（金融学专业论文）我国地方投资行为研究.pdf

摘要 地方政府投资行为指地方政府以直接或间接方式从事投资以增进公共利益或自 身利益的行为，也包括对辖区内其他经济主体的投资活动进行管理的行为。地方政府 投资既是中央政府与地方政府分工的必然要求，也是地方政府履行职能的重要手段。 我国地方政府投资行为的一个突出特点是热衷于经济建设，存在强烈的投资扩张 冲动。改革开放以来，中央权利的下放和分税制的实施，使地方政府具有了独立的政 治、经济利益，地方政府对地区经济发展责任的增强使其投资扩张有了外在动力，中 央政府财税及其他经济事务权利的下放又进一步使得地方政府投资扩张成为可能。由 此形成的地方政府投资扩张机制是造成我国经济过热的重要因素，这种地方政府投资 过热不仅表现为投资规模膨胀，还表现为投资的范围错位和结构失衡。 地方政府作为投资主体，其投资的行为动机和行为模式对投资过度扩张的产生有 着直接的影响。地方政府的投资动机可概括为两个方面：地区社会福利最大化和官员 个人福利最大化，两方面的动机有一致的时候，也有不一致的时候。而经济发展及由 此带来的地方财政收入增加能够同时实现两方面的福利，由此产生地方政府投资经济 建设的偏好。改革后中央对地方的分权，使地方政府具备了与上级政府讨价还价的能 力和同级政府间相互竞争的动力，进而成为独立的利益博弈主体，地方政府的投资行 为是地方政府与上级政府之间、地方政府之间、地方政府与微观主体之间的博弈行为。 地方政府与中央政府的博弈行为造成地方政府对经济增长速度的盲目追求和中央宏 观调控的困难，而地方政府间的博弈又带来了投资的扩张冲动、结构趋同和过度竞争， 地方官员之间的政治晋升博弈在职位晋升与地方经济发展绩效挂钩的情况下，更加剧 了地方的投资冲动和恶性竞争倾向。 地方政府始终是在一定的体制环境下从事投资活动，其投资扩张机制也是由定 的经济和政治体制决定的。现阶段我国投资过热，其根源是一种由政府主导的体制性 的投资过热，造成这种过热的原因是体制的不合理：包括行政管理体制的不合理、财 政体制的不规范、价格体制的缺陷以及投资体制和金融体制改革的滞后。其中产权制 度又是至关重要的，由于产权模糊导致的“公地的悲剧”是地方政府投资过度扩张的 重要制度根源。要实现地方政府投资行为合理化，就必须进一步推进体制改革，对现 有制度进行重新安排和创新，以改变博弈规则，调整地方政府的利益取向和策略选择。 关键词：投资政府博弈过热措施 分类号：f 8 3 2 4 8 2 a b s t r a c t i n v e s t m e n tb e h a v i o ro f t h el o c a lg o v e r n m e n tr e f e r st ot h ed i r e c to ri n d i r e c ti n v e s t m e n t b e h a v i o rw h i c ht h el o c a lg o v e r n m e n td o e si no r d e rt op r o m o t ep u b l i cb e n e f i to ri t so w n i n t e r e s t s ，a l s oi n c l u d ei n v e s t m e n ta c t i v i t yo fs u b j e c tg oo nm a n a g e m e n to fg o v e r n m e n tt o i n v e s t m e n tb e h a v i o rw h i c ho t h e re c o n o m i ce n t i t yd o e si nt h e1 0 c a ld i s t r i c t i n v e s t m e n to f t h e1 0 c a lg o v e r n m e n ti sn o to n l yd e m a n do fd i v i s i o no fl a b o rb e t w e e nt h ec e n t r a l g o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t ，b u ta l s oa ni m p o r t a n tm e a n st h a tt h el o c a lg o v e r n m e n t f u l f i l si t sf u n c t i o n a sa no u t s t a n d i n gc h a r a c t e r i s t i c ，c h i n e s el o c a lg o v e r n m e n ti s e a g e rt o e c o n o m i c c o n s t r u c t i o n ，w i t ht h es t r o n ge x p a n s i o no fi n v e s t m e n t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g u p ， c e n t r a lg o v e r n m e n te m p o w e r sm a n yr i g h t si