（马克思主义基本原理专业论文）建国后我国农村土地制度的演变研究.pdf

摘要 土地是人类生存发展得以延续的基础，土地问题的核心是土地制度问题。具体来 说，就是土地的分配和地权的归属问题。土地制度具有激励生产者积极性、合理分配 资源、保障人民利益的功能。中国自古以来就有“得民心者得天下”的说法，尤其是 在近代，农民是我国的主要组成部分，谁能够取得农民的信任，谁就有了执政的基础。 而对农民来说，土地是最重要的生产资料，因此，谁能用合理的土地制度去征服民心， 谁就能够取得国家的政权。合理的土地制度，可以调动农民的生产积极性，提高生产 效率，这样农民才能够丰衣足食。中国是一个人农业大国，面临着人多地少的现状， 在实现农业现代化的过程中土地制度显得尤为重要。 本文先对土地制度的基本理论进行了简单的阐述，而后以几个典型国家的土地制 度与我国的土地制度相比较，并以建国后的时问为序描述了我国土地制度的发展历程， 总结出我国土地制度应该借鉴的地方以及发展过程中暴露出的问题。笔者对这些问题 进行了深刻分析，提出了几点建议。 关键字：土地制度农地问题对策 a b s t r a c t _ ? n d 1 s 。h eb a s i st h a lh u f i l a f l c a nc o n t i n u es l l r v i v a la n ( 1 d e v e l ( ) p e ， t h el a n ：j p ：。b ? 1 n t h a t st h ec 。r e 。fj a n ds y s t e mp r 。b l e 讯s p e c jf j ( ：a jly ，j tjst 1 ep r 。b 1e 翔 。i t h ed l s t r j b u t i 。n 。f l a l l ( 1a n dt e a s c ! i p i 。n ( ) f l e l a n d ( ) w n e r s 】j p l a n d s y s t e mb a st h ef l i n ( t i 。n 。f i n c e i | l ti v i n gt h ee n t h l 】s i a s m 。f p r 。d u e 。， s ，a l l 。c a t i n g r s 。1 1 r c e s1 1 e a s 。n a b l e ，s a f e g u a j l l i 【l gt h e1 ) e o p j e sj 1 1 t e l ，e s t s 。t h e r ejsa v je wt j l a t ? h 。g e h e h e a r ( ) fp e 。p l ew h ( _ ) g e t t l ew o r l df r ( ) ma n c i e l l t i l ，l c h i n a e s p e c i a l l v 。1 17 d e r n 1 m c s ，4 7 8 r m e r s a r e 。u 1 1b 1 a j n e 。n j p 。n e 计，w h 。c a i l 。 ) t a i l l 王a r m e l ，s 己r u sl ， w h 。，a v e t h er ui j n gf 。u n d a t j 。n a 1 df 。rt h ef a l ，瑚e _ s ， a n ( jst h em 。s ti i l l l ) 。r t a n t p r 。d u ct 1 。nm a t e 工i a l t h e i e f 。r e ，w h 。( ：a i 1u s et | l e r c a s 。n a b l el a j ，l d s v s t e m 。 ：。n q u e r m o l a1e ， w h 。 h a v e t h e f l j n d it i o n 。f r u ji n g _ 】_ t c a na c t i v a t e 娩j s e n 钳1 u s ia s n l a n 扪f 啊o v e 汹e p r o 妇“( ) j 珀蹦c i e n c y ，盼幽a tf a r m e r sc a n ? e 上i f e d c h i n a isal a r g ea g r i c l l n u r a ln a t j o nt 】a l i a v em a n yp e 。p l eb u t l i t t l e 1 a ? d ， s 。1 a n ds y s t e misv e r yj l n i ) 。r t a n t i 1 1t h ep r 。c e s s 。fr e a 】jz j n ga g r i c u jt t j r a l k e y 弹。r d s ： l a n ds y s t e m f a r mia n d p r 。ble m c 。u n t e r m e a s u r e s b l 删 r 惑乱饥 料妣 蝴 陌 k 强 0 ： t 髂 沁 n 弘汰 文 琏 嘶m 脏 ； c 。l 曩 t e 。 h 息 s m 嘲艄吨 哪 ! 