（法学理论专业论文）人民调解程序的缺陷与完善.pdf

9 1 111111i 18 2 间上的 权利和 是，理 论乔和实务界对建立人民调解程序都没有给予应有的重视。笔者撰写本文，对建立人民调 解程序进行了阐述。 本论文结合现有的人民调解程序的现状共分为五个部分进行论述，本文从人民调解程 序的概念入手，介绍了人民调解制度的主要特点，简要的对我国人民调解制度与西方调解 制度进行了比较，并在论文的第一部分详述了人民调解程序的含义、特点、主要内容，论 文的第二部分从制度和执行等角度详细介绍了人民调解程序的具体规定情况，对构建人民 调解程序的现状的分析，是从对现有的法律规定、理论研究现状以及实践情况三个方面对 人民调解程序做的分析。论文的第三部分阐述了人民调解具体的各个程序中存在的缺陷， 并针对人民调解启动到终结的各程序提出完善的建议。最后在论文的第四部分对人民调解 程序的构建提出一些想法，对人民调解立法的问题进行探讨性的阐述。 总之，作者通过对人民调解程序的粗浅的论述，提出自己的看法，希望使人民调解制 度通过程序的规范化建设，为社会纠纷的解决发挥作用。 关键词：人民调解；制度；调解程序 a b s t r a c t p e o p l e sm e d i a t i o np r o g r a mi st h ed e v e l o p m e n to ft h ep e o p l e sm e d i a t i o ns y s t e m ，t h el a w s t a t e st h a ta c t i v i t i e sd u r i n gt h ec o u r s em u s tb ef o l l o w e da n df u l f i l l e dt h eo r d e ro ft i m eo rs p a c e ， f o r ma n d p r o c e d u r e ，p e o p l e sm e d i a t i o np r o c e s si st or e a l i z et h er i g h t sa n do b l i g a t i o n so fp e o p l s m e d i a t i o ni m p o r t a n tp r o c e d u r a ls a f e g u a r d s a tp r e s e n t ，p e o p l e sm e d i a t i o ns y s t e mh a sb e e n w i d e l yu s e di nc h i n a ，b u tt h et h e o r ya n dp r a c t i c ei st h e e s t a b l i s h m e n ta r en o tg i v e nd u ea t t e n t i o n 1w r i t et h i s ，t h ee s t a b l i s h m e n to fp e o p l e sm e d i a t i o np r o g r a md e s c r i b e d t h i sp a p e rc o m b i n e st h ec u r r e n ts t a t u so ft h ec o n c i l i a t i o np r o c e e d i n g s ，t h ep e o p l ew e r e d i v i d e di n t of i v ep a r t so ft h ep a p e r , t h i sc o n c e p tf r o mt h ep e o p l eo ft h ec o n c i l i a t i o np r o c e e d i n g s p a p e ri n t r o d u c e st h em a i nf e a t u r e so f p e o p l e sm e d i a t i o ns y s t e m ，ab r i e f m e d i a t i o ns y s t e mf o ro u r p e o p l ea n dw e s t e r nm e d i a t i o ns y s t e mc o m p a r e d ，a n dt h ef i r s tp a r t o ft h ep a p e rd e t a i l i n gt h e m e a n i n go fp e o p l e sm e d i a t i o np r o c e s s ，c h a r a c t e r i s t i c s ，m a i nc o n t e n t ，t h es e c o n dp a r t o ft h e p a p e rf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fs y s t e ma n di m p