n c l u d i n go fs y s t e mo ft a xa l l o c a t i o n ，t ol o c a l g o v e r n m e n t i tm a k e sl o c a lg o v e r n m e n th a v ei n d e p e n d e n tp o l i t i c s ，e c o n o m i cb e n e f i t s ，a n d e x t r i n s i cd r i v et oe n h a n c ei n v e s t m e n t e m p o w e ro ft a xa n do t h e re c o n o m i cf i g h tm a k e i n v e s t m e n te x p a n do fl o c a lg o v e r n m e n tb e c o m ep o s s i b l e t h e r e f o r ee x p a n d i n gi n v e s t m e n t m e c h a n i s mo ft h el o c a lg o v e r n m e n ti sa ni m p o r t a n tf a c t o rc a u s i n gt h eo v e r h e a t i n go f e c o n o m yi no u rc o u n t r y s u c ho v e r h e a t i n go fl o c a lg o v e r n m e n t a li n v e s t m e n td o e sn o to n l y e m b o d ye x p a n d i n go fi n v e s t m e n ti ns c a l e ，b u ta l s oi ni m p r o p e rf i e l da n du n b a l a n c eo f s t r u c t u r e s a st h ei n v e s t m e n ts u b j e c t t h e r ei sd i r e c ti n f l u e n c ei ni n v e s t i n gi nt h ee x c e s s i v e p r o d u c t i o nt h a te x p a n d si ni t sb e h a v i o rm o t i v ea n db e h a v i o rm o d et h a ti n v e s t e di nt h el o c a l g o v e r n m e n t t h em o t i v eo ft h el o c a lg o v e r n m e n t si n v e s t m e n tc a nb es u m m a r i z e da st w o r e s p e c t s ：t h er e g i o n a l s o c i a lw e l f a r em a x i m i z a t i o na n d o m c e r s p e r s o n a l w e l f a r e m a x i m i z a t i o n t h em o t i v e so f t w or e s p e c t sa r eu n a n i m o u s ，s o m e t i m e st h e ya r ei n c o n s i s t e n t e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dl o c a lr i s e a lr e v e n u e sb r o u g h tf r o mt h ei n c r e a s ea n dt h e yc a n r e a l i z et h ew e l f a r eo ft w or e s p e c t sa tt h es a m et i m e t h e r e f o r et h el o e a lg o v e m m e n t a l i n v e s t m e n tp r o d u c e dt h ep a r t i a l i t yo fe c o n o m i cc o n s t r u c t i o n c e n t r a la n t h o r i t i e sf r a c t i o ni n l o c a l i t yu n d e rr e f o r mm a k el o c a lg o v e r n m e n tp o s s e s sw i t hh i 【g h e rl e v e la b i l i t ya n da tt h e s a m el e v e lr i v a lp o w e ru n d e rg o v e r n m e n tw h i c ho w n sg o v e r n m e n t nb a r g a i na n