（国民经济学专业论文）税费改革后农村教育投入保障机制的研究.pdf

中文摘要 我国农村税费改革经过局部试点，积累经验，完善政策，逐步推进，取得了 明显成效，农民负担重的问题得到根本扭转，农村面貌发生了新的变化：农民负 担减轻，农民收入增加，国家与农民在税费征缴方面的分配关系基本理顺。 农村税费改革已经经历了农业税的规范( 2 0 0 0 年一2 0 0 3 年第一阶段税费改 革) ，农业税的降点与免征( 2 0 0 4 年第二阶段税费改革) 。目前正在进行第三个 阶段的税费改革，即在2 0 0 5 年进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力 度，实现2 0 0 6 年全国范围内全部取消农业税。农村税费改革的逐步推进和深化 给农村公共财政尤其是农村教育投入体制带来了深刻的影响和变化。 第一轮税费改革后由于取消了农村教育费附加和面向农民征收的教育集资， 农村教育投入不足的问题开始显现，并随着农村税费改革的深入而不断加重。农 村教育公用经费难以为继，农村学校校舍岌岌可危，农村教师工资拖欠，农村学 校被欠债困饶，农村学生辍学率悄悄上升问题和难题开始一一浮出水面。因 此，在全国范围全面推进和深化农村税费改革的同时，如何保障农村教育，尤其 是义务教育投入的落实，如何保障农村教育事业的发展? 在以农业为主的中部地 区应建立怎样的教育投入保障机制? 如何缩小城乡教育的差距，实现教育公平? 这是农村税费改革大幕拉开后亟待解决的问题，也是本文探讨和研究的主要内容 和方向。 河南省位处我国中部地区，是我国农业大省，南阳市又是河南省的农业大市， 无论是在农村税费改革还是农村教育方面都具有典型意义。因此，我选择南阳市 为研究对象，对南阳税费改革情况和农村教育投入状况和存在的问题进行了深 入、细致的调查，探究问题出现的原因，并以此为突破口，对农村教育投入保障 机制的建立和完善给予探索和研究。 本文共分4 部分。第一部分为引言，介绍本文的研究背景、目的、意义以及 研究的主要问题和思路，并对本文的理论框架和文献综述进行了阐述。 第二部分通过调查研究，客观的反映中西部地区农村税费改革的演变过程， 在此基础上分析税费改革对农村教育投入保障机制的影响。 第三部分探讨税费改革后农村教育投入保障机制存在的问题及产生的原因。 当前农村教育投入保障机制存在的问题很多，税费改革只是一个诱因，需要综合 考察：我国教育投入总量少，经费的分配结构又极不合理：现行教育投资管理体 制还不完善：教育经费管理水平和教育经费使用效率不高：挪用、挤占教育资金 等等。这些原因共同促成了当前农村教育投入保障机制所存在的问题。 第四部分在上述分析的基础上通过理论与实践相结合的方法，探索适合欠发 达地区农村教育投入的合理机制，丰富河南省在农村教育方面的研究。提出了建 立完善的农村教育投入保障机制的政策及建议，并对文章进行了总结。 关键词：农村税费改革农村教育农村教育投入保障机制 a b s t r a c t t h er c 6 姗o fc o u l m y s i d et a ) ( a n de x p e n s eh a so b t a i n c dt h et a n g i b kr e s u l t t h r o u g hm ep a n i a le x p c r i m e n ts i t e ，a c c l l i l l u l a t i n ge x p e r i e n c e ，p e 疵c t i n gp o l i c ya r l d g r a d u a l l ya d v a n c e d t h eq u e s t i o nm a tt h cf h 瑚e r s 盯eb u r d e n c ds oh e 州l yh 船 o b t a i n e dt h er a d i c a lr e v e r s e t h ec o 嘶s i d e 印p e 甜a n c eh 粥h a d 血en e wc h a l l g e ：t h e b u r d e no ft h ef h 珊e