案件的解决方式陈述自己的意见；第二，经法庭同意，国家人权机 构可以出庭代理在自己的案件中寻求帮助的个人或群体；第三，在法庭希望听取 有关人权问题的意见时，国家人权机构应法庭的请求，向法庭提供帮助；第四， 在一些国家，国家人权机构可申请法院发布令状( 禁止令) 以阻止侵犯人权的行 为发生或持续进行，印度和韩国的国家人权委员会都享有此种权力；第五，在有 些国家，法院可将有关问题提交国家人权机构，要求其进行调查或采取其他措施， 如印度和斯里兰卡。 参与诉讼程序被视为国家人权机构保护人权的最后一种手段，但仅有一小部 分国家人权机构可介入诉讼过程，如澳大利亚、印度。印度保护人权法授权 委员会“根据法院的同意，对法院正在审理的任何有关人权侵犯的指控的程序进 行干预，使委员会能够“向最高法院或有关的高等高等法院请求该法院认为必要 l o 山东大学硕士学位论文 的指示、命令或令状 。 已有国家人权机构介入诉讼过程的案例，例如，1 9 9 0 年，澳大利亚人权和平 等机会委员会在一案件中正式决定介入，“在本案件中，委员会递交了口头建议， 帮助法官，扮演一个法官顾问的角色，或者是法庭之友一个智障的女孩 的