（财政学专业论文）中国农村义务教育投入体制变革研究.pdf

摘要 农村税费改革以来，在基层财政e t 臻困难的情况下，农村义务教育投入体制 应当如何改革，这已成为社会的一大热点话题。本文对此话题拟作一详细探讨。 全文共分三个部分。 第一部分是改革开放以来农村义务教育投入体制变革及问题分析。笔者详细 地分析了改革开放以来财政包干体制、分税制和税费改革等不同制度安排对我国 农村义务教育的影响。认为县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费 这种政府间财力与义务教育事权责任的不对称，是造成农村义务教育经费短 缺的重要制度原因；而中央的转移支付过于倾斜于发达地区，并且很不规范，使 得转移支付平衡地方教育投入不平衡的功能没有得到有效地发挥。基于农村义务 教育投入不足的现实，千方百计寻找解决农村义务教育经费短缺的新途径新办法， 成为当前农村义务教育发展面临的最紧迫的现实任务。 第二部分是农村义务教育财政投入体制改革思路。笔者从公共品理论、义务 教育的外部效应、以及福利经济学和社会学的观点出发，认为政府应当承担起农 村义务教育的主要筹资职责，并且鉴于信息不对称等原因农村义务教育应当主要 由地方政府提供，以满足地方对教育的不同偏好。从上述理论出发，结合我国的 现实，笔者设计了政府负担农村义务教育的模式：因地制宜，确定在农村义务教 育投入中各级政府应承担的比例，并建立对农村义务教育投入的专项转移支付制 度。但笔者也指出上述设想的实现有赖于我国财政体制和预算体制的改革。 第三部分是农村实行教育券制度的可行性探讨。首先介绍了我国实施教育券 的背景、含义和理论依据，及国外部分地区教育券的实践。指出国外教育券的主 要作用在于促进公立学校与私立学校的竞争，以实现教育的公平和效率，我国部 分地区基于教育投入不足推行的教育券虽然有一定的理论依据，但从实施效果看， 由于投入太少，旨在动员民间投资的教育券并没有起到“四两拨千斤”的作用。 如果大面积推广，对我国的贫困地区则可能会带来新的不公平。因此，在我国“普 九”尚在攻坚、“扫盲”还在加快步伐的今天，现阶段发展农村义务教育关键不是 推行别人还在试行的教育券等市场方式，而是如何加大政府对农村义务教育的投 入。同时提倡“公办不择校、择校找民校、名校办民校”，把节省下的这一部分钱 用于贫困地区的教育拨款，这样做不但有利于公平，也有利于效率。笔者最后指 出，从长期看，我国的农村义务教育投入不足的根本解决，有赖于政府对教育的 重视。 本文力图通过对当前农村义务教育发展现实的全方位、多角度、多侧面的系 统描述和比较分析，揭示其存在的主要问题，从而有针对性的提出对策建议。全 文综合运用了经济学、社会学及人类学的相关研究方法，按照提出问题、分析问 题、解决问题的思路展开论述。 关键词：公共品教育券教育投入体制变革 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r mo ft h er u r a lt a x a t i o na n df e e s ，i tb e c a m eah o tt o p i co ft h es o c i e t y , i nt h es i t u a t i o nt h ef i n a n c eo ft h eb a s i cl e v e li sp u z z l ed o md a ya n dd a y , h o ws h o u l dt h e s y s t e mo fi n v e s ti ne d u c a t i o no fr u r a lo b l i g a t i o no fr e f o r m t h i st h e s i s ，w i l ld e t a i l e d d i s c u s st h i sc e r t a i na u t h o ro ft o p i c t h ef u l lt h e s i ss e p a r a t e di n t ot h r e es e c t i o n s a l t o g e t h e r t h ef i r s ts e c t i o n ，w h i c hi sa n a l y z e do ft h es y s t e mt h a ti n p u ti ne d u c a t i o no ft h e o b l i g a t i o n ，h a sb e e nt r a n s f e r r e ds i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g - u p ih a v ea n a l y z e dt h e d i f f e r e n ts y s t e m sa r r a n g e m e n to ff i s c a lr e s p o n s i b i l i t y , t a xd i s t r i b u t i o na n dt h er e f o r mo f t a x a t i o na n df e e s ，s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g - u pi nd e t a i l ，w h i c hh a si m p a c to nr u r a l c o m p u l s o r ye d u c m i o no fo u rc o u n t r y a r g u i n gt h a tt o w n s h i pg o v e m m e n to ft h ec o u n t y , i n w e a k l yf i n a n c e ，h a su n d e r t a k e n t h em o s to b l i g a t i o ne d u c a t i o nf u n d s - - s u c h i n t e r - g o v e r n m e n to w n e r s h i p o f p r o p e r t yr i g h t s a n dd u t i e sa n dr e s p o n s i b i l i t i e s r e s p o n s i b i l i t yo fc o m p u l s o r ye d u c a t i o na l ea s y m m e t r i c ，i st h ei m p o r t a n ts y s t e mr e a s o n t h a tc a u s i n gt h ee d u c a t i o nf u n d so fr u r a lo b l i g a t i o ni ns h o r ta n dt h et r a n s f e rp a y m e n to f c e n t r a lg o v e r n m e n t ，h o w e v e r , o v e r l yi n c l i n e st ot h ed e v e l o p e da r e aa n di r r e g u l a t i o n ， m a k i n gt h ef u n c t i o nw h i c hl o c a lo b l i g a t i o ne d u c a t i o nt r a n s f e rp a y m e n ti n p u tb a l a n c e t h eu n e v e nh a sn o tp l a y e de f f e c t i v e l y c o n s e q u e n t l y ，b a s e do nt h er e a l i t yo ft h er u r a l o b l i g a t i o nw i t hi n s u f f i c i e n ti n p u ti ne d u c a t i o n 1 0 0 k i n gf o rt h en e wm e t h o do fs o l v i n g t h ee d u c a t i o nf u n d so fr u r a lo b l i g a t i o ni ns h o r tb ye v e r yp o s s i b l em e a n s ，b e c o m i n gt h e m o s tu r g e n tr e a l i s t i ct a s kf a c e di np r e s e n tt h a tr u r a lo b l i g a t i o ne d u c a t i o n a ld e v e l o p m e n t t h es e c o n ds e c t i o ni sc o n s i d e r i n gw a yo fr e f o r ms y s t e mt h a tf i n a n c ei n p u to fr u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o n m yo p t i o n sr u nf r o mt h et h e o r yo ft h ep u b l i cg o o d sa n dp o s i t i v e e x t e r n a le f f e c t so fc o m p u l s o r ya n dv i e wf r o mw e l f a r ee c o n o m i c sa n d s o c i o l o g y ， c o n s i d e r i n g t h a tt h eg o v e r n m e n ti ss u p p o s et ob e a rt h e d u t yo ff i n a n c i n gr u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o nm a i n l y a l s oh e r ei nt h er e a s o n so fi n f o r m a t i o na s y m m e t r i ce l c ， t h el o c a lg o v e r n m e n ts h o u l db ea f f