1 i j r l j 阱堋 耵 叫 弧 t y 趴 伦 h门b 硪 僦 皤 _ ：h 要 阳 k n 喇 吼 刚 a 瞪 k s y t 豫 咄一 疏 一 似 泐 q 吣 如 k 邓肚 哪 s 州 u e t 瑚m 眦 垮 m s 盯 瞪幻一 a 吼 y 孤 略k 耋 汀 ， k t ( n s 咄眦 叭 咖 | 耋 r 玎 堇； c 雠 r 1 ) y 珥 鲫b s j 弘 晓 跚 ， 扎 旧 d j删幽吼慨 t e t u 弘 ! 蠹 乇 靠 科 邓的曲诋 l s i l s 陆弧吾 阻峪 n s e j | 吾 沁 舱 引言 农业是我国经济发展的支柱产业，而土地又是农业发展的基本生产资料。土地资 源对我国经济发展起着举足轻重的作用，土地问题影响到我国经济发展的全局，而且 还会影响到我国政治的稳定。因此，我国一直都很重视土地问题，并在逐渐的完善土 地制度。从实践意义上来看，土地制度的完善可以提高土地的利用率，增强对土地的 保护力度，调动农民的生产积极性，提高生产效率；从现实意义来看，土地制度的完 善，不仅关系到我国农业的发展，而且还影响到其它产业的发展。此外，土地制度的 完善加快了我国社会主义现代化建设进程，为建设社会主义和谐社会奠定了坚实的基 础。 但是，当前中国的土地制度面临着许多的问题和挑战。土地问题得不到解决，农 民的问题就不能得到解决，这会影响国家的经济发展和社会稳定，是国家长治久安的 一个重要因素。因此，本文通过回顾建国以来土地制度的演变，对土地制度进行剖析， 旨在使土地制度更加完善。 第一章土地制度的相关理论 一、土地制度的概念、功能和地位 ( 一) 土地制度的内涵 土地制度有广义和狭义之分，广义的土地制度是所有与土地问题有关的一切制度 的总和，例如，土地分配制度、土地承包制度、土地租赁制度等等。而狭义的土地制 度仅仅指有关土地所有权、使用权以及国家对土地的管理三方面的制度。“土地制度就 是对人们在土地占有、使用、收益、分配等方面的行为以及由此形成的经济关系和国 家与土地所有者、使用者之问的经济关系进行约束和调节的一系列准则与规范。”我 国的土地制度由土地所有权制度和土地使用制度这两种制度构成。土地所有权制度是 土地制度的核心，主要是明确土地的归属问题；土地使用制度除了规定土地使用过程 中各利益主体之间权利、利益、责任等关系外，还涉及到土地的使用方式。 总之，土地制度是人类社会一定发展阶段上，并在法律上体现为土地权利关系的土 地所有制关系，具体表现为土地的占有关系、支配关系和使用关系。 ( 二) 土地制度的功能 土地制度是一个国家管理土地的基本规范，良好的土地制度可以促进农业生产力 发展，具有很强的功能性。具体体现在以下三点： 第一，激励生产者积极性的功能。制度设置起着很重要的作用，它通过规范人们 行为方式的方法来支配社会成员的行为，并在人们利益的分配、社会资源配置及人力 资源的发展上起着重要的作用。所以社会价值的公共导向要求制度所起的激励作用在 不同领域的表现都要与之相符合。土地制度有不同的分配方式，根据不同的分配方式 把土地分配给社会成员，国家通过这种方式可以调动社会成员的生产积极性，进而起 到规范社会成员的目的。当然，土地制度也有好坏之分，或者说土地制度也有合理不 合理之分。合理的土地制度就是适合农业发展，能够有效的调动人们的生产积极性， 符合社会价值公共导向的要求。反之，则会阻碍生产力的发展，影响社会成员的生产 积极性，不符合社会价值公共导向的要求。 第二，合理分配资源、提高资源利用率以及提高经济效率的功能。评价一项制度 的好坏关键就是看它能否改善人们的生活条件和最大限度的利用资源，从而得到更大 的利益。因此，如果一项制度无法达到上述标准，它就不会被人们认可和接受。国家 通过各种措施和法规来不断完善我国的土地制度，充分调动人们的生产积极性，促进 生产力的发展，提高资源利用率，提高经济效益。 第三，约束保障的功能。制度能起到约束人们行为的作用，因此，它可以保障社 会经济活动的秩序，使人们之问的关系更加有秩序，使人们的行为更加具有可预测性， 为人们的行为提供了良好的外部环境，保护社会成员的各项利蒲。此外，制度还能够 李达论列j 。关于俄国土地制度变革的思想 d ： 硕士学位论文】山东：山东大学，2 0 0 7 1 2 保障利益的分配，使主体的意愿都能够得到最大限度的满足，达到相对的合理公平。 土地制度是各项制度中的一种，它是规定土地资源的制度，为人们利用土地进行生产 活动提供了依据，使人们的生产活动更加的稳定有序。由于生产水平的差异，所以不 同时期制度表现出来的稳定性是不一样的。比如，现行的土地流转制度就比永佃制的 稳定性要差，因此，土地制度是需要根据各时期的不同条件来及时调整和完善的，这 样土地制度才能更好的发挥其保障功能。 ( 三) 土地制度的地位 土地制度是一个国家社会经济制度的一个组成部分，但它是最基本的经济制度。 对土地使用效果的好坏取决于土地制度的合理与否。据统计，我国有8 亿多的农村人 口，是一个农业大国，中国自古以来就有“得民心者得天下”的说法，尤其是在近代， 农民是我国的主要组成部分，谁能够取得农民的信任，谁就有了执政的基础。而对农 民来说，土地是最重要的生产资料，因此，谁能用合理的土地制度去征服民心，谁就 能够取得国家的政权。合理的土地制度，可以调动农民的生产积极性，提高生产效率， 这样农民才能够丰衣足食。