db e c o m e i n d e p e n d e n ti n t e r e s t sp l a y c h e s ss u b j e c tb yt h ei n v e s t m e n tb e h a v i o ro ft h el o c a l g o v e m m e n tw h i c hi s ac h e s sm a t c hb e h a v i o rb e t w e e nt h el o c a l g o v e r n m e n ta n d g o v e n m a e n to fh i g h e rl e v e l ，b e t w e e nt h el o c a lg o v e r n m e n t s ，a m o n gl o c a lg o v e r n m e n ta n d m i c r om a i nb o d y 。t h eg a m eb e h a v i o r so fl o c a lg o v e r n m e n ta n dc e n t r a lg o v e r n m e n tc a u s e t h ed i f f i c u l t yo fb l i n d n e s sp u r s u i n ga n dc e n t r a lm a c r oa d j u s t m e n t sa n dc o n t r o l st ot h e e c o n o m i cg r o w t hr a t eo fl o c a lg o v e r n m e n t ，a n dl o c a li n t e r g o v e m m e n t a lc h e s sm a t c h b r i n g i m p u l s eo fe x p a n s i o n ，c o n v e r g e n te x c e s s i v et oc o m p e t es t r u c t u r et h a tm a k et h ei n v e s t m e n t ， p o l i t i c so fl o c a lo f f i c e rt h a tp l a y sc h e s so n - t h e - j o bl o c a t i o np r o m o t es i t u a t i o nt h a tt i e st o 3 l o c a le c o n o m i cd e v e l o p m e n tp e r f o r m a n c et op r o m o t e ，a g g r a v a t ei n v e s t m e n to fp l a c e e x c i t e dm a l i g n a n tt oc o m p e t ei n c l i n a t i o ne v e nm o r e l o c a lg o v e r r m a e n t a li n v e s t m e n ti se n g a g e di nt h ei n v e s t m e n ta c t i v i t yu n d e rt h e e n v i r o n m e n to fd e f i n i t es y s t e m ，i ti n v e s t si nm e c h a n i s mo fe x p a n d i n gb u tt od e c i d eb y c e r t a i ne c o n o m i ca n dp o l i t i c a ls y s t e m t h ei n v e s t m e n to fo u rc o u n t r yi so v e r h e a t e da tt h e p r e s e n ts t a g e ；i t so r i g i ni st h a to n ek i n do fr e a s o ni so v e r h e a t e db yg o v e r n m e n t sl e a d i n g s y s t e m a t i ci n v e s t m e n t ，w h i c hc a u s e ss u c ho v e r h e a t e dr e a s o ns y s t e mu n r e a s o n a b l e i n c l u d i n gu n r e a s o n a b l ea d m i n i s t r a t i o n ，f i n a n c i a ls u b s t a n d a r d ，d e f e c t ，i n v e s t m e n ts t r u c t u r e a n dl a g g i n go f r e f o r mi nb a n k i n gs y s t e m a n dp r o p e r t yr e l a t i o n sa r ee s s e n t i a la m o