l e m e n t a t i o nd e t a i l so ft h es p e c i f i cp r o v i s i o n so f t h e c o n c i l i a t i o np r o c e e d i n g st h ep e o p l es i t u a t i o n ，b u i l d i n gp e o p l e sm e d i a t i o np r o g r a mt h es t a t u so f t h ea n a l y s i si sf r o mt h ee x i s t i n gl a w , t h e o r yr e s e a r c ha n dp r a c t i c eo ft h ea s p e c t so ft h es i t u a t i o n t 6d ot h ep e o p l eo ft h em e d i a t i o np r o c e s s i nt h et h i r dp a r td i s c u s s e st h ev a r i o u sp e o p l e s m e d i a t i o np r o g r a ms p e c i f i cd e f e c t s ，a n df o rp e o p l eo fs t a r tt o t h ee n do ft h ec o n c i l i a t i o n p r o c e d u r es o u n dp r o p o s a l s f i n a l l y , t h ef o u r t hp a r to ft h et h e s i so nc o n s t r u c t i o no fp r o p o s e d m e d i a t i o np r o c e s sp e o p l es o m ei d e a so nt h ep e o p l e sm e d i a t i o nt od i s c u s st h ei s s u eo fl e g i s l a t i v e e l a b o r a t i o n i ns h o r t ，t h ep e o p l eo ft h em e d i a t i o np r o c e s st h r o u g ht h es u p e r f i c i a ld i s c u s s i o n ，p u tf o r w a r d t h e i ro w nv i e w s ，ih o p et om a k ep e o p l e sm e d i a t i o ns y s t e m ，t h r o u g ht h es t a n d a r d i z a t i o no f c o n s t r u c t i o np r o c e d u r e sf o r t h ec o m m u n i t yt op l a yar o l ei nd i s p u t es e t t l e m e n t k e yw o r d s ：p e o p l e sm e d i a t i o n ；s y s t e m ：p r o c e d u r e 目录 前言1 第一章人民调解制度与程序概述2 1 1 人民调解制度概述2 1 1 1 人民调解的含义2 1 1 2 人民调解的特征3 1 1 3 人民调解的原则4 1 1 4 国外的调解制度5 1 2 人民调解程序概述6 1 2 1 人民调解程序的含义6 1 2 2 人民调解程序的特点7 1 2 3 人民调解程序的内容8 第二章人民调解程序的现状1 1 2 1 人民调解程序的立法现状1 1 2 1 1 人民调解程序在法律上的缺位1 1 2 1 2 以行政法规和规章为主要法律依据l l 2 1 3 以地方性法规和地方性规章为补充1 2 2 1 4 司法解释对人民调解协议效力的确认1 2 2 1 5 国务院及有关部门制定规范性文件予以指引1 3 2 2 人民调解程序研究现状1 3 2 2 1 目前研究的局限性1 3 2 2 2 人民调解程序的价值分析1 4 2 3 人民调解程序的现状分析1 5 2 3 1 法院指导过于原则1 5 2 3 2 人民调解程序的相关规定不明确1 6 第三章人民调解程序的缺陷与完善1 7 3 1 人民调解程序的缺陷1 7 3 1 1 人民调解受理程序的缺陷1 7 3 1 2 人民调解调查程序的缺陷1 8 发表论文情况说明及学位论文使用授权声明3 2 致谢3 3 8 g o o 1 2 4 4 7 7 吁 峥 妁 h u 烈 刁 2 z z z 2 2 2 2 3 t 决纠纷、构筑 和谐稳定方面具有自己独特的功能。随着人民调解“四大文件”出台后，围绕人民调解 而展开的各种研究成果大量涌现。