（宪法学与行政法学专业论文）论我国的行政强制执行主体及其权限职责.pdf

摘要 行政强制执行是行政管理领域中一项极为重要的制度，而行政强制执行主 体又是行政强制执行制度中的一项重要内容，其对于保证行政法义务和行政决 定内容的实现，社会公共秩序的维护具有重要作用。目前，我国采取的是以申 请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外的行政强制执行主体 制度。但这种制度无论是在理论上还是实践上，都存在着不少问题。这些问题 亟待统一立法去解决。行政强制执行主体制度是行政强制执行制度的重要组成 部分，对于如何配置行政强制执行主体，学界存在着诸多不同的观点，而且其 也是行政强制法制定过程中所面临的一个难点。针对我国现行的行政强制 执行主体制度安排，笔者试图从行政强制执行主体配置的法理视角以及实践的 视角，对我国行政强制执行主体及其权限职责的现状加以阐述，揭示其中存在 的问题，继而针对这些问题提出一些完善的建议，以期对行政强制执行制度的 重构和完善有所裨益。 本文分为三个部分：第一部分介绍了我国现行行政强制执行主体制度的起 源，分析了其产生的原因以及我国现行行政强制执行主体配置所涉及到的法理 问题，笔者认为其涉及到的法理问题包括具体行政行为的可执行性、司法权与 行政权的厘清以及公正与效率的价值权衡；第二部分介绍了我国行政强制执行 主体及其权限职责的现状，并分析了其中存在的问题，这些问题主要包括行政 权与司法权的混淆、人民法院执行负担过重、行政效率不高、部分行政强制执 行主体规定不明确、没有明确规定行政强制执行主体的权限和职责；在第三部 分中，笔者就完善我国行政强制执行主体及其权限职责提出了相关建议，认为 我国应当在行政强制法中确立以行政机关自行强制执行为主，以申请人民 法院强制执行为辅的行政强制执行主体制度，同时规定以强制执行方法为划分 行政强制执行权的标准。此外，笔者建议在立法中要明确规定行政强制执行的 基本原则和程序。 关键词；行政强制执行； 行政强制执行主体；权限；职责 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o ni sav e r yi m p o r t a n ts y s t e mi nt h e a d m i n i s t r a t i o nf i e l d ，a n dt h em a i nb o d yo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o nh a s b e e na l li m p o r t a n tc o n t e n to fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o ns y s t e m ，i tp l a y s a ni m p o r t a n tr o l ei nt h er e a l i z a t i o no f e n s u r i n gt h ed u t yo f a d m i n i s t r a t i v el a wa n dt h e c o n t e n to f a d m i n i s t r a t i o nd e c i s i o na n dt h es a f e g u a r do f s o c i a lp u b l i co r d e r r e c e n t l y , o u rc o u n t r ya d o p t st h ep r i n c i p l eo fa s k i n gt h ep e o p l e sc o u r tf o rt h ec o m p u l s o r y e x e c u t i o n , a n dt h em a i nb o d ys y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o nw i t h t h ee x c e p t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o nc o m p u l s o r ye x e c u t i o n b u tt h i ss y s t e mh a sal o t o fp r o b l e m sb o t hi nt h e o r ya n dp r a c t i c e , t h e s ep r o b l e m sn e e dt os o l v eb yu n i t e d l e g i s l a t i o n t h em a i nb o d ys y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o ni sa n i m p o r t a n tc o n t e n to fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o ns y s t e m ，t h e r ea l eal o to f d i f f e r e n tp o