r sr e d u c e s ：t h ei n c o m eo fm ef 缸n e r si n c r e a s e s ；t h ea s s i g n m e n t r e l a t i o 芏1 si nt a xc o l l e c t i o na i l dp a y m e n tb e t w e e nt h ec o u i i 时a n d 血ef h n i l e r h a v eb e e n b a s i c a l l ys 仃a i g h t e n e do u t t h ec o l 】1 1 t r y s i 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h ed j r e c t j o 玎 i i h e n 趾p r o v i n c ep o s i t i o n0 l l rc o u n t r ym em i d d l ea r e a ，i so u rc o u n ya 酽i c u l t i l r e b i gp r o v i n c e ，m en a n y a l l gc i t y a l s oi sh e n a np r o v i n c e l sa 鲥c u l t u r a lb i gc 咄 r e g a r d l e s so fi ss p e n d s 血cr e f b r n li nt 1 1 ec o l u l 订y s i d et a ) ( o rt l l er u r a le d u c a t i o na s p e c t a ut oh a v em e 帅i c a ls i 嘶f i c 趾c e n l e r e f o r e ，ic h o o s et l l en a i l y a n gc 时a st h e r e s e a r c ho b j e c t ，s p e n tm er e f o 珊s i m a t i o na n dt h er 眦a 1e d u c a t i o ni n v e s 协1 e n t c o n d i t i o n 甜l dt h ee x i s t e 血c eq u e s t i o nt om en a n y a n gt a xh a st h o r o l l g h l yc a r r i e do n t l l o r o u g i l l y ，m ec a r e f u li 1 1 v e s t i g a t i o n ，i n q l l i r e di m o 也eq u e s t i o n 印p e a r e dt l l er e a s o n ， a n dt a k et h i sa sab r e a c h ，g a v et l l ee x p l o 础o n 趾d 廿l er e s e a r c ht om em r a le d u c a t i o 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p e r i e n c ea 1 1 dt h ee x i s t e n c ei n s u 伍c i e n c y t h ef o u m lp a r tp r o p o s e dt h ee s t a b l i s h r n e m p e 疵c t 九l m le d u c a t i o ni n 、帕s t m e n ts 疵g u a r dm e c h 枷s mp o l i c ya i l dt 1 1 es u g g e s t i o n ， a n dl l a sc a r r i e do nt l l es u m m a r yt ot 1 1 ea n i c l e f i 王l a l l yi s 也er e f e r e n c e 锄dl a t t e