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从强橡皮图章”到中流砥柱 欧洲议会的扩权历程及原因分析 ( 硕士论文摘要) 专业：法律史 研究方向：外国法制史 作者姓名：胡建会 指导教师：李秀清教授 作为世界上第一个跨国议会，欧洲议会与欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲法 院及欧洲银行并称为欧盟最重要的五个机构。它在当今的欧盟政治体制中扮演着 日益重要的角色，发挥着重要的作用。但是，通过考察欧洲议会的发展史，我们 不难发现，欧洲议会的这种地位和作用并不是与生俱来的。在欧洲议会的初创时 期，其不过是共同体内一个可有可无的摆设，不享有任何实质性的权力，一度被 嘲讽为“橡皮图章”。在之后的五十多年里，伴随着欧洲一体化的不断深入，欧 洲议会享有的权力经历了一个从“无”到有、从小到大，不断扩充的过程。可以 说，欧洲一体化的进程，也就是欧洲议会不断扩权的进程。欧洲议会的权力是如 何一步步得到扩张的? 它又何以在较短的时间内得以大幅度地扩权的呢? 正是 基于以上的出发点，本文试对欧洲议会权限扩充的历程作一粗略梳理并简要分析 萁扩权的背景和原因。 本文包括导言、正文和结语三个部分，其中正文由三章组成。 导言以简短的文字引出本文的写作主旨。 在正文中，为了更为直观地观察欧洲议会扩权的历程，以1 9 9 2 年马斯特 里赫特条约建立欧盟为界限，本文将欧洲议会的发展历程概括地分为两大阶段， 即马约前的欧共体阶段及其后的欧盟阶段。在这两大阶段中，以欧洲议会发 展史上对其扩权具有重要意义的历史事件为分界线，又进一步地对欧洲议会的扩 权历程进行了块状划分。通过对欧共体阶段和欧盟阶段以及其间各个历史时期的 阐述与分析，我们可以较为清晰地了解和掌握欧洲议会的地位和作用的发展演变 过程。 正文第一章“欧共体阶段：欧洲议会的建立、发展及扩权”，结合史料，简 要介绍和阐述了马斯特里赫特条约缔结前，在欧共体时期欧洲议会四十年间 每次扩权的基本情况。为了便于更直观地考察，笔者将其划分为三个时间段，即 欧洲议会的诞生及形成时期、欧洲议会的初步发展时期、欧洲议会的高速发展时 期。 正文第二章“欧盟阶段：欧洲议会权力的调整完善与新的发展”则着重阐述 了1 9 9 2 年马斯特里赫特条约缔结、欧盟建立后，欧洲议会在新时期的扩权 历程，笔者也将其划分为三个时间段，即马约对欧洲议会权力的扩充、欧洲 议会权限的调整与完善、欧盟宪法条约的出台欧洲议会发展的新时期。 正文第三章“欧洲议会扩权的原因分析”，在前两章的基础上，对欧洲议会 得以顺利扩权的原因进行了深层次的分析，并初步归纳出四点原因，即欧洲议会 的扩权，是其自身努力的结果；是增进欧洲一体化的“推进动力”的需要；是消 除欧共体欧盟“民主赤字”的需要；是欧洲委员会大力支持的结果。 结语对文章进行了总结性的回顾，对欧洲议会未来发展的前景，笔者作了一 定的展望和预测。 由于这一课题可资借鉴的资料并不多，且很多英文史料需借助于网络毗及个 人从图书馆抄录后再进行翻译，加之笔者才疏学浅，文中错误在所难免。不足之 处，请各位老师指正。 关键词：欧洲议会一体化扩权历程原因立宪议会 f r o m “r u b b e rs t a m p t oa t o w e ro fs t r e n g t h 一h ec o u r s ea n dr e a s o n so fp o w e r - e x p e n d i n go f e u r o p e a n p a r l i a m e n t m a j o r ：l e g a lh i s t o r y r e s e a r c hd i r e c t i o n s ：l e g a lh i s t o r yo ff o r e i g nc o u n t r i e s a u t h o r ：h uj i a n h u i s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rl ix i u q m g a b s t r a c t ：a st h ef i r s tm u l t i n a t i o n a lp a r l i a m e n ti nt h ew o r l d , e u r o p e a n p a x l i a m e n t ，e u ( e u r o p e a nu n i o n ) c o u n c i l ，c o m m i s s i o no fe u r o p e a nu n i o n ， e u r o p e a nc o u r ta n de u r o p e a nb a n ka r et h ef i v em o s ti m p o r t a n to r g a n so fe u e u r o p e a np a r l i a m e n ti st a k i n ga l li m p o r t a n tp a r ti nt h ee u r o p e a np o l i t i c a ls y s t e