o r d e dt h er u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，i no r d e rt o s a t i s f yt h ed i f f e r e n tp r e f e r e n c et oe d u c a t i o no fp l a c e p r o c e e d i n gf r o ma b o v e m e n t i o n t h e o r i e s ，c o m b i n i n gt h er e a l i t yo fo u rc o u n t r y , ih a v ed e s i g n e dg o v e r n m e n t sm o d eo f b e a r i n gr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ：a d j u s t i n gm e a s u r e st ol o c a lc o n d i t i o n s ，c o n f i r m i n g t h ep r o p o r t i o nw h i c ht h ea l lg o v e r n m e n t ss h o u l db e a ri nt h ei n p u ti ne d u c a t i o no ft h e r u r a lo b l i g a t i o n ，a n de s t a b l i s ht h ep r o j e c tt r a n s f e r p a y m e n ts y s t e mt o t h ei n p u ti n 3 e d u c a t i o no fr u r a lo b l i g a t i o n b u tt h ea u t h o rp o i n t so u tt h a ta b o v e m e n t i o n e dr e a l i z a t i o n t h a ti m a g i n e sd e p e n do nt h er e f o r m so ft h ef i s c a ls y s t e mo fo u rc o u n t r ya n df i s c a l b u d g e ts y s t e m t h et h i r ds e c t i o ni st h ef e a s i b l ed i s c u s s i o nc a r r y i n go u tt h ee d u c a t i o n a lv o u c h e r s y s t e mi nt h ec o u n t r y s i d e h a v i n gi n t r o d u c e dt h em e a n i n go ft h ee d u c a t i o n a lv o u c h e r a n dt h ep r a c t i c eo fs o m ef o r e i g ne d u c a t i o n a lv o u c h e ro fr r e a ，b a c k g r o u n da n dt h e t h e o v e t i cf o u d a t i o np u r s u i n gt h ee d u c a t i o n a lv o u c h e ri no u rc o u n t r y ，p o i n t i n go u tt h a t m a i nf u n c t i o no ff o r e i g ne d u c a t i o n a lv o u c h e ra p p l i e st op r o m o t i n gt h ec o m p e t i t i o n so f t h ep u b l i cs c h o o la n dp r i v a t es c h o o l ，f o rr e a l i z et h ee q u i t ya n de f f i c i e n c yo fe d u c a t i o n t h o u g h ，t h e r ei sac e r t a i nt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no nt h eb a s i so fc a r r y i n go u te d u c a t i o n a l v o u c h e rw h i l ee d u c a t i o ni n p u ta ts o m ea r e a si no u rc o u n t r y y e t ，b e c a u s eo ft h ei n p u t i n s u f f i c i e n c y , s e e nf r o mi m p l e m e n t i n ge f f e c t ，t h ee d u c a t i o n a lv o u c h e rt h a tp u r