（环境与资源保护法学专业论文）“大树进城”法律问题研究.pdf

：1 ：i ! t h er e s e a r c ho nl e g a lp r o b l e m sa b o u t t r a n s p l a n t i n gt h eb i gt r e e a t h e s i e n v i f r o mv i l l a g et oc i t y ” b y x ul i n b e ( h u n a nu n i v e r s i t y ) 2 0 0 3 i 一 湖南大学 学位论文原创性声明 所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名：徐多泠 日期：研年j2 月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囱。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： 月2 日 月7 日 l 1 “大树进城”法律问题研究 摘要 大树进城 是一种俗称，是指从农村地区或者林区采挖、运输胸径2 0 c m 以 叶乔木和胸径1 5 e r a ( 或高度6 m ) 以上的常绿乔木，并栽植到城市的一系 行为。根据城市绿化条例、关于禁止大树、古树移植进城的通知，“大 ”的对象包括古树名木在内。由于大树进城能在短期内迅速提高城市的绿 目前“大树进城 已成为很多城市改变其生态环境的首选途径。但“大树 行为所带来的危害是明显的：首先破坏了原生地尤其是农村地区的生态环 次其带来的城市生态效应不具备稳定性和长期性，使大树的经济价值尤其 价值得到严重扭曲。造成“大树进城”行为产生的原因包括生态城市建设 、经济利益的驱动、监管缺失以及城乡环境分割观念所致。森林法、森 林法实施条例及相关法律对此类行为无明确规定，导致法律存在缺陷的原因包 括立法的滞后性，森林法立法目的并不是以生态效益为优先，仍侧重对森林资 源的利用，及城乡二元结构的影响，以上各方面为大树进城提供了制度支持和现 实便利。但有关地方如上海市、浙江省、江西省等有一些先进做法可资借鉴。为 了合理规范“大树进城”行为，首先应修改法律，借鉴地方的规定，从国家层面 补充相关规定，限制大树的来源，完善对大树原生地的生态恢复责任，以及保证 大树移植进城后的成活。其次应完善大树进城行政执法的管理，加强大树进城的 全过程监管，尤其是要严格规范林业主管部门和城市绿化部门的行政行为，明确 其职责和分工，严格审批，加大监管及处罚力度，以期真正杜绝大树古树盲目进 城。 关键词：大树；移植；大树进城；森林法 、 硕f ：学位论文 a b s t r a c t “t r a n s p l a n t i n gt h eb i gt r e ef r o mv i l l a g et oc i t y ”i sac o m m o nd e s i g n a t i o n i t m e a n sd i g g i n go u ta n dt r a n s p o r t i n gd e c i d u o u st r e ew h i c hd i a m e t e ri sm o r et h a n2 0 c m ， a n de v e r g r e e nt r e ew h i c hd i a m e t e ri sm o r et h a n15 c m ( o rh e i g h t6 m ) ，a n dt r a n s p l a n t i n g t h e s et r e e st ot h ec i t y a c c o r d i n gt ot h eu r b a ng r e e n i n go r d i n a n c ea n dt h en o t i c eo f b a n n i n gt r a n s p l a n t i n gb i gt r e e sa n da n c i e n tt r e e sf r o mv i l l a g e st oc i t i e s ，t h eo b j e c t s i n c l u d ea n c i e n tt r e e sa n df a m o u st r e e s b e c a u s e “t r a n s p l a n t i n gt h eb i gt r e ef r o m v i l l a g et oc i t y ”c a ni m p r o v et h eu r b a na f f o r e s t a t i o nr a p i d l y , “t r a n s p l a n t i n gt h eb i g t r