m h o w e v e r , t h r o u g hr e s e a r c h i n gt h eh i s t o r yo fd e v e l o p m e n to fi tw ef i n dt h a ti tw a sn o t b o r nb yn a t u r et op l a yaf o r e m o s tr o l ei nt h ee u r o p e a np o l i t i c a ls y s t e m w h e ni tw a s s e tu pi ne a r l yd a y s ，i tw a s j u s tat i n yp a r ti nt h ee u r o p ec o m m u n i t ya n dd i dn o ts h a r e a n ym a t e r i a lp o w e rw i t ho t h e ro r g a n s e u r o p e a no n c es n e e r e di ta ta s r u b b e rs t a m p ” ht h ef o l l o w i n g5 0y e a r s ，w i t hd e v e l o p m e n to fe u r o p e a ni n c o r p o r a t i o n ，t h ep o w e r h a sb e e ne n t i t l e dt ot h ee u r o p e a np a r l i a m e n tg r a d u a l l y t h e r e f o r e ，e u r o p e a n i n c o r p o r a t i o na n de u r o p e a np a r l i a m e n ts h a r et h es a n 2 ec o u r s eo rp r o c e s s h o wd i dt h e e q o p e a np a r l i a m e n te x p e n di t sp o w e rt og r e a te x t e n td u r i n gs ol i m i t e dt i m e ? h e r e b y , t h e a r t i c l ew i l lr e s e a r c ht h e c o u r s e ，r e a s o n s a n d b a c k g r o u n d o f p o w e r - e x p e n d i n go fi t f o r e w o r d ，t e x t t h a tc o n s i s t st h r e e c h a p t e r s ，a n de p i l o g u e c o n s t i t u t et h e d i s s e r t a t i o n t h ef o r e w o r di n t r o d u c e sl e m m aa n dp u r p o s eo ft h ed i s s e r t a t i o nb yaf e ww o r d s i nt h et e x tt h ec o u r s eo fd e v e l o p m e n to fe u r o p e a np a r l i a m e n ti sd i v i d e di n t ot w o p e r i o d sa c c o r d i n gt ot h et i m ew h e nt h et r e a t yo fm a a s t r i c h t 以m o w a st r e a t yo 1 e i - _ t e u lw a ss i g n e da tm a a s t r i c h to fh o l l a n di nt h ey e a r1 9 9 2 i ne a c hp e r i o dt h e p r o c e s so fp o w e re x p e n d i n go fe u r o p e a np a r l i a m e n ti sd e m a r c a t e di n t os e v e r a ls m a l l p r o c e s s e sb yi m p o r t a n th i s t o r i c a le v e n t s w ec a l lc l e a r l yf i n do u tt h ec h a r a c t e r i s t i co f t h ep a r tt h ee u r o p e a np a r l i a m e n tt a k e st h r o u g hr e s e a r c h i n ga n da n a l y z i n gt h e d e v e l o p m e n to fe u r o p e a nc o m m u n i t ya n de u r o p e a nu n