在现代社会，土地制度还能够起到调节利益分配的作用， 国家通过土地制度，来满足人民的各种需求，满足人民的利益，土地制度的调节作用 是很有效的，它能够使各方的利益分配达到相对的公平。土地制度不断的完善，人们 的生产才能够有效率，农民生产水平提高的更快，人民的生活水平越来越好，社会更 加稳定，国家综合实力更加强大。因此，土地制度在国民生活和国家建设中有着重要 的作用。 二、一些国家及地区的土地制度模式的经验和启示 ( 一) 韩国模式的经验和启示 虽然我国与韩国的社会形态和所有制形式存在差异，但从地理位置上看一衣带水， 气候上也很相似，都具有人均耕地耕地面积很少的基本国情，而且经济发展经历也很 相似，因此有许多值得我们借鉴的地方。 第一，大力提倡土地公有的理念。虽然韩国是资本主义国家，但其实行的不是纯 粹的土地私有制，其土地私有制中掺杂着公有的理念。“所谓土地公有的理念是人们对 于土地制度的一种价值观，即土地不是只能归特定人利用和使用的，应该充分发挥土 地本身的功能和属性，为人民造福。”韩国颁布了关于宅地所有上限的法律、土 地超过得利税法和关于开发利益回收的法律三部法律。这些法律都足关于土地 公有理念的。这些法律有些现在已经失去效力，但是不可否认的是它们曾经起过重要 的调控作用。而我国现在正大力发展经济，国内房价增长过快，国家对土地调控力度 不够，对于发展中存在的这些不良现象，我国还没有及时采取行之有效的方法或制定 相关的法律法规来进行调节。，我闻是社会主义n i 家，实行生产资料公有制，更应强调 土地公有理念，为了健康稳定的发展，必须加人土地调控力度，及时通过法律、经济 张蔚文，吴宁哲：沛国士地政策沿革及对我国的启示 j 城市开发，2 0 0 1 ( 1 1 ) ：4 5 2 等手段进行有效的调节。 第二，颁布法律保护农地。韩国的国土面积较小，耕地面积很少，发达的工业发 展和城市建设占用了大量的耕地面积。因此，韩国政府通过制定各种法律来保护农地。 例如，农地法、农地改革法等。韩国农地保护方面的法律不但多，而且很完 善，作用也很明显。 除此之外，韩国对农地利用的审批很严格，对违法行为制裁严厉。韩国政府采取 了相关措施来保护农地，例如，农地转化为非农地必须经过有关部门的批准，农地的 转让同样必须经过许可才能转让，此外还规定了宅基地的最大面积等等。同时，在有 关法律中规定，如果农户的土地未经国家有关部门的许可是不允许被转用的。 第三，强调资源和环境保护的重要性以及对土地的可持续利用。“韩国为了合理 利用土地，从7 0 年代初丌始制订国土综合丌发规划，第一次规划年限从1 9 7 2 一1 9 8 1 年，第二次国土综合开发规划( 1 9 8 2 1 9 9 1 年) 、第三次国土综合开发规划( 1 9 9 2 2 0 0 1 年) 和第四次国土综合开发规划( 2 0 0 2 2 0 1 1 年) 。”。j 每一次规划都有不同的重点问 题，第四次规划突出强调了资源和环境的保护问题。该规划为了保证土地可持续的发 展利用，将资源和环境问题看的非常重要。 ( 二) 美国模式的经验和启示 美国国土面积广阔，而且具有丰富的自然资源，为发展农业提供了前提条件。美 国平原面积占国土面积的5 5 ，而且这些地区土地肥沃，雨量丰富，有利于农业的发 展，由于耕地面积大，所以有利于机械化耕作和大规模的农场式经营。美国的耕地面 积约占国土总面积的2 0 ，为1 8 8 1 7 万公顷，美国人均耕地面积1 2 5 亩，是我国的 1 0 倍左右，而其农业人口只占全国人口的2 至3 。因此，美国人均耕地面积很大， 美国的家庭农场土地制度有鲜明的特点。 第一，农场土地的性质是私人所有制。美国独立后，拥有了大量的土地。美国在 建国初期通过出售公有土地来筹集资金建设国家和发展经济，从而开始了对公有土地 的分配，进而产生了家庭农场制度。 第二，农场主对土地的所有权是不全面的。在美国，国家保留了三项对土地的权 利。一是，国家有征用土地的权利。国家享有这项权利必须遵守一项前提，就是征用 土地必须出于公共目的，而且必须给土地被征用者以足够的补偿，否则政府不能征用 土地所有者的土地；二是，国家享有规划土地使用的权利。政府基于其特殊的地位， 为了保证土地利用的效率必须对土地的使用作出合理的规划，而且土地的开发和利用 必须按照国家对土地的规划进行，否则会受到惩罚；三是，国家对土地的征税权。这 足以看出：美国政府与其他国家相比对土地享有更多的权利，如控制、管理和收益权， 家庭农场主仅拥有使用权等部分土地所有权，因此他们对土地享有的权利是不完全的， 并且要向国家缴纳地租和其他的费用。从这个意义上说，美国农场主获得的不过是具 张蔚文，吴宁哲韩国土地政策沿革及对我国的启示 j 城市丌发，2 0 0 1 ( 1 i ) ：4 5 有产权保障的土地使用权。 第三，国家重视对农场主土地权利的保护。首先，如果政府出于公共利益而征用 人民的土地，就必须征得人民的同意，并按市场价格对土地被征用者进行补偿。如果 人民不同意政府的征用，那么国家就很难征用。在美国关于私人土地有句谚语：“风可 进，雨可进，唯独国王不可进”。并且美国在土地立法方面比较民主，人民参与土地立 法及土地使用综合规划的制订。其次，土地所有者享有分配和处分从土地上获得的收 益的权利。同时土地所有者完全享有土地转让、租赁、抵押、继承等方面的权利。