在人民调解制度越来越受到关注的今天，有关人民调解 制度的研究也越来越深入，这些研究的内容主要包括人民调解的性质和效力、人民调解的 范围、人民调解制度与法院诉讼制度的衔接以及通过对地方的实际调查的方法对人民调解 制度进行阐述，实现理论与实际相结合等。 这些研究内容和成果都具有很重要的意义，发挥了为以后的进一步研究提供理论先导 的作用。但是我们从中也不难发现，对于人民调解程序的研究比较有限，这可以说是在人 民调解制度研究上的一种缺失。人民调解制度的核心在于调解，人民调解的本身也是一个 过程，即在人民调解委员会的主持下，解决纠纷的过程。这一过程决定了在对人民调解进 行研究的同时，必须关注它的程序。目前，有的学者主张应当制定专门的人民调解程序， 也有学者持反对意见，理由是人民调解具有群众性，不能用立法的形式来使其具有强制性。 这罩要强调的是我们并不是将人民调解程序司法化，而是依据人民调解的特点制定各阶段 相适应的调解程序和一般条件，建立完整的细化的规程，从而使人民调解制度能更有效的 发挥它的作用。在西方社会司法体制建设经过了从诉讼到非诉讼纠纷解决机制的否定之否 定道路之后，中国应该引以为鉴，使人民调解制度为社会纠纷的解决发挥作用。 在我国，人民调解程序在立法上没有制定一部专门的人民调解法，缺乏相应法律 规制，从而导致在实践中的人民调解程序的运行具有很大随意性。在法治社会，法律对于 任何一种制度的建立和发展都能够起到积极的保障作用，对于人民调解制度也不例外。本 文试从人民调解及程序的含义、现状、存在的问题以及对完善人民调解程序的建议等方面 对人民调解程序进行探析，因为如果人民调解制度在程序上不能得到保障，就无法使当事 人的权利得到真j 下的实现，不能使人民调解工作真正做到有法可依，所以，对人民调解程 序的法律研究具有非常重要的意义，即以我国现有的人民调解程序的规定为前提和基础， 通过发现人民调解程序中存在的缺陷，来提出完善的建议。人民调解是我国应用普遍、成 本低的纠纷解决机制，我们应给予重视，为建立人民调解程序提供可行性的理论基础。 回这四大文件包括：最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定，人民调解工作若干规定，中 共中央办公厅、国务院办公厅关于转发( 最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见 的通知， 最高人民法院、司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见 l 度与程序概述 1 1 人民调解制度概述 1 1 1 人民调解的含义 j 度与程序概述 人民调解是在人民调解委员会的组织下，根据法律、法规、规章、政策和社会主义道 德对民间纠纷当事人进行规劝疏导，促使当事人互相谅解，互相体谅互相理解，解决纠纷 的这样一个群众性的自治性的活动。通俗的说就是指在人民内部发生纠纷之后，不经过诉 讼，不上法院，由本地的人民群众推选组成的群众性的调解组织，这就是人民调解委员会， 依照相关的法律法规政策，引导当事人消除隔阂，不伤感情，从而及时解决纠纷的这样一 个活动。 调解在现代汉语词典里是指双方消除纠纷。简明不列颠百科全书对其定义为在双 方冲突时，由第三方帮助减少分歧或寻求解决纠纷的方法。在牛津法律大辞典中， 其被定义为一种寻求雇主与雇员争议的程序。圆美国法律辞典将其定义为第三方旨在 促进争议的解决而进行的干预。 调解通常是非对立性的，用第三人来帮助当事人达成自 愿的协议。调解不涉及诸如调查事实方面的问题，使当事人的不同主张得到协调是其目的。 通常认为，调解是指在第三人主持下，经过其排解疏导、说服教育，当事人双方自愿妥协， 合意解决纠纷的活动。 作者认为，人民调解是指由特定主体主持进行的以调解民问纠纷为内容的带有一定法 律属性的行为。人民调解的定义可以分为学理上的和法律上的两个范畴，学理上的定义是 学者们从理论范畴对人民调解的内涵和外延的揭示。如李刚主编的人民调解概论认 为：“人民调解亦称民间调解，是指在人民调解委员会的支持下，以国家的法律、法规、 规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各 当事人互谅互让、平等协商、自愿达成协议，消除纷争的一种活动。” 法律上的定义则是 简明不列颠科全书第七卷，中国大百科伞书出版社1 9 8 6 年版，第7 页 圆牛津法律大辞典，光明日报出版社1 9 8 8 年版，第1 9 3 页。 固贺卫方等翻译，美国法律辞典，中国政法大学出版社1 9 9 8 年版，第2 8 、2 2 9 页。 范愉，a d r 原理与实务，厦门大学出版社，2 0 0 2 。 第一章人民调解制度与程序概述 通过相关的法律法规揭示人民调解的涵义和适用范围。由于我国尚未制定人民调解法， 因此目前我们对人民调解概念的揭示只是限定在理论上。 1 1 2 人民调解的特征 人民调解制度是具有中国特色的法律制度，这种特色或者基本特征主要有： 第一，人民调解的民间性，这个特点可以说是人民调解与其他调解形式相比起来，最 具有特色的地方。