i o n i nc h a p t e ria c c o r d i n gt oh i s t o r i c a lm a t e r i a l st h ea u t h o ri n 仃o d u c e st h eb a s i c i n f o r m a t i o no f p o w e r - e x p e n d i n go fe u r o p e a n p a r l i a m e n t d u r i n gp e r i o d o ft h e e u r o p e a nc o m m u n i t yb r i e f l yb e f o r es i g n i n gt h et r e a t yo fm a a s t r i c h t i tc o n t a i n st h r e e s t e p s ，i e t h ep e r i o do fi t sn a i s s a n c ea n dt a k i n gs h a p e ，t h ep e r i o do fi t sp r e l i m i n a r y d e v e l o p m e n t ，a n dt h ep e r i o do fi t sf a s td e v e l o p m e n t i nc h a p t e ri it h ea u t h o re x p o u n d st h ec o t u - s eo fp o w e r - e x p e n d i n go fe u r o p e a n p a r l i a m e n ta f t e rt h ey e a r1 9 9 2 t h e r ea r ea l s ot h r e ep e r i o d s ，i e t h ep o w e re n t i t l e dt o t h ee u r o p e a np a r l i a m e n tb yt h et r e a t yo fm a a s t r i c h t ，a 埘n s t m e n ta n d p e r f e c t i o no f i t s p o w e r , a n de x i s t e n c eo ft r e a t yo ne u r o p e a nu n i o nc o n s t i t u t i o n i nc h a p t e rr it h ea u t h o ra n a l y z e st h ep r o f o u n dr e a s o n so fi t sp o w e r e x p e n d i n g 1 a n ds u m m a r i z e sf o u rp o i n t s ，i e i t so w ns t r u g g l e ，t h en e e dt op r o p e le u r o p e a n i n c o r p o r a t i o n , t h en e e dt or e m o v e d e f i c i to fd e m o c r a c y o fe u r o p e a nu n i o n i nt h ee p i l o g u et h ea u t h o rr e v i e w st h ew h o l ed i s s e r t a t i o na n df o r e c a s t st h ef u t u r e o ft h e e u r o p e a np a r l i a m e n t i nr e g a r dt ol a c ko fn e c e s s a r ym a t e r i a l sa n dv a g u et r a n s l a t i o no fe x c e r p t i o no f w o r ko l lt h et o p i ct h ea u t h o rw h oh a sl i t t l et a l e n ta n dl e a r n i n gm u s tm a k el o t so f m i s t a k e s ，t h e r e f o r e ，t h ea u t h o rb e g sr e s p e c t a b l et e a c h e r sw h oc o n c e r nt op o i n to u t m i s t a k e ss ot h a tt h e yc a l lb ec o r r e c t e d k e yw o r d s ：e u r o p e a np a r l i a m e n t ，i n c o r p o r a t i o n ，p o w e r - e x p e n d i n g ， c o u r s e ，r e a s o n s ，c o n s t i t u t i o n a lp a r l i a m e n t 从“橡皮图章”到中流砥柱 欧洲议会的扩权历程及原因分析 导言 作为世界上第一个跨国议会，欧洲议会t h ee “o p g a np a r a m e n t ) 1 在当今的 欧盟政治体制中扮演着重要的角色，它广泛享有着立法、决定预算、行政监督等 诸多权力，成为欧盟政治中日益不可忽略的重要一级。