e ef r o mv i l l a g et oc i t y ”b e c o m e st h ef i r s tc h o i c ei nt h ef i e l do fp l a n te n g i n e e r i n g b u tt h eh a r mo ft r a n s p l a n t i n gi so b v i o u s n o to n l yt h ev i l l a g e se n v i r o n m e n ti s d e s t r o y e d ，b u ta l s ot h ee c o l o g i c a le f f e c tb r o u g h tt ot h ec i t yi sl a c ko fs t a b i l i t ya n d p r o t r a c t e dn a t u r e i na d d i t i o n a li ts e r i o u s l yt w i s t st h eb i gt r e e se c o n o m i cv a l u e e s p e c i a l l yt h ee c o l o g i c a lv a l u e t h er e a s o n sf o rt h et r a n s p l a n t i n gi n c l u d ec o n s t r u c t i n g e c o l o g i c a lc i t y , p u r s u i n ge c o n o m i c a lb e n e f i t ，l a c k i n go fs u p e r v i s i o n ，a n dt h ei d e ao f s e p a r a t i n gt h ec i t ye n v i r o n m e n tf r o mt h eo n e & v i l l a g ee n v i r o n m e n t t h ef o r e s tl a w a n do t h e rr e l e v a n tl a w sa r el a c ko fc l e a rr e g u l a t i o n sa b o u tt r a n s p l a n t i n g s ot h el e g a l d e f e c ti so b v i o u s t h el e g i s l a t i v ep u r p o s eo ft h ef o r e s tl a wi sn o tt op r o t e c tf o r e s t r e s o u r c e sb u tt om a k eu s eo ff o r e s tr e s o u r c e s i tc a nb es a i dt h ed u a le c o n o m i c s t r u c t u r eo fu r b a n a n dr u r a la r e a ss u p p l i e s s u p p o r ta n dr e a l c o n v e n i e n c ef o rt h e t r a n s p l a n t i n g b u tw ec a nd r a ws o m eg o o dl e s s o n sf r o ms h a n g h a i ，z h e j i a n ga n d j i a n g x i t oe f f e c t i v e l yr e g u l a t et h eb e h a v i o rt r a n s p l a n t i n g ，t h ef i r s ti m p o r t a n tt h i n gi s t oa m e n dt h el a w s w es h o u l dl i m i tt h es o u r c e so fb i gt r e e s ，p e r f e c tt h ee c o l o g i c a l r e s t o r a t i o n ，a n de n s u r et h eb i gt r e e ss u r v i v a la f t e rt r a n s p l a n t i n g s e c o n d ，w es h o u l d p e r f e c t t h ee n f o r c e m e n t o fa d m i n i s t r a t i v el a wa b o u t t r a n s p l a n t i n g b e h a v i o ra n d