p o r t st o m o b i l i z en o n - g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tm a d en ou s ei nt h el o n gt i m e i f p o p u l a r i z e db ya l a r g es c a l e ，i tm a yb r i n go nt h en e wu n f a i r n e s st ot h ep o v e r t y - s t r i c k e na r e ai no u r c o u n t r y a tt h ed a yo f “n i n e y e a rc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ”i ss t i l la s s a u l t i n gf o r t i f i e d p o s i t i o n ，“e l i m i n a t i n gi l l i t e r a c y ”t o d a ya l s oq u i c k e n i n gs t e pi no u rc o u n t r y , t h ek e yo f d e v e l o pr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni sn o tp u r s u et h em a r k e tm o d e lo fe d u c a t i o n a l v o u c h e la tp r e s e n ts t a g e ，t h a to t h e r sa r ei nt e n t a t i v e ，b u th o wi n c r e a s i n gt h ei n p u ti n g o v e r n m e n t se d u c a t i o nf u n d ，r e c o m m e n d i n g “p u b l i cs c h o o ln o ts e l e c t i o n ，s e l e c t i n g s c h o o lf o rp r i v a t es c h o o l ，f a m o u ss c h o o le s t a b l i s h i n gp r i v a t es c h o o l ”，u t i l i z i n gt h i s s a v i n g a l l o c a t e st oe d u c a t i o no fp o v e r t y s t r i c k e na r e a f o rt h i s ，i ti sn o to n l yf a v o r a b l e t ot h ee q u i t yb u tt o e f f i c i e n c y ia r g u et h a tf i n a l l y , t h eb a s i cs e t t l e m e n to ft h er u r a l o b l i g a t i o n o fo u rc o u n t r yw i t hi n s u f f i c i e n t i n p u t i ne d u c a t i o n ，s t i l l d e p e n d so n g o v e r n m e n t sa t t e n t i o nt oe d u c a t i o n t h et h e s i st h a tt r yt od i s c o v e rt h es u b j e c tp r o b l e mo fc u r r e n t l yr e a l i t yo fr u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o nd e v e l o p m e n tw i t ha l l d i r e c t i o n ，m u l t i a n g l e ，n u m e r o u s s i d e s s y s t e md e p i c ta n da n a l o g ya n a l y z e ，t h u sp o i n to u tp r o p o s i t i o nc o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s t i o np e r t i n e n t l y t h ef u l lt h e s i sh a si n t e g r a t i v eu s e de c o n o m i c s ，s o c i o l o g ya n d a n t h r o p o l o g i c a lr e l e v a n tr e s e a r c hm e a s u r e s ，l a u n c hd e s c r i b i n ga c c o r d i n gt ot h et r