但是，欧洲议会的这种地 位和作用并不是与生俱来的。在1 9 5 2 年，欧洲议会的前身欧洲共同大会诞 生时，它仅仅是一个辅助性的机构，不掌握实质的权力，一度被人们讥笑为“橡 皮图章”，2 成为所有“有名无实”的政治机构的代名词。但是在此之后，伴随着 欧洲的一体化进程，欧洲议会不断寻求着一个又一个机会，作出了不懈的努力， 通过与其他机构之间的协议和对条约的修改来不断提升它在欧盟中的地位和作 用。半个多世纪过去了，欧洲一体化的程度已经由煤钢共同体发展成为拥有自己 宪法的欧洲联盟，欧洲议会也由最初的“橡皮图章”发展成为欧盟政治的“中流 砥柱”。透过欧洲议会的发展历程，我们可以清晰地看到，欧洲一体化的进程， 也就是欧洲议会不断扩权的过程。 为了更为直观地观察欧洲议会扩权的历程，以1 9 9 2 年马斯特里赫特条约 建立欧盟为界限，本文将欧洲议会的发展历程概括地分为两大阶段，即马约 缔结前的欧共体阶段及其后的欧盟阶段。在这两大阶段中，以欧洲议会发展史上 对其扩权具有重要意义的历史事件为分界线，又可进一步地对欧洲议会的扩权历 程进行块状划分。在欧共体阶段，欧洲议会的扩权历程可依次分为：第一阶段为 初创时期，从1 9 5 1 年巴黎条约的签订到1 9 6 9 年海牙会议召开前；第二阶段 为初步发展时期，从海牙会议的召开至1 9 8 6 年单一欧洲法令制定前；第三 阶段为高速发展时期，从单一欧洲法令出台到1 9 9 2 年( - 5 斯特里赫特条约 签署欧盟成立。在欧盟阶段，欧洲议会的扩权历程可依次分为：第一阶段为欧盟 建立初期，从1 9 9 2 年( - 5 斯特里赫特条约签署建立欧盟到1 9 9 7 年阿姆斯特 丹条约制定前；第二阶段为调整完善时期，从阿姆斯特丹条约制定到2 0 0 4 1 1 9 5 2 年，其成立时名为“共同大会”( t h e c o m m o n a s s e m b l y ) ，1 9 5 8 年3 月3 0 日更名为“欧洲大会”( t h e e u r o p e a n a s s e m b l y ) ，1 9 6 2 年3 月3 0 日更名为“欧洲议会”( e u r o p e a n p a r l i a m e n t ) 。 2 资料来源：h t t p ：儋6c h i n a b r o a d c a s t c n 2 2 0 1 2 0 0 4 0 6 1 0 9 4 0 1 1 8 9 3 6 4 h t m ，访问日期为2 0 0 5 年4 月3 日。 - 1 - 年欧盟宪法条约强出台前；第三阶段为发展的新时期，从欧盟宪法条约出 台开始至今。通过对欧共体阶段和欧盟阶段以及其间各个历史时期的阐述与分 析，我们可以较为清楚地了解和掌握欧洲议会的地位和作用的发展演变过程。 第一章欧共体阶段：欧洲议会的建立、发展及扩权 一、欧洲议会的诞生及形成 ( 一) 巴黎条约和共同大会的诞生 第二次世界大战对于欧洲人来说不异于一场梦魇。战后的欧洲一片废墟，各 大国被严重削弱，欧洲也丧失了其世界中心的地位。而且，在短短的几十年中， 一向以世界文明中心自居的欧洲爆发了两次世界大战，欧洲到底怎么了? 欧洲的 前途在哪里? 每一个欧洲人都在苦苦思索着。 1 9 4 6 年9 月1 9 日，丘吉尔在瑞士苏黎世大学发表了名为欧洲的悲剧的 著名演讲，对战后欧洲产生了深远的影响。丘吉尔首先指出，民族纠纷是欧洲战 争的根源，“二战”后“黑暗的时代仍可能重现”。为避免战争摧毁欧洲大陆和它 的文明，以及摧毁世界上的许多地区，欧洲必须忘却以往的仇恨而团结起来。他 极力主张建立由欧洲宿敌法国和德国领导的“欧洲合众国”，“创造欧洲家庭的第 一步必须是法国和德国建立一种伙伴关系，只有这样法国才能恢复对欧洲的道义 上的领导作用。没有具有伟大精神的法国和德国，欧洲就不可能复苏”，法、德 的合作将使“欧洲合众国”具有一个容纳和平、安全和自由的结构。3 丘吉尔崇 高的个人声望和巨大的影响力，使欧洲领导人不得不认真考虑他在苏黎世大学提 出的倡议。他的努力终于导致1 9 4 8 年5 月海牙大会的召开4 和1 9 4 9 年欧洲理事 会( c o u n c i lo f e u r o p e ) 的建立。5 但是，欧洲的联合不可避免地就要遇到这样一个问题，即如何对待德国? 有 3c h u r c h i l l , “t h e t r a g e d y o f e u r o p e ”，资料来源：h t t p ：w w w e l l o p o s n e t p o l i t i c s c h u r c h i l l - t r a g e d y h a r t ，访问日 期为2 0 0 5 年9 月6 日。 41 9 4 8 年5 月7 日，在海牙的骑士大厦举行了包括议员、学者和国务活动家等许多著名人士参加的欧洲大 会。这次大会通过了一系列决议，呼吁建立一个欧洲政治经济联盟，设立一个其成员国由各国议会任命的 欧洲议会，制定人权宪章等等。