i n t sa b o u th o wt od i s p o s et h em a i nb o d yo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r y e x e c u t i o n ，a n di ti sad i f f i c u l tp o i n ti nt h el e g i s l a t i o np r o g r e s so ft h ea d m i n i s t r a t i v e c o m p u l s i o nl a w a st ot h ec u r r e n tm a i nb o d ys y s t e ma r r a n g e m e n to f a d m i n i s t r a t i v e c o m p u l s o r ye x e c u t i o no fo u rc o u n t r y , t h ea u t h o rt r i e st oe x p a t i a t et h ec u r r e n t s i t u a t i o no fm a i nb o d yo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o na n di t sj u r i s d i c t i o n a n do b l i g a t i o no f o u rc o u n t r y 丘o mt h ev i s u a la n g i eo f l e g a lp r m c i # ea n d p r a c t i c eo f m a i nb o d ya s s i g n m e n to fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o n ，a n dr e v e a l si t s e x i s t i n gp r o b l e m s ，t h e np u t sf o r w a r ds o m ei m p r o v i n gs u g g e s t i o n so nt h e s ep r o b l e m s t oe x p o c tt h a ti ti su s e f u lt or e c o n s t r u c ta n di m p r o v et h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e c o m p u l s o r y e x e c u t i o n t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h eo f i g i no f c u r r e n tm a i nb o d ys y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o no fo u rc o u n t r y , t h e na n a l y z e si t sc a u s e sa n dt h el e g a lp r i n c i p l ep r o b l e m so fc u r r e n td i s p o s i t i o no f m a i nb o d yo fa d m i n i s t r a t i o nc o m p u l s o r ye x e c u t i o no fo u rc o u n t r y , t h ea u t h o r c o n s i d e r st h a tt h ep r o b l e m si n c l u d et h ep o s s i b i l i t yo fe x e c u t i o no fc o n 硎g a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n ，t h ed i s t i n c t i o no f j u r i s d i c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n ，a n dt h ev a l u e w e i g h i n go f j u s t i c ea n de f f i c i e n c y t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e st h ec u r r e n ts i t u a t i o n o ft h em a i nb o d yo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o na n di t sj u r i s d i c t i o na n d o b l i g a t i o no f o u rc o u n t r y , t h e na n a l y z e si t se x i s t i n gp