s t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o n t h el a w ss h o u l da l s or e g u l a t et h eg o v e r n m e n tb e h a v i o r s ， e s p e c i a l l yt h o s eo ft h e f o r e s tm a n a g e m e n td e p a r t m e n ta n dt h eu r b a ng r e e n i n g d e p a r t m e n t a n dt h e i rr e s p o n s i b i l i t i e ss h o u l db ec l a r i f i e d ，t h e i ri l l e g a lb e h a v i o r s s h o u l db ep u b l i s h e d o n l yi nt h i sw a yc a nw ea v o i dt h eb l i n d l yt r a n s p l a n t i n gb i gt r e e s a n da n c i e n tt r e e s k e yw o r d s ：b i gt r e e s ；t r a n s p l a n t ；t r a n s p l a n t i n gt h eb i gt r e ef r o mv i l l a g et oc i t y ； f o r e s tl a w “大树进城”法律问题研究 目录 学学位论文原创性声明与学位论文版权使用授权书i 要i i c t i i i 绪论1 选题的背景和意义l 文献综述2 研究内容和研究方法一4 1 3 1 研究内容4 1 3 2 研究方法6 第2 章大树进城的基本概念、危害及产生原因7 2 1 “大树进城”的界定7 2 1 1 大树、古树名木的概念7 2 1 2 “大树进城”的概念7 2 1 3 大树进城的种类8 2 1 4 大树迸城的演变1 0 2 2 “大树进城”的危害1 1 2 2 1 破坏原生地尤其是农村地区的生态环境1 l 2 2 2 大树进城的生态效应不具备稳定性和长期性：1 1 2 2 3 扭曲了大树的价值12 2 3 “大树进城”现象产生的原因1 3 2 3 1 生态城市建设的推动一1 3 2 3 2 经济利益的驱动1 4 2 3 3 监管缺失16 2 3 4 城乡环境分割观念1 7 第3 章规范大树进城的法律及政策考察1 8 3 1 规范“大树进城”的法律、政策体系1 8 3 1 1 森林法及实施条例1 8 3 1 2 古树名木保护的法律规定1 9 3 1 3 关于禁止大树古树移植进城的通知等政策2 l 3 2 规范大树进城的地方法规2 2 3 3 现行规范大树进城法律规定存在的缺陷2 3 3 3 1 缺乏对移植行为的定性2 3 i v 【一 硕上学位论文 3 3 2 缺乏有关大树移植进城后成活率的规定2 3 3 3 3 缺乏大树采挖后补充的规定2 4 3 3 4 监管机构职责不明2 4 3 4 现行规范大树进城法律规定存在缺陷的原因2 5 3 4 1森林法滞后未及时修改2 5 3 4 2 森林法立法目的存在缺陷一2 6 3 4 3 城乡二元结构影响2 7 第4 章完善有关规范大树进城制度的建议2 9 4 1 上海市大树进城先进经验总结2 9 4 2 修改森林法补充有关大树移植的规定一3 0 4 2 1 将行业标准、技术规程等纳入法律规范3 0 4 2 2 增加采挖地生态恢复责任的规定3 1 4 2 3 增加大树移植成活率的规定一3 1 4 3 完善大树进城行政执法的规定3 l 4 3 1 完善行政执法的意义：一3 1 4 3 2 对大树进城实行全过程监管。3 2 4 3 3 健全林业部门的监管职能一3 2 4 3 4 健全城市绿化部门的监管职能3 3 4 4 完善对古树名木保护的法律规定3 4 4 4 1 将农村古树名木纳入法律保护范围3 4 4 4 2 完善有关古树名木档案制度3 4 4 5 保障生态环境保护的科技支持能力3 5 结 论3 6 参考文献3 8 蜀c 谢4 l v 硕i j 学位论文 1 1 选题的背景和意义 第1 章绪论 随着人们生活水平的提高，城市居民在物质生活水平有了很大改善后，对自 己所居住的环境质量提出了更高要求，希望自己的城市绿化、美化、彩化、香化， 这反映了城市居民生态意识的增强。大树进城毫无疑问契合了城市居民的这一心 理，在一定程度上满足了城市居民的绿色需求，同时也确实起到了美化城市环境 的作用。因为大树是城市的绿色骨架，不仅带来了勃勃生机，还能净化空气、减 少灰尘、增加湿度、提供遮荫、改善环境。在这一需求的推动下，大树进城现象 应运而生。 “大树进城”迄今已有十多年的历史，最初起源于上海。1 9 9 7 年，上海就向市内 移植了胸径1 5 厘米左右的乔木2 2 种，共计5 万多株。1 9 9 9 年，上海市计划两年 中耗资5 0 0 0 多万元从郊区和邻近地区移植4 9 万棵大树进城，实现“将大树引进城” 的计划。不久，许多城市争相效仿，认为这是一个快速解决市区绿化问题的捷径， 如包头市在1 9 9 9 年冬实施了“万棵大树进包头”工程；哈尔滨在2 0 0 0 年投资4 0 0 万元搞大树移栽进城1 2 j ；西安市在2 0 0 8 年1 1 月引进1 0 0 0 0 棵直径超过3 0 厘米的 大树，移植到一环、二环、三环以及2 0 0 多个街头绿地等人员相对集中场所，包 括樱花、女贞、银杏、中国槐、柳树、红叶李等不同树种，好让市民在家门口就 能感受到“森林”般的浓浓绿意【3 】。目前，很多城市都处于绿化建设的高峰期，大树 进城已成为许多城市通行的做法。在城市绿化过程中，总可以在道路两侧、市民 广场、观光带上见到缠着草绳、裹着黑色塑料薄膜、只剩下主干的骨架树或断头 树。而关于大树进城的是与非也渐渐归于沉寂，“大树进城”现象已然常态化和合 理化。 “大树进城”的直接效果，就是在很短的时间罩把高楼林立、缺乏生机的城市 变成了绿树环绕、绿荫遍地的宜居型城市，生活在城市中的人们可以享受到鸟语 花香、诗情画意的美好环境。相对于传统的城市绿化而言，“大树进城”不需要费 时费力养护小苗，既节约了时间，又收到了立竿见影的良好效果。但问题在于， 这些成年大树来源何处，通过什么途径移植到城市，移植大树会产生什么样的不 良后果等，似乎并没有引起人们的太多关注，直到最近几年经过媒体报道后才引 起了注意。如在2 0 0 4 年，中央电视台经济半小时栏目作了一档名为百年古 树，干旱苦旅的节引4 1 ，节目向人们展现了记者在湖南益阳、宁乡等地的专项调 查，介绍了森林罩的大树移植进城的过程。2 0 0 5 年，中央电视台今同说法栏 目推出一档名为古树的叹息的节目【5 】，通过一起发生在湖北谷城县的普通的民 事官司揭露了大树交易的内幕。从这两个节目中，人们得知城里的大树来源于农 “大树进城”法律问题研究 村居民房前屋后，也可能来自森林，甚至来自自然保护区。这些大树还包括一些 古树名木在内。这些大树、古树等，在城市绿化部f - i 引进下，通过某些花木公司 的运作，地方林业主管部门的帮助，最后移植到城市。更为严重的是，大树移植 进城后，其成活率并不像官方所宣称的高达9 0 ，所花费的成本也不低。 有关大树进城现象的争议颇多。不少林业科技工作者和环保人士反对这种行 为，一些专家也质疑这种现象，并指出“大树进城”带来的弊端，提出了解决的对 策。而主流媒体和官方对大树进城持赞成态度，其中城市园林绿化部门直接或间 接地表示“大树进城”的效果是显著的，成本是划算的，总体来说是值得提倡的。 目前，有关大树进城的法律规定很少，森林法、城市绿化条例等全国性 法律中基本没有相关法律规范，专门的政策性规定仅见全国绿化委员会、国家林 业局于2 0 0 9 年5 月3 1 日联合发布的关于禁止大树古树移植进城的通知。该通 知指出大树古树移植进城的各种危害，并要求各地采取措施，遏制此类行为的发 生【6 】。但这纸禁令能有多大的约束力，很值得怀疑。首先该通知是一个行政机关下 发的的公文，是一个普通的规范性文件，是一个政策性文件，不是部门规章，没 有法律效力，地位很低，起不到很好的约束作用。其次该通知只指出大树进城行 为不科学不合理，但并没有规定具体的制裁和处罚措施，也起不到很好的约束作 用。因此从法律上规范大树进城行为成为一种必然，否则便会带来生态环境的破 坏和生态资源的浪费。 1 2 文献综述 可以说大树进城是我国特有的做法，国外并不存在类似活动，而我国引进大 树移植进城的目的是要建成“生态城市”。国务院于2 0 0 0 年1 2 月2 1 日发布的全 国生态环境保护纲要在“远期目标”中明确提出：“要在2 0 3 0 年，全国5 0 的县 ( 市、区) 实现秀美山川、自然生态系统良性循环，3 0 以上的城市达到生态城 市和园林城市标准。”【7 】城市绿化率成为考核官员政绩的一个重要指标，大树进城 可以在较短的时间内达到这一目标，因此成为生态城市建设的重点。这实际上是 对生态城市概念的认识不足甚至是曲解的表现，是一种典型的急功近利、投机取 巧【8 】o 国外如美国、新加坡、澳大利亚、德国、同本等国生态城市的建设，利用可 持续发展的各项技术，综合考虑社会和经济结构，制定了明确、现实的目标；制 定了各项具体的项目，如城市垃圾处理项目、公交线路优化配置项目、太阳能研 究开发项目、沿街种植树木项目等等；政府各部门、企业、居民社区之间有详细 的分工合作体系；有明确的法律地位和角色定位的推进和实施机构；有完善的法 律条例和完善的市场化管理体制；最后通过广泛的群众参与，实现了城市经济建 设和生态建设的一体化一j 。 