作为一个民间的太会，尽管其所作出的这些决议并无法律拘束力，但其对 欧洲一体化的促进作用是确实无疑的。 51 9 4 9 年5 月5 日，比利时、荷兰、法国、英国、瑞典等国签订了欧洲理事会章程，成立欧洲理事会。 从其性质来看，它是由各成员国的外交部长和一些议员们组成的、向其成员国政府提出建议和意见的咨询 顾问性机构。其宗旨是努力实现更紧密的欧洲联合，促成各成员国的经济与社会进步，维护议会民主和人 权原则。欧洲理事会的建立及其工作，既是欧洲一体化发展进程中的重要一步，也为其进一步发展作出必 要的准各。 2 鉴于法西斯肆虐的惨痛教训，欧洲诸国和美国都对当时联邦德国国力的发展持限 制态度。然而，随着前苏联以及东欧力量的迅速增强，英、美等国的恐德心理逐 渐被恐苏情绪所取代。它们甚至认为，德国国力的发展不仅是振兴欧洲的必要条 件，而且也是遏制前苏联势力扩张的可以依靠的力量。然而，以法国为代表的欧 洲大陆一些国家却不以为然。它们既要求重振欧洲，又希望限制德国国力的发展。 德国实力在战后的迅速发展，在法国人看来是对和平的一种潜在威胁。为德国人 建立一种一体化框架以便能够长期地控制他们，同时又不会再次刺激德国的复仇 主义，6 成为法国的需要，甚至是必要。因此，自1 9 4 8 年底始，法国的一些人士 就提出了许多关于统一管理法、德两国煤炭和钢铁生产的方案。人们之所以如此 集中地对煤炭和钢铁感兴趣，是因为煤炭和钢铁生产是工业特别是军事工业的基 础。因此，如果控制了德国的煤炭和钢铁生产，就等于控制了它的军事工业的基 础，从而使之不致于拥有发动新战争的能力。“舒曼计划”( t h es c h u m a np l a n ) 和欧洲煤铜共同体正是在这样的条件下产生的。 1 9 5 0 年5 月9 日晚1 8 时，法国外交部长罗伯特舒曼( r o b e r t & h u m a n ) 在法国外交部举行了有2 0 0 余名各国记者参加的记者招待会，向全世界宣布了由 让莫内( j e a nm o n n e t ) 所拟定的、作为法国政府所提出的方案，即“舒曼计 划”。法国政府在“舒曼计划”中建议把法国和联邦德国的煤炭和钢铁生产置于 一个共同的机构管理之下，并邀请其他欧洲国家也参加这个计划，将自己的煤炭 和钢铁生产交由该共同机构管理。“舒曼计划”声称：将自己的煤炭和钢铁生产 的管理共同化，这是消除法国和德国之间紧张关系的一种措施；这种共同化管理 以及根据法、德和其他参加国的决定所将建立的新的共同管理机构，将成为维持 和平所必需的、建立欧洲联邦的根本基础。7 1 9 5 0 年6 月2 0 日1 6 时，法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰和卢森 堡六个国家的代表在巴黎法国外交部的会议厅中举行会议，开始谈判协商在“舒 曼计划”的基础上制定旨在建立一个欧洲煤钢共同体的条约。会议虽然由舒曼宣 布开始，但这次会议前后间续地开了数个月，大部分是在让莫内的主持下进行 的。经过反复协商讨论，最后终于在1 9 5 1 年4 月1 8 日，由上述六个国家的代表 在法国外交部会议厅签署了建立欧洲煤钢共同体条约( t r e a t y e s t a b l i s h i n g t h e 6 【德1 贝娅特科勒一科赫、托马斯康策尔曼、米歇勒克诺特：欧洲一体化与欧盟治理，顾俊礼等译 中国社会科学出版社2 0 0 1 年版第1 7 - - 1 8 页。 。j e a n m o n n e t ： m e m o r i e s ；f a y a r d p a r i s , 1 9 7 厩p 3 6 0 3 一 e u r o p e a nc o a la n ds t e e lc o m m u n 咖) 。由于该条约是在巴黎签署的，所以亦被称 作巴黎条约。根据该条约，成员国将逐步把煤炭与钢铁生产和运营的统筹权 力转交给煤钢共同体来行使，并在各国问建立起煤钢共同市场。巴黎条约的 签署，标志着欧洲一体化迈出了第一步。1 9 5 2 年7 月2 5 日，该条约开始生效。 根据巴黎条约的架构，欧洲煤钢共同体内设4 个机构： 1 高级机构( t h eh i g h a u t h o r i t y ) ； 2 共同大会( t h ec o m m o n a s s e m b l y ) ； 3 特别部长理事会( t h e s p e c i a l c o u n c i l o f m i n i s t e r s ) ； 4 法院( t h ec o u r to f j u s t i c e ) 。8 “舒曼计划”的实际策划人让莫内是一个联邦功能主义者，他相信，只要 建立起一套具有超国家性质的机构，并代代相传，联合就可以扩展到其它领域， 并走向深化，最终建成欧洲联邦。为了有效推动联合，共同体应该由技术和官员 中的精荚人物来掌握权力。根据莫内等人的设想，欧洲煤钢共同体建立了以技术 官员精英为主导的高级机构，该机构拥有决策和执行等主要权力，作为国家利益 代表机构的部长理事会的权力是对重要的立法决策进行把关并负责沟通各国与 共同体之间的联络，欧洲法院则负责裁决煤钢共同体中出现的法律纠纷。 