r o b l e m s t h e s ep r o b l e m sm a i n l y i n c l u d ec o n f u s i o no fa d m i n i s t r a t i o na n dj u r i s d i c t i o n , t h ee x e c u t i o nb u r d e no ft h e p e o p l e sc o u r ti st o oh e a v y , l o wa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y , t h ep r o v i s i o no fp a r t i a l m a i n b o d y o fa d m i n i s t r a t i v e c o m p u l s o r ye x e c u t i o n i sn o td e f i n i t e , a n dt h e j u r i s d i c t i o na n do b l i g a t i o no fm a i nb o d yo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o ni s n o tp r o v i d e dd e f i n i t e l y i nt h et h i r dp a r t ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r dr e l a t e ds u g g e s t i o n s a b o u ti m p r o v i n gt h em a i nb o d yo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o na n di t s j u r i s d i c t i o na n do b l i g a t i o no fo u rc o u n t r y a n dt h ea u t h o rt h i n k st h 砒o u rc o u n t r y s h o u l de s t a b l i s ht h em a i nb o d ys y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o nt h a t t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o nm a i n l yc a r r i e do u tb ya d m i n i s t r a t i o ni t s e l f , s u p p l e m e n t e db ya s k i n gt h ep e o p l e sc o u r ti nt h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s i o n l a w ，m e a n w h i l e , t h el a ws h o u l dp r o v i d et h a tt h ec o m p u l s o r ye x e c u t i o nm e t h o d sb e t a k e na st h es t a n d a r do fd i v i d i n ga d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o np o w e r i n a d d i t i o n ，t h ea u t h o rp r o p o s e st h ef u n d a m e n t a lp r i n c i p l e s a n dp r o c e d u r eo f a d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o ns h o u l db ep r o v i d e dc l e a r l yi nt h el e g i s l a t i o n k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ye x e c u t i o n ；m a i nb o d yo fa d m i n i s t r a t i v e c o m p u l s o r ye x e c u t i o n ；j u r i s d i c t i o n ；o b l i g a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得粤甬黎( 鳓其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 o 肌， 学位论文作者签名：盈定午 签字f 期： 2 ? 