正 因为土地产权清晰，所以在美国，关于土地所有权方面纠纷的案例很少。 第四，美国大量的未开发土地为农场土地规模的扩张提供了前提。美国具有丰富 的土地资源，重要的是具有非常多的未开发的土地资源，这些为美国农用土地的扩张 提供了前提条件，为农村劳动力提供了足够的耕地资源。 美国丰富的土地资源以及发达的科技水平使美国的农业发展水平相当高，并且成 为美国经济发展的支柱之一。近些年随着工业越来越发达，农业对美国经济贡献的比 重逐渐下降，但政府对农业仍然非常保护，并采取了很多措施，制定了完善法律米保 障农业发展，农业发展水平仍在提高，在世界上有很强的竞争力。美国是世界上最大 的粮食出口国和第二大粮食生产国。 由于社会制度的差异，中国与美国在农业制度、土地制度上也存在着根本性的差 异。而农业科技水平、农业投入的多少等方面也相差较大。由于现实存在的差距使中 国农业发展水平在短时期内不可能超越美国。但是，其农业发展、农业组织、农业科 技等方面的先进经验，是值得我们借鉴的。在土地所有权方面，通过法律法规的完善 来切实的保护农民对土地的占有、使用和分配，最大限度的保护农民的利益。美国的 国情决定了其可以为农村新增劳动力提供充足的耕地资源，这就告诉我们应该大力保 护耕地面积，使农民有土地进行生产，这样农民的利益才能得到保护，这也是解决农 村劳动力过剩的重要方法之一。 ( 三) 日本模式的经验和启示 同本最重要的特征是人多地少，耕地面积更是户均只有0 8 公顷左右。战后同本 实行了农地的改革，国家赎买了地主的全部土地分配给农民进行耕种。土地制度由租 佃制转变为农户自耕制，这种土地制度的特点就是经营规模小，政府多次试图提高土 地经营规模，但是由于其基本国情决定了改革效果不太明显。现在大部分农业人口转 移到城市，农民户均可耕地面积有所提高，由之前的0 8 公顷左右上升到1 5 公顷左 右。但是与其他国家相比规模仍不大，主要是因为许多农户并非是全职的农民，而是 在从事农业以外，为了保障收入水平，还有别的兼职。同本土地制度的特征是土地私 有制，在此基础上实行的是农业家庭经营，家庭农场几乎占了农场总数的全部，约为 9 9 左右。 日本与中国的土地制度在性质上足不同的，而且发展水平也不在一个层次上，但 在某些方面有相似之处，其发展经验值得我们借鉴学习： 4 ( 1 ) 不同时期土地制度的发展侧重点不一样。国家根据不同时期土地制度发展特 点的不同，对土地方面的法律进行与之相适应的修改，农地政策也与之相适应。频繁 修改法律就会暴露一个问题，就是立法过多，而且有些法律还会相互冲突。为了解决 这个问题同本修改法律仅仅修改具体的法律条文，而保持原来法律的名称和体系。这 样法律执行起来就能够减少不必要的麻烦。 ( 2 ) 重视对农业劳动者各方面权利的保护。越是农业发展水平低，基础地位不牢 固，人地矛盾严重的国家就越需要重视保护农业劳动者的权利。我国是一个农业大国， 农民人数特别多，土地是人民赖以生存的基础，而且农民的安定关系到社会国家的稳 定，因此解决好人地矛盾非常重要。与日本相比，中国农业发展水平低，人地矛盾同 益突出，这就要求我们要积极采取措施来解决这个矛盾，一定要以保护农民权利为前 提，允许土地经营权的转让，但为了保护土地制度的稳定，土地经营权的转让一定要 尊重农民的意愿。 ( 3 ) 由于工农业发展水平的差异造成了农业人口流动的现象。在日本，兼业农户 比专业农户的收入更多，因此兼业农户有更好的生存环境。国家也努力为兼业农户创 造更好的发展条件。理论上讲，如果大量的农民能够转移出来从事工业或其它非农业 劳动，这样农民的数量减少，相对的剩下的农民就能获得更多的土地，有利于农村土 地规模经营的扩大，为农民进行规模经营提供了前提条件。但日本大部分农民都是兼 业农户，农民在从事其它行业的同时并没有放弃土地使用权，相反，兼业农户的良好 发展条件使农户更加的珍惜农地，这种情况下土地流转就更加网难，对此，我围必须 充分考虑这个问题。 ( 4 ) 工农业要协调发展，不能只重视工业而忽视农业的发展。如果只重视发展工 业，农业发展就会落后，农业与工业的发展就不协调。工业发展要带动农业的发展， 要拿出部分工业的积累来支持农业的发展，尽量缩小农工发展差距，只有平衡发展才 能更快的提高国家综合实力。中国的现实情况是农业发展落后，与发达国家相比有很 大的差距，中国一定要加大农业发展力度，尽量减小工业与农业发展的差距，像日本 一样达到农村城市化。 ( 5 ) 农地问题的解决不能仅依靠私有制和市场化为主要途径。健全的农地管理机 制是解决农地问题的关键。我国实行土地公有制，公有制与私有制相比有很大的优越 性，主要体现在所有权上，国家尊重农民的处分权、放活土地使用权、保护农民收益 权、稳定土地承包权，丽且还赋予农民自主的谈判权。而日本实行的是土地私有制， 在农民的土地上进行土地改良以及农业基础建设都很困难，而且增加了不必要的成本， 中国在公有制的基础上进行这方面的改革就顺利多了，只要尽量满足农民的意愿，对 农民进行补偿，就能够达到改革的目的，而且成本很，氐。 第二章我国农村土地制度的演变历程 一、土地改革时期( 19 5 0 年至19 5 3 年) ( 一) 土地改革的背景 半殖民地、半封建的旧中国农村土地制度很不合理，土地基本上被地主控制。