a i no f t h o u g h to f p u t t i n gf o r w a r dt h ep r o b l e m ，a n a l y z i n gt h ep r o b l e m ，s o l v i n gt h ep r o b l e m k e yw o r d ：p u b l i cg o o d s e d u c a t i o n a lv o u c h e r e d u c a t i o n a li n p u t s y s t e mr e f o r m 4 独创性声明 y 8 9 7 9 6 7 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中做了明确 的说明并表示了谢意。 签名： 勒五哞日期：五蝤圳多 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文。 t 保密的论文在解密后遵守此规定) 签名： 0 引言 o 引言 o 1选题背景 “春种一粒籽，秋收万颗粮”，教育投资对提高农民收入的作用是不言而喻的。 在税费改革的大潮中，面临着高达4 0 ( 2 0 0 2 年数据) 的县级财政赤字和基层政府 的财政困境，有两大问题很值得我们去探究：一是农村义务教育应该选择何种财 政投入体制? 二是在政府对农村义务教育投入增加有限的情况下，能否推广教育 券，通过改变教育拨款的方式，动员民间教育投资，实现教育的均衡发展? 基于 上述问题，笔者选择了农村义务教育投入体制变革研究作为自己的硕士毕业 论文，深入系统地分析了中国农村义务教育投入体制存在的问题，并据此提出了 笔者的一管之见。 o 2 研究成果综述 在经济学界，有关农村义务教育的理论探讨和调查研究从未中断。对于现行 的农村义务教育投入体制，目前的主流观点是义务教育属于公共品，应由政府提 供，并且，大部分学者认为义务教育的筹资责任应当由县、省和中央共同承担。 如国务院发展研究中心“农村义务教育研究”课题组经过研究认为( 2 0 0 4 ) ，农 村义务教育面临很多问题，核心是在筹资方面过分依靠基层政府。目前正在实施 的“分级管理，以县为主”的改革缓解了部分矛盾，但仍然存在很多问题。因此他们 建议全面调整不同层级政府间责任关系，建立相对集中型筹资体制，重点是要突 出省级政府的义务教育投入责任，形成省级政府与县级政府的合理责任分担机制。 中央政府的责任主要为通过转移支付将地方财力均等化。 国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊根据国际经验也得出了类似结 论。他根据国际经验：日本( 1 9 8 0 年) 中央政府承担了初等中等教育经费的2 5 4 ， 县级政府( 相当于我国的省) 承担了6 7 8 ；美国联邦政府( 1 9 7 9 年) 承担了8 5 ， 婀f 政府承担了4 0 1 ；德国( 1 9 7 8 年) 联邦政府承担了o 3 ，州政府承担了7 4 2 ， 得出的结论是：无论是发达国家，还是发展中国家，都是由中央和地方政府共同 负担初等教育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担了更大的责任。 2 0 0 3 年教育部作出的调研报告从人口大国迈向人力资源强国中也建议解 决“义务教育不义务”的问题，实行全免费的九年义务教育。在建立省级统筹教 育与人力资源开发管理体制框架和新的国家公共财政总体框架基础上，由省级统 筹管理九年义务教育，其管理体制和投资体制的模式由省级政府自行决定。对那 些西部和边远西及财政状况薄弱的省( 自治区) ，依法实行完全或不完全的中央转 中国农村义务教育投入体制变革研究 移支付，保障九年义务教育的实施，对农村特别是贫困地区先行启动九年义务教 育全免费制度。 另外，马国贤教授( 2 0 0 2 ) 指出分散型的教育投资配置模式虽然调动了地方 政府和社会大力兴办初等教育的积极性，但也造成了农村义务教育经费短缺和区 域发展的不平衡：首先它违背了义务教育的初衷，将政府的义务变成了农民的义 务，致使义务教育由本应政府提供的公共品变成了农家子女难以享受的奢侈品； 其次，这种投资体制造成了各地区教育资金投入上的差距，损害了义务教育的公 平。 有关打破教育垄断，推行教育券以动员更多资源投向教育的探索中，学者则 颇有争议。 如周其仁教授( 2 0 0 2 ) 撰文提倡教育券的推广；周运浓( 2 0 0 4 ) 认为教育券 制度是改革政府教育投入的重要制度，能激发教育公平竞争，实现教育选择权力 均衡化和增大民主监督力度。我国政府教育经费在投入依据、投入程序上均存在 重大弊端。实施教育券制是改革的明智选择，但尚需具备相应条件：教育研究 杂志主编高宝立先生( 2 0 0 4 ) 认为教育券制度是在我国目前教育发展背景下的 次有意义的探索，值得试验和推广。他还建议各地的教育行政领导应当尽快把这 样一种改革的举措提到议事日程上来。 当然也有许多人认为教育券制度并不是一种完美的制度，不是解决教育公平 问题的惟一途径。中国教育学会教育政策与法律研究专业委员会理事长劳凯声教 授( 2 0 0 4 ) 认为教育券制度的确能够优化资源配置，增加人民的选择权，对中国 的教育改革发展有很大的意义。