年宁月2 岁f _ = 1 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解喾徼久孝有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向囡家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权竞健致大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：叠建平 签字同期： 0 0 d 了年牛月笏同 学位论文作者毕业去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名： 签字日期： 电话 邮编 、弯扪 一可月 一卵 ， 留广已年 白叮妒 论我国的行政强制执行主体及其权限职责 引言 行政强制执行，是指行政机关或者人民法院在行政相对人拒不履行已经生 效的具体行政行为的条件下，依法采用一定的手段或者措施，迫使其履行义务， 或者达到与履行义务相同状态的行为。与相应的宪政体制、法律传统等相适应， 各国均建立了自己的行政强制执行主体体制。但从总体上来讲，没有一个国家 把行政强制执行权完全赋予行政机关或者法院。根据行政诉讼法第6 6 条和 最高人民法院关于执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的解释( 以 下简称若干解释) 第8 7 条的规定，我国目前的行政强制执行体制呈现出以 人民法院强制执行为主、行政机关强制执行为辅的局面。这种行政强制执行体 制在实践中存在着不少问题，近年来，不仅行政争议呈现增多的趋势，群体性 行政争议也比较突出。特别是由农村土地征收、城市房屋拆迁、劳动和社会保 障、环境保护等社会热点问题引发的群体性争议，涉及面广，矛盾尖锐，处理 难度大。这些群体性争议产生的一个重要的原因就是：由于行政强制执行制度 的不完善，从而直接或者间接的侵害了行政相对人的合法权益。 其实，长期以来，学界一直很关注行政强制执行制度，针对现行的行政强 制执行制度中存在的问题，学者们也进行了深入的探讨，纷纷提出了不同的解 决问题的方案，从而推动了立法的进程。全国人大常委会已经将行政强制法 纳入了2 0 0 7 年的立法项目。虽然学界对行政强制执行制度问题的研究已经比较 多了，立法机关也已经计划通过立法对行政强制执行制度进行完善，但是，对 这一问题的研究不应当到此就结束了。实践的需要推动了理论研究的发展，理 论研究应当为实践提供指导，这样才能促进二者的共同发展。 随着行政强制执行制度受到越来越多的关注，行政强制执行主体问题也成 为学者们研究的焦点之一。基于此，本文拟对行政强制执行主体问题进行研究， 通过对我国现行行政强制执行主体配置的法理问题的分析，揭示我国现行行政 强制执行主体及其权限职责的现状及其存在的问题，继而提出一些完善现行行 堡垦里塑堡望塑型垫堑圭竺墨茎坚里墨重 政强制执行主体及其权限职责的建议。笔者希望这些建议能够为我国行政强制 执行主体制度的完善提供一些参考，同时期冀对于我国行政强制执行制度的重 构和完善有所裨益。 一、行政强制执行主体配置 法理问题分析 在我国现行采用的“以申请人民法院强制执行为主，以行政机关自行强制 执行为辅”的行政强制执行制度下，行政强制执行主体既包括人民法院，又包 括行政机关。要使行政强制执行行为能够依法顺畅地进行，首先必须分析行政 强制执行主体配置中存在的法理问题，只有厘清这些基本问题，才能够进一步 探讨行政强制执行主体及其权限职责问题。而要研究行政强制执行主体配置的 法理问题，首先必须弄清楚我国现行行政强制执行主体制度安排的缘由。 ( 一) 我国现行行政强制执行主体制度的起源 在改革开放之前，由于我国实行高度集中的计划经济体制和高度集权的政 治体制，行政行为的落实主要依靠组织力量以及政府的行政命令来进行，不存 在也没有必要存在人民法院对行政决定的强制执行制度。此后，在改革开放之 初到行政诉讼法颁布实施这一段时期内，除少数法律、法规规定特定行政 机关享有强制执行权之外，法律、法规多将强制执行权授予人民法院，由人民 法院按照民事诉讼法规定的民事强制执行程序行使行政强制执行权。行政 诉讼法颁布实施后，除法律明确授予行政机关以强制执行权以外，回没有强制 执行权的行政机关均可依据行政诉讼法第6 6 条的规定，申请人民法院强制 执行。在人民法院内部行政庭与执行庭的分工问题上，行政机关申请人民法院 强制执行的案件由行政审判庭负责审查。经过教育，行政相对人自动履行的， 。例如税收征收管理法第4 0 条。中华人民共和国兵役法第6 l 条，中华人民共和国消防法 第 4 8 条。 2 一、行政强制执行主体配置法理问题分析 就可以结案。需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭办理。 那么，我国现行的这种以申请人民法院强制执行为主的行政强制执行主体 制度建立的历史背景是什么呢? 对于这个问题，笔者认为有必要进行简要的探 究。在上个世纪八十年代初期，由于我国的行政诉讼法尚未颁行，行政诉 讼案件只能依照民事诉讼法进行审理，相应地。人民法院在审理法律规定 可以向法院起诉的行政案件时，也就自然而然地适用民事强制执行体制。晰政 机关对不履行行政决定所确定的义务的行政相对人，申请人民法院强制执行： 而人民法院接到申请后，实际上是将行政决定视同人民法院的裁判文书、调解 书等其他生效的法律文书，由人民法院的执行庭去强制执行。