新 中国成立前的土地占有状况大体是：农民占有不到3 0 的土地，而地主却占了7 0 的 土地。当时农村人口占全国人口的9 0 ，而地主人口占全国人口的1 0 。广大的农民 受到地主的压榨和剥削，终年辛苦劳动却得不到温饱，遇上天灾更是家破人亡，背井 离乡。封建的土地所有制阻碍了生产力发展，挫伤农民生产的热情，使中国农业经济 发展停滞不前，远远落后于同时期的其他国家。因此，在新中国成立后，为了使广大 农民能够有地可耕，有粮可吃，国家开始第一轮的土地改革。 ( 二) 土地改革的经过 1 9 5 0 年6 月3 0 日，新中国成立后，政府根据当时农村土地的具体情况，制定了 土地改革法，该法废除了在中国实行了几千年的封建土地所有制，没收地主的土 地，分给农民耕种，实行农民土地所有制。当然，地主也适当获得一些土地，不过他 们不能再剥削劳动人民，必须自己进行耕种，让他们自食其力，这样全国的农村生产 力才能够得到解放，人民终于翻身作了主人。新的土地改革法起到了很大的作用， 促进了我国农业的发展，提高了农业生产力，为中国工业的发展奠定了重要的基础。 同时，使农民能够分到土地，农民有了土地就有了生存的基础。该法的经济政策能够 使中国各基层的利益达到最大限度的平衡。能够起到这么好的效果，主要是国家的各 项土地政策在地方能够得到很好的贯彻和落实，广大人民群众也能够很好的按照土地 改革的内容进行劳动。 自从新中国建立后，各地农村相继完成了土地制度改革，农民真正翻身作了主人， 在中国实行了两千多年的封建土地所有制被彻底消灭，地主阶级也被彻底消灭了。农 民得到土地后就能够自主进行经营。旧的土地制度使我国土地使用情况很混乱，造成 了大量土地的荒废，严重阻碍了生产力的发展。而土地改革之后使农民得到了利益， 大大的调动了农民的生产积极性。 ( 三) 土地改革的影响 1 9 5 2 年底，全国土改基本完成，广大农民分到了土地。新中国成立后，百废待兴， 国家经过一系列的改革使得农村生产力迅速发展，生产关系也随着生产力的发展而改 变。农业的迅速发展为工业的发展奠定了坚实的基础，我国经济实力不断提高。“1 9 5 2 年与1 9 4 9 年相比，农业总产值增长了5 3 4 ，粮食总产量增长了4 4 8 ，棉花总产 量增长了1 9 3 4 ，油料总产量增长6 3 6 。按全国人口平均的粮、棉、油产量分别 增长3 7 8 、1 8 7 5 和5 4 7 。”通过土地制度以及其他相关制度的改革，形成了 朱炳祥，吴继红土地制度与土地文化 m 北京：民族出舨社，2 0 0 6 3 0 2 相对合理的农业制度，主要特征是农民平均分配土地，自力更生进行耕种，私人占有 土地，个体自主经营。农民收入水平不断提高，农民的生产积极性高涨，农业生产迅 速发展，为我国其他产业的发展奠定了坚实的基础。 二、农业合作化及人民公社时期( 1 9 5 3 年至1 9 7 8 年) ( 一) 农业合作化及人民公社产生的背景 新中国初期，土地改革使中国农村的生产力从封建剥削制度中解放出来，亿万农 民发挥了前所未有的积极性，使我国的农业获得了迅速恢复和发展。但是，土改后的 农村仍然是小生产者的汪洋大海，生产规模小，工具落后，生产资金缺乏，无力抵御 自然灾害，以极低的劳动生产率维持着简单再生产。这种分散落后的经济不利于发展 多种经营和兴办大规模农阳水利建设，制约了农业生产力的发展。个体农民尤其是贫 雇农，每户不足半头耕畜、半部犁，资金、农具、耕畜十分的短缺，在这种情况下维 持生产尚且不易。要想扩大生产规模，改善生产条件，发展多种经营更加困难。这就 是个体农业的显著特点之一。此外，小农经济不可避免的发生两极分化，在天灾人祸 面前，部分生活困难，劳动力缺乏的农户又出卖了土地改革所获得的土地，生活再次 陷入困境；而部分农户通过购买土地又开始剥削他人。在土改后，农村又出现了租佃 关系和雇工剥削，而且有逐年增长的趋势。高利贷这种旧的剥削方式也开始抬头。如 吉林省的农村，出现了春借粮一斗，秋还二斗；借贷月利高达1 0 ，甚至3 0 。可见， 土改后的农村已经有了两极分化的势头。 另一方面，土改后的农村，特别是老解放区的许多地方已经建立了各种生产互助 合作组织，有的地方甚至开始了高级社的典型实验。这些互助合作形式，不仅帮助广 大农民克服了困难，增加了生产，改善了生活，而且在防止农村两极化趋势，引导农 民向社会主义方向发展方面发挥了重要作用。 此外，分散的个体小农经济，不能为社会提供大量的商品，不能满足工业发展对 粮食和原料的需求，也不能成为工业的广阔市场。 因此，把农民个体所有制改造成为社会主义集体所有制，就成了当时我国农业从 根本上改变落后面貌的必由之路。 ( 二) 农业合作化及人民公社形成的过程 农业合作化是在中国共产党领导下，进行的改造农业经济的过程，这个过程主要 是要让农民通过互助合作的形式来进行农业生产，这种合作的形式逐渐由低级发展到 高级，经历了互助组、初级社、高级社三个阶段。最终将以生产资料私有制为基础的 个体农业经济发展成为以生产资料公有制为基础的农业合作经济。下面分别从三个阶 段来阐述农业合作化的过程。定的作用，因此，互助组在全国各地大量发展起来。1 9 5 3 年国家公布了过渡时期的总路线，口j 家根据当时农村的具体情况，采取了相关措施对 农业合作化进行了调整。