根据巴黎条约所创立的共同大会，便是欧洲议会的前身。欧洲议会的设 立最初并不在欧洲煤钢共同体的创立者的计划和设想之内的，它的诞生，完全是 出自部分成员国议员的建议。他们认为有必要设置一个代表机构，以便使国家议 会对高级机构实施必要的民主监督。9 根据巴黎条约的规定，“共同大会由缔 约各方依照各自规定的程序，由其议会每年在其内部指派的或通过直接普选的代 表组成。”1 0 实际上，大会的代表并未以选举方式产生，而是由各成员国的议会 选派。首届共同大会共设席位7 8 个，分配如下：其中法国、德国和意大利各占 1 8 名，比利时、荷兰各1 0 名，卢森堡占4 名。n 新诞生的共同大会的权力十分 有限，巴黎条约第2 0 条规定：“( 共同大会) 由共同体各成员国的人民代表组 6 此处关于欧洲煤翎共同体的阐述，均是该共同体最初的情况。随着欧洲一体化进程的发展，欧洲煤钢共 同体机构的一些情况后来发生了许多变化，如：高级机构更名为委员会( c o m m i s s i o n ) ，特别部长理事会也 改为理事会( c o u n c i l ) ，共同大会名称的变更前文已经有所述及。 9 阎小冰、邝杨：欧洲议会：对世界上第一个跨国议会的概述与探讨，世界知识出版社1 9 9 7 年版，第5 页。 巴黎条约第2 1 条，见国际条约集1 9 5 0 - 1 9 5 2 ，世界知识出版社1 9 5 9 年版，第2 0 1 页。 ”巴黎条约第2 1 条，见国际条约集1 9 5 0 1 9 5 2 ，世界知识出版社1 9 5 9 年版，第2 0 1 页。 一4 成，行使本条约赋予它的监督权力”。1 2 由此可见，巴黎条约下的共同大会仅 为一个监督机构。其最重要的监督权就是，在大会以其组成人员的多数和投票表 决的2 ，3 通过不信任案弹劾高级机构时，高级机构成员应集体辞职。”不过，在 相当长的时间里，大会未动用过此项权力。共同大会的另一项监督权是可以向高 级机构提出质询，对此，高级机构有义务口头或书面答复共同大会或其成员向它 提出的质询。“ 显而易见，共同大会在煤钢共同体内仅为一个辅助性机构。共同体的立法、 预算、决策等等大权它都无法染指。即使其所拥有的最基本的监督权，也由于势 单力薄而不能得到充分发挥。仅仅在煤钢共同体中扮演配角的共同大会，其地位 和作用不仅无法和各成员国国家议会相提并论，甚至在共同体内也为人所轻视， 被称为“橡皮图章”。这种状况引起了它的设立者的强烈不满，也为其日后的扩 权埋下了伏笔。欧洲议会就此走上了不断寻求扩权的漫长历程。 ( 二) 罗马条约和欧洲议会的形成 欧洲煤钢共同体最初几年的实践很快就向人们证明：它的运作对其成员国经 济的发展有所贡献。该共同体虽然在煤炭和钢铁领域取得了成功，但由于自身的 局限，它显然对其他领域中的经济问题无能为力。由此，那些为欧洲一体化而奔 走呼吁的人们自然要努力实旋新的步骤，来继续推进欧洲一体化的进程。 在超前的防务与政治共同体的计划流产之后，1 5 让莫内等联邦职能主义者 采取了更现实主义的态度，并于1 9 5 5 年提出了成员国能够接受的建立欧洲原子 能共同体的建议。与此同时，德国、比利时、荷兰等国也提出了全面实现经济一 体化的设想。1 9 5 5 年6 月1 日至3 日，煤钢共同体6 个成员国在意大利的莫西 拿召开会议，同意建立经济和原子能两个新共同体，同时任命了一个以共同大会 第一任议长、比利时前首相保罗一亨利斯巴克( p a u l - h e n r is p a r k ) 为首的特 别委员会为即将举行的制定条约的会议进行准备工作。该委员会经数月的工作， 于1 9 5 6 年4 月2 1 日完成了代表团团长们致外交部长们的报告，又名“斯巴 克报告”( t h es p a r kr e p o r t ) 。“斯巴克报告”不仅阐述了建立欧洲共同市场的目 控巴黎条约第加条，见国际条约集1 9 5 0 - - 1 9 5 2 ，世界知识出版社1 9 5 9 年版第2 0 1 页。 1 3 巴黎条约第2 4 条，见国际条约集1 9 5 0 - - 1 9 5 2 ，世界知识出版社1 9 5 7 年版，第2 0 2 页。 1 4 巴黎条约第2 3 条，见国际条约集1 9 5 0 - - 1 9 5 2 ) ，世界知识出版杜1 9 5 9 年版，第2 0 1 页。 1 5 指1 9 5 2 年至1 9 5 2 年以“普莱文计划”为代表的一系列要求建立欧洲防务和政治共同体的诉求和计划一 5 一 的和基本方式，同时报告还就共同市场机构的设置和权力划分作了详细的阐述。 在“斯巴克报告”提交给欧洲煤钢共同体6 个成员国的外交部长后，以该报 告为基础，各国之间经过反复磋商和修改，于1 9 5 7 年3 月2 5 日签署了建立欧 洲经济共同体条约) ) ( t r e a t y e s t a b l i s h i n g t h e e u r o p e a n e c o n o m i cc o m m u n i t y ) 和建 立欧洲原子能共同体条约( t r e a t ye s t a b l i s h i n g 胁ee u r o p e a na t o m i ce n e r g y c o m m u n i t y ) ，由于签署地点在罗马，两个条约被统称为罗马条约。 