行政决定的法律 效力可与人民法院裁判文书的法律效力相“媲美”，人民法院对行政决定的合法 性并不进行审查。由此可知，那个时期的行政强制执行体制脱胎于早期的民事 强制执行制度，是人民法院统一行使执行权这一传统观念的产物。它既不是出 于保护公民合法权益免受行政强制执行权侵害的初衷，也不是基于对行政权加 以控制的考虑，可以说，这只是一条权宜之计而己。行政诉讼法第6 6 条只 是规定了行政机关可以申请人民法院强制执行，并没有明确地规定人民法院对 申请强制执行的具体行政行为的合法性进行审查以及如何审查。而后，最高人 民法院关于贯彻执行 若干问题的意见( 试行) ( 以下简称意见) 第8 5 条规定，行政机关依法申请人民法院强制执行时， 如果人民法院发现据以执行的法律文书确有错误，经院长批准，不予执行，并 将申请材料退回行政机关。进行审查的机构和人民法院执行民事诉讼的裁判或 其他法律文书一样，均是执行庭。基于此，使得非诉行政案件的执行带有强烈 的民事诉讼执行的色彩。 1 9 9 6 年，最高入民法院关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分 工问题的通知( 法发 1 9 9 6 1 2 号) 第一次明确规定，行政机关申请人民法院 强制执行案件由行政审判庭负责审查；需要强制执行的，由行政审判庭移送执 行庭办理。这一规定强化了人民法院对具体行政行为的合法性审查，初具目前 行政强制执行体制的雏形。及至1 9 9 8 年，最高人民法院关于办理行政机关申 。参见最高人民法院关于处理行政机关申请人民法院强制执行寨件分工问题的通知 ( 法发 1 9 9 6 1 2 号) 。 o 参见民事诉讼法( 试行) ) 第3 条 3 论我国的行政强制执行主体及其权限职贯 请强制执行案件有关问题的通知( 法发 1 9 9 8 7 7 号) 重申了行政审判庭负责 审查行政机关申请人民法院强制执彳亍案件，还明确了审查的标准和作出决定的 形式，即人民法院确认申请强制执行的具体行政行为有明显违法问题，侵犯行 政相对人实体合法权益的，裁定不予执行，并向申请机关提出司法建议。2 0 0 0 年发布的若干解释，在对以往司法实践中的经验教训总结的基础上，在以下 几个方面巩固和发展了行政强制执行体制： 1 进一步明确了人民法院，更具体地说是行政审判庭对申请强制执行的具 体行政行为享有司法审查权。将原来意见第8 8 条确定的由执行庭负责审查 和执行的非诉行政案件，明确为由行政审判庭进行审查和执行。 2 明确了审查的期限、机构和裁判形式。若干解释第9 3 条规定，人民 法院在受理行政机关申请强制执行其具体行政行为的案件后，在3 0 日内由行政 审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查和并就是否准予强制执行 作出裁定。 3 进一步明确了不予执行的标准。原来裁定不予执行的标准是“申请执行 的具体行政行为有明显违法问题，侵犯行政相对人的实体合法权益”。而若干 解释第9 5 条规定，被申请执行的具体行政行为有明显缺乏事实根据、明显缺 乏法律依据、其他明显违法并损害被执行人合法权益情形之一的，人民法院裁 定不予执行。这使得非诉行政强制执行制度更加完善、更具操作性。 我国现行的“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行 为例外”的行政强制执行主体制度的形成有以下几个方面的原因： 首先，是行政管理的现实需要。改革开放以来，由于社会转型和体制的变 革，使得旧体制下许多传统的控制和监督手段的作用迅速减弱，甚至在一定程 度上呈现失灵的状态，这就迫切需要新的能够发挥作用的手段和方式能够出现。 与这种局面相伴的却是行政机关的机构设置不健全，缺少必要的执行机构；行 政执法人员的执法素质不高；依法行政的观念和意识尚未形成；权力滥用的现 象普遍存在；行政管理的“管理色彩比较浓厚，行政管理触及的领域既广泛深 入，但又缺少必要的监督”。在这种情况下，不得不寻求法院的力量介入强制 执行，以确保具体行政行为的内容和行政职能的实现。 其次，是保护人权的需要。现行的行政强制执行主体制度安排，是立法者 4 一、行政强制执行主体配置法理问题分析 试图改变以往重提高效率、轻人权保护局面所采取的举措。我国向来重视行政 效率，但长期以来，由于对法治建设的忽视和法治研究的落后，出现了片面追 求效率，忽视甚至漠视保护人权的现象和局面。正是针对这种局面，立法者选 择现行的行政强制执行主体制度，不仅暗合了依法治国的理念，也适应了保护 人权的国际趋势。 最后，是立法的模仿和趋同效应。由于我国上世纪七十年代末至八十年代 初的立法过程比较简单，不太重视理论上的论证，当部法律制定出来，并规 定了这种体制以后，后续的立法在面对相同或类似的问题时，便纷纷模仿或遵 循先行的规定，从而产生了比较明显的趋同现象。现行的行政强制执行主体制 度的确立也是这种模仿和趋同效应的结果。 ( 二) 我国现行行政强制执行主体配置的法理 上文对我国行政强制执行主体制度的起源及发展情况的简要探究，只是问 题的表象，要想真正地认识行政强制执行主体问题，只有深入研究行政强制执 行主体配置的法理问题，才能揭示问题的真相，才能找到解决问题的路径。