r r e c o r d s k e yw o r d s ：m er e f o mo fc o u n t r y s i d et a ) ( a n de x p e n s e ，c o l l l l n _ ) r s i d ee d u c a t i o n ， 删e d u c a t i o n 如v e s t h l e n te n s l l r i n gs y s t e m i i i 郑重声明 y 9 7 8 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没 有剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿 意承担由此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) ： r 禾 洲年，月加日 税费改革后农村教育投入保障机制的研究以河南省南阳市为例 第一章引言 1 1 研究背景、目的和意义 从2 0 0 0 年开始在全国范围内推行的农村税费改革，是继农村土地改革，农 村家庭联产承包制之后的又一次重大改革，是新形势下确保农民增收，农业发展 和农村稳定的重大战略举措。其履盖面之广，影响之深丝毫不逊色于前两次农村 经济体制改革。从运行情况看，农村税费改革已取得了积极的成效，它重新点燃 了农民投身农业生产的激情，再次解放了农村土地生产力，使濒临危机的农业经 济重新焕发蓬勃生机。但是，我们也注意到农村税费改革对现行经济体制，尤其 是对财政体制和教育体制提出了巨大挑战，其中之一就是农村教育投入保障机制 的问题。 我国是一个农业大国，有9 亿农民，6 千多万贫困人口，他们绝大多数分布 在农村。要提高农村劳动力自主脱贫和参与社会发展的能力，其晟重要又最为必 须的途经应当是教育。“教育是对人力资本的长效发展性投资，它具有社会和私 人的双重效益。研究表明，对初等教育投资具有更大的私人效益。”( 中国教育部 财政司副司长陈伟光) 大量的实践经验证明，教育投资对减贫作用位列第一位。 农村教育是农村发展的基础性条件，它对于未来农村的健康发展具有不可估量的 作用。农村税费改革后，如何建立和完善农村教育投入保障机制，是一项极具挑 战性的课题。因为它不仅关系能否保障农村义务教育的健康发展，能否促进农村 职业教育、成人教育、技术教育事业发展，能否减少直至杜绝农村学生流失，也 关系到农民脱贫致富和全面建设小康社会能否在农村实现。因此，深入、系统地 研究税费改革后农村教育投入保障机制的课题，对发展农村教育，改善农村经济， 缩小城乡差距，实现和谐社会都有着重要的意义。 在知识和经验积累的基础上，从2 0 0 3 年起，我从实地调查入手，潜心分析 调查资料，思考和研究农村税费改革后教育投入保障的问题。2 0 0 4 年，本人作 为主持人，承担了河南省教育厅的税费改革后农村教育投入保障机制的研究 这一重点课题。我以历来有重视教育优良传统的河南省南阳市为对象，进行了大 量的社会调查，获得了大量的、十分珍贵的第一手资料，为本论文的写作奠定了 比较坚实的基础。同时，通过对国内当前研究的最新成果以及国家有关方面的政 策的学习和思考，从中受益匪浅，这些文献资料对于本文的观点和分析框架的形 成有较大的帮助。 本文研究的目的及意义： 1 ) 通过调查研究，客观地反映中西部地区农村税费改革对教育投入的影响， 型塞整苎复查堑墼蔓壑垒堡壁塑型堕堡窒二= 燮塑查堂堕里立垄望l 一 对所存在的问题及其生成原因进行系统分析，提出对策建议，并为政府决策提供 依据； 2 ) 深入分析当前农村教育投入保障机制存在的问题，探讨建立和完善农村 教育投入保障机制的途经； 3 ) 通过理论与实践相结合的方法，认识新形势、研究新情况、剖析新问题、 提出新观点、力求在学理的层面为该领域的研究做点微薄贡献。 1 2 理论框架 教育是一种准公共产品。它一方面具有私人产品的属性，使受教育者个人能 够满足较高层次的人生需求，在获取就业机会、较高货币收益及精神享受上更具 有优势，因此，教育可以由私人部门来提供，个人通过市场来获取教育利益；另 一方面，教育也具有公共产品的属性，需要政府的介入。