（法学理论专业论文）矿业权流转法律制度研究以安徽省为例.pdf

摘要 在现代经济社会发展中，矿产资源发挥着重要的基础性作用。它已经成为我国工业能源和农 业能源的基础，是寓家财政收入的一个重要来源，要实现矿产资源的合理配置和有效利用，健进 人口、资源与环境的协调和可持续发展，建立完善的矿业权流转带度势在必行。 本文共有夏章，第一章介绍r 研究背景、选题意义、研究现状、研究方法及食j 新之处；第二 章介绍，我国矿业权流转制度的基本理论，包括矿业权的概念及其法律属性、矿业权流转的概念 及其演变过程从无偿到有偿，从行政主导到市场主导；第三章通过介缨了安徽省矿产资源的 概况及矿业权流转现状，通过调查和研究发现了一些既是个性又是共性的问题，包括有偿取得和 无偿取得的双重局面导致矿业权市场的不公平竞争、矿业权税费制度不合理和土地权利与矿业权 存在冲突等闯题；第圈奄分析了上述问题的原因，有立法、政府、企业及中介机构等方蟊的原因； 第五章笔者提出了一些完善的对策和建议，主要有：矿业权韵有偿取得和平等但有差别的原则； 建立以“权利金”为核心的矿业权有偿使用制度；通过“分类化”方式解决当前矿业权与地权 利的关系；放宽对矿业权流转的限制；完善矿业权评估制度。所有这些建议，虽是一家之言，但 还是希望有助予我国矿业权流转法律制度的完善，为以后的矿产资源法荐次修订提供参考。 关键词：矿业权，攘矿权，采矿权，矿业权流转 a b s t r a c t i nt h em o d e me c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，m i n e r a lr e s o u r c e sp l a ya ni m p o r t a n tb a s i cr o l e i t h a sb e c o m et h eb a s i so fc h i n a si n d u s t r i a le n e r g ya n da g r i c u l t u r ee n e r g y , a ni m p o r t a n ts o u r c eo fs t a t e r e v e n u e ，t oa c h i e v ear a t i o n a la l l o c a t i o na n de f f e c t i v eu s eo fm i n e r a lr e s o u r c e s ，a n dp r o m o t e c o o r d i n a t e da n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fp o p u l a t i o n ，r e s o u r c e sa n dt h ee n v i r o n m e n t ，e s t a b l i s ha n d i m p r o v et h em i n i n gf i g h t s t h ec i r c u l a t i o ns y s t e mi si m p e r a t i v e t h i sa r t i c l ec o n s i s t so ff i v ec h a p t e r s ，t h ef i r s t c h a p t e ri n t r o d u c e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，t h e s i g n i f i c a n c eo ft h et o p i c ，r e s e a r c ha n di n n o v a t i o n ；s e c o n dc h a p t e ri n t r o d u c e st h eb a s i ct h e o r yo ft h e m i m n gr i g h t st r a n s f e rs y s t e m ，i nc h i n a ，i n c l u d i n gt h ec o n c e p to fl e g a lp r o p e r t yo ft h em i n i n gr i g h t s ， m i n i n gr i g h t st r a n s f e ro ft h ec o n c e p ta n di t se v o l u t i o n - - f r o mf r e et op a i d ，f r o mt h ee x e