我 国现行行政强制执行主体配置的法理问题主要有： 1 具体行政行为的可执行性 行政强制执行以具体行政行为为执行的依据，即行政强制执行是对具体行 政行为的执行，是具体行政行为内容实现的制度保障。但是，可执行的具体行 政行为，必须是已经生效的具体行政行为。而具体行政行为的效力始于具体行 政行为的成立，同时也受具体行政行为生效规则的制约。 ( 1 ) 具体行政行为的成立 具体行政行为的成立是具体行政行为存在的逻辑起点 作为行政强制执行依据的具体行政行为，必须是有效的，且在效力上不存 在瑕疵。除附期限和附条件的具体行政行为，在其所附期限尚未届满和所附条 件尚未成就以外，具体行政行为的效力始于具体行政行为的成立，具体行政行 为的成立是指具体行政行为作为行政主体行使行政职权或履行行政职责的意思 表示已经确定，并外化到外界可以认知的形态，且可以强制性地影响其所指向 5 堡墨里竺堑堕塑型垫堑圭竺墨茎壑堡坚重 的行政相对人的权利和义务。具体行政行为的成立具有重大的意义： 首先，具体行政行为成立之时是具体行政行为存在的起始之时。具体行政 行为存在的时间是从具体行政行为成立之时开始的。具体行政行为未成立，表 明具体行政行为尚不存在。 其次，具体行政行为的成立表明行政主体作出具体行政行为的行政程序终 结，针对该具体行政行为的复议程序或诉讼程序就可以开始。换句话说，具体 行政行为的成立是行政权作用和司法权( 包括行政司法权) 作用的分界线。具 体行政行为一旦成立，则与该具体行政行为有利害关系并符合法定申请行政复 议或提起行政诉讼条件的行政相对人开始取得复议申请权和诉权，具体行政行 为成立之时是其申请行政复议和提起行政诉讼的时效开始之时。 再次，具体行政行为的成立决定或影响具体行政行为生效的时间。具体行 政行为的生效是以具体行政行为的成立和存在为前提的。具钵行政行为不存在， 具体行政行为的生效就无从谈起。根据具体行政行为生效的规则，具体行政行 为对行政主体自身发生法律效力的时间和对行政相对人发生法律效力的时间是 不同的。对行政主体而言，具体行政行为一经作出就开始对行政主体发生法律 效力。对行政相对人而言，具体行政行为对其发生法律效力的时间分为三种情 况：行政主体将具体行政行为告知之时；行政相对入将具体行政行为受领之时； 具体行政行为附款规定的生效之时。 最后，具体行政行为的成立决定着行政主体是否承担法律责任和承担法律 责任的性质。具体行政行为一旦成立，作出该具体行政行为的行政主体就要对 该具体行政行为承担行政法律责任，如果行政行为未成立或成立的不是行政行 为，则无法律责任可言，或者承担的是其他性质的法律责任。具体行政行为的 成立是具体行政行为存在的逻辑起点。 具体行政行为的成立条件 具体行政行为的成立条件是指构成具体行政行为所必不可少的事实要素。 笔者认为，具体行政行为的成立条件有以下几个事实要素： 第一，行为的主体必须是合法存在的行政主体或受托主体，这是具体行政 。参见罗豪才主编：中国司法审查制度，北京大学出版社1 9 9 3 年版，第3 页。 o 参见叶必丰著：行政法学 ，武汉大学出版社1 9 9 6 年版，第1 3 6 页。 6 、行政强制执行主体配置祛理问恿分析 行为成立的主体条件。这里所说讲的行政主体，是指能够以自己的名义独立行 使职权的行政机关，以及法律、法规授予行政权的非行政机关的社会组织；这 里所讲的受托主体，是指受行政机关委托行使行政权的非行政机关的社会组织。 值得一提的是，行政主体和受托主体作为具体行政行为成立的主体条件，仅要 求它是合法存在的行政主体或受托主体即可，而无需其他特别条件。 第二，行为主体的意思表示必须含有设立、变更、消灭行政法律关系的明 确意图和完整内容，并最终表现为一个足以为外界识别的客观决定或行为，这 是具体行政行为成立的意思表示及其内容和形式条件。从一般法律意义上讲， 意思表示是主体进行某一行为的内心意愿，并以一定的方式表达于外部的行为。 o 一般来说，如果行政主体或受委托的主体并没有实施该具体行政行为的内心意 愿，就不可能有后续的决定或行为出现；此外，如果有实施具体行政行为的内 心意愿，但仅停留在该阶段，也无法为外界所知晓；如果没有任何内容，或虽 有内容，但内容不明确、不完整，也就不具有法律意义，因而也不能决定或影 响行政相对入的权利和义务。 第三，直接体现行政权力的行使和行政职责的履行，这是具体行政行为成 立的权力条件。具体行政行为是行使行政权力或履行行政职责的行为。只有直 接体现行政权力的行使或行政职责的履行的行为，才是具体行政行为。 第四，能够决定或影响特定行政相对人的权利和义务，这是具体行政行为 成立的功能和对象条件。具体行政行为作为行政主体或受托主体执行行政法律 规范的手段，其功能在于能够“强制性地导致行政法律关系的产生、变更和消 灭”，决定或影响特定行政相对人的权利和义务。如果不具有强制性的决定或影 响功能，或者不是针对特定行政相对人产生这种功能，它就不是具体行政行为。 ( 2 ) 具体行政行为的效力与可执行性 具体行政行为的效力，就是具体行政行为的法律效力，属于对具体行政行 为进行法律评价的范畴。根据我国行政法学理论关于行政行为效力的通说，具 体行政行为的效力及其内涵包括：公定力。具体行政行为的公定力“是指具 体行政行为一经作出，即对任何人都有被推定为合法有效而予以尊重的法律效 。参见董安生著：民事法律行为 ，中国人民大学出版社1 9 9 4 年版，第2 2 2 页。 