首先，教育具有明显的 外溢效应，外部性特征很强，在受教育者获益的同时，有相当大的一部分教育利 益外溢给社会，从而提高了整个社会的劳动生产率，提高了民族文化与文明程度。 其次，从经济学的角度来说，教育是一种优质品。纯粹的市场提供会造成巨大的 效率牺牲，现实的选择就是由政府出面来纠正由于消费者偏好不合理而导致的市 场缺陷。第三，出于对公平的考虑，教育作为一种人力资本投资，它显然要受到 每个家庭预算的制约，通常贫困家庭缺少这种投资来源。为了使每个孩子都有平 等接受教育的机会，不论是贫者，还是富者，几乎所有的国家均提供免费的基础 教育，并对贫困家庭孩子的教育提供补助。最后，教育的间接性和迟效性也要求 政府承担定的责任。 由此可见，教育的提供不应是单一的模式。如果完全由市场提供，教育的投 资主体由于不可能获得教育的外在收益，他们所提供的教育数量必然低于社会期 望水平，因而必须有政府的介入，将市场收费与政府拨款结合起来，并根据不同 层次教育的边际社会效益与边际社会成本的对比关系来决定政府参与的份额，使 教育的提供在最大程度上满足社会的需要。同时，政府介入教育投资使每一个人 都能获得基本均等的教育机会，避免因教育机会不均等所造成的贫富差距的代距 继承与不平等状况的进一步扩大，实现社会公平。 政府制定公共教育政策的关键，在于从各种层次的教育服务中，识别哪些服 务应由政府承担；哪些服务应在政府补贴的基础上由市场承担：哪些服务应完全 由市场承担，政府只适当地进行市场管制。 农村教育是指发生在农村、为农村人口服务的教育。从教育范围上来说，因 为农村经济发展条件的限制，农村教育一般包括基础教育和高中及职业教育、成 人教育。 税费改革后农村教育投入保障机制的研究以河南省南阳市为例 农村基础教育包括小学教育和初中教育，也有的发展中国家仅包括小学教育。 农村成人教育包括扫盲教育和其他各类成人培训。如下图所示 农村基础教育是我国基础教育的重要组成部分。基础教育具有较强的公共产 品属性，效益外溢性很大，因为基础教育反映了一个社会文明程度的高低。基础 教育的普及是一个国家培养适应现代人才的必要条件，许多政府将识字及基本数 理能力的提高作为普及初等教育的首要目标，并把它作为衡量一个国家人力资源 素质的重要指标。从投资的社会回报率来看，对初等教育的投资收益率，无论在 发达国家，还是在发展中国家，都比对中等和高等教育的投资收益率要高。因此， 义务教育包括农村义务教育的资金筹集，主要由政府财政拨款解决。 农村职业教育和成人教育等属于非义务教育，在某种程度上类似私人产品， 具有一定的排斥性和竞争性。同时，在效用与利益上也有独占性，任何教育支出 的直接受益者是受教育者个人家庭。因此，非义务教育应采用市场提供为主、政 府补贴为辅的筹资方式。 1 3 文献综述 关于税费改革后农村教育投入的问题，国内许多学者已经和正在进行研究和 探讨，各种观点林立，真可谓“仁者见仁，智者见智”。 1 3 1 关于教育经费投入 吕炜课题组( 2 0 0 5 ) 通过对我国教育经费投入问题的研究，认为一国政府的 公共支出活动总是在既定的体制框架下进行的，对教育的公共支出行为受到教育 层次、一国政府公共财政收支状况及国家不同时期的经济发展水平的制约。政府 的公共教育支出水平随着经济的发展呈现出阶段性特点。发展中国家在经济起飞 到发达阶段这一过程中，应随国民经济的增长而不断提高公共教育支出在国家经 济总量中的比重。 农 批 一 蝴 一 一 一 一、 一 一 一 一 譬馁 税费改革后农村教育投入保障机制的研究以河南省南阳市为例 江文涛、刘秀梅( 2 0 0 5 ) 通过测算1 9 9 5 2 0 0 1 年农村义务教育公共投资的 基尼系数，并按照其支出结构和对差异变化进行分解，得出结论：公共投资中， 公用经费支出使基尼系数增大，基建和专项支出使基尼系数减小，而个人经费支 出对基尼系数的贡献程度最大：在基尼系数的变化中，结构效应具有促进增大的 作用，而个人经费支出对结构效应的影响最大；不同层次的公共投资对基尼系数 的影响不同，高层政府对农村义务教育的投资保障更充分，会减小地区间的差异 程度。 