它的民间性是指人民调解委员会也应该是基层群众自治的一种方式，因 为人民调解也称作民间调解，其调解的纠纷和运用的领域是主要发生和来自于民间，即主 要是调解如恋爱婚姻家庭、邻里关系等方面的纠纷，调解的依据也是乡规民约、伦理道德 以及有关的法律法规为主，目的在于促进民间的和谐稳定，这也是为什么最初的人民调解 委员会都是设在村民委员会和居民委员会之内的原因所在。 第二，人民调解的制度性，这个特点主要体现在人民调解是我国的一种f 式的纠纷解 决制度，其调解的主体、调解的范围、调解的方式、调解的原则都有明确的法律法规规定， 这是人民调解与一般民间调解如家族调解、乡邻朋友调解等的区别。正是因为人民调解的 制度性特征，才使得它在机构设置、人员配备、调解纠纷的权威性等方面具有了巨大的优 势，从而保证了人民调解工作成效的取得，并由此而在国际上享有盛名，被一些外国学者 称为非诉讼纠纷解决机制中的“东方一枝花”。n 3 人民调解制度性的这个特点有利于维护社 会和谐和稳定，并且为我国人民调解制度的发展提供了有力保障。 第三，人民调解的主动性，人民调解的主动性有利于防止民间纠纷范围的扩大和矛盾 的激化，使人民调解委员会可以在纠纷调解一开始之际就主动介入其中，帮助调解，因为 人民调解委员会是设在基层的组织，与人民群众有着最紧密的联系，所以它们能够及时发 现纠纷的发生，迅速了解纠纷的情况并及时采取行动进行调解。我国人民调解工作若干 规定规定了人民调解组织可以主动地进行调解，这是人民调解主动性的主要依据，人民 调解的主动性特征使得人民调解在化解矛盾纠纷、维护社会稳定等方面能够真正起到预防 的作用。 第四，人民调解的合法性，人民调解是我国司法制度的重要组成部分，它不是那种自 发性的民间活动。既然其是司法制度的组成部分，那么就会有一定的法律依据作为活动的 准则，也就是说人民调解的过程要在法律的框架内进行，并且是得到国家的法律法规保障 的调解活动。我国的宪法、民事诉讼法等都对人民调解的定位、基本原则、方式方 法等都作出了明确规定，各个地方的政府也出台了具有当地特点的关于人民调解的条例和 1 第一章人氏凋解制度与程序概述 办法，规范人民调解活动，使人民调解活动具有法律和政策的依据。除了这些法律与政策 规定外，由于人民调解活动在我国多年的司法实践中，一直接受司法行政部门和人民法院 的指导与监督，这就保证了其调解的合法性。 第五，人民调解成本较低，这一特点也是人民调解解决纠纷的一大优势。我国的人 民调解工作若干规定第8 条规定：人民调解委员会调解民间纠纷不收费。比起诉讼等纠 纷解决方式，更多的人通过调解的方式解决纠纷，这也有利于缓和目前我国诉讼成本过高 的现状，可以影响人们解决纠纷的模式，还可以起到积极的普法宣传作用，使人们逐渐形 成一种和谐的法治精神意识，提高全民的思想道德意识，构建和谐社会。 1 1 3 人民调解的原则 人民调解的原则是指在人民调解的过程中必须遵守的基本准贝0 ，它包括平等、自愿、 合法、合理、不妨碍当事人诉权的原则等。 第一，平等与自愿的原则，平等是自愿的前提和基础，根据棚濑孝雄的“二重获得合 意 的理论框架，即作为审判外纠纷处理机关发挥作用的最基本条件，是纠纷处理的开始 和最终解决方案的提示这两个阶段，都必须获得当事者的合意。人民调解委员会在调解 纠纷的过程中，只有平等地对待双方当事人，双方都能够充分地表达各自的理由和主张， 不带偏见地听取各方当事人的意见，才能保证调解方案不违背任何一方的意愿。所谓自愿， 既包括当事人能够自主的表达自己的主张，也包括当事人能够自觉地接受所达成的调解协 议，调解的过程能够充分地体现当事人的意思自治，这样做有利于人民调解协议的执行。 第二，合法与合理的原则，即人民调解活动必须首先合法，这也是法治社会的基本要 求，不能够违反法律的禁止性规定。人民调解活动中，双方的纠纷事实清楚、权利义务明 确，人民调解委员会应尽量依照法律的规定确定各自的权利义务关系，在当事人之间的权 利义务关系没有法律上的明确规定，或者根本就没有涉及民事权利义务关系而仅仅是道德 情感纠纷的情况下，人民调解委员会应当依照政策和社会公德进行调解，在以合法为前提 的基础上，尽量也做到合理。 第三，不妨碍当事人诉权的原则。诉权是公民享有向人民法院提起诉讼，请求人民法 国二重欹得合意理论尊重人、强调人的主体性，主体性理念要求承认当事人的程序主体性，最人限度地按照当事人自身 的意j 占解决纠纷，关于解决纠纷程序的研究尤其要着眼于主体的侧面，特别足程序参加名的相互作用；纠纷处理结果的 正当性和约束力的基础是交涉性的合意，所谓含意- 二重获得是指，作为审判外纠纷处理机关发挥作用的最基本条件，纠 纷处理的开始和最终解决方案的提示着两个阶段，都必须获得当事者的合意。但是同样，“合意二重获得”在对审判外 纠纷处理机关的消极面闲置的同时，自身也存在着问题，即在合意获得的过程中存在着第三者诱导合意形成的情形。当 然，并不是说诱导合意必然存在着缺陷，但是，合意诱导中可能存在过分的情形，这对于合意的正当性便起着消解的作 用。 4 第一章人氏调解制度与程序概述 院确认和保护自己权利的权利，是现代法治社会中每个公民都j j 有的一项基本权利。