2 硕十学位论文 国内对大树进城现象的研究，主要是从林业科技、环境绿化方面着手，重点 探讨大树进城在技术上是否可行，如何提高大树进城工程的质量，而从法律法规 方面探讨大树进城是否合法以及如何规制的文献资料很少。从技术层面上探讨大 树进城现象，存在两种截然不同的看法。一种是以林业主管部门、园林绿化主管 部门的官员为代表，他们大都赞成大树进城。湖北省林科院林业资源环境研究所 所长唐万鹏认为，大树进城的好处有三：一是有利于创造最佳人居环境，可以提 前让市民享受森林巨大的生态效益，是为民办实事的具体体现；二是有利于传统 绿化观念的转变，传统的小苗定植培育时间长，护理难度大，设计的景观效果不 易实现。大树进城一次成林、_ 次成景，一步到位；三是为农民脱贫致富创造条 件，把树农闲置的树木资源变成现金收入，可以帮助农民致富，也有利于提高农 民种树的积极性【l0 1 。 另一种是以林业科技工作者、园林工程师为代表，他们大都认为这种做法不 可取。中国科学院院士、森林生态学专家蒋有绪先生旗帜鲜明地反对大树进城， 他认为大树进城既损害了农村环境，造成水土流失，而大树移栽进城后因种种原 因未必成活，或生命力不强，几年后死亡，对城市绿化并无长远好处。中国工程 院院士冯宗炜更是直言不讳地说，“大树进城”是当前有些政府部门搞“形象工程” 的一种倾向。海南师范学院生念学博士刘强教授指出“大树进城是很不科学的”， 俗话说“人挪活、树挪死”，这是人们千百年来总结出的自然规律，城市绿化不能 违背这一规律。大树在其生长过程中，慢慢形成了一个小生境，在它的周围有许 多依附它生长的植物、微生物、昆虫、动物等。而且几十年、上百年的大树已形 成了庞大的根系，一旦把一棵大树挖走，它庞大的根系会带走大量泥土，在生长 地形成大坑，地表遭受严重破坏，不利于水土保持。大树被挖走后，依附于这些 大树生长的生物会死亡或迁移，破坏小生境。同时刘强也指出“大树进城，也不利 于农村的生态环境保护”，中国的生态环境保护依赖于农村生态环境的保护，而“大 树进城”是一种以城市为中心掠夺农村生念资源的行为。我们总是要求农民保护和 爱惜生态环境，却又毫不留情地去破坏农民兄弟已保护好的生态环境，这会给他 们带来不良影响。海南师范学院梁伟博士也说：“对于一只小鸟或一只昆虫而言， 这棵大树就是它生活的世界”，从山旱挖走一株大树，不仅仅是挖走一株大树，是 挖走了这一地区几十年、上百年的生态积累，从某种意义上讲，挖一棵树比砍一 棵树带来的破坏还要大【1 1 1 。 除了上述两种对立的看法之外，还有部分林业科技工作者和园林绿化工程师 认为，大树进城只要在移植技术上严格把关，可以对城市的生态环境起到调节作 用，即在尊重科学规律和做好护理工作的基础上，大树进城是城市绿化建设的一 个行之有效的措施。常州市武进区农林局的汤国平认为，大树移植进城从技术上 来说是可行的，只要控制大树的规格，注意施工单位的资质，注意土壤的条件， “大树进城”法律问题研究 注意移植的时节等，大树进城值得提倡【1 2 】。石家庄农业学校的刘永红认为移植大 树应选择适当树种、适当胸径、适当季节，保护根系，加强定植管理，提高大树 移植后的成活率，以便发挥出应有的生态效应【l 引。 上述资料皆是从林业科学上来说明大树进城存在的问题以及解决的对策。科 技追求变化、追求创新，它要打破常规，要不断突破现有的常态性束缚，“大树进 城”本身并不符合自然规律，但科技的发展使得“大树进城”变得可能和可行，改变 了大树本身的生存状态和人们的生活状态，科技的这种创造力并不十分关注其与 法律的冲突，但大树进城却需要法律的规范，而目前从法律和政策方面来规范大 树进城行为的，只有国家林业局于2 0 0 9 年5 月3 1 同发布的关于禁止大树古树 移植进城的通知，该通知提出，应禁止大树古树移植进城。近年来，一些地方为 追求城市快速绿化效果，大量移植大树古树进城，不仅造成树木原生地森林资源 和自然生态、景观的破坏，而且由于移植过程强度修枝、切冠，加之养护跟不上， 移植成活率低，对森林资源保护和城乡绿化事业发展造成了极为不利的影响。通 知强调，挖掘大树，异地栽植，违背树木生长的自然规律、改变树木赖以生存 的自然环境，不利于树木生长，破坏了原生生态。从山区或农村移植树木到城里 搞绿化，是一种拆东墙补西墙的做法，不仅不能增加森林炭汇，而且还破坏森林 资源，极不利于巩固多年的林业建设成果。且移植大树古树费用很高，不符合建 设节约型社会的要求制。 综合分析以上文献资料，可以看出，国外建设生态城市是一个科学、完整的 系统工程，不仅包括城市的绿化建设，还包括对能源利用方式、生产方式、消费 方式的改进。而国内仅强调城市绿化建设，大量移植大树古树进城。对于这种现 象，存在多种不同的看法，政府部门认为大树进城有其积极作用，值得提倡。专 家学者认为大树进城弊大于利，不值得提倡，或谨慎提出必须在遵循科学规律的 前提下进行大树移植。