1 3 2 关于农村教育投入的现状研究 张守祥( 2 0 0 5 ) 认为落实“以县为主”农村义务教育管理体制，目的是加强 农村义务教育管理，保证经费投入，减轻农民负担，促进农村义务教育持续健康 发展：关键是从根本上实现两个转变：即农村义务教育的责任从主要由农民承担 转到主要由政府承担，把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为 主；重点是解决好教育管理的权责结合、人财事相对统一的问题，提高教育资源 的统筹和配置效率。 林淼葛新斌( 2 0 0 4 ) 分析了现行的“以县为主”的农村义务教育管理体制， 认为在以农业为主的县域经济条件下，仍然无法解决农村义务教育经费短缺问 题。而教育经费短缺与农村税费改革没有直接关系，其根源在于县域经济发展低 下，致使政府筹措财政性教育经费的能力偏低，而且财政转移支付力度也极为有 限。 1 3 3 对农村教育投入存在的问题和原因分析 魏后凯杨大利( 1 9 9 7 ) 认为中国基础教育财政的分权化改革产生了一些负 面效应。基础教育筹集经费的责任被转移到县及县以下的基层地方政府，中央和 省财政开始把绝大部分资源投放在非义务教育特别是高等教育上。在多渠道筹集 教育经费的借口下，地方政府也很容易推脱自己应该承担的发展义务教育的责 任，同时由于基础教育财政的层层下放，而中央和省政府又没有建立一个健全的 转移支付制度或运用其它政策手段来平衡地区之间的教育财政，地区经济的不平 衡发展就必然会引起地区间教育经费的严重不平等。地区间教育经费的不平等又 将会引起地区间教育发展机会的不平等。因此，中央和省级政府有必要通过转移 支付或其它途径平衡地区之间的教育财政，以逐步缩小地区间教育发展的差异。 刘泽云胡延品( 2 0 0 3 ) 在研究了我国农村义务教育财政体制的困境后得出结 论：农村义务教育出现的拖欠教师工资、学校基本办学条件得不到保障、学校债 务负担沉重等等问题表面上看是投入问题，或者说是由经费短缺造成的，但从根 本上讲是体制问题，即农村义务教育财政体制问题。 税费改革后农村教育投入保障机制的研究以河南省南阳市为例 1 3 4 农村教育投入的有效措施 贾康( 2 0 0 5 ) 认为要划分清中央和地方各级政府的职能。各级政府职能的合 理设置要通过“一级事权”来解决。中央一级和省以下各级政府的事权应按投资 权来进行划分，理清中央与地方政府的事权、职能，并在此基础上形成详细的事 权明细单。 谈松华( 2 0 0 3 ) 则认为农村教育是中国教育改革和发展的重点，如果没有中 央财政的大幅度转移支付，农村税费改革可能会造成农村教育的严重困境。因此， 要积极推进农村教育创新。 骆勤( 2 0 0 4 ) 在进行了我国教育支出的财政分析后提出：加大教育投入力度， 提高财政教育支出水平：优化三级教育投资结构，明确基础教育的优先地位。 1 3 5 国外农村教育投入的借鉴 徐辉( 2 0 0 3 ) 通过对农村教育的研究，认为尽管世界各国社会制度和经济发 展水平不同，但大多数国家都很重视农村教育的发展，并在以下方面取得了宝贵 的经验，对我国推进农村教育的发展有一定的借鉴意义： 1 ) 实施“全民教育”，大力提高农村人口的整体素质。 2 ) 通过立法和政策保证农村教育发展。 3 ) 政府提供农村教育的经费支持。 4 ) 农村职业技术教育灵活高效。 5 ) 非正规农村教育促进社区发展。 以上这些研究，为本文的研究提供了思路和方法，更重要的是为本文的研究 提供了方向。1 ) 对于税费改革后农村教育投入问题，全国和其他省份都有研究， 以研究全国农村教育投入的为多，但是，对于一个地区，尤其是城市化水平较低 的中部地区的一个市县农村教育投入问题的研究，寥寥无几，其政策建议普适性 是否有助于问题的解决尚未可知：2 ) 对于农村教育投入经费短缺的原因的研究， 大多停留在税费改革的影响上，但是从深层次角度寻找原因的还不多见；3 ) 对 现阶段农村教育投入的问题和原因分析的比较多，而对到底建立一个什么样的农 村教育投入保障机制研究的却不多。本文试图运用前期调研过程中所获取的资 料，在前人研究成果的基础上进行更进一步的探索，力求能够对现阶段农村教育 投入保障机制的研究有所贡献。 