但是它一旦实旖后政府将不能保证学校之间的公 平，会导致资源流向好的学校，造成“富校越富，穷校越穷”。湖南师范大学的曾 坤生教授( 2 0 0 2 ) 认为教育券制度是一种更有效率的制度安排，是向更加规范的 市场制度迈进的一种过渡形式。这种过渡体现了制度变迁的强烈的路径依赖和渐 进性，作为一种选择可以在若干地区发挥积极作用，提高教育教学效率。但是这 并不意味着它就是最优的最终的选择范式。因此，在选择教育券这种制度安排时， 一定要注意运作的规范和其本身的演进性。长兴县副县长熊全龙先生( 2 0 0 4 ) 认 为教育券在实施过程中可能遇到一些问题，比如公办薄弱学校难以维持生存；学 生培养费标准提高；教师工资财政专户将被取消和人事管理制度面临新挑战等。 这些都需要采取相应的对策予以解决。 改革开放以来农村义务教育投入体制变革及问题分析 1 改革开放以来农村义务教育投入体制变革及问题分析 8 0 年代以前，中国的义务教育一直实行国家办学、中央集权、财政单一供给 的管理模式，接受教育基本上足一种福利：学生只需交纳很少的学杂费，e 学的 成本比较小，且较穷的家庭还可眺减免学杂费甚至给予补贴。因此，在这样的制 度下，尽管很多乡村的义务教育是匕 质量牺牲为代价，但义务教育还是得到了较 大发展。 1 1财政包干体制下的农村义务教育 1 9 8 0 年，我国开始实行“划分收支、分级包干”的新财政体制，在这一体制 下，中央可支配财力不断碱弱，地方财力得到加强，教育经费的管理相应改为由 中央和地方两极财政切块安排的投入体制，即：中央只负担中央各部门所属高等 院校、中等专业学校和技工学校的经费，并对地方教育进行专项补助；地方只负 责地方管理的高等院校和中、初等学校经费。从此，初等教育投资的分配和管理 开始全部交由地方负责。不过，当时为了保证初等教育在体制转型后的正常发展， 我国在实行这一新体制的同时，作为过渡曾规定初等教育的经费筹集和管理仍由 省来负责。 随着经济改革的不断深入，为适应进步扩大地方自主权改革的需要，教育 体制采取了更加分权的管理模式，并且确立了多渠道筹集经费的方针。1 9 8 4 年在 农村开始征收农村教育费附加，用于发放中小学民办教师工资、福利待遇和补充 公用经费的不足，负担比例与管理方法由各地方政府自行决定。1 9 8 5 年中共中 央关于教育体制改革的决议中明确规定乡村义务教育实行三级办学、两级管理 的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。在资金渠道上确立了利用财、 税、费、产、社、基等来源，多渠道筹措经费。1 9 8 6 年中华人民共和国义务教 育法的颁布和实施，以法律形式正式确定了义务教育的这一新体制。该法规定， “实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责 筹措，予以保证”，同时提出了“地方负责，分级管理”，谁办学谁掏钱的原则。但 当时并未对各级政府的职责作出明确的规定。1 9 8 9 年，国家对财政体制进行改革， 决定在乡一级建立财政，把包括教师工资在内的十几种支出放在乡财政，这项改 革更强化了“谁办学谁掏钱”的农村义务教育投入体制。1 9 9 2 年发布的义务教育 法实施细则，进步把以地方为主负担教育经费的特征加以明确。该细则要求， “地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方 “地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方 。余桔云，公共对政下农村r 艾务敦育投入问题研究，中目期刊网学位论文2 0 0 3 年，第1 4 页 中国农村义务教育投入体制变革研究 各级人民政府受责筹措。中央和地方财政视具体情况，对经济困难地区和少 数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助”。 由于我国农村义务教育学校主要由乡镇一级政府设置，因此按上述规定，乡 镇将负担大部分义务教育经费，而县级以上政府则只承担补助贫困地区和少数民 族地区农村义务教育经费的责任。正是在这种情况下，我国农村的义务教育进入 “以乡镇为主”的阶段，乡镇一级政府( 包括村) 承担了绝大部分的义务教育投 入，包括解决校舍危房、改善办学条件、提高教师待遇、筹措民办教炻工资、管 理学校财产及推动本地学生入学的实施工作等等。在新的办学体制和教育财政体 制下，义务教育的投入有了显著增长。但这种增长并没有维持很长时间就因为农 民来自农业的收入陷入了长期的停滞状态而放慢了。东部地区的乡镇政府( 如苏 南) 因乡镇企业的发展弥补了种植农业的收入下降，支撑了乡镇财政。然而，在 比较贫困、资源又非常缺乏，交通不便，市场信息落后的农村，乡镇企业很难发 展起来。同时由于对地方的政府官员考核往往是用地区的发展速度作为评价标准， 使得官员的兴趣集中在经济发展和投资环境的建设，以及见效快的工程上，如道 路的修建、城市改造以及乡镇企业的创办以及一些“面子工程”等。教育在政府 划分财政资源的时候往往是排在后面，资金得不到保证。在领导体制上，主管教 育的领导往往在同级领导的排位上是靠后的，一般进不了核心领导成员中，在对 同级财政的分割上很少有发言权。这样的状况就使得当地的教育很难得到足够的 资金保证，甚至在地方政府的优先项目资金不够时，往往会减少教育上的资源。 