并二f 年底做出决议，决议指出：“农业生产合作社同益成为领 导互助合作运动继续前进的重要环节，从农民是私有者和农产品出卖者这种性质所发 展的个体经济的积极性，表现出农民的自发趋向是资本主义。”“j 初级社对于农业生产 向高级阶段的发展起到过渡性的作用，初级社能够更好的团结农民与资本主义斗争。 此外，初级社有助于解决贫富分化现象，因为农民从初级社中获得的利益是均等的。 第二阶段是初级社阶段，在1 9 5 4 年至1 9 5 5 年上半年，初级社的数量在全国迅速 发展。1 9 5 4 年春，全国初级社的数量有9 5 万个之多，参加初级社的农户的数量达到 1 7 0 万户，这些数量都大大的超出了国家预计的数量。同年4 月中央召开第二次农村工 作会议，会议决定继续增加建立初级社的数量，将社会主义革命继续推向高潮。为了 鼓励农户加入合作社，国家制定了很多有利的方针政策。1 9 5 4 年秋，全国各地又有1 3 万多的初级社相继建立。当时，全国各地合作社的数量达到2 2 5 万。但是，国家并没 有满足于这个数量，希望能够在1 9 5 5 年春耕以前，建立6 0 万的合作社。到1 9 5 5 年4 月，超出了预计，合作社的数量发展到了6 7 万个。全国上下这么多农业合作社，其发 展状况存在不少问题，例如，很多地方合作社的成员都不是自愿加入的，而是被强迫 加入的，这难免会造成不和谐的局面。出现这些问题的原因主要是由于合作社的发展 速度过猛，只重视量的积累而忽视了合作社的真正意义。中共中央及时的发现了上述 问题，制定了相关的措施予以解决。1 月1 0 日，中央发出关于整顿和巩固农业合作 社的通知，认为合作社不能只求数量而不求质量，因此，要求部分地区减少合作社的 数量，整体上要提高合作社的质量，提高劳动生产效率，这才是建立农村合作社的真 正意义。 第三阶段是高级社阶段，这一阶段主要是从1 9 5 5 年到1 9 5 8 年。1 9 5 5 年3 月上旬， 毛泽东提出了“停、缩、发”的三字方针，即根据各地农业合作社发展的实际情况， 停止合作社的发展、收缩合作社的数量和适当发展合作社的数量。为了更好的贯彻毛 泽东主席提出的三字方针，农村工作部于4 月下旬召开了农村工作会议，总结以往各 地农村合作社的发展经验，吸取经验教训，结合现实的具体情况，提出了新的发展要 求，布置新的发展工作。1 9 5 5 年5 月，毛泽东视察浙江合作社的发展情况时，对于浙 江合作社的改革发展情况很不满，并提出了合作社发展的建议。7 月，毛泽东发表了关 于农业合作化问题的报告，继续将农业合作化发展推向高潮。1 9 5 6 年1 月2 3 日，中 共中央政治局公布1 9 5 6 年到1 9 5 7 年全国农业发展纲要草案，要求各省、市、自治 区在1 9 5 6 年基本完成初级合作化，并开始高级社的试点建设工作，希望经过试点之后 的两年内完成高级合作化。1 9 5 6 年开始，全国各地大量的合并初级社，向高级社发展。 1 9 5 5 年底，仅有5 的农户参加高级社，1 9 5 6 年1 月就有3 1 的农户参加高级社，6 月 第一阶段是“互助组”的形式，这一阶段是从1 9 4 9 年至1 9 5 3 年。1 9 5 3 年2 月， 中共中央部分修改了以草案形式发布试行的关于农业生产互助合作的决议，其中， 主要增加了“积极领导农业生产互助合作运动”的内容。互助组形式在初期起到了一 参加合作社的农户数量上升到6 2 ，年底达到了8 7 9 ，1 9 5 7 年夏就达到了9 6 。仅仅 朱炳祥，吴继红二j 二地制度与土地文化 m 北京：民族出版社，2 0 0 6 3 0 3 8 通过短短一年的时问，全国基本上完成了初级社向高级社转化的过程。 在完成高级社的转化之后，全国上下又提出了向“共产主义”迈进的口号，人民 公社化运动相继开始进行。1 9 5 8 年3 月，中央开始提出合并高级社的要求。建立更大 型的、覆盖面积更广的农业生产形式，加速农业发展。8 月上旬，毛泽东视察河南新乡 七早营乡时提出了“人民公社 的概念，自此就有了“人民公社”这个在中国农业合 作化的发展中具有重要意义的概念。到1 9 5 8 年，人民f 1 报发表新闻：全国农村基 本实现人民公社化。人民公社化具体的标准是“一大二公、政社合一、组织军事化、 生产战斗化、生活集体化、公共食堂”，而达到了这些标准后，准“共产主义”制度就 在中国农村建立起来。但是事实情况并非想象的那样完美，因为农业发展会受到经济 规律的作用。1 9 5 8 年开始中国经历三年自然灾害，农业生产受到很大的冲击，生产大 量下降导致产品供应不足，严重影响了社会秩序。对此，中央进行调整。1 9 5 9 年的庐 山会议使我国政治环境发生了很大的改变，由原来的纠“左”改为批“右”，反“右 倾”的运动在全国开展，人民公社化运动因此而停止。 1 9 6 2 年9 月，为了适应人民公社化停止的形势，中央通过了农村人民公社工作 条例( 修正草案) ，该工作条例确立了“三级所有、队为基础”的新农村经济发展体 制和允许农民实行包工包产的新政策：农村的土地归生产队所有，由生产队进行经营、 管理和分配。这个政策实施了十几年，直到1 9 7 9 年农村改革才停止。这十几年使中国 农村土地形成了“三级所有”的格局。 ( 三) 农业合作化及人民公社的影响 农业合作社是我国建立初期采取的农业发展的主要形式，综合来说，农业合作化 对我国农业的发展起到了积极的作用，用很短的时间完成了我国社会主义农业的改造， 使我国农业由私有制向公有制转变。一定意义上促进了农业生产力的提高，促进了我 国经济的发展。 然而，虽然在农业合作化的初期起到了积极的作用，但是在后期由于为了追求数 量和发展速度，合作社的发展工作不够认真，过于程序化。而且很多农户是被强迫加 入合作社的，因此一定意义上影响了农民的劳动积极性，阻碍了农业生产的发展，给 以后农业的发展留下了不少的问题，而且给社会主义建设造成了损害。 人民公社化是农业合作化的一个重要的阶段，但是实行的时问不是太长，人民公 社化一开始是作为经济组织而存在的，而调整后的人民公社失去了经济组织的功能。 具体说来，从我国农业合作化的发展过程来看，在农村实行农业合作社，第一阶段实 行的是互助组阶段，这个阶段对于农民是否加入合作社还比较遵循农民的意愿。但是 到了初级社阶段，尤其是到了高级社阶段后，对于农民是否愿意加入合作社，就具有 强烈的强制性。这种强制性的农业生产形式不但不符合当时中国农村的实际情况，而 且严重阻碍了农业生产的发展，打击了农民的生产积极性。 农业集体化制度也许在初期会起到一定的积极作用，但是长远看来农业集体化不 利于农业生产效率的提高，生产力的发展水平发展缓慢，甚至是停滞不前。从以下数 据可以清晰的看出长期实行农业集体化的后果。这组数据是从1 9 5 2 年到1 9 7 8 年，这 2 6 年农业生产总值平均每年增长缓慢，仅增长了3 3 ，粮食只增长了2 5 ，棉花增长 了2 1 ，粮油仅仅增长了0 9 ，以上是按照农业生产总值作的统计。下面是按照人口 平均统计的，人均粮食共增长1 1 ，棉花和油料都呈下降趋势，分别下降了0 0 5 和下 降了2 5 5 。农业集体化大大降低了劳动生产率，2 6 年来劳动生产率只提高了2 6 。 因此，总的来说，在实行农业集体化的2 6 年间农民生活水平不但没有提高，反而下降 了。1 9 7 6 年，在实行农业集体化的二十多年后，农民从合作社分得的收入只有6 0 多块 钱，这对于拥有很多人口的家庭来说，实在是太少了，温饱问题都难以解决。 三、改革开放后的农村土地制度( 1 9 7 8 年至2 1 世纪初) ( 一) 农村家庭联产承包责任制的出现 在合作化时期，很多地方就出现了包工、包产形式的生产责任制。但是由于农村 产业合作化在当时的全国各地迅速发展，以至于这种责任制被合作社所埋没。再往后 又被人民公社化运动的浪潮淹没。6 0 年代初，我国遭受了三年自然灾害，全国上下经 济萧条。因此，这给家庭联产承包责任制提供了基础。于是部分省市出现了包产到户 的现象，终于在1 9 7 8 年秋安徽凤阳县小岗村的农民根据当时村里的具体情况采取了包 产到户的家庭联产承包责任制，这个制度对于当时的小岗村来说起到了重大的作用， 提高了农业生产效率，促进了农业生产力的发展，农民收入逐渐提高。陆续的全国越 来越多的地方采取家庭联产承包责任制。1 9 8 2 年1 月，中共中央批转的全国农村工 作会议纪要指出：我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料 公有制是长期不变的。目前实行的各种责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制。 这就意味着，国家承认了家庭联产承包责任制正式的确立。家庭联产承包责任制具体 内容是：农村土地集体所有、家庭承包、统分结合、双层经营。家庭联产承包责任制 的特点是：( 1 ) 农村土地所有权归集体所有，而承包农地的农户享有对土地的使用权， 这样就实现了土地所有权与使用权的分离。而且农户需要向集体缴纳承包费，农户也 可以通过经营获得收益，这样集体和农户都可以获得经济收益。( 2 ) 家庭联产承包责 任制实现的是双层经营体制，即集体和家庭都对土地进行经营，但是二者具体经营的 内容是不同的，集体是统一对所有承包的土地进行经营管理，合理分配承包地，收取 承包费，协调承包者之间的利益，为全部村民谋利益。而家庭主要是经营其承包的土 地，对土地独立经营，获得收益。( 3 ) 收益分配不再按照农业合作社时的工分制进行 分配，而是按照自己劳动的多少进行分配，初步确立了按劳分配的原则。 ( 二) 从家庭联产承包责任制到农村承包土地制度 1 9 8 4 中国农地制度进入了一个新的时期，我国农村土地承包经营制度确立下来。 因为这一年中央颁布了中共中央关于1 9 8 4 年农村工作的通知，该通知规定了土地 承包经营期为1 5 年，林地和草地的承包期更长，j 面且在承包期到期后还可以续包。这 一方面巩固了家庭联产承包责任制，另一方面促使农村土地承包经营制度的确立。1 9 9 3 年1 1 月中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施指出：我国 要长期坚持，并不断完善以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制， 并把它作为是中国农村经济的一项基本制度。1 9 9 8 年十五届三中全会将家庭联产承包 责任制改为家庭承包制。 