而国家林业局的态度表明，大树进城存在很多负面作用， 应该禁止。但目前对大树进城现象的研究，基本是从自然科学的角度出发，而大 树进城到底是否合理合法，在法律上应如何规范，是下文分析的重点。 1 3 研究内容和研究方法 1 3 1 研究内容 本文分为四章，按照提出问题、分析问题、解决问题的思路进行写作，主要 内容如下： 第章为绪论部分，主要介绍本选题的背景和意义，国内外文献综述，通过 对文献资料的分析发现问题、提出问题，丌始下文的研究。 第二章为大树进城现象的概述。首先界定几个关键概念，如什么叫大树，什 么叫古树名木，什么叫大树进城。接着分析大树进城过程中的不同行为和不同种 4 硕l 学位论文 类，包括大树进城和古树名木进城；分析大树进城的演变，从采挖农民房前屋后、 自留山、自留地的树木，发展到采挖天然林区、森林公园甚至自然保护区的林木； 分析大树进城的危害，首先破坏了原生地尤其是农村地区的生态环境，危害国家 的生态安全，其次扭曲了大树的经济价值和生态价值；分析大树进城的各推动因 素，包括生态城市建设的推动，经济利益的驱动，监管的缺失和城乡环境分割的 观念，以上各方面共同促成了大树进城现象的发生。 第三章是本文的重点，考察了规范大树进城行为的法律和政策制度现状。首 先考察的是作为我国林业生产基本法的森林法，其中对大树进城行为没有相关 规定，森林法实施条例中也没有具体的实施措施。其次是对古树名木的保护， 根据城市绿化条例的规定，对古树名木的保护局限在一个很小的范围，即城 市或者是更小的市中心，而没有拓展至广大的农村地区和林区。这就直接导致相 关的地方立法以此为蓝本，只保护城区内的古树名木，而没有将农村的古树名木 纳入保护范围。对城市和农村地区采取不同的政策规范，是城乡分而治之的典型 体现，这实际上助长了将农村的古树名木移植进城的风气，造成了农村地区生态 环境的破坏和古树名木资源的无谓浪费。再次，地方性立法和地方政府规章中， 对大树进城行为也未定性，目前只有浙江省森林条例在附则中提出，林木的 采伐包括采挖，使得大树移植行为有了一个可类比适用的法律规范。但全国绝大 部分的省级行政区没有相关规定，存在法律盲区。对大树移植进城全过程进行管 理，并切实保证其移植后的成活率，在地方政府规章中也找不到相关法律依据。 有参考价值的是天津市大树移植技术规程和上海市大树移植技术规程，但 这两个技术规程是当地园林局制定的一个技术性规范，一个具体的工作要求，并 没有法律的约束力和强制力。对古树名木保护方面，地方立法中明确提出对全省 范围内的古树名木统一进行管理的，只有江西省古树名木保护条例，全国尚有 9 0 的省级行政区缺乏相关方面的法律和政策规范。最后指出现行法律制度存在的 缺陷，最严重的缺陷是缺乏对移植行为的定性，以致使得大树进城行为处于一个 很尴尬的无法可依的局面。由于缺乏对移植行为的规范，那么由此就产生了生态 环境破坏的责任无人承担的局面，“谁破坏，谁恢复”原则无法落实，也没有规定 大树移植进城后的成活率应达到的标准，造成了经济利益的损失和资源的浪费。 而本应承担公共服务职能、保障国家生态安全的林业主管部门和城市园林绿化部 门却在政绩追求或者利益驱动下，使得大树进城现象常态化，而目前的法律规范 对于监管机构的职责规定不明确，且缺乏处罚措施，这更加使得局面失范。 第四章以第三章为基础，提出完善大树进城法律制度的建议。首先总结上海 市的成功经验，并分析取得成功的原因。其次提出应补充有关大树进城的规定， 并完善对大树进城的监管制度，加强对古树名木的保护。最后应保障生态环境保 护的科技支持能力。 5 “火树进城”法律问题研究 最后为结论部分，总结全文主要内容，指出本文的创新之处，对本文研究成 果的社会效益和生态效益加以评价，并指出今后工作的展望与设想。 1 3 2 研究方法 本文采用的主要研究方法有： l 、文献研究法。通过收集、整理文献资料，并通过对文献资料的分析，对大 树进城现象形成一个科学的认识，逐步形成自己的观点。 2 、实证分析法。通过具体的案例，分析大树进城的原因、过程及后果，从而 发现管理的疏漏和相关法律的缺失。 3 、比较分析法。包括不同对象的比较，同一对象在不同发展阶段的比较，从 而发现不合理和不合法之处，并指出背后真正原因。 4 、环境科学和环境法学相结合的分析方法。环境法学必须以环境科学为基础， 必须以生态规律为依据，这样才能起到应有的作用【1 5 】。同理，大树进城也要符合 生态规律，而不能盲目仿效，造成不必要的浪费。 5 、法律的经济分析方法。运用经济学工具分析法律制度的结构和过程，考察 权利和义务的配置是否有效率，公共决策是否真正能体现公众利益。现有法律制 度和监管制度的有哪些缺陷，是否达到制度设计的预期f 1 6 1 。通过对上述问题的研 究，为文中解决对策的提出提供理论基础。 