n gt h e m ， b e c a u s et h ef u z z y t r a g e d yc o m m o n l y ”t h a tc a u s e so ft h ep r o p e r t yr i g h ti sa ne x c e s s i v e i m p o r t a n ts y s t e mo r i g i nt h a te x p a n d so ft h el o c a lg o v e r n m e n t a li n v e s t m e n t r e a l i z e dt h e r a t i o n a l i z a t i o no f b e h a v i o r s l o c a lg o v e r n m e n t a li n v e s t m e n t ，i tm u s ta d v a n c et h er e f o r mo f s y s t e mf u r t h e ra n dr e a r r a n g ea n di n n o v a t et h ee x i s t i n gs y s t e m ，i no r d e rt oc h a n g et h er u l e o fp l a y i n gc h e s s ，t h ei n t e r e s t so r i e n t a t i o na n dt a c t i c so fa d j u s t i n gt h el o c a lg o v e r n m e n ta r e c h o s e n k e yw o r d s ：i n v e s t m e n tg a m eo v e r h e a tm e a s u r e m e n t c 1 a s s m c a t i o nc o d e ：f 8 3 2 4 8 4 前言 投资是地方政府发挥职能作用的重要方面，地方政府投资行为合理，不仅可以促 进该地区经济的发展，而且可以对宏观经济的发展产生积极作用；相反，如果地方政 府投资行为不当，不仅阻碍该地区经济的发展，对宏观经济也会产生不利影响。我国 经济在很大程度上还是由投资需求拉动，而投资需求又往往表现出“一放就乱，一收 就死”的状况，这和各级地方政府的投资扩张行为不无关系。在2 0 0 3 以来的本轮经 济过热中，这一点尤其表现得明显。因此，研究地方投资行为，探索规范地方投资的 途径具有重要的理论意义和现实意义。 考察中国的情况，地方政府对经济发展的推动作用是巨大的，地方政府已成为经 济增长的内生变量1 。改革后中央向地方的分权使地方政府一方面是中央政府的代理 人，代表中央在地方的利益，另一方面又有了自身的利益诉求，通过投资能够增进自 身的福利，而体制的缺陷又助长了地方政府的投资扩张。我国地方政府投资扩张的原 因是复杂的，不仅有经济体制的，也有政治体制的，还有官员个人的原因，地方政府 的投资行为具有复杂性和特殊性。这种复杂性和特殊性给研究带来了一定的难度。 对于地方政府的投资行为，一些学者也进行过研究。倪家铸，严英龙( 1 9 9 2 ) 等 从理论和实证分析的角度，对改革开放后地方政府投资扩张行为进行了研究，并归结 为四个方面的原因：传统经济发展模式和经济管理体制的影响；价格体系扭曲导致加 工业投资膨胀；供给型金融体制提供的可能：地方政府职能转换滞后和宏观调控的弱 化。张中华( 1 9 9 7 ) 著有中国市场化过程中的地方政府投资行为研究，对我国地 方政府在计划经济和向市场经济过渡时期的地方政府投资行为进行了研究，分析了不 同体制环境下地方政府投资的行为特征，地方政府投资职能的界定以及实现地方政府 投资合理化和提高投资效率的改革措施。李一花的中国地方政府投资研究则将地 方政府投资问题的分析建立在将投资分解为融资、投资( 包括规模结构两方面) 以及投 资决策管理三个连续的阶段，论述了公共财政条件下地方政府不能完全退出竞争性投 资领域的理由，地方政府在投资的规模、结构上的基本规定性以及完善我国地方政府 融资途径和投资管理的措施。 笔者以近几年我国经济中的地方政府投资过热为分析的出发点，认为地方政府作 为投资主体，有着不同于其他投资主体的投资动机和效用函数，也有不同于其他主体 的行为约束条件，这是导致地方政府投资过度扩张的内在原因。同时运用博弈论的思 路和分析方法分析地方政府投资扩张中与中央政府的博弈、地方政府间的1 尊弈及地方 官员的晋升博弈，试图说明投资扩张是地方政府和地方官员在一定的博弈规则下进行 博弈策略选择的必然结果。而这种博弈规则是由体制环境决定的，这是地方政府投资 过度扩张的外在原因，这其中产权制度起着至关重要的作用。 本文共分为四个部分。第一章介绍了地方政府投资的理论依据和职能定位，总结 转轨时期我国投资领域的特点，对转轨时期的地方政府职能进行了界定。第二章通过 对地方投资体制的历史回顾，分析我国地方政府投资扩张机制的缘起。进而实证分析 地方政府投资过度扩张的表现和对宏观经济的不利影响。第三章分析我国地方政府投 资的动机、约束条件和博弈行为，通过建立地方政府与中央政府、与其他地方政府以 及地方官员之间的博弈模型来分析地方政府投资扩张的诱因。