此外，国家对土地承包期也作出了相应规定，土地承包期由1 9 8 4 年的1 5 年不变 改为1 9 9 3 年的3 0 年不变。1 9 9 8 年十五届中央委员会第三次全体会议通过中共中央 关于农业和农村工作若干重大问题的决定，该决定旨在强调生产关系要适应生产力的 发展，给予农户充分的自主经营权，调动农民的生产积极性。2 0 0 2 年的第十六次全国 代表大会肯定了要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营 体制，进一步强调了尊重农户的自主经营地位，推动农村经营体制完善。2 0 0 3 年颁布 的中华人民共和国农村土地承包法( 以下简称农村土地承包法) 保障了农民 对于土地的使用权，这有利于增强农民对农地加大投入的信心，促进了农地经济效益 的增长，推动农业经济发展。为了使集体土地家庭承包经营政策得到进一步的稳定和 完善，1 9 9 3 年又提出再延长承包期三十年，并提倡“增人不增地，减人不减地”。这项 政策的出台有利于防止承包耕地发生频繁的变动，避免土地细碎化。这些政策使农民 的权利得到保障，增加了农民对农地投入的热情，促使农业劳动生产率的提高，从而 提高了农产品的利润和收入，提高了农民的生活水平。 ( 三) 农村承包土地制度的影响 实行家庭联产承包责任制以来，对我国农业发展产生了巨大的作用，实施几年之 后，农产品产值增加了4 2 ，这其中一半的功劳要归功于家庭联产承包责任制的实行。 农民是最终受益者，农民的收入比以前增长了很多。 农村承包土地制度有很多的优越性：名义上农村的土地归集体所有，但是承包期 最长为3 0 年，而且在承包期到期后仍然可以续包，使农民能够长期享有对土地的使用 权，减少了政治、社会风险，而且不向农民收取承包费。这样既可以提高农民的生产 积极性，提高农业生产效率，同时，能够稳定社会秩序。农村承包土地制度享有很高 的独立性，国家不能干涉农户对土地的使用、收益和分配，不能改变土地承包的期限， 不能干预农地流转时的土地价格等。国家可以通过税收等手段调节农户的行为。农地 承包制度有效的解决了村集体和农户之间对土地的权利义务不明的问题，而且能够使 土地利益得到合理的分配。此外，农地承包制度使我国的农地流转制度更加完善，农 户可以把土地转让给本集体内部的成员，也可以把土地卖给本集体外的成员，这样有 利于土地的集中化经营，农业规模化发展，促进资金、人力资源的合理流动，起到优 化社会资源的作用。农民拥有土地使用权证，这样就为保护农民的土地权利提供了坚 实的法律保障。 四、土地流转创新阶段( 2 0 0 5 年至今) ( 一) 土地承包经营权流转的背景 改革开放以来，由于国家赋予农民稳定的土地经营权，农民可以自主的支配自己 的土地，同时，近些年来大量的农民工进城务工，农村就有大量的土地闲置下来，这 样农民就通过土地流转的方式处理土地，获得部分的收益。一方面，近些年由于我国 经济迅速发展，需要大量的土地进行基础设施建设，这样国家就需要通过征收、征用 农村土地来进行建设，大量的农业用地用于非农业建设，大量的农民失去了土地。农 村出现大量剩余劳动力，不但不利于农业生产，而且影响社会稳定。我国人均耕地面 积在世界排名倒数几位，农业发展规模与韩国、日本等农业小国相比有一定差距，我 国农村剩余劳动力数量巨大。另一方面，随着城镇化的发展，农村人口不断向城镇转 移，越来越多的农民开始从事的职业向城镇二、三产业转移，已经转移到城镇中的农 民就需要将手中的土地流转出去，这是造成农村土地流转的另一方面原因。最后土地 流转也是农业自身发展的要求。随着市场经济的不断发展，农民对于土地的经营方式 也从过去的单一经营转变为集约化经营。而集约化经营要求生产要素的相对集中，经 营集团化、规模化。因此以前的小农耕作，小块土地生产种植的模式已经不适应集约 化的发展，农民需要面积更大的土地来耕作，而此时土地流转相应的出现了。 ( 二) 土地承包经营权流转的必要性 为了适应不同阶段农业发展的不同情况，国家适时采取了不同的农业政策及土地 政策，这些政策的改革使得农民获得了更多的利益，充分的享有对土地的权利。随着 中国加入w t 0 ，迎来很多机遇的同时也面l 临着其他农业发达国家的竞争。因此，为了适 应w t 0 的要求，我国农业发展必须尽快进行农业结构调整，借鉴发达国家的发展经验， 与世界接轨。根据现在的国情，我国采取了一些措施，劳动力市场和资本市场已经随 着入世而相应的建立，但是作为三大要素的土地市场还没能完善。因此，为了顺应发 展必须加快建立适应中国经济体制的土地市场。同时，广大人民群众为了获得更多利 益也希望尽快的建立土地流转市场，来保障土地流转的顺利进行。我国经过几十年的 发展以及土地改革，为土地流转市场的建立提供了坚实的基础。现在国家的相关立法 已经明确了农地市场流转的合法性，下面的工作就是如何健全完善土地流转制度。 加快农地流转市场建立还有一个重要因素，就是近几年来我国人均耕地面积在逐 年减少，这导致了农业家庭规模经营越来越小，而且经营非常的分散，这种模式会阻 碍农业总体的发展，不利于农业科学技术的运用及农业水平的提高。与其他国家相比， 小规模的经营发展，成为阻碍我国农村经济发展的重要因素。农业的缓慢发展，大大 降低了农民的收入水平，严重影响了人们的生产积极性。因此通过农地流转市场的建 立，可以很好的解决农地小规模和分散