6 硕上学位论文 第2 章大树进城的基本概念、危害及产生原因 2 1 “大树进城”的界定 2 1 1 大树、古树名木的概念 之所以首先要严格界定大树的概念，是因为现在的城市搞绿化，所移栽的树 木直径在15 c m 以上的占了3 5 ，属于大树。例如上海市在19 9 7 年移植了胸径15 c m 左右的大树5 万多株，西安市在2 0 0 8 年引进了直径3 0 c m 左右的大树1 0 0 0 0 株， 而这些大树如果不注意科学采挖，会严重破坏原生地的生态环境，在移植进城后 如果不精心护理，这些大树又很难成活，造成资源的浪费。 那么，何谓大树? 根据建设部1 9 9 9 年发布的城市绿化工程施工及验收规范 1 0 o 1 条中说明：“移植胸径在2 0 c m 以上的落叶乔木和胸径在1 5 c m 以上的常绿乔 木，应属大树移植。”另外天津市大树移植技术规程在2 1 条中说明：“大树 一般指胸径2 0 c m 以上的落叶乔木租胸径1 5 c m ( 或高度6 m ) 以上的常绿乔木”， 又在3 2 条中详细规定：“移植胸径2 0 e m 以上的落叶乔木、胸径1 5 c m 以上( 或 高度6 m 以上) 的常绿乔木、冠幅3 m 以上( 或高度4 m 以上) 的灌木、地径5 c m 以上( 或树龄超过2 0 年) 的藤本，属于大树移植。”需要说明的是，城市绿化工 程施工及验收规范是由天津市园林管理局主编，经国务院建设部审查，批准为 推荐性行业标准，而天津市大树移植技术规程也是由天津市园林管理局主编， 并参照建设部城市绿化工程施工及验收规范以及天津城市绿化工程施工技 术规程，结合天津市园林绿化的实际情况而编写的。由此可得知天津市大树移 植技术规程中关于大树的概念是有一定权威性和参考价值的。又因为城市绿 化工程施工及验收规范编写于1 9 9 9 年，而天津市大树移植技术规程编写于 2 0 0 8 年，根据“新法优于旧法”的原则，可以大致得出大树的概念：即指胸径2 0 c m 以上的落叶乔木和胸径1 5 c m ( 或高度6 m ) 以上的常绿乔木。界定大树的概念， 在法律上明确了一个技术参数，为控制大树进城的规模和数量圈定了一个更科学 合理的范围，也便于实际操作和管理。 在大树进城的热潮中，一部分古树名木也被移植进城。自古以来，古树名木 被称为“活文物”、“活化石”。据调查，全国各地现存古树名木中，绝大多数是珍贵 稀有树种。那么，何为古树、名木? 根据城市绿化条例第2 5 条的规定：“古 树一般是指树龄在百年以上的树木，名木是指具有重要历史价值和纪念意义的， 或是树种珍贵、树形奇特属国内外稀有罕见的树木。” 2 1 2 “大树进城”的概念 “大树进城”实际上是一个约定俗成的说法，而不是一个严格的法律概念。何 “大树进城”法律问题研究 为大树，在2 1 1 中已经界定，那何为“进城”? 根据各地大树进城的实践活动来看， “进城”实际上是大树从乡村到城市的移植行为。移植的概念很常见，例如在“器官 移植”中，移植术( t r a n s p l a n t a t i o n ) 是指将某一个体有活力的细胞、组织或器官即 移植物( g r a f t ) 用手术或其它的方法移植到自体或另一个体( 异体) 的体表上或 体内某一部位【1 7 】。又如在法律移植中，“移植”是指一个国家法律制度的部分甚至 大部分都是从另一个国家法律制度或许多法律集团中输入的一种行为，具体是指 “特定国家( 或地区) 的某种法律规则或制度移植到其他国家( 或地区) 9 90 它所 表达的基本意思是：在鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、 摄取、同化外国的法律( 包括法律概念、技术、规范、原则、制度和法律观念等) ， 使之成为本国法律体系的有机组成部分，为本国所用【博】。综合分析上述“移植”概 念，可以看出移植行为中包括两个主体：供者和受者，包括两种行为：采集和同 化。具体在大树移植的过程中，根据天津市大树移植技术规程中条文的编排， 可明确看出大树的移植大致包括以下三个行为：采挖、运输和栽植。 由此得知“大树进城”的概念是指：从农村地区或者林区采挖、运输胸径2 0 c m 以上的落叶乔木和胸径1 5 c m ( 或高度6 m ) 以上的常绿乔木，并栽植到城市的一 系列移植行为。 由此可见，大树进城包括采挖、运输和栽植。其中需要法律重点规范的是两 个行为：采挖和栽植。其中采挖行为涉及到采挖的林区，采挖的方式，采挖的规 模，采挖的目的，采挖后的补种等。而对采挖行为进行管理的是林业主管部门， 林业部门应引导供方科学采挖，严格控制对大树采挖的行政审批，并监督购买方 在采挖后应承担生态恢复责任。栽植行为涉及到保证对大树的成活、养护，使大 树移植后能真正改善城市的生态环境。 对大树移植行为进行管理的是城市园林绿化部门。