第四章剖析我国地方政 府投资过热的体制原因，并针对体制的缺陷提出对策和建议。 6 第一章地方政府投资的理论依据和职能定位 第一节地方政府投资的理论依据 一、市场失灵与政府投资 市场失灵是资源配置因为存在许多阻碍市场按理想方式运行的因素而出现的低 效率，也就是说，即使在市场机制可以发挥作用的领域，也可能由于种种原因出现市 场机制运转不良的状况，需要依靠市场以外的力量对已经失灵的市场加以调整。 ( 一) 市场失灵的主要表现 关于市场失灵的表现，国内外在理论上也有多种表述，归纳起来，市场失灵主要 表现在以下方面。 1 、公共产品 公共产品是具有极端正外部性的特殊物品，是那些不能依靠市场力量实行有效的 生产和有效分配的物品。公共产品具有两个特征：一是非排他性，即公共产品在技术 上不易排斥众多的受益者；某些公共产品在技术上虽然可以实现排他性，但排他的成 本大于排他带来的好处，即在经济上不易排斥众多的受益者。二是非竞争性，即增加 一个人消费某种公共产品，边际成本为零。显然，由于公共产品具有非排他性，人人 都希望由别人来提供公共产品而自己免费使用，即无法阻止“搭便车”的行为；由于 其同时又具有非竞争性，这类产品的供应应免费提供。因而，市场经济中追求利润最 大化的生产者是不会提供这类产品的，即市场本身无力解决公共产品的有效提供问 题。而这些公共产品对消费者往往是不可缺少的，政府部门就必须进入该领域的资源 配簧。 2 、外溢性 在现实生活中，许多产品和劳务的成本和收益有着显著的外溢性特征。这类产品 的生产和消费，可以绕过价格机制直接影响他人的经济环境和经济利益，对他人产生 额外的收益或成本，但生产者或消费者并未因此得到报酬或进行补偿。有外溢性特征 的产品，私人成本和收益与社会成本和收益是不一致的，其差额就是外部成本和外部 收益。 3 、竞争失效 为了保证市场这只看不见的手能够发挥调节经济的作用，就必须有充分的竞争。 不过，现实的市场经济中，却有许多因素会增强个别厂商影响市场的能力，削弱市场 7 的竞争性，造成垄断，导致价格超过边际成本，政府也有必要进行干预。 4 、市场不完全 市场无法有效提供的产品不仅仅是公共产品和有外在收益的产品，也有一些私人 产品是市场无法提供或无法充分提供，这是由市场的不完全性造成的。特别是对于市 场经济体制还不是很完善的国家，私人经济部门的实力还比较薄弱，市场不完全的领 域更加广泛。因此也需要有政府介入。 另外，在一些资源特别稀缺的私人产品领域也由于市场的不完全需要由政府介 入。政府介入的目的主要是为了限制该产品的使用量( 消费) ，从而使有限的资源达 到充分优化配置。 5 、收入分配不公 在现实社会中，要素和财产的最初分配是不公平的，即使在完全竞争的市场中， 市场经济的运行已经处于帕累托最优状态，由于受家庭出身、家庭结构、遗产继承等 许多个人不能左右的因素影响，人们进入竞争的条件、实力、能力不同，因而市场并 不能解决收八分配的公平问题。而收入分配的不公平会影响到。个国家的安定，因此 也需要政府部门的干预。 6 、信息不对称 在现实的市场中，作为交易双方的消费者和生产者，对其交易对象信息的了解是 不对称的。当市场所有的信息没有被消费者和生产者对称或充分了解时，资源的配置 就不一定是有效的。针对这些由信息不对称引起的市场失灵，政府也需要进行干预。 7 、经济失衡 经济的失衡问题表现为失业问题、通货膨胀问题、国际收支平衡问题。严重的经 济失衡问题，对国民经济的破坏性很大，而依靠市场来解决这些问题，周期长、代价 高，因此需要政府的介入。 ( 二) 市场失灵领域与政府投资的关系分析 以上市场失灵领域都需要政府介入。但政府介入的方式有很多种类，既可运用财 政手段、货币手段，也可制定相关法律、政策等等。其中与政府投资支出直接相关的 市场失灵领域有：公共产品领域、具有外溢性特征的产品领域、市场不完全的领域。 这些领域或需要全部由政府投资支出提供，如公共产品领域，特别是纯公共产品领域； 或需要部分由政府投资支出提供，如准公共产品领域、产品利益有外溢性的领域、市 场不完全的领域，政府通过对这些领域的直接投资或间接投资支出，弥补市场失灵带 来的资源配置效率低下，从而达到全社会资源的优化配置。由收入分配不公带来的市 场失灵，应由财政的收入公平分配职能来承担，主要应通过税收和社会保障加以解决， 与政府投资支出一般无直接关系。失业、通货膨胀、国际收支平衡等市场失灵领域应 由政府财政的经济稳定职能承担，并且与政府财政投资支出密切相关；至于由竞争失 效带来的市场失灵，政府介入主要是制定相应的法律、法规，如反垄断法等；由 信息不完全引起的市场失灵，政府介入主要表现为为生产者和消费者提供免费信息， 颁布一些政策等。政府还可以通过提供信息来保护消费者权益，如设立技术监督部门， 经常对食品、化妆品、药品等产品的质量进行抽查和检验，并将结果无偿予以公布等。 这些市场失灵领域一般与政府投资支出没有直接关系。 可见，市场失灵现象的存在，部分需要通过政府投资介入加以弥补。 二、 地方政府介入投资领域的理论 ( 一) 政府间分工与地方政府投资 1 、地方政府与中央政府分权理论 ( 1 ) 施蒂格勒( g e o r g es t i g l e r ) 的最优分权模式 施蒂格勒1 9 5 7 年发表的地方政府功能的有理范围一文从两个原则出发，对 地方政府存在的合理性作了阐述：第一，与中央政府相比，地方政府更接近本地居民。 