7 堡墨垦堕堡堕璺型垫堡圭堡墨苎壑堕婴重 力。”。换言之，即使具体行政行为违法，在享有撤销权的机关将其撤销以前， 任何人都不得否定其法律效力。由于行政机关是依法成立的，在承认行政机关 的合法性的前提下，人们也就当然地预先承认了具体行政行为的合法性和有效 性。此外，为了保护社会公共利益，维护行政法律秩序的稳定，实现行政管理 的任务和目标，必须承认具体行政行为的公定力。确定力。具体行政行为的 确定力，也称不可变更力或不可争力，是指具体行政行为成立并生效后，其内 容非依法律规定不得随意变更或撤销的法律效力。确定力并不是绝对的，而是 相对的。行政主体如果发现自己实施的具体行政行为存在违法情形，可依法定 程序予以改变，但对受到损害的行政相对人应依法承担相应的法律责任。行政 相对人也可以在法定期限内，按照法定程序向法定国家机关请求改变。拘束 力。具体行政行为的拘束力是指已成立并生效的具体行政行为所具有的约束和 限制的法律效力。拘束力是针对行政主体和行政相对人双方的，对行政主体和 行政相对人以外的人不具有拘束力。对行政主体的拘束力，是指具体行政行为 在未经法定程序被变更或撤销之前，作出具体行政行为的行政主体负有服从该 具体行政行为内容的义务。而对行政相对人而言，具体行政行为在其被书面送 达时方才对其产生拘束力。拘束力又是就具体行政行为所设定权利义务而言的， 为设定权利义务而进行的事实认定、法律适用和告知等具体行政行为的组合因 素没有这种拘束力。执行力。具体行政行为的执行力是指已成立并生效的具 体行政行为所具有的，要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效 力。执行力同具体行政行为的其他效力一样，是具体行政行为本身所具有的效 力，而不是根据这种执行力而采取的、表现于具体行政行为之外的执行行为或 强制措施。 如前所述，行政强制执行的依据是已经成立的具体行政行为。具体行政行 为的成立是具体行政行为存在的逻辑起点，但具体行政行为的效力并不必然始 于具体行政行为的成立。换言之，有的具体行政行为的效力与具体行政行为的 成立是同步的；有的则不是同步的。只有已经成立，并且已经产生效力和效力 尚未丧失的具体行政行为，才是可强制执行的具体行政行为。具体行政行为的 。杨海坤主编：跨入2 t 世纪的中国行政法学 ，中国人事出版社2 0 0 0 年版，第2 6 9 页。 。姜明安主编；行政法与行政诉讼法学，北京大学出版社1 9 9 9 年版，第1 5 6 一1 5 7 页。 8 二：堑堕塑型垫堑圭笪里墨兰型旦壁坌堑 可执行问题由此而生。 可执行的具体行政行为必须是有效的具体行政行为，即只有当具体行政行 为在其效力存续的期间内，才具有可执行性。具体行政行为的效力是有始有终 的，具体行政行为的效力始于具体行政行为的成立，但由于生效规则的约束和 限制，常常使具体行政行为的生效时阅与具体行政行为的成立时闻并不同步， 而往往滞后于成立时间。具体行政行为的效力终于具体行政行为的撤销、废止 和消灭。具体行政行为的效力实际发生、存在的时间段，就是具体行政行为效 力规则中所说的效力存续期间。而处在效力存续期间的具体行政行为，就是可 强制执行的具体行政行为。当然，在效力存续期间的具体行政行为的可执行性， 仍受到行政相对人诉权和诉权时效期间的限制。 我国行政诉讼法第6 6 条规定：“公民、法入或者其他组织对具体行政 行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执 行，或者依法强制执行。”行政复议法第3 3 条规定：“申请人逾期不起诉又 不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规 定分别处理：( 一) 维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的 行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行：( 二) 变更具体行政行为 的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。” 由这两个法律内容几近相同的规定中，可以看出，无论是申请人民法院强制执 行，还是行政机关依法自行强制执行，都需要满足以下几个条件：首先是行政 相对人逾期未起诉，即逾期未针对具体行政行为提起诉讼；其次是行政相对入 逾期未履行，即逾期未履行具体行政行为确定的义务。也就是说，无论是申请 人民法院强制执行，还是行政机关自行强制执行，都必须在法律规定的行政相 对人起诉的时效期间届满以后，并在行政相对人未履行具体行政行为确定的义 务的情况下，才能启动和实施行政强制执行。 2 司法权与行政权关系的厘清 行政强制执行权是行政强制执行的“精神内核”，对行政强制执行权的性质 定位直接关系到行政强制执行到底应该由或主要由行政机关还是人民法院来实 施的主体设计。依行政诉讼法第6 5 、6 6 条的规定，行政机关可以强制执行 人民法院已经生效的行政判决、裁定，人民法院也可以强制执行行政机关的具 9 论我国的行政强制执行主体及其权限职责 体行政行为，这种做法在很大程度上模糊了行政强制执行与司法强制执行的界 限，行政权与司法权在行政强制执行中出现了交叉现象，这影响到对行政强制 执行权性质的认识，因而有必要对司法权、行政权和行政强制执行权三者之间 的关系予以厘清。 