大树进城的目的在于满足 城市居民的绿色需求，正是城市居民的绿色需求催生了“大树进城”热，可以说在 大树进城的市场交易过程中，大树的需求决定了大树的供给，而不是像普通的商 品生产，其供给由成本、预期、替代产品的价格等因素决定。因此法律应严格规 范城市绿化部门的大树采购行为，控制大树进城的规模。城市绿化部门也要尊重 客观规律，不能盲目追求“速绿、快绿”效果，不能一昧追求城市绿化率的提高， 而应因地制宜的制定引进计划，发挥大树应有的生态功能。 2 1 3 大树进城的种类 大树进城的种类包括以下两种：大树进城和古树名木进城。遵照现有的法律 和政策，可以看出，大树进城可以分为一般的大树进城和古树名木进城。例如城 市绿化条例第2 5 条特别界定了古树名木的概念，并严格规定了迁移古树名木所 需要遵循的程序。且在近几年国家林业局和全国绿化委员会关于规范树木采挖管 理方面所发布的通知来看，均将一般大树和古树名木作了区分，例如国家林业局 r 硕十学位论文 在2 0 0 3 年所发布的关于规范树木采挖管理有关问题的通知中，将古树名木、 列入国家重点保护植物名录的树木等单列出来，在管理方面与一般的大树相比更 为严格。另外国家林业局和全国绿化委员会在2 0 0 9 年发布了关于禁止大树古树 移植进城的通知，从标题即可看出大树移植进城的不同类别，突出了古树名木的 特殊性和重要性。从实践中考察大树进城现象，也可看出“大树进城”包括一般的 大树进城与古树名木进城，两者在管理的严格程度和移植的用途方面有根本区别。 第一，大树进城 城市园林绿化部门一般愿意选择大树直接移植，而不愿意选择苗木培育，原 因在于政府对大苗培育与大树进城进行了成本一收益分析。移植一棵大树的买树 钱、维护费、运输费等在5 0 0 0 元左右，但大树比小树能提前1 5 年成荫，且不需 要象育苗那样定期养护，只需要保证成活即可【l0 1 。小苗生长慢，不能像大树那样 有立竿见影的生态效果。综合比较，大树进城所花费的时间成本、财力成本更低。 因此各地在进行绿化建设时，“大树进城”现象蔚然成风。但由此也可看出，政府 根据成本一收益分析所做的决定，更多的是考虑经济成本和短期利益，而不是生 态成本和长期利益。 第二，古树名木进城 在大树进城热中，一部分古树名木也被移植进城，根据2 0 0 5 年1 2 月央视今 同说法一档名为古树的叹息的节目，发现在湖北谷城县大树、古树的移植 和买卖现象十分普遍。在去往神农架林区的路上，沿途可以看见很多大树被移植 到路边。而大树的原生长地为天然保护林区，这就意味着根据森林法的规定， 林区里的树木都受到保护，不得随意砍伐和破坏。令人诧异的是，当地林业主管 部门就在神农架森林公园罩办了一个树木繁育开发中心，其工作人员表示，除了 几棵标志性的大树、古树不能买卖之外，其他的均可出卖。当地林业主管部门直 接参与到市场竞争，将古树名木引进城市。这些移植入城的古树名木一般用于两 个方面：一是某些城市为了显示其悠久的历史和深厚的文化，彰显城市品位，积 累旅游资源，倾向于引进古树名木，如银杏、玉兰、水杉、国槐、桂花、榆树等； 其次是某些房地产丌发商，为了楼盘的促销，也十分热衷引进古树名木，并冠以 银合庄园、北美枫情之类的美称，以提升楼盘的竞争力，获取其附加利益。 上述两个用途都体现了当今社会的浮躁心理，只追求经济利益，而不考虑古 树名木的特殊价值。古树名木往往是一个地方的历史见证，孕育着悠久深厚的风 土文化。古树移植将使文化含量消失，而移植后生存坏境的变化也容易导致古树 死亡。古树除特殊情况，如修建国家重点大型工程不移植将被毁坏，其它时候不 宜移植，更不能进城。且古树名木一般生长于自然保护区、森林公园、天然林区、 风景林、母树林以及名胜古迹、革命纪念地内，根据森林法第2 4 条和第3 l 条的规定，上述区域内的树木禁止采伐。古树名木不仅具有大树的一般价值，更 9 “大树迸城”法律i ；o - 1 题研究 重要的是其历史和文化价值。正如美国前国务卿基辛格所言：“天坛很美，但是我 们回美国之后完全可以照样再建一个，可是天坛里面那些古老的柏树是永远无法 复制的”。古树名木是活的文物，具有很高的科研、生态和观赏价值，随意移植到 城市既不合理也不合法，应该坚决取缔。 2 1 4 大树进城的演变 大树进城现象出现初期，农民一般是出售自己房前屋后、自留山、自留地里 种植的林木。根据森林法第3 2 条的规定，农民采伐自留地、自留山、房前屋 后的零星树木不需要采伐证外，其余采伐林木必须申请采伐许可证。由于这些大 树是农民合法的私有财产，有自由处分的权利，且不需要取得采伐许可证，因此， 移植起来比较方便。 但近几年，随着城市对大树的需求量不断增加，农民的私有树木已满足不了 这种需求。且城市绿化部门为达到快速绿化环境的目的，一般会选择直径超过 1 5 e m 的大树，而苗木公司短时间内也无法培育，因此部分苗木商人把目光投向 了森林，包括自然保护区、森林公园、天然林、防护林、风景林、母树林以及名 胜