也就是说地方政府比中央政府更了解所管辖的居民的效用和需求。第二，在一个圈家 内，不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共产品进行投票表决，也就是晚，不 同的地区应有权选择自己公共产品的种类和数量。 ( 2 ) 特里西( r i e a r dw t r e s c h ) 的偏好误识理论 特里西对中央政府关于全民偏好的认识的准确性从而其是否具有代表性提出了 置疑，并为地方分权提供了理论依据。他认为如果信息是完全的，经济信息是完全确 定的，则由中央政府或地方政府来提供公共产品，都是无差异的。但是，社会在经济 活动中并不是完全具有确定性的，在这种情况下，地方政府相对中央政府而言，不确 定性较小，它更了解本地区居民的偏好；而中央政府对全体居民的偏好了解则不可能 如此清楚，它在提供公共产品的时候更容易发生偏差，造成供给不足或供给过量。另 外，由于社会属于风险回避型，因此，厌恶风险的社会也会偏好于让地方政府来提供 公共产品。 2 、政府分权理论为地方政府投资提供了依据 以上两种政府分权理论从不同侧面论证了地方政府和中央政府分权的必要性，都 涉及了经济活动的一个重要因素：信息。政府决策需要信息，而信息的获得是有成本 的，政府搜寻信息的活动要在信息的边际成本等于边际收益处停止，此时政府所获得 的是最佳的信息量。所以政府的决策环境处在信息完全和不确定之间。政府决策所需 的各种信息，其存在方式呈现出离散状态，搜寻这些信息的成本大小，与搜寻者是否 在“现场”有很大的关系。信息通道的拉长和变窄，以及受经济语言本身所能承载的 最大信息量的限制，“现场”之外的政府只能得到经过加工筛选的粗略信息，而非完 全信息。因此，既然一些市场失灵问题的解决需要政府介入投资领域来解决，而政府 的投资决策又是依据信息来作出的，就必然要求政府投资应尽可能缩短信息通道，尽 量获取完全信息。在一些问题上，地方政府比中央政府有明显的信息优势，在这些问 题上的投资决策由地方政府做出就具有其合理性和必要性。 ( 二) 地方公共产品与地方政府投资 公共产品具有层次性，可根据受益范围的大小分为全困性的公共产品和地方性的 公共产品。地方性公共产品是指其受益范围仅仅局限于某一特定辖区内的公共产品。 在特定的辖区内，如果一个人消费某种物品或服务不会导致任何一个人对该物品或服 务的消费的减少，则该物品或服务就属于该辖区地方性公共产品。地方性公共产品也 具备非排他性和非竞争性两个特征。 同时，地方公共产品本身有着明显的层次性，这是因为并不是每一个地方性公共 产品的受益范围都可以完全覆盖整个辖区，更常见的情况是大多数属于某个辖区内的 地方性公共产品，其受益范围仅仅能覆盖辖区内的一小部分。比如公园、路灯，毫无 疑问属于地方性公共产品，并且其受益范围仅仅局限于某个街区之间，实际上是一个 很小区域的地方性公共产品。因此，地方性公共产品，实际上可以按其受益范围大小， 进一步划分为不同层次的地方性公共产品。 全国性公共产品由中央政府投资提供是毫无疑义的，这是因为全国性的公共产品 若由地方政府各自提供，一方面会导致资源的严重浪费，另一方面可能会由于某些地 方的免费搭车而引起地方之间的冲突，这一冲突在多数情况下无法通过谈判加以解 决，原因是谈判主体的数量制约了达成共识的可能性，并且各谈判主体还可能会隐瞒 自己的真实偏好。同样，由中央政府集中供应地方性公共产品也往往存在效率低下问 题。这是因为，不同地方居民对地方性公共产品大多存在着不同的偏好程度，形成对 地方性公共产品的不同需求。而从中央政府所处的地位而言，中央政府不可能对不同 地区的居民对地方性公共产品的需求有充分、足够的了解，进而难以保证对地方性公 共产品的有效供应。即使中央政府能够考虑到不同地区的居民对地方性公共产品的不 同偏好而形成的不同需求，也很难照顾到每一个地方的方方面面的利益。结果只能是， 中央政府在提供公共产品方面存在着“强制性供给”和“强制性消费”倾向，使中央 政府生产地方性公共产品的成本很高、效益低下，从而使整个社会资源的配置难以达 到“帕累托最优”状态。从实践来看，中央政府提供地方性公共产品，只能在尽可能 地兼顾各地方利益的基础上，采用平均指标来提供，这样对许多地方来晚并不是最合 1 0 理、最有效的供应方式，结果供给的效率十分低下。我国传统的经济体制就属于这种， 中央“统收统支”，造成地方政府无法因地制宜地解决本地区的实际问题，导致不同 地方资源配置的不合理状况。因此，理论与实践证明，由中央政府单独供应地方性公 共产品是不可取的。 与中央政府相比，辖区地方政府对辖区内居民对地方性公共产品的偏好有更多的 了解，其收集信息的全面性和完全性程度相对较高，而成本则相对较低，因而地方政 府可根据本地情况提供不同水平和组合的地方性公共产品。可见，由地方政府提供辖 区内的地方性公共产品更能符合本地区居民的实际需要，即更具效率，提供地方性公 共产品是地方政府投资的主要方向。 三、经济发展不同阶段的政府投资 从经济发展过程考察，市场失效问题是具体和历史的。从一定意义上说，一部经 济发展史也是市场机制形成、发展和不断完善的历史。随着经济活动的不断演进，市 场机制的有效性及作用领域会相应发生变化，在一些原先市场可以调节的领域变得更 加有效，而在一些原先市场不能调节或不能有效调节的领域则可以进行有效调节，即 市场有效和失效的程度和边界会发生变化，总体上有效性的范围会随着经济发展而扩 大。