1 4 本文研究的主要问题、思路与结构 本文属于应用性研究，以河南省南阳市税费改革后农村教育投入保障机制为 研究对象，集中研究了以下几个问题：( 1 ) 从河南省南阳市税费改革入手，分析 税费改革后农村教育投入保障机制的研究以河南省南阳市为例 南阳市农村教育投入的现状，并总结出税费改革对农村教育投入的影响：( 2 ) 结合全国的情况，分析现行农村教育投入保障机制存在的问题以及产生的原因； ( 3 ) 在借鉴国外农村教育及国内学者研究的基础上，对建立完善的农村教育投 入保障机制提出了自己的观点和对策，寻求问题的突破点。 本文采用实证分析的方法，以全面贯彻党的“科教兴国”战略为宗旨，以农 村税费改革后农村教育投入保障机制为重点，认真总结税费改革的经验、成效， 借鉴国内外农村教育研究的优秀成果，采用宏观把握与微观剖析相结合，综合研 究与专题研究相结合的方法进行研究。首先分析了农村税费改革的发展过程及对 农村教育投入带来的影响；然后对当前农村教育投入保障机制所存在的问题及其 产生的原因进行了分析；最后总结全文并提出了相应的政策建议。 本文共分4 部分。第一部分为引言；第二部分分析税费改革的演变及对农村 教育投入保障机制的影响；第三部分探讨税费改革后农村教育投入保障机制存在 的问题及产生的原因；第四部分提出了建立完善的农村教育投入保障机制的政策 及建议。 6 税费改革后农村教育投入保障机制的研究以河南省南阳市为例 第二章农村税费改革对农村教育投入保障机制的影响 农村税费改革的本质是减轻农民负担，增加农民收入，促进农业发展和农村 稳定，即为解决“三农”问题而实旌的。到目前为止，农村税费改革已经进行了 农业税的规范( 2 0 0 0 年一2 0 0 3 年第一阶段税费改革) ，农业税的降点与免征( 2 0 0 4 年第二阶段税费改革) 。目前正在进行第三个阶段的税费改革，即在2 0 0 5 年进一 步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度，实现2 0 0 6 年全国范围内全部取 消农业税。农村税费改革的逐步推进和深化给农村公共财政尤其是农村教育投入 体制带来了深刻的影响和变化。与此同时农村教育投入不足，农村教育公用经费 难以为继，农村学校校舍岌岌可危，农村教师工资拖欠，农村学生辍学率悄悄上 升问题和难题开始一一浮出水面。因此，在全国范围全面推进和深化农村税 费改革的同时，如何保障农村教育，尤其是义务教育投入的落实，如何保障农村 教育事业的发展? 在以农业为主的中部地区应建立怎样的教育投入保障机制? 如何缩小城乡教育的差距，实现教育公平? 这是农村税费改革大幕拉开后亟待解 决的问题，也是本文探讨和研究的主要内容和方向。 河南省位处我国中部地区，是我国农业大省，南阳市又是河南省的农业大市， 无论是在农村税费改革还是农村教育方面都具有典型意义。因此，我选择南阳市 为研究对象，对南阳税费改革情况和农村教育投入状况和存在的问题进行了深 入、细致的调查，探究问题出现的原因，并以此为突破口，对农村教育投入保障 机制的建立和完善给予探索和研究。 2 1 农村税费改革的演变和发展过程 2 1 1 南阳市第一轮农村税费改革情况 南阳市位处河南省西南部，市辖区一市2 区1 0 县，2 3 1 个乡镇，4 6 8 7 行政 村，总面积2 6 6 万平方公里，总人口1 0 3 5 万，其中农业人口8 9 0 8 万人，是河 南省耕地面积最大，农业人口最多的市。我国农村税费改革是从2 0 0 0 年开始， 采取的是局部试点，积累经验，完善政策，逐步推进的“渐进式”改革。 南阳市是从2 0 0 2 年3 月开始进行农村税费改革。在第一阶段税费改革中， 改革的内容可概括为“三取消，两调整，两改革”。重点是对农业税的征收进行 规范。具体内容是：( 1 ) 取消乡统筹与面向农民征收的行政性具体收费和政府性 基金；( 2 ) 取消农村教育集资与现有涉及农民的政府的集资：( 3 ) 取消屠宰税： ( 4 ) 逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；( 5 ) 调整农业税政策；( 6 ) 调 整农业特产税政策；( 7 ) 改革村提留征收和使用办法；( 8 ) 改革共同生产费征收 和使用办法。