司法权的概念起源于古希腊亚里士多德的政治学一书，而孟德斯鸠在 论法的精神一书中，将其称为“裁判权力”o ，审判或裁判权是司法权的核 心权能。而现代学者也多将判断权视为司法权的本质内容，它区别于以管理权 为本质内容的行政权。而行政强制执行权的作用主要体现在它对国家行政机关 依法作出的行政决定的最终落实上，即它是通过国家强制力来实现行政机关依 法行使职权时所要达到的目的。国家行政机关依法行使行政职权，其最终都是 为了达到某种行政管理上的目的，这种管理目的就是通过行政机关的行政决定 来实现其意思表示。当行政相对人不履行或明确表示拒绝履行行政决定确定的 义务时，行政机关为了管理需要，就不得不动用行政强制执行权来实现其管理 目的，于是，行政强制执行权就表现为行政强制执行。因此，依附于行政决定 这一前提的行政强制执行权本质上是行政机关依法行使行政职权的一种表现， 是行政权行使的自然延伸，其本质上是行政权的权能之一。法院属于典型的法 律适用机关，依法定程序适用法律对案件作出裁决乃是法院的首要任务，以判 断权为核心的司法审判可被看作是法院最核心的甚至是惟一的职能，这也是法 院和政府的区别所在。因此，由法院来行使行政强制执行权是司法权代替行政 权，司法权的本质发生了扭曲，人民法院消极、中立且无偏私的裁判角色发生 错位，这也使得本已不堪重负的法院审判任务更加繁重，司法资源被浪费，而 其不但损害了行政权威，而且损害了司法权威。司法权对行政强制执行权的干 预是为了制约行政权的滥用，事实上行政机关也的确存在滥用行政权的情况， 然而这种问题不会因为行政强制执行权从行政机关转移到司法机关就得到解 决。问题的关键不在于将行政强制执行权从行政机关转移到司法机关，而在于 对行政强制执行权进行严格的程序控制和司法监督，司法权的作用将在事后监 督功能中得到体现。因此，即使为了制约行政权的滥用而要求司法权有所介入， 也应该将人民法院的介入范围限定在一定界限之内，对其介入也应该把握明确 毋王盼，程政举：审判独立与司法公正 ，中国人民公安大学出版杜2 0 0 2 年版，第1 1 4 页。 1 0 一、行政强制执行主体配置法理问题分析 的限度。 3 公正与效率的价值权衡 任何一种法律资源的配置总会遵循一定的标准，而这种标准往往体现为法 律价值的倾向。行政强制执行制度在进行主体安排时也遇到了法律价值的选择 问题：首选公平还是效率? 对这一问题的不同回答决定了入们对行政强制执行 主体选择的不同。首选效率的人往往会将行政机关视为行政强制执行的当然主 体。事实上，无论是理论方面还是实践方面，公正与效率的矛盾都已经成为人 类社会协调发展所面临的一个普遍问题。对这两种价值的取舍在不同的时期有 着不同的认识。从西方历史上看，从桎梏主义到自由放任政策再到凯恩斯主义 一直到现在的新自由主义，总是出现追求公平与追求效率交替更迭的局面。回在 我国的自然经济时代，人们“不患寡而患不均”，坚持“公平优先，兼顾效率”； 在社会主义市场经济发展过程中坚持“以经济建设为中心”，则提出了“效率优 先，兼顾公平”。效率原本是经济学的主题，只是由于亚当斯密以来经济学对 法律的渗透，亦即对法律的经济分析的运用，效率才被引入法律领域，霍它与原 本就是法律价值的公平不是根本对立的两种价值。 但是，由于效率已经成为人们在配置法律资源时的一种法律价值倾向，因 此有必要厘清二者的关系。笔者认为：( 1 ) 公平与效率二者缺一不可。因为“非 正义的制度归根到底是低效率的”，但同时“迟到的正义是非正义”。( 2 ) 公平 与效率的价值对立不可避免。从逻辑上来讲，公平与效率不存在哪个先、哪个 后的问题。但是具体到历史和现实生活中，公平与效率总是具有时间差和空间 差，因而必然会出现二者取舍先后的对立。( 3 ) 公平与效率应当是统一的。因 为对二者的追求都是为了使法律资源的配置更具合理性，在时间上对某一种价 值的优先考虑并不意味着对另一种价值的否定。从矛盾的范畴来讲，这一矛盾 本质上也应该是统一的。以上公平与效率的关系告诉我们，对行政强制执行主 体的安排必须同时考虑公平与效率，应以公平与效率相统一作为根本的价值追 求。但行政强制执行权在本质上属于行政权，而现代行政权的首要价值追求是 效率。这就使得效率成为行政强制执行主体配置首先考虑的对象，但是基于此 。强世功：法理学视野中的公平和效率，中国法学，1 9 9 4 年第4 期。 。顾培东：效益：当代法律的个基本价值目标，中国法学，1 9 9 2 年第3 期。 笙墨里塑堑壁塑型垫堡圭竺墨茎壑里坚重 种考虑而作出的以行政机关为强制执行主体的选择并不意味着漠视公平，因为 公平与效率本身并无优劣之分，只是二者存在必要的时间差。我们完全可以为 公平与效率的时间差找到一个很好的协调点，就是程序。公平和效率都是程序 正义原则所追求的，通过为行政强制执行权的运行设置公平合理并且严密的行 政强制执行程序规则，使得行政强制执行主体在法律的支配下运作，在追求效 率的同时也能兼顾公平。而且，行政强制执行属于具体行政行为的落实，行政 相对人可以通过申请行政复议、提起行政诉讼等途径寻求救济。反观，如果行 政强制执行完全由人民法院实施，本身就承担着繁重审判任务的入民法院是否 有足够的精力去完成执行工作，未为可知，而法院为了