因此，政府投资是随着经济的发展而处于动态调整之中。 关于不同经济发展阶段财政支出的变化，r a 马斯格雷夫和w w 罗斯托曾有过较 经典的分析，他们在解释公共支出增长的原因时，认为在经济发展的早期阶段，政府 投资在总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、 运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等， 这些投资对于促进经济起飞，进入经济和社会发展的中期阶段是必不可少的。在增长 的中期，政府的投资继续进行，但这时政府投资只是对私人投资的补充。无论是在发 展的早期还是中期，都存在市场缺陷，阻碍经济趋于成熟，因此，为了对付市场缺陷， 政府的干预要加强。马斯格雷夫认为，在整个发展阶段，g n p 中总投资的比重是上升 的，但政府投资占g n p 的比重会下降。罗斯托认为保持国家财政的公共性投资的必 要性是毋庸置疑的，只不过在不同的经济发展阶段，政府投资有不同的重点。一旦经 济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的教育、保健与福利服务 的支出。2 上述分析说明了政府在不同时期投资增长和结构变动的规律。在经济发展初期， 提高经济发展速度，增加国民收入是政府需要解决的首要问题，政府必须充分利用有 限的经济资源来促进经济增长。而推动经济增长的关键，在于加强对与经济活动直接 相关的基础设施以及能带动经济整体发展和结构升级的重点或支柱产业的建设上，受 民间财力不足和市场体系不完善的限制，这类投资只能主要由政府承担，因而政府投 资的重点应是经济建设领域。在这一时期，政府不仅从事基础设施等公共投资，还介 入竞争性领域。例如，政府投资对所谓“幼稚”产业、新兴产业以及关系“国计民生” 的骨干产业的介入是较为普遍的现象，而这类产业往往具有竞争性和盈利性，但由于 市场的作用尚不能促进其充分发展，从而政府的投资就有其必要性。随着经济水平的 提高，市场趋向成熟，基础设施供需矛盾的缓解，对经济建设领域的政府投资需要会 逐步_ f 降，政府投资就逐步从竞争性领域退出。与此同时，人们丌始关注教育、卫生、 安全等方面的需求满足，相应地，政府在教育、卫生、安全等方面的投资力度会不断 加强。而在经济发展达到较高水平后，政府必然更为注重社会稳定、收入分配等公平 目标，经济增长则置于次要地位，经济体系的运行主要由市场机制来调节，政府投资 将不再侧重于与经济活动直接相关的方面，而主要服务于满足人们较高层次需求的公 共供给，促进社会安定和实现社会公平的领域。 上述论断可以看出发展中国家的政府投资职能更要重一些，投资范围更宽泛一 些。例如1 9 9 6 年发达国家财政用于经济支出的比重平均达1 8 ，其中美国1 7 ，英国 1 5 、法国1 2 、加拿大2 5 。同年发展中国家财政支出中经济支出平均达4 2 ，其中 印度3 6 、韩国3 3 ，泰国4 2 、巴西4 1 。3 另外，政府投资的变化从一些国家经济发 展中得到印证。以日本为例，在战后的经济成长过程中，日本对产业基础设施和基础 产业，实行倾斜式的公共投资，从而为这一时期同本经济持续高速增长奠定了良好的 基础。从二十世纪六十年代中期起，同本公共投资的重点逐步由生产基础领域转向生 活环境相关的领域，包括住宅、生活、福利文教等项目，到二十世纪七十年代中期， 社会共同资本中与生活相关设施的规模开始超过产业基础设施规模。4 第二节地方政府投资的职能定位 一、现代市场经济条件下地方政府投资职能的定位 在成熟市场经济条件下，政府经济职能归纳起来主要是两个：一是调控，二是补 充。前者主要根据经济景气状况，通过财政货币政策来调节社会供求关系，防止经济 出现过热或过冷，同时调节社会资金的投向以影响产业结构和经济结构；后者则主要 是在市场机制不完善领域和市场机制失效领域对市场的缺陷加以弥补。因而政府不应 去取代市场机制而直接进行社会的投资配置，同时政府投资也不以直接盈利为目的。 具体来说，市场经济条件下地方政府投资的基本职能主要是： ( 一) 提供地方公共产品 具有非竞争性和非排他性的地方公共产品以及市场属性很弱的公共服务系统和 具有自然垄断性的社会基础设施是政府的天然投资领域。因此，地方政府投资提供或 2 生产地方性公共产品，以满足所辖地区居民的公共需要，是地方政府投资的首要职能。 这些地方性公共产品也可分为“硬件性”的地方性公共产品和“软件性”的地方性公 共产品两大部分。所谓“硬件性”的地方性公共产品主要包括公共设施和公益性服务 及设施。前者如道路、桥梁、水电气设施、公共交通等；后者如医疗保健、文化教育、 卫生防疫、环境保护和图书馆等以及某些信息、培训服务。有一类地方性公共产品， 如地方行政、地方社会治安等，是为当地居民创造良好的工作秩序和生活环境服务的。 可称之为“软件性”的地方公共产品，因为人们“消费”这种社会安全秩序和服务是 不自觉地。 ( 二) 投资基础产业 基础产业是指经济社会活动的基础设施和基础工业。基础设施主要包括交通运 输、机场、港口、桥梁、通信、水利和城市供排水、供气、供电等设施；基础工业主 要指能源( 包括电力) 工业和基本原材料( 包括建筑和料、钢材、石油化工材料等) 工业。 