c u t i v e - l e dt o m a r k e t d r i v e n ；c h a p t e ri i ib yi n t r o d u c i n ga no v e r v i e wo ft h em i n e r a lr e s o u r c e so fa n h u ip r o v i n c ea n d m i n i n gr i g h t sc i r c u l a t i o ns t a t u sq u o ，t h r o u g hi n v e s t i g a t i o na n dr e s e a r c hh a sf o u n ds o m eo fb o t h p e r s o n a l i t yc o m m o ni s s u e s ，i n c l u d i n gp a i dt oo b t a i na n df r e eo fc h a r g et oo b t a i nt h ed u a ls i t u a t i o nl e dt o u n f a i rc o m p e t i t i o ni nt h em a r k e to fm i n e r a lr i g h t s ，m i n e r a lr i g h t st a xs y s t e mi su n r e a s o n a b l ea n dl a n d r i g h t sa n dm i n i n gr i g h t sc o n f l i c ta n do t h e ri s s u e s ；t h ef o u r t hc h a p t e ra n a l y z e st h el e a s o n so ft h e s e p r o b l e m sr e a s o n so fl e g i s l a t i o n ；g o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s e sa n di n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s ；t h ef i f t h c h a p t e rt h ea u t h o rp u t sf o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o na r e ：m i n e r a lr i g h t sp a i dt oo b t a i na n d t h ep r i n c i p l eo fe q u a lb u td i f f e r e n t i a t e d ；t h ee s t a b l m h m e n to f “r o y a l t y c o m p e n s a t i o nf o rt h eu s eo ft h e s y s t e ma st h ec o r eo fm i n i n gr i g h t s ；c l a s s i f i c a t m n ”w a yt os o l v et h ec u r r e n tm i n e r a lr i g h t sa n dl a n d r i g h t s ；t or e l a xt h er e s t r i c t i o n so nt h et r a n s f e ro fm i n i n gr i g h t s ；i m p r o v et h em i n i n gr i g h t se v a l u a t i o n s y s t e m a l lt h e s es u g g e s t i o n s ，a l t h o u g ho n eo ft h ew o r d s ，s t i l lw i s ht oc o n t r i b u t et oc h i n a sm i n i n g r i g h t st r a n s f e rt h ei m p r o v e m e n to ft h el e g a ls y s t e mt op r o v i d ear e f e r e n c ef o r m i n e r a lr e s o u r c e sl a w ” i nt h ef u t u r eb er e v i s e do n c e a g a i n k e yw o r d s ：m i n e r a lr i g h t s ，p r o s p e c t i n ga n dm i n i n gr i g h t s ，m i n i n gr i g h t sf l o w l l 宁夏大学硕二l 学位论文第一章引言 第一章引言 第一节研究背景及选题意义 矿产资源是自然资源的重要组成部分， 经探明的矿产资源总量约为全世界的1 2 ， 占有量排名世界第9 0 位。 