人民 调解不妨碍当事人的诉权是指，人民调解委员会的调解不是排除当事人诉讼权利的理由， 乜3 在调解的阶段中，当事人可以要求中止调解选择以诉讼的方式来解决纠纷，人民调解委 员会不得以该纠纷正在调解或调解未达结果为由阻止当事人向人民法院起诉。 1 1 4 国外的调解制度 人民调解虽然是中国传统的解决纠纷方式，但是在西方国家，它也被作为一种非诉讼 解决纠纷的方式，受到了相当程度的认可。西方国家的司法实践证明，调解已经在越来越 多的国家被接受。当然，由于国情、历史背景和文化传统的不同，调解在西方国家罩也具 有不同的表现形式，如司法调解、非诉讼调解等，后者又被称为a d r ，锄一种替代性纠纷解 决机制。这些国家在调解制度上的差异，从一些国家的情况来看是这样： 第一，美国的调解制度。美国的调解制度由专门的立法进行规定。美国的民间调解分 为两种：一种是社区调解，美国社区调解产生于上个世纪7 0 年代，社区调解是以达成双 方当事人的最后和解为目的的，其中进行调解的工作人员分为收费人员和志愿者两类，当 事人根据自己的意愿进行选择，被当事人选择的调解人员必须进行调解。目前世界上第一 部现代意义上的专门a d r 立法解决纠纷法，就在社区调解中发挥着重要作用。”另外一 种是律师调解，所谓律师调解就是由美国律师协会负责设立的专门的调解组织，这种组织 有很多，分布很广，几乎各个地方都有此类的调解组织。这种调解组织分为商业服务性的 组织和社会公益性的组织，一种是收费的，另一种是不收费，它的调解的费用是由由政府 或基金组织资助得。 第二，英国的调解制度。在英国的调解制度中有三个比较重要的调解组织，即家庭纠 纷调解组织、英国调解中心和纠纷调解中心。n 1 英国的调解制度是世界目前比较规范的调 解制度，有着处理纠纷快捷、成本低廉、便民而且尊重当事人的纠纷的特点。英国的纠纷 调解活动是属于民间调解的性质，也就是说英国的调解组织是非政府性的。英国采取了许 多措旌积极倡导人们通过a d r 解决民问纠纷，并于1 9 9 6 年出台新家庭法，此法规定了 在离婚诉讼中当事人离婚的受理必须经过咨询，这与我国离婚的调解前置程序类同，这一 规定说明婚姻纠纷要通过调解制度解决。它在一定程度上加强了调解制度的司法实践。 回所谓a d r 制度，是a l t e m a t i r ed i s p u t er e s o l u t i o n 的英文缩写，即替代r 丰纠纷解决方法，它是指在法庭审理之外通 过仲裁、调停等非诉讼形式，由第三人参加，自主解决纠纷的方法、机制的总称。其概念来源于美国，原指2 0 世纪逐 步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国在民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总 称。在国外，a d r 的形式有多种，谈判、调解、仲裁足最常用的，在a d r 制度盛行的国家，人们把诉讼外调解组织称为 “贫民法院”，而把调解员称为“贫民法官”、“布农法官”。 5 第一章人民调解制度与稗序概述 第三，日本的调解制度。日本的调解制度也称做调停制度，同本的司法制度在发展上 体现了非常灵活的一面，在保有自己文化传统的基础上，又借鉴了西方发达国家的司法经 验，最后形成符合自己发展模式的司法制度。其中，人民调解制度的发展，对于日本的法 制化进程发挥了积极的促进作用。日本的调解制度十分发达，有专门的民事调解法， 该法对调解制度有明确规定。日本的现代调解制度大致可以分为民事调停和商事调停两大 类，性质属于法院附设的调解制度。阳1 日本在进行调解时将法律审判和法外调解衔接起来， 调解的结论与法院的审判结果具有同等的法律效力。还有一点与美国相同，日本在民间也 设立了很多调解组织。 第四，挪威的调解制度，挪威是西方最早建立调解制度的国家。哪调解主体是由三名 调解人员进行，而且挪威还有律师主持调解的情况，这是一个很有特点的规定，挪威纠 纷调解法对于调解的范围的规定是：所有的民事纠纷以必须经过调解委员会调解为前提， 经过调解后才可以进行诉讼，调解是诉讼的前置程序。但也有特殊情况，即婚姻、家庭、 监护及公民起诉政府的纠纷可以直接提起诉讼，不必以调解作为前提。挪威的调解制度规 定调解人员可以制作调解决定，这个调解决定与调解协议具同等效力，如果一方不执行另 一方可以要求强制执行；如果调解不成或者对调解决定不服的，双方当事人均可以到法院 启动诉讼程序。盯1 挪威的调解组织的功能有所局限性，进行调解的纠纷主要是对轻微刑事 案件、邻里纠纷、小额经济纠纷赔偿等。 1 2 人民调解程序概述 1 2 1 人民调解程序的含义 人民调解程序就是能够反映人民调解发展规律，在进行人民调解活动时必须遵循或履 行的法定的时间和空间上的步骤、顺序、形式和手续，是实现人民调解权利和义务的合法 形式和必要条件。罾理性而又开放的人民调解程序对于促进人们参与人民调解活动，落实 相关法律制度的规定，具有十分重要的意义。