经过改革，农业税收由原来的四税农业税、农业特产税、牧业税、 税费改革后农村教育投入保障机制的研究| ；上河南省南阳市为例 屠宰税为现在的两税两附加( 农业税、农业特产税及其附加) 。 作为农业大省，农业四税对中部地区农民纯收入，地方财政及地方税收的影 响是很大的，这种影响可从表2 - l 中反映出来。 由表2 1 可见，农村税费改革对河南省这样一个农业大省的影响和意义是不 言而喻的，其中对县乡两级政府尤其是乡政府财政的影响更是巨大。 在第一个阶段税费改革后，南阳市农民负担大幅度减轻，农民收入明显增加， 2 0 0 2 年南阳市农业税及附加总额为7 1 8 7 1 7 万元，比改革前的2 0 0 1 年农民税费 负担总额减少7 0 8 7 6 4 万元，减负4 9 7 ；亩均减少5 7 2 元，减负4 9 7 ；人均 减少7 8 元，减负4 9 6 。在2 0 0 2 年的基础上，2 0 0 3 年南阳市进一步减少农业 税及附加总额，当年实现的农业税总额6 1 7 0 6 万元，其中农业税正税5 7 7 6 5 万元， 农业特产税3 5 7 7 万元，比2 0 0 2 年减负1 4 。 表2 1 农业四税对地方财政及农民负担的影响 单位：千元 农民年人均农业四税负耕地亩均农业四税农业四税农业四税农业四税 农业四税负担占农民年人年负担农占地方全占乡镇财占县乡财占地方全 担金额( 元均纯收入的比业四税金 部财政收政收入的政收入的部税收的 人。年)例( )额( 元，山。入的比例比例( )比例( )比例( ) 年)( ) 全国 3 3 3 01 4 l1 5 9 43 9 82 7 4 69 9 9 4 3 2 、 河南 2 2 9 41 0 91 4 8 36 7 44 6 5 l1 6 9 27 4 3 注( 1 ) ；2 0 0 1 年农业税总额包括农业税、农业特产税、屠宰税、乡统筹、村提留五项 合理负担及其他收费集资。 ( 资料来源：农业比较税收洪凯温思美孙良嫒管理世界 2 0 0 4 年第一期) 2 1 2 南阳市第= 轮税费改革情况 2 0 0 4 年南阳市进入农村税费改革第二个阶段，农业税税率由2 0 0 2 年税费改 革时核定的7 下调到4 ，降低了3 个百分点，农业税附加随正税同步降低； 调整农业特产税政策，全面取消除烟叶以外的农业特产税；农业税直接征收现金， 实行夏季一季征收。当年实现农业税及附加税总额4 1 1 7 3 万元，比2 0 0 2 年减少 3 0 9 4 9 万元，减幅4 2 9 。不仅如此，2 0 0 4 年后南阳市实行了对种粮农民的直接 补帖，补贴金额达3 7 6 0 万元。两项相加，2 0 0 4 年农民实际减负增收6 1 9 ，直 补降点后，全市农民人均负担3 1 1 元，亩均负担2 1 9 元。最高的唐河县人均4 7 4 元，亩均2 4 7 元；最低的南召县人均9 2 元，亩均1 2 8 元。 通过两个阶段的税费改革，南阳市农民负担得到大幅度减轻，农民收入明显 增加，同时也使农业财政收入大幅度下降。详见表2 2 ： 从表2 - 2 中可以看出，南阳市从2 0 0 2 年到2 0 0 4 年三年的税费改革中，农 税费改革后农村教育投a 保障机制的研究以河南省南阳市为例 业税总额从2 0 0 1 年的1 4 2 7 4 8 2 万元下降到2 0 0 4 年4 1 1 7 3 万元，减少l0 1 5 7 5 2 万元，减负7 1 ：耕地亩均年负担从2 0 0 1 年的1 1 5 元减少到2 0 0 4 年的2 1 9 元， 减少9 3 1 元，减负8 1 ：农民人均年负担从2 0 0 1 年的1 5 7 1 元减少到2 0 0 4 年 的3 1 1 元，减少1 2 6 元，减负8 1 。 