是人类社会经济发展的不可缺少的物质基础。我国已 是一个资源丰富的大国，但由于人口众多，人均资源 面对目益严峻的资源问题，完善的矿业权制度的建立就显得尤为重要。矿业权是矿产资源所 有权派生出来的一项重要的权利。矿业权从过去的禁止流转到现在的合法流转的过程，这种转变 是社会主义市场经济发展的必然结果，也是我国矿业权流转法律制度不断完善发展的必然结果。 我国以前实行的是计划经济体制，在法律体系中对矿业权流转制度规定的相对较少，没有引起法 学家们的注意，法学理论研究相对薄弱，跟不上矿业权流转的现实状况。国际上的一些其他国家 像美国、日本、法国、巴西、越南等都建立了比较先进的矿业权流转法律制度，中国加入w t o 已经十一年了，也应当建立和完善符合我国实际的矿业权流转法律制度，与世界接轨。 矿业权流转法律制度是项重要的制度，法学界专门对矿业权流转法律制度进行研究却相 对较少，这不能不说是一个遗憾。1 9 9 1 年，中国政法大学江平老师主编的中国矿业权法律制度 研究是中国法学领域第一部有关矿业权法律制度研究的著作。但是，由于那时实施的是1 9 8 6 年矿产资源法，法律上禁止矿业权的转让，因此江平老师也未对矿业权流转法律制度进行系 统的分析介绍。本文试着对我国矿业权法律流转过程中现存的一些问题进行仔细的研究，通过对 我国矿业权流转的过去与现在这一演变过程作一个介绍，本着虚心学习的态度，根据我国实际情 况，提出笔者的一些立法建议，希望能够在我国以后矿产资源法的重新修改方面，有所帮助。 第二节国内外研究现状 我国现存的矿业权流转法律制度有着很多不完善的地方，还需要我们对矿业权法律流转过程 中这些地：号进行仔细研究并提出解决对策。而从我国现有的研究成果来看，我国的大多数学者是 从其他的角度来进行研究的，研究方向主要集中在矿业权评估和矿业权市场方面。 矿业权市场理论研究主要的研究对象是国家对矿业权的政策和对矿业权的实际情况做出分 析，大多是参考其他国家的市场经济理论，然后运用到我国的矿业权方面来，制定符合我国实际 情况的矿业权政策。在研究矿业权市场方面的重要成就就是研究了矿业权有偿取得原则。随着矿 业权的逐步发展，专家学者也开始从法学的角度对矿业权进行了认真的研究，大多数学者的研究 内容集中：芷矿业权的法律属性、矿产资源的所有权问题和矿产资源的税费制度方面。 对矿业权法律属性的界定这一传统的理论问题研究，可谓众说纷纭，见仁见智，我国的学 。高志敏、王良健：我国矿产资源开发利用与资产化改革思路，中国矿业2 0 0 7 年第1 6 期。 宁夏大学硕士学位论文第一章引言 者具有代表性的观点有：“准物权说”、“用益物权说”、“特许物权说”。中国社会科学院的梁慧星 研究员在论著中国物权法研究中指出，矿业权是一种可以在一定范围内加以占有、使用、收 益的权利，是用益物权。清华大学法学院的崔建远老师在论著准物权研究中指出，矿业权不 是民法上的一种物权，但在某些方面如物权效力方面与物权爿f 常接近，在法律上可以视为一种物 权，并准用物权法的相关规定。中国人民大学法学院的王利明老师在其著作物权法研究中指 出，矿业权与我国民法学上的物权有着很多相似的地方，矿业权中请人在申请矿业权时，要通过 行政机关的行政审批，应该视为特许物权。 在矿产资源税费制度的研究中，现任国土资源部地质环境司司长关风峻先生曾在关于矿 产资源补偿费的几个观点中认为，矿产资源补偿费是矿业权人对矿产资源的勘查和开采而给予 的一种补偿，其不同于矿产资源的税收。资源税既不是矿产资源有偿使用的结果，也不是矿产资 源的级差地租。北京科技大学袁怀雨教授在资源税与矿产资源补偿费制度改革中认为，我国 现行征收的矿产资源税，没有制定出详细的收缴规则，冈此，袁怀雨教授建议将矿产资源税改为 矿山企业“累进所得税”。 在矿产资源所有权的研究中，武汉大学吕忠梅老师在论矿产资源所有权及其实现一文中 指出，由于矿产资源是埋藏在地下的，与土地有着隶属关系，可以根据这个特点以及矿产资源的 所有权实现为核心线索，以可持续发展为理念，分析了土地使用权的特性，以及与矿业权的区别。 