人民调解程序可以促进市民社会的发展，市 民社会需要在市场经济和法律程序的制度环境下发育和成长起来，人民调解程序保障全体 社会成员对人民调解自由选择的同时也受到限制，同时也是对权力机关的一种制约；在处 理社会成员相互之间关系，人民调解程序作为相互交涉、对话的制度性工具，可以在理性 西石研，人民调解制度的重构，吉林大学硕士论文2 0 0 6 ，p 2 3 。 圆宋明著，人民调解纠纷解决机制的法社会学研究，吉林大学2 0 0 6 年博士论文。 第一章人【心调解制度与程序概述 对话和相互必要妥协的基础上寻求社会共识；人民调解程序的规范、引导教化与感染的功 能可以使社会成员在参与人民调解活动的过程中受到民主与法治理念的熏陶，提升市民社 会的法律精神和品质。人民调解程序对于培育社会的法治精神也有重要作用，法是一个不 断发展和完善的过程，既包括制度本身层面的完善，也包括法治理念和法治精神的进化、 法治环境的营造。简单说，法治社会就是人人依法行事的社会，法是调整人们行为的唯一 准则。培育和提升全社会的法治品质最有效的途径就是全社会成员参与法治进程，在参与 的过程中，感受法律的存在，体味法律的精神，从而进行理性的思考，用法律约束自己的 行为。 1 2 2 人民调解程序的特点 第一，人民调解过程的法律化。人民调解程序更多是在实践层面来实现的，它是调解 行为和活动的一个过程，这个过程由若干环节构成，人民调解程序实质上是一种严格的法 律程序，调解过程中的每一个环节都应该被法定化，是有法律依据的行为，不具有主观随 意性，如纠纷的受理、案件调查、调解、调解协议的制定及生效等。人民调解过程的程序 化虽然仅仅是一种法律程序，但是它为人民调解中有关实体权利和义务的解决提供了保 障。如果没有有关的法律法规与规章对人民调解程序作出规定，那么人民调解中的实体权 利和义务就无法得到实现。协1 人民调解程序应当是有实体法的法律依据的，如目前的司法 部关于人民调解工作若干规定。 第二，人民调解程序的统一性。在人民调解的活动过程中，要想使得纠纷双方能够有 秩序的进行调解，程序的统一和规范是不能忽视的，程序作为制度化的基石，按照屈崇丽 的观点，程序应具有安定性，具有有序性。调解程序是对人们在调解过程中具体行为的 规定，为了提高调解的效率和保证调解的顺利进行，才将其统一化，因为在调解的实践中 由于纠纷的多样性和复杂性，双方当事人对调解的认同不一样，调解程序还需要不断摸索 完善，使得程序发挥有力的导向作用避免调解中行为的中断。人民调解的程序是人民调解 制度具体实践运作的形式化，人民调解程序运作的法律实质是统一性，这罩的统一是指通 过对人民调解程序的不断完善，使得人民调解程序的运作在全国范围内相对统一，在不同 的纠纷类型中相对统一，在不同的案件事实中相对统一，程序的有序性是指法律程序应保 持一定的序的核心要素，也是程序的基础性要素。1 程序最明显的特征是程序一旦失去有 序性，即变成混乱状态。 国朱站芳，论民间调解制度及其重塑，中共中央党校2 0 0 5 年硕士论文。 7 第一章人民调解制度与稃序概述 第三，人民调解程序的非正式性。在任何一个国家的法律制度中，程序都是不可或缺 的，无论是私法还是公法，都需要一定程序来保证它们的实施，如民事诉讼、刑事诉讼等 诉讼程序，都是以法律的形式被纳入到了保证民法、刑法得以实施的法律体系中。但是， 人民调解的程序并没有被归入现代法律或其他法律制度的程序规则中。法律体系赋予了程 序正式的法律意义，程序与实体是法律上两个重要内容，几乎概括包含了我们法律知识的 主要线索，普通法系国家认为程序与实体都具有独立的法律价值。人民调解程序的现状与 应然的规定形成了对比，可以说我们的人民调解程序是非正式的程序，它没有一种法定的 形式，不具有明显的形式性和明确的法律依据，人民调解程序与其他法律程序一样，也应 能产生法律效力，人民调解程序对于人民调解的过程而言同样具有规范作用。但事实上人 民调解的程序的法律依据只是在中华人民共和国民事诉讼法中有简单的规定，时至今 日我国作为人民调解的发源地和因人民调解一枝花而享誉世界的国家，却连一部真正意义 上的专门规范人民调解工作的法律都没有，这也是为什么近年来导致人民调解不断弱化、 无序化的原因所在。n 们目前，调解工作开展的如何，完全依赖于领导是否重视、调解员的 热心程度等不确定因素。 1 2 3 人民调解程序的内容 第一，人民调解程序的开始 人民调解程序是从受理开始的，受理在我国目前的规定中有申请受理和主动受理两种 形式。纠纷当事人申请调解，是指纠纷当事人的一方或双方向人民调解员、人民调解小组 或人民调解委员会要求调解纠纷，纠纷当事人表示这种要求可以采取口头形式，也可以果 取书面形式，实践中多数采取口头形式。n 订对于当事人申请的案件，人民调解人员应当对 当事人双方的纠纷进行具体的确认，如果提交的案件不属于人民调解组织管辖的范围，那 么就告知对方不受理。如果确认后是属于本人民调解组织管辖范围的纠纷则应该受理。这 就涉及到两个问题，一个是人民调解的范围到底是什么，什么案件可以调解什么案件不能 适用调解；二是人民调解的受理需要什么样的条件。 我国人民调解工作若干规定第2 0 条规定：人民调解委员会调解的民间纠纷，包 括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之问涉及民事权利义务争议的各种 纠纷。