很多贫困地区，不但谈不上加大教育投资力度，即便是按照规定给予教育的费用 也得不到保证，教育经费常常还被截留、挪用，以用于经济方面的建设。由于学 校没有财政上的自主权，造成了从8 0 年代后期一直到9 0 年代，贫困地区在进行 大规模建设时，出现了教师工资大规模拖欠，辍学率上升，学费暴涨，城乡教育 机会差距扩大等现象。 1 。2 分税制下的农村义务教育 1 9 9 4 年分税制带来的结果是财政收入重新向中央财政集中，地方财政变得薄 弱起来。各级政府间财力格局变了，然而教育的投入体制并没有作出相应的调整， 中央和省级政府的教育事业费大部分用于高等教育，对义务教育只承担补助贫困 地区和少数民族地区的责任。这就造成了一个扭曲的现象：中央和省级政府掌握 了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承 担了绝大部分义务教育经费这种政府间财力与义务教育事权责任的不对称， 。财经杂志编辑部编，转型中国 社会科学出版社，2 0 0 3 ，第2 7 6 页 4 1 改革开放以来农村义务教育投入体制变革及问题分析 加剧了农村基础教育经费紧张的矛盾，是农村义务教育经费短缺的重要制度原因。 许多研究者将这种不对称状况形象地称之为“小马拉大车”和“大马拉小车”。 农村义务教育经费不足导致的结果是：农村教师工资拖欠成了大问题，许多学校 负债运转，而且这一状况由于“普九”的强制推行更是雪上加霜。 我国在1 9 8 6 年就通过了义务教育法，要求到2 0 0 0 年实现雄心勃勃的、 面向所有儿童的小学六年、初中三年的义务教育( “普九”) 。但是因为没有实 施的机制和资金配套计划，义务教育法中所规定的全民九年制义务教育的目标根 本无法实现，且当时经济建设的任务压倒一切，使该部法律成为一部徒具虚名的 “豆腐法”。出于现实考虑，1 9 9 6 年的“九五计划和2 0 1 0 年教育发展规划”考虑 到各地区的不同情况，对这个目标进行了适当的调整，采取了分步实施的策略。回 配合“普九”的推行，中央制定了增加对教育的财政支出的政策，实际上用于义务教 育的支出绝对值也有所增加，( 财政部1 9 9 9 年) ，但仍然远远不能满足“普九” 的资金需求。在此情况下，中国自下而上的行政负责制最终导致的结果就是中央 点菜，地方买单。 在地方政府，“普九”一度是很多教育部门的硬性任务。各地上下级政府之 间、政府与相关部门之间也层层签订了“普九”责任书。全省把“普九”纳入党 政干部的政绩考核内容，有的地方甚至采取了“一票否决”制。经过层层下压， “普九”的任务最终传递到了对小学与初中办学负主责的乡( 镇) 、村。由于没 有另外的政府间转移支付，地方政府在没有办法的情况下只好寻找资源来力图实 现普九。为了达到“普九”目标，许多乡( 镇) 、村不惜下了血本，向农村合作 基金会、农村互助会贷款，向农民集资，让施工队垫资等等，最终欠下难以偿还 的债务。根据农业部农业经济研究中心对全国部分地区的调研，截至2 0 0 0 年“普 九”验收前夕，四川全省完成“普九”和正在完成“普九”的县的教育负债总额 达3 9 亿元，这一数字在湖北省是2 1 亿元，陕西省是1 5 亿元。 巨额债务不仅使学校的发展难以为继，甚至影响到学校的正常运转。工头和 其他债主经常到学校讨债，尤其是开学收费时间和节假日前，校长更是为应付讨 债耗费心力。有些校长因为债主的诉讼而频频被法庭传唤。有一所乡镇中心学校 校长一个学期内出庭应诉达五次之多，严重影响了学校的正常运转。 1 3 税费改革对农村义务教育发展的影响 2 0 0 0 年3 月，安徽省率先在全国进行税费改革。在农村税费改革启动之前， 中国农村义务教育事实上已经形成了依靠农村教育附加费维持学校日常运转，依 。吴敬链等，比较第4 辑，中信出版社，2 0 0 2 年：【美】黄佩华等，中国义务教育与公共财政( 比较为论文集) 。胡一帆，农村义务教育偿债难题，财经网络版，2 0 0 3 年总第8 2 期 5 中国农村义务教育投入体制变革研究 靠教育集资解决农村义务教育基建经费的格局。税费改革对农村义务教育最大的 影响是取消了来自农民、专门用于教育的农村附加费，教育集资以及教育投入上 的义务工等。对于农村集资实幸亍“事一议”。对学校教师工资、公用经费和危 房解决的资金来源也分别做出了规定：教师工资由县里负责，普遍的做法是把乡 镇的某些财政收入控制起来，用于乡镇教师工资发放，由县里设立专户，原乡镇 财政不足的部分以及教师工资中新增部分由县进行补足，教师个人持有银行卡， 工资由县财政通过银行直接拨付，保证教师工资发放；学校的运行费用由学杂费 来保证，不足部分则由县里与乡里负责；学杂费管理取消“零帐户”，设立银行 专户；危房改造由省里专项负责，县市进行配套。为了保证税费改革的进行，对 学校的收入进行了严格规定，杜绝学校乱收费，对教材费用、课本费用给予明确， 并要求合并乡村学校，进行布局调整，精简教师等。由于取消了教育附加费和教 育集资，教育经费缺口加大。因此，要想使税费改革不影响到农村义务教育的正 常维持和发展，就需要省及中央财政进行比在税费改革前更多的转移支付。 事实上，在安徽，农村义务教育经费缺口正是靠各级政府的财政转移支付以 及挤占其他方面的经费得以解决的。