中国政法大学李显冬老师在矿产资源国家所有权的法律内涵一文中，认为研究矿业权，首先 要界定矿产资源的所有权属性的真正内涵，要搞清楚矿产资源的权利归属问题，首先要对矿业权 进行认真的界定，它是建立和完善矿产权流转市场的重要落脚点。 总的来说，关于矿业权流转制度的研究，其视角还是比较宽泛的。但没有对我国矿业权流转 的取得制度、税费制度和与土地权利冲突问题提出一个完善的建议。 因此，笔者试图对矿业权与土地使用权之问的关系作一个探讨，提出“分类化”的思路来协 调它们之间的关系；同时，对矿业权的税费制度提出了“权利金”制度，以解决我国目前的矿业 权税费制度混乱的状态；对矿业权取得的制度，提出了有偿取得和平等但有差别的原则，以解决 我国目前矿业权流转的“双轨制”问题。 在矿业权的内容问题上，美国学者丹尼斯米都斯认为，矿业权只有一种权利，申请一次就 获得勘查和开采等活动的全部权利，而不需要再经过任何重新申请，即不分探矿权、采矿权，只 设立一种矿业权。圆他还认为，在矿业权的申请过程中，国家应该放宽对中请人的限制和约束， 只要符合美国矿产法规定的申请人的资质条件，就可以让他们自行去开发和利用。 日本学者铃木禄弥认为，矿业权应该分为钻探权和采掘权，矿业权视作物权，有关不动产的 规定，均可适用于矿业权。 在矿业权的取得上，他认为矿业权应该通过申请的方式，只有申请 人在申请了矿业权之后，政府才能把矿业权授予申请人。 在矿：i 业权的税费制度问题上，美国学者桑德罗斯奇巴尼认为，矿产资源税费应该包括资源 税、租金和红利。资源税按照矿产的种类和数量缴纳，红利需一次性付清，租金按年度收缴。 加拿大学者h - 范里安认为，矿产资源税费应该包括矿业权租金、采矿税。加拿大各省均征收 【美1 丹尼斯米都斯：增长的极限，李宝恒译，吉林人民出版社，1 9 9 7 年版，第2 5 3 页。 【日】铃木禄弥：物权的变动与对抗，渠涛译，社会科学文献出版社，1 9 9 9 年版，第2 7 9 页。 国【美】桑德罗斯奇巴尼选编，范怀俊译：物与物权，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第5 6 页。 2 宁夏大学硕十学位论文 第一章引言 矿业权租金，有的省有不同的名称，如不列颠哥伦比亚省称之为矿产土地税。 第三节研究方法 本文采用两种方法来分析和探讨我国现行的矿业权流转法律制度：1 、归纳分析法。矿业权 流转法律制度是由矿业权出让、矿业权转让等几个制度所构成的，它是一个法律制度体系。矿 产资源法中并没有完整的规定矿业权流转法律制度，而是分散在其配套的法规及其他规范性法 律文件中。本文通过分析归纳的方法，将涉及矿业权流转的各个法律制度加以归纳，作一个细致 的总结。2 、比较分析法。对我国矿业权流转法律制度的过去与现在进行比较分析，可以制定更 好的法律来完善我国的矿业权流转制度，以便为我国的社会主义建设作出更大的贡献。 第四节研究思路及创新之处 矿业权是矿业权法律流转制度的研究基础，我国法律虽然没有对矿业权给出明确的定义，但 是对矿业权的两个重要组成部分探矿权和采矿权作出了明确的规定。 在矿业权概念研究之后，对我国现行的矿业权流转法律制度的经过有了一定的j ，解，并在此 基础上分析我国矿业权流转法律制度的基本内容。要研究一个制度，必然要对该制度所包含的内 容进行研究和分析，只有在对内容研究充分的基础上才会发现问题，找到不足之处。但是我国对 矿业权的流转制度的建设不够完善，加上其配套的法律法规还存在一些问题。发现的问题不是我 们研究的目的，研究的关键在于解决问题，所以通过大量的研究，针对存在的问题，要提出完善 与解决问题的建议。 本文首先介绍了我国矿业权流转制度的基本理论，包括矿业权的概念、矿业权流转f l 勺概念、 矿业权流转的演变过程。然后通过对安徽省矿业权流转的调查和研究发现流转过程中存在的个性 问题，笔者认为这虽是个性问题，但也映射出我国整个的矿业权流转过程中存在的共性问题，以 期之“一斑”窥我国矿业权流转之“全豹”。因此，笔者对此问题作了仔细的分析，认为有立法、 政府、企业以及中介方面的原因，针对原因，笔者提出了一些完善的建议，主要有：有偿取得和 平等但有差别的原则；建立以“权利金”为核心的税费制度；通过“分类化”的方式来解决土地 权利和矿业权的关系；放宽对矿业权流转的限制；完善矿业权评估制度。 本文的创新之处在于：1 、解释了平等但有差别原则的涵义。2 、提出以“权利金”制度来规 范我国现行的矿业权税费制度。3 、提出了“分类化”的思路用来解决我国矿业权与 ：地权利冲 突的问题。4 、以安徽省矿业权流转存在的问题为切入点，提出了我国矿业权流转制度的完善和 建议。 