从这个意义上来看，道德纠纷和轻微刑事纠纷是没有被纳入到人民调解的受理范围 之内的，但是随着社会的发展和纠纷的复杂程度的增加，该范围已经面临一些问题，需要 进一步扩大。其次，在人民调解受理条件方面，大体上主要有三个条件：有具体的纠纷事 r 第一章人【心调解制度与程序概述 实发生；有具体的被申请人以及在上面提到的要符合受理的范围。 对于人民调解程序可以由调解组织主动介入受理纠纷的这一规定，作者认为这不符合 人民调解自愿的原则，在很大程度上有可能造成调解组织与纠纷当事人之间新的矛盾的产 生。 第二，人民调解程序的进行 人民调解组织在受理了当事人的纠纷后，确定负责调解的人员和调解同期，然后应该 进行调查，这是调解进行之前必须要做的准备工作，即核实事件的情况，及时的掌握案件 发生的原因和过程，也就是说在进行调解之前，人民调解员应该做到心中有数，对案件有 一个比较客观的认识，最后是调解环节，只有这样才可以对症下药，顺利完成调解。 人民调解员的确定，可以由调解委员会指定一名或多名人员负责调解，也可以由纠纷 当事人选择调解员，作者认为后一种方式更好一些，因为这样做能够更体现了尊重当事人 的自主选择权，当事人还可以对调解人员提出回避的要求。 调查是一个重要坏节，通过调查可以收集证明纠纷真实情况的信息，调解人员应在认 真分析当事人陈述材料的基础上，根据调解纠纷的需要，亲自到纠纷发生地和争执标的物 所在地，向当事入、知情人及其附近居民群众和工作单位，调查了解纠纷情况，收集第一 手材料，弄清纠纷的事实真相。调查必须坚持群众路线，坚持实事求是的原则，对被调查 人所作的有关纠纷的下反两方面的陈述，都要耐心、认真地听取，防止先入为主，偏听偏 信。n 羽调查的目的，主要是查清纠纷真相，判明纠纷性质和纠纷产生的根源，以便圆满解 决纠纷。在调查中，调解人员应把调查的情况作出详细的笔录，必要时可由被调查人写出 书面材料。调查笔录包括时间、地点、被调查人姓名、性别、年龄、职业、住址、负责进 行调查人员的姓名和职务、调查经过和结果。n 3 1 调查笔录应当当场交给被调查人校阅或向 其宣读后，由被调查人、调查时在场的人和调查人员签名或盖章。如果被调查人拒绝签名 或盖章，应在笔录上说明。 调查完成以后还要做一项工作，那就是通过运用具体分析和综合分析的方法制定一份 可行的调解方案，所谓具体分析是指调解委员会把人民调解员经过调查所获得的所有关于 纠纷的材料进行逐个的分析，研究它是否真实以及对解决纠纷有无意义的过程。具体分析 主要是从提供材料人的主观因素和客观因素方面，分析其所提供材料的真实性，要注意材 料提供人的理解能力、记忆能力、精神状况等，还要考虑当时的客观情况，如当时的光线 明暗、距离远近、提供材料人与当事人的关系等。n 们综合分析是指调解委员会将有关纠纷 的全部事实和所收集到的材料进行比较鉴别，综合分析研究，弄清事实，依照法律判明是 第一章人氏调解制度与程序概述 非的过程。进行综合分析时，首先应将纠纷的全部事实和收集到的材料进行比较和鉴别， 找出反映客观真实情况的事实和材料，然后根据查明的事实，找出纠纷的主要矛盾和争执 焦点。调解时，调解方案不能机械地照搬，应根据当时的具体情况，随时调整。n 朝调解方 案中特别要写明意外情况的处理方法，以便调解时能够控制调解局面，应对意外情况，有 序地开展调解工作。 第三，人民调解程序的终结 人民调解组织调解纠纷的结果有两种情况：因为达成调解协议而结束调解；二是不能 达成协议，调解不能成立而结束调解，下面分别阐述： ( 1 ) 双方当事人达成调解协议的，调解成立而结束调解的，调解组织应当制发调解书， 调解书必须要经过纠纷当事人当场在达成的调解协议上签名盖章，主持调解的人民调解员 也必须要签名盖章之后，才能结束调解。达成的调解协议应留一份于人民调解委员会归档 备杏，n 州最后调解的双方当事人应各执一份。 ( 2 ) 双方当事人未达成调解协议的，原因可能是多方面的，在调解程序进行过程中， 任何一方均有权放弃调解，除非当事人之i 日j 另有约定。作为调解员来说，如果调解不能达 成合意，调解员可以告知当事人可以选择其他的纠纷解决方式，如通过法院诉讼解决或提 请仲裁裁决等，同时也可以适当提醒当事人依法解决纠纷，防止激化纠纷。n 引应该注意的 是，如果调解程序是当事人不同意公开进行调解的，调解人员应该履行保密的义务，不得 向外界披露有关调解的信息。 分主要是对人民调解 程序的法律现状、研究现状以及对现状的分析三部分内容进行分析，以对我国人民调解程 序的规定和研究有一个初步的认识，这也是我们研究人民调解程序具有哪些缺陷的前提工 作。 2 1 人民调解程序的立法现状 2 1 1 人民调解程序在法律上的缺位 我国对人民调解程序的法律规定比较简单，而且是主要分散在以下几部法律之中：宪 法第1 1 1 条对人民调解发挥作用的范围进行了初步界定，即“居民委员会、村民委员会 设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调 解民问纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”， 但是没有涉及调解程序；民事诉讼法、人民法院组织法也对人民调解工作作了较为 原则性的规定，但是比较具体地用以规范人民调解工作的，仍是1 9 8 9 年国务院颁布的人 民调解委员会组织条例、2 0 0 2 年l1 月实施的最高人民法院关于审理涉及人民调解协议 的民事案件的若干规定、以及司法部关于人民调解工作若干规定，在这些司法解释和 部门规章中，仍然没有对人民调解的程序做出专门规定。