为概括起见，我们将基础设施和基础工业统称为基础产业。从整个生产过程来看，基 础产业部门属于上游产业，产业关联度高，这种“具有铁路、建筑物、农业改良、排 水设备等形式的固定资本”5 “同时被不同的资本当作共同的生产条件和流通条件来 使用”，6 为大部分产业提供原材料和生产物质条件，基础产业提供的产品的数量、质 量和价格的变化，必然会涉及整个国民经济，从而引起一系列连锁反应。因此，基础 产业是制约其他产业发展的“瓶颈”产业。具有较高的感应度系数和带动系数，以及 公用性、非独占性和不可分性，这些特征决定了它具有“公共产品”的一般特性。 而其又大都属于资本密集行业，建设周期长，投资回收慢，这些特点决定了基础产业 很难由个别企业独立投资来完成，没有政府的支持，很难推动其发展。 按照公共产品的受益范围原则，区域性的基础设施，应该由该区域地方政府投资 提供，这是减少公共产品供给的信息成本和提高供给效率的要求。而对能源、交通、 通讯及基础工业等方面的投资，亦不能完全依靠中央政府的重点投资，地方政府也必 须予以重视，必须把这些投资对象作为地方政府基本建设投资的主要方面，只有这样 才能尽快改变国民经济及地方经济发展的“瓶颈”制约现象。 ( 三) 为地方经济发展创造社会条件的投资 地方政府投资的另一个重点是地方经济发展的社会条件。不同的经济区域其经济 发展的社会条件是不同的，所以地方政府的重要任务之一，就是要针对本区域经济发 展的特殊需要，抓住重点努力增加投入，为本区域经济的发展提供尽可能完善的社会 条件，构造出尽可能完善的经济运行环境。 维护投资者合法权益，保障市场竞争秩序。通过投资发展要素市场，加强法制建 设，规范市场中介者行为来创造良好的投资环境。为了维持地方政府仲裁者和执法者 的形象，保障其公正性，地方政府不宜成为市场的参与者，不宜承担对社会投资直接 分配和布置的职能，不宜直接经营以盈利为直接目的的项目。对于地方政府参与投资 所形成的社会资本属性的资产，也应采用特殊法人的形式，出政府授权经营而不是政 府亲自经营管理。 为企业提供信息、服务和产业政策方面的指导。政府的信息、服务主要可通过两 种途径实施。一是信息发布会，即由地方政府有关部门在其管理范围内定期公布有关 的行业技术发展和应用信息。二是培训制度。即由政府委托有关单位定期举办企业领 导培训班，向他们传达产业政策以及有关方面的信息。 ( 四) 解决外部性问题 地方政府可以运用投资参与解决外部性问题。例如直接投资建造处理外部性的污 水处理，、垃圾焚烧场等设施。再如采取税收和津贴等经济手段，对产生外部不经济 的生产者征收相当于外部不经济的税收；对产生外部经济的生产者予以相当于外部经 济的补贴。 ( 五) 协助中央政府投资 根据公共产品理论，全国性的公共产品应由中央政府集中提供，而且，与此相关 的一些“市场缺陷”也应由中央政府投资进行弥补。但是，地方政府特别是省( 市、 区) 级政府所处的特殊性，决定了有协助中央政府投资的职责。这类投资通常表现为 中央政府和地方政府的联合投资，其投资的范围较为广泛。 最后需要说明的是，实现上述地方政府投资职能的定位需具备价格体系完善、要 素市场发达以及投资者责权利关系统一等前提条件，但目前处于体制转型阶段，上述 条件还很不完备。因此，有必要对体制转型阶段地方政府的投资职能作进一步分析、 界定。 二、体制转型期地方政府投资职能的再界定 ( 一) 转型时期投资领域的基本特点 就经济体制转轨时期的本质来看，这是一个计划经济体制与市场经济体制并存、 并逐步向市场经济体制过渡的时期。在转型时期，投资领域呈现出以下几个基本特点： 第一，价格体制改革尚未完成，价格体系市场化程度有待进一步提高 我国市场化的程度9 9 年估计为6 0 7 ，2 0 0 1 年已达到6 9 8 ，但资金价格、能源价 格和劳动力价格等生产要素价格，还没有达到市场化临界水平，尽管这部分领域市场 化电在快速地推进中，但价格尚不能完全作为一个资本流动的指示器和平衡器而有效 发挥作用。 1 4 第二，要素市场不够发达 从近年来我国市场化程度的情况来看，除了投资品市场化程度比较高外，我国的 要素市场，如劳动力市场、资金市场和资本市场的发育程度却还很不够，加上行业壁 垒、地区封锁和存量资本的封闭式运行，使得生产要素很难按照产业政策的要求和区 位优势差别进行合理流动和科学重组，因此在一定程度上还需要政府作为投资主体来 进行资源的配置和调整。 第三，地区间经济发展严重不均衡 由于中国人口众多、幅员辽阔，加上各地区的地理位置、自然条件和经济基础等 方面存在较大的差异，各地发展不平衡问题由来已久。东部地区由于本身经济发展的 历史积淀较好，发展的基础条件比较优越，同时享受国家多方面的政策优惠，因而， 市场发育迅速、经济发展水平高；西部地区由于地处内陆，历史上商品经济意识就比 较弱，加之国家在政策上倾斜东部及沿海地区，从而广大西部地区经济发展缓慢，市 场发育程度低。在这种状况下，越是落后地区的政府不加选择地上项目的积极性也就 越高。另一方面，落后地区受财力、劳动力素质和经营管理水平以及吸引资金等方面 的制约，建设项目的投资效益往往低于发达地区，决策失误的比重相对也较高。由此 很容易产生越穷越要上项目，越上项目越穷的恶性循环。改革以后，东中西部地区差 距不但未能缩