仂】h 范里安：微观经济学：现代观点，马骧聪译，上海三联出版社1 9 9 4 年版，第2 4 页a 3 宁夏大学硕l j 学位论文 第二章我国矿业权流转制度的基本理论 第二章我国矿业权流转制度的基本理论 矿业权的概念 第一节矿业权及矿业权流转的概念 矿业权这个概念从古罗马法时就出现了，古罗马法认为，矿业权是一种民事权利，由一系列 权利组成，包括探矿、采矿的权利。 按照当时的法律规定，矿产资源是物的一种，矿产资源是 国家所有，但国家有权将某些矿产资源出租给资本家或个人去开采。在罗马帝国的一些大城市像 罗马、庞贝等其他的地方，有很多自由人承租下国家手中的矿产进行开采，这些自由人就是现代 意义上的矿业权主体。他们要向国家提供一定量的矿产品，只要愿意开采的矿业权人，就可以 获得开采出的矿产的一半，另一半要按照当时的制度上交给国家。西方对矿业权的定义及其完善 和发展的鼎盛时期是在二十世纪六十年代，那时随着西方国家大多数走向了工业化，矿产资源的 开发和利用也受到了前所未有的重视。 矿业权，是指探矿人或采矿人依法在已经登记的特定矿区或者：r 作区内勘查、开采一定的矿 产资源，取得矿产品，并排除他人非法干涉的权利，包括探矿权和采矿权。 世界上其他国家对 矿业权的划分主要有一分法、二分法、三分法。 一分法是指按照法律申请矿业权，只要申请了 一次就获得了该矿产资源的勘探和开采的一系列权利，如奥地利；二分法是指矿业权化分为探矿 权和采矿权，它们的取得要按照不同的类别来进行申请，国家矿产资源的主管部门按照申请的类 别来分别授予矿业权，国际上许多国家现在都在采取这种二分法，例如，巴西就把矿业权分为探 矿权和采矿权；三分法是指把矿业权分为采掘权、探矿权和采矿权，例如，利比里亚将矿业权化 分为采掘权、探矿权和采矿权。 我国矿产资源法实施细则第六条规定：“探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的 范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人；采矿权，是指在 依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许 可证的单位和个人称为采矿权人。”我国的现行立法采取了二分法，即把矿业权分为探矿权和采 矿权。 二矿业权的性质 ( 一) 特许物权说 曹幼元、李自如：矿业权析义，中国地质矿产经济2 0 0 0 年第2 期，第3 3 页。 曹幼元、李自如：矿业权析义，中国地质矿产经济2 0 0 0 年第2 期，第3 4 页。 崔建远著：准物权研究，法律出版社2 0 0 3 年版，第1 7 9 页。 王光成：外国矿业权法律制度的几点分析研究，学术交流2 0 0 6 年第1 2 期，第6 3 页。 王光成：o f 国矿业权法律制度的几点分析研究，学术交流2 0 0 6 年第1 2 期，第6 3 页。 4 宁夏大学硕l ：学位论文 第二章我国矿业权流转制度的基本理论一 王利明老师主持编写的物权法草案建议稿( 第3 章) 笫3 7 4 条、第3 7 6 条将矿业权规定 在了“特许物权”一= 铃下。他认为，特许物权是指通过行政特别许可而产生的物权。n 依照我国 行政许可法的规定，矿业权是通过行政许可的方式来获得的。“特许物权说”从矿业权和行 政权力的两者关系出发来进行法律定位的，揭示了矿业权的行政许可的重要特点。和一般的民事 权利相比较，矿业权的中请、审批、登记、授予等各个方面都受n t 行政权力的干涉和约束，与 行政权利有着密切的联系。沿着这个思路的发展方向来看，将矿业权定位为特许物权，有很大的 合理性，其优点在于有助于行政机关的行政管理，并且在这样的立法框架下，更注重矿业权的社 会公共义务。其缺点在于容易让人误认为矿业权是行政权的一种，特别是在我国当前特别重视矿 业权的出让、转让、出租、抵押等方面的情况下，认为矿业权是一种特许物权应该会面临一些挑 战。 ( 二) 用益物权说 传统的观点认为矿业权是用益物权的一种，也是我国物权法采用的观点。物权法在 第三编用：益物权编第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩 涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”可见，我国的物权法把探矿权、采矿权视为用益物 权。用益物权，指对他人所有的不动产或者动产，在一定范围内加以占有、使用、收益的权利。 1 2 拿矿业权来说，矿产资源的使用价值在于矿产资源被开发出来，继而转化为一种矿产品，按照 法律上的分类，矿产品是一种消耗物，我们一般认为在消耗物上是不能成立用益物权的，因此， 采矿权不是法律意义上的用益物权。