依据罗马条约建立的欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体，在机构设置 上仿效欧洲煤钢共同体，即同样由委员会、部长理事会、议会和法院组成。不同 的是，罗马条约的框架下，以代表国家利益为主的部长理事会权力大增，超 过了委员会。委员会仍掌握着执行权，但部长理事会在必要时可行使特别执行权。 而且委员会和部长理事会分享立法权，即委员会拥有立法创议权，理事会拥有更 重要的立法决定权，两者形成了人们通常所说的“双峰立法机制”。” 而欧洲议会，根据建立欧洲经济共同体条约第1 3 7 条、建立欧洲原子 能共同体条约第1 0 7 的规定，欧洲议会“执行本条约赋予它的咨询和监督权” 1 7 因此，欧洲议会在两个新共同体中不仅是监督机构而且还是咨询机构。在保留 了巴黎条约所赋予议会的监督权的同时，罗马条约赋予了议会咨询的权 力。欧洲经济共同体条约中有2 2 项条款，欧洲原子能共同体条约中有1 1 项条款，1 8 规定部长理事会在正式批准共同体委员会送交的立法提案之前，应先 向欧洲议会征求意见。这种在立法过程中向议会征求意见的做法，也就是所谓的 “咨询程序”( c o n s u l m 席o np r o c e d u r e ) 。咨询程序的规定一般被视为欧洲议会开 始真正地参与立法。1 9 在咨询程序的运用上，欧洲议会可经过表决来对共同体委员会的立法提案表 明赞成或拒绝的态度。但一般来说，当议会倾向于否决时，不用立即经过表决形 成议会的正式否定意见。实际的情况是，议会一般提出自己的修正意见，并且尽 1 6 闯小冰、邝杨：欧洲议会：对世界上第一个跨国议会的概述与探讨，世界知识出版社1 9 9 7 年版，第 3 7 页。 “a r t i c l e l 3 7 , , p a r t m “t r e a t ye s t a b l i s h i n g t h e e u r o p e a n e c o n o m i c c o m m u n i t y ”；a r t i c l e l 0 7 , l i t l e 皿“t r e a t y 髀6 鼬啦舭e u r o p e a n a t o m i c e n e r g yc o m m u n i t y ? “r i c h a r d c o r b e 坞f r a n c i s j a b s , m i c h a e l s h a d d e t o n , “t h e e u r o p e a n p a r l i a m e n t ：j o h n h a 伊e r p u b l i s h l n g , l o n d o n , 2 0 0 0 , p 1 7 6 珀在两条约中，也规定了部长理事会在某些立法领域向欧基体的经济与社会委员会征求意见。但这种咨询 与欧洲议会的“咨询程序”有一个重要区别，即部长理事会可以对经社委员会定出一个咨询时限，而对于 欧洲议会，则末规定部长理事会有权定出时限。这就为欧洲议会在运用咨询程序时采取一定的策略提供了 机会，例如议会可对某些立法提案采取拖延表态的方法。 6 可能地将立法决议草案的表决时间推迟，直到获知共同体委员会对议会修正意见 的立场。如果议会的修正意见被拒绝，则议会可将原提案交回具体负责的议会委 员会重新考虑。这种“交回”也可以视为对提案构成一种以拖延方式来表达的变 相否决。不过议会并不经常采取拖延方法，而是通过加强与共同体委员会的磋商， 尽可能地争取使自己的修正意见在立法提案中得到反映。2 0 罗马条约生效后，便呈现出三个共同体并存的局面。三个共同体有三套 机构，这不仅造成浪费，也无助于工作效率的提高和共同体的进一步发展。如前 所述，欧洲原子能共同体和欧洲经济共同体在内部机构的设置上也效仿欧洲煤钢 共同体。事实上，在缔结罗马条约时，各成员国已经在考虑合并这三个共同 体内部机构的问题，并有所行动。与罗马条约同时缔结的，还有另一个公约， 即关于欧洲共同体的某些共同机构的公约( t h ec o n v e n t i o no nc e r t a i n i n s t i t u t i o n 3c o m m o nt o 晓ee u r o p e a nc o m m u n i t i e s ) 。根据该公约的有关规定，形成 了单一的议会和单一的法院，同时服务于三个共同体。换言之，该公约使三个共 同体共同拥有一个议会。2 1 三个共同体开始了第一步的合并。2 2 从1 9 5 2 年巴黎条约共同大会的建立到1 9 6 9 年，这十余年，是欧洲议会 发展的第一个阶段。它的职权与作用并未发生任何根本性的变化，在欧共体中处 于无足轻重的地位。虽然罗马条约赋予它的咨询权使得议会可以对共同体的 立法施加一定的影响，但是，这种权力和委员会以及部长理事会的权限相比实在 是太微不足道了，它依旧徘徊于欧洲权力中心之外。 二、欧洲议会的初步发展 ( 一) 海牙会议和欧洲议会预算权的获得 欧共体2 3 从5 0 年代初成立到6 0 年代这一段时间，经济发展迅速，为了进一 加邝杨：欧洲议会参与立法的权力，载欧洲1 9 9 5 年第5 期。 