据教育部对安徽省的统计，2 0 0 0 年，中央给 安徽省用于教师工资的专项转移支付是2 8 8 亿元，省级政府配套2 0 0 0 万元。但被 取消的教育费附加和教育集资毕竟平均每年约为1l 亿元。当年，安徽全省农村义 务教育经费总投入比上年减少1 1 8 6 亿元，下降4 6 4 。全省8 5 个农村县( 市、区) 中有4 5 个投入总量比上年有所减少。总投入的减少带来了生均经费和生均公用支 出水平的下降。其中小学和初中生均公用经费分别下降8 和1 6 。学校建设性投 入也大幅减少。不过由于税费改革已经上升到了政治的意义，变成了一种政治的 符号，其成败直接影响到地方官员的政绩，义务教育的稳定与否成为税费改革成 败的关键指标。因此，为了保证义务的顺利发展，在2 0 0 1 年，安徽省调减市、县 财政上解l 亿元，全部用于农村义务教育，要求全省农村初中、小学教师工资上 收到县( 市、区) 统一发放，并建立了责任追究制度和奖励制度，这些措施的实 施基本保障了教师工资的发放。 从全国的实践来看，并不是因为要发展农村义务教育才要进行税费改革。但 是税费改革却带来了一系列的后果，使义务教育得到了重视。 1 、对各方权利边界给予清楚的划分 税费改革前，在学校、乡村政府和农民家长之间，尽管有一定的制度性框架， 但在操作中有很多细节是模糊的。在这种情况下，通常的趋势是力量决定权利， 谁的力量大，谁的权力大，谁就相应地占据资源空问中更有利的位置，拥有更强 。以上安徽税费改革的数据引自：郭建如，基础教育财政体制变革与农村义务教育发展占 制度分析的视 角，社会科学战线，2 0 0 4 年第l 期 6 1 改萆开放以来农村义务教育投入体制变革及问题分析 的挤占能力、控制和调配的能力。乡村官员可以安排自己的亲戚到学校工作，乡 政府为了自身的利益或完成某种政绩性的任务，常常挤占学校的经费，向农民进 行非法摊派。而工资预算，公用经费预算也只是走过场，因为这些费用是归政府 管理的，而学校也是归政府管理的。在实行零帐户的情况下，所有的资金都归政 府统一支配，学校在财政资源分配上的声音小、力量弱，资金筹集和使用效率都 很低。这些都大大地影响到了学校的独立性与正常运行。在农村，甚至出现村政 府通过控制小学要求学生家长交纳税费的现象。因为学校虽然在与政府打交道时 处于弱势，但学校掌握了对学生家长来说的一种重要资源教育机会，这使学 校相对于身为学生家长的农民又处于某种强势，通过学生向家长收取各种费用， 而侵犯这些农民家长的利益。学校征收的学杂费由于没有预算，是由学校在几乎 没有监管甚至记录的情况下征收、管理和支出，效率低下。家长由于没有足够的 权威和力量，从而承担了教育的大部分成本。为了确保税费改革的进行，更高级 次的政府对违反规定的行为给予了严格的检查和严厉的惩处。并且将学校从乡村 政府中摆脱出来，获得了较大的独立性，其次就是削弱乡村政府职能，控制其财 力，并要求对政府机关进行精简。如教师工资上划，由县里负责：实行工资卡制 度，由银行直接拨付，这就使得乡镇政府接触不到教师的人员经费。在学杂费的 管理上，取消零账户，在县财政设立专门账户，而不是乡政府来管理，维持了学 校的日常运转。危房资金则采用上级负责的专款形式。新的制度增强了对原来弱 者农民的保护，一方面明确收费的依据，规定了限额，使农民对自己的权利 与义务比较清楚；另一方面，在制度的设计上强调了他们意愿的重要性，比如抬 高了“一事一议”的门槛。对于另强者学校，则推行一费制，严格规范了 其收费的范围，使学校与政府从农民中筹集资金的空间大大缩小。安徽省税费改 革的这个教训和经验显示，如果不建立教育资金相对独立的运行制度，不对各方 权利边界给予明确的划分，就无法保证教育的正常运行。 2 、为孵决教育机会豹不平等提供新的平台 教育资本的分配不公平是社会不平等的重要原因。在知识社会中，这点就更 为突出。而在我国，因为体制上的原因，许多人无法得到义务教育的机会，因此 而形成的不平等在市场经济下越来越突出。进行税费改革，强化转移支付力度， 实现义务教育资源的均衡化，对于解决长期以来的教育资源分配的不平等提供了 很好的契机。实施义务教育的中小学公立化、标准化为实现教育资源的公平性提 供了条件，经费主要由国家来承担，减少了来自农村家长的阻力，这为农村子女 流动将会起到非常重要的作用。但是应该注意到标准化教育可能带来的弊端。农 村的辍学率居高不下，其中一个很重要的原因在于没有为学生设计好出路，在学 生大部分不能进入高等学府的情况下，所讲授的内容又脱离了农村的现实。因此 中国农村义务教育投入体制变革研究 应改革过去层层选拔的精英式教育，鼓励兴办基础教育阶段中的非义务教育，为 不同阶层的学生提供多样化的教育，是非常必要的。而基础阶段非义务教育形式 的存在既使乡村教育形式多样化，又能促进公立教育的发展，但前提应当是公立 学校的发展能够保证乡村的每一个孩子能享受到国家所提供的义务教育的权利。 但税费改革也对现有的农村义务教育投入体制提出了新一轮的挑战。 l 、以县为主的教育投入体制难当重任 在乡级财政困难暴露出来后，中央校正各级财政财权与事权关系的举措就是 把义务教育的主要责任由乡镇提到县。2 0 0 2 年5 月1 6 日，国务院下发了关于完 善农村义务教育管理体制的通知。通知规定，农村义务教育的直接责任者将由 过去的“以乡镇为主”提升为“以县为主”，从而使得乡镇一级政府的责任有所减轻。 毕竟，县级