即便是在人民调解工作若干规 定中有一些程序性的条款，也是过于原则和笼统，不便于操作。2 0 0 7 年7 月国务院将人 民调解法列入立法工作计划，现在司法部正在进行立法调研和草案起草工作，n 明也就是 说目前我国没有j 下式的人民调解法对人民调解程序做明确具体的规定，这是人民调解 在法律上缺位的表现。 2 1 2 以行政法规和规章为主要法律依据 现阶段，我国人民调解方面的专门法律尚未出台，人民调解制度被国际社会誉为“东 方经验”，是富有中国特色的化解人民群众内部矛盾的方法，主要有国务院及其所属司法 部等部门颁布的法规和规章作为主要的规范。行政法规和规章本身的灵活性，为人民调解 制度不断适应社会经济发展的实际情况，提供了法律依据。n 们建国后第一部人民调解方面 解组织的名称、 具有罩程碑的 意义，这部通则的颁布统一了人民调解制度，有力的推动了人民调解工作的普及和发展， 也标志着新中国人民调解制度的正式确立，啪1 而这部通则暂行了三十多年，由于国家 政治经济形势的变化，原来的人民调解委员会暂行组织通则已经无法适应人民调解工 作的需要，司法部于1 9 8 1 年丌始着手起草工作，广泛征求中央有关部委和有关研究部门 专家学者及基层干部、群众的意见，反复修改起草了人民调解委员会组织条例。瞳1 9 8 9 年5 月5 日国务院颁布了人民调解委员会组织条例，该条例进一步发展了人民调解委 员会的设置，对企事业单位设置人民调解组织作了规定：在调解民间纠纷的三项原则，即 依法调解、自愿调解、尊重诉权原则的基础上，增加了“法律、法规、规章和政策没有明 确规定的，依据社会公德进行调解”的内容；修改了原通则关于调解纠纷的范围的规定， 确定人民调解委员会的任务为调解民问纠纷；该条例解决了人民调解委员会的工作经费和 调解人员的补贴问题，明确规定由村委会或居委会解决上述两项经费。 2 1 3 以地方性法规和地方规章为补充 由于我国目前还没有制定出一部统一的人民调解法，所以地方各级人大和政府都 是在现行行政法规和规章的基础之上，根据地方的实际情况制订了人民调解工作细则，这 些地方性法规和地方规章对人民调解工作如何进行做出了具体的规定，非常的细化，这有 利于各个地方人民调解工作j i l 页n 有序的进行，比如安徽省人民调解条例、陕西省人民 调解条例等；地方政府也会出台一些专门的关于人民调解工作的办法，比如广东省森 林林地权属争议调解处理办法、陕西省专利纠纷调解处理暂行办法等，口2 3 但是这些专 门性的调解办法不具有普遍适用性的特点。 2 1 4 司法解释对人民调解协议效力的确认 2 0 0 2 年9 月以前，人民调解是根据当事人自愿调解的原则，在人民调解委员会主持下 进行并且达成调解协议的，对于此调解协议，当事人应当履行，如果双方当事人没有达成 调解协议或达成调解协议以后又反悔的，任何方都可以向人民法院起诉或者请求人民政 府进行处理。然而人民调解委员会组织条例所作的这样的规定产生了一个重要的问题， 那就是此规定使人民调解协议效力遭到动摇，使其具有不确定性，降低了人民调解协议的 第二章人l 心调解程序的现状 公信力，这也直接导致了调解双方当事人对调解组织的不信任，反而导致调解完成后无法 贯彻执行。针对这一问题，2 0 0 2 年9 月，最高人民法院出台的关于审理涉及人民调解协 议的民事案件的若干规定规定，确认了经过人民调解委员会调解达成的调解协议具有民 事合同的性质，确定了调解协议的效率，从而提高了人民调解的执行力。 2 1 5 国务院及有关部门制定规范性文件予以指引 在推动大调解的格局下，国务院及其有关部门和各级地方人民政府及政府有关部门 出台了大量的规范性文件，对于人民调解工作进行指导。如2 0 0 2 年中共中央办公厅、国 务院办公厅关于转发最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见 的通知，2 0 0 3 年司法部发布的关于加强人民调解员培训工作的建议等。最高人民法院 发布的规范性文件，如2 0 0 4 年由最高人民法院、司法部发布的关于进一步加强人民调 解工作切实维护社会稳定的意见等。地方上各级政府又根据国务院及其部委下发的规范 性文件，再制定有关地方人民调解工作意见和细则。1 以上海为例，上海市高级人民法院 和上海市司法局联合发布的关于规范民事纠纷委托人民调解的若干意见、上海市公安 局和司法局联合发布的关于治安案件委托人民调解工作的若干意见、上海市公检法司 四家联合出台关于轻伤害案件委托人民调解的若干意见，通过地区试点实施有关人民 调解的工作细则，探索人民调解工作沿着广度和深度的方向发展，为人民调解的运作程序