2 1 a r t i c l el “t h ec o n v e n t i o n c e r t a i ni n s t i t u t i o n sc o m m o nt o 啦p 唧c o m m u n i t i e s ” 趋三个共同体内部机构合并的第二步，是合并它们的执行机构和部长理事会。这个步骤经历了数年的历程。 直到1 9 6 5 年4 月8 日，各国在布鲁塞尔签订了建立欧洲共同体的唯一理事会和唯一委员会条约，根据 该条约，欧洲煤钢共同体的原高级机构和欧洲原子能共同体委员会及欧洲经济共同体委员会予以合并，产 生一个为这三个共同体所共有的委员会，作为它们共同的执行机构，欧洲煤钢共同体的特别部长理事会和 欧洲原子能共同体部长理事会及欧洲经济共同体部长理事会也予以合并，形成一个为这三个共同体所共有 的部长理事会。 日需要注意的是，欧共体这个概念在不同时间和不同的阐述中，含义是不同的。在欧洲联盟条约于1 9 9 3 年1 月1 日生效以前，欧共体是复数( t h e e u r o p e a nc o m m u n i t i e s ) ，指欧洲煤钢共同体、欧洲原子能共同 体和欧洲经济共同体。但是，在欧洲联盟条约生效后，欧洲经济共同体便为单数的欧共体( e u r o p e a n c o m m u n 咖e u ) 所取代。由于欧洲联盟并没有取代既存的三个共同体，所以在欧洲袋盟已经诞生的今天， 7 步推进经济_ 体化，需要为经济调节和干预活动提供充足财源，但财源不足日益 成为其急需解决的重要问题。1 9 6 5 年3 月，共同体委员会提出了加快联合步伐 的“一揽子计划”，提出要提前完成建立关税同盟和共同农业政策，扩大欧共体 的自有财源。共同农业政策的一个自然而然的结果是欧共体自有财源制度的创建 ( 源自农业进口的税收) ，这已经被欧共体成员国所接受。但根据西方议会政治 的逻辑，成员国议会预算权力的削减需要增加欧洲议会的预算权力，否则公民对 转移到欧洲层次的这部分预算就失去了监督，针对这部分预算作出的决策的合法 性就失去了基础。2 4 因此，在这一计划中，委员会指出创立自有财源将对欧洲议 会在预算程序中的作用产生影响，因此建议加强委员会和欧洲议会对预算的控制 权。欧洲议会预算权力的获得是欧洲共同体创建共同农业市场台乎逻辑的结果。 委员会、议会和大多数成员国政府把创立自有财源和赋予欧洲议会在预算领 域的权力联系起来看待。可是，对以戴高乐( c h a r l e sd eg a u l l e ) 为总统的法国 政府来说，这一计划的联邦倾向已强得让其无法接受，法国对此进行了坚决的抵 制。戴高乐曾经鲜明地指出：“国家的欧洲是欧洲层次上唯一可以接受的权力形 式。对国家的欧洲的任何成分的伤害，都将破坏其合法性。”在戴高乐执政期间， 法国欧洲政策的基本目标之一就是在农产品共同市场内获得对法国农业的财政 补贴。”因此法国是要求建成农产品共同市场最强烈的国家，但增加欧洲议会的 权力却是坚持政府间主义的戴高乐政府所不愿意见到的，戴高乐不同意将更多的 国家主权让渡给委员会和欧洲议会，特别是后者。因此，在“一揽子计划”的磋 商过程中，法国与赞成该计划的成员国发生了冲突。在双方僵持不下的情况下， 法国从1 9 6 5 年7 月5 日以不参加欧共体会议的空椅方式进行抗议，故这场长达 半年之久的机构危机又被称之为“空椅危机”。危机虽然最终得以解决，但它却 为欧共体的发展设下了一道难以逾越的障碍。各国与法国和解的同时也意味着欧 共体在原有的联合立场上的后退。 直至1 9 6 9 年，欧共体才终于打破了“空椅危机”造成的联合裹足不前的局 面，使一体化进入了一个新的发展阶段。该年6 月，乔治蓬皮杜( g o e r g e sj e a n p a y m o u n d p o m p i d o u ) 取代戴高乐成为法国总统。4 个月后，维利勃兰特( m z l y 三个共同体依然存在。在本文中，如没有特指，“欧共体”系指三个共同体的总称。 斟王明进：合法性与欧洲议会的创立和发展，载国际关系学院学报2 0 0 4 年第6 期。 。s i m o n h i s c h r i s t o p h e r l o r a , p o l i t i c a l p a r i l e s i n t h e e u r o p e a nu n i o n “m a c r a i l l a p r e s s l t d , p 1 9 9 蛐a n d r c w m o r a v c s 此“t h e c h o i c e i o r e u r o p e ：s o c i a l e l l 即3 0 s e a n d s t a t e p o w e t f r o m m e s s i n a t o m a a s t r i c h t ” i t h a c a ：c o e n e l lu n i v e r s i t yp r e s s 1 9 9 8 , p 1 7 9 b b r a n d t ) 担任了德国总理，这为处于低谷中欧洲的联合事业提供了意想不到的动 力。虽然两位新上任的领导人在联合的长远目标方面意见并不一致，但两人均对 欧洲联合抱有比其前任更加