表2 2南阳市2 0 0 1 年2 4 年农业税总额及农民负担一览表 年农业税总比上年减耕地亩均农民人均比上年减 份额( 万元)少( )年负担年负担少( ) ( 元)( 元) 2 0 0 11 4 2 7 4 8 21 1 51 5 7 1 2 0 0 27 1 8 7 1 74 9 75 7 27 84 9 6 2 0 0 36 1 7 0 61 44 9 1 96 5 0 81 4 2 0 0 44 1 1 7 33 32 1 93 1 13 2 ( 资料来源：南阳市税费改革领导小组) 2 1 3 南阳市第三轮税费改革情况 2 0 0 5 年是改革攻坚的关键一年，要继续调整国家与农民的分配关系，进一步 推进以农村税费改革为主要内容的农村综合改革试点，促进农村经济社会全面进 步。2 0 0 5 年深化农村税费改革试点工作的主要任务是：进一步减轻农民负担， 规范、完善农村分配关系，积极稳妥的推进建立精干高效的农村行政管理体制和 覆盖农村的公共财政制度，加快以农村税费改革为主要内容的农村综合改革试 点。 2 0 0 5 年农村税费改革的主要内容是：进一步扩大农业税免征范围，加大农业 税减征力度。对国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税；尽一步降低其它地区 农业税税率，其中2 0 0 4 年农业税税率降低1 个百分点的省份再降低4 个百分点， 2 0 0 4 年农业税税率降低3 个百分点的省份再降低2 个百分点。农业税附加与正 税同时减征或免征。 全面取消牧业税。因减免农( 牧) 业税而减少的地方财政 收入，中央财政将安排专项转移支付给予适当补助，具体补助方案由财政部会同 国务院农村税费改革工作小组制订并报国务院批准后实施。省级财政和有条件的 市、县财政要继续安排必要资金支持基层改革，不得将减免农业税形成的资金缺 口留给基层。鼓励地方根据自身财力条件，自主决定扩大农业税免征范围，其自 主免征农业税减少的收入从2 0 0 6 年开始列入中央财政对地方转移支付的测算补 助基数。 2 0 0 5 年南阳市全面免征农业税，同时继续对种粮农民实行直接补贴，对购置 大型农机具的农民给予适当补贴，对小麦良种推广项目给予适当补贴，简称“一 免三补”惠农政策。“一免三补”政策的落实，使全市农民直接得到实惠5 7 0 1 5 万元。其中免征农业税使全市2 2 0 多万农民再次减负4 0 1 7 6 万元，亩减负3 3 元， 9 税费改革后农村教育投入保障机制的研究以河南省南阳壶塑型 人均减负4 6 5 元，农民实现了农业税的“零税负”：对种粮农民直接补贴，使全 市2 2 0 多万户农民直接增收1 3 8 1 9 万元，亩均增收1 1 0 4 元；小麦良种推广项目 补贴面积2 8 2 万亩，补贴金额2 8 2 0 万元：对购置大型农机具的农民补贴资金2 0 0 万元。 税费改革规范了农业税的征收，减轻了农民负担，理顺了国家与农民之间的 分配关系，使农村经济重新唤发了生机。同时，我们也可以看到，税费改革使农 业财政收入大幅度下降，这就使得对乡镇财政依赖极大的农村教育陷入了困境。 2 2 税费改革对农村教育投入保障机制的影晌 2 2 1 税费改革前后农村教育投入保障机制的变化 农村税费改革，是我国在发展市场经济的过程中，对城乡经济差距不断拉大 而采取的一项财政体制改革。其影响集中体现在三个方面：乡镇机构数量，农村 教育尤其是义务教育管理体制和县乡财政管理体制。其中农村义务教育支出是基 层财政支出结构中的重中之重，在以农为主的地区的财政支出中占有很高的比 重，因此，税费改革对农村义务教育投入的影响也最大。 在中国从计划经济向市场经济的过程中，财政体制的每一次变动，都给农村 教育投入带来重大影响。1 9 8 0 年代，在财政包干体制的改革下，地方财力不断 增强，中央出台了关于教育体制改革的决议，明确规定农村义务教育实行三 级办学，两级管理体制，即县、乡、村三级办学，县、乡两级管理。在资金渠道 上确立了利用财、税、费、产、社、基等来源多渠道筹措经费。1 9 9 4 年财政实 行分税制，各级政府间财力格局发生了变化，地方财力的增长受到了限制，一些 贫困地区县乡两级政府开始出现财政赤字，而教育的投入体制并未作出相应调 整。乡镇政府负担大部分义务教育经费，而县以上政府只承担补助贫困地区和少 数民族地区义务教育经费，中国农村的义务教育进入了“以乡镇为主”的阶段。 乡镇政府( 含村) 承担了绝大部分的义务教育投入，包