在探矿权的情况下，权利人勘探矿床的目的是为了探明矿床 的使用价值存在与否以及它的价值大小，为将来的采矿活动做好必要的准备。探矿权的活动就是 在符合法律设定的条件下获得采矿权，在探矿阶段，探矿权人并没有获得矿产资源的使用价值， 其获得矿床的价值与用益物权相比较有着很大的差别，因此，矿业权就不能归于用益物权的范畴。 “用益物权说”的落脚点是矿业权与国家资源所有权之间的关系，它主要是解释采矿权的他 物权性质。但由于矿产资源的枯竭性，其不能满足用益物权的构成要件，与用益物权的理论有着 不符的地方，因此笔者不同意矿业权是用益物权的说法。 ( 三) 特别物权说 普通物权与特别物权的区分一直就存在着，“普通物权，是由民法典规定的物权，因此又称 为民法上的物权；特别物权，又称为准物权，指由特别法规定的具有物权性质的财产权。”1 3 根据 这种分法，矿业权是特别物权。特别物权这种界定主要说明了矿业权的来源，按照特别法优先予 一般法的原则，特别法上设定的物权，优先适用；在没有设定的情况下，则可准用物权法中的一 般原则。但毕竟“特别物权说”没有概括出矿业权的特征与本质，如果依此说为基础来进行制度 构建，并没有什么指导意义。因此，笔者认为矿业权是一种特别物权，但不能以此来对其进行定 位。 王利明主编：中国物权法草案建议稿及说明，中国法制出版社2 0 0 1 年版，第9 0 页。 1 2 梁慧星、陈华彬著：物权法( 第四版) ，法律出版社，第2 5 5 页。 玎陈华彬著：物权法，法律出版社2 0 0 4 年版，第8 7 页。 5 宁夏大学颁十学位论文第二章我国矿业权流转制度的基本理论 ( 四) 准物权说 准物权是传统物权的孪生姐妹，对于准物权的定义究竟为何，理论上尚无统一的见解。中国 政法大学张俊浩老师认为，“准物权，是指某些性质和要件类似予物权、准j j 物权法规定的财产 权”。“也就是说，只要具备物权的成立要件，但不能归于传统的物权法范围的权利，就可以归类 到准物权的范畴。根据这种判断，矿业权即属于准物权。“准物权说”是日本民法和我国民国时 期民法的通说，并为现代我国台湾地区民法学界所承认。应该说准物权的概念首先强调了矿业权 与传统物权之间存在着不同，其次强调了矿业权是一种物权，具有物权效力，可准用物权法上关 于物权的一般规定，具有较大的合理性和科学性。 准物权和特许物权的提法各揭示了矿业权的一个重要特点，无所谓谁对谁错，而且两者之间 也没有本质上的冲突和矛盾。但在矿业法中采取怎样的定位，如何进行制度建设，却是一个值得 思考的问题。应该说，准物权的法律界定重在强调矿业权的财产属性，而特许物权的界定则在强 调对矿业权的行政管理。 笔者认为，在我国以后制定矿业权法律的时候，应该将矿业权界定为“准物权”。理由如下： 1 、“准物权”的界定可以大大地减少立法成本和节约立法资源 将矿业权界定为准物权，在适用的过程中，除了按照矿产资源法的特别规定以外，可以 直接适用我国的物权法、民法通则及其他的民事法律中关于物权的相关规定，这样，凡是 物权法、民法通则等民事法律有一般的规定，像物权优先于债权、先设立的物权优先于后 设立的物权等在特别法中就可以不必要再作出规定，这大大地减少了立法成本，也节约了我国的 立法资源。 2 、“准物权”的界定也离不开一定的行政管理 矿业权是国家所有权派生出来的一种权利，因此，矿业权的取得离不开国家的授予，矿业权 人的权利也就必然受到国家所有权的约束，而且，在矿业权的取得、审批过程中也离不开定的 行政管理，这就必然需要行政机关对矿业权进行一定的约束和治理。“准物权说”在重视矿业权 人的合法权益保护的前提下，也没有忽视社会公共利益，把矿业权人的合法私人利益和社会公共 利益有效地结合起来了。 3 、“准物权”的界定可以起到保护矿业权人的作用 目前，我国在对矿业权人的合法利益方面的保护很不理想，矿业权人没有得到像其他物权人 那样的同等保护。另外，由于矿业权人的知识水平有限，没有认识到矿业权是一种法律规定的私 权，不能很好地利用手中的法律武器来保护自己合法的利益，当权利受到危害时，也得不到法律 的救济。“特许物权说”对于矿业权人合法利益的保护只有在矿业权人向行政机关请求时才能获 得一点帮助，因此，矿业权人的利益往往被忽视。当前，我国正在努力完善矿业权出让方面的建 设，将矿业权界定为准物权，可以享有物权的一些财产属性，这有助于矿业权市场的良性发展， 有助于矿产资源的最佳配置，更好地发展矿业权流转市场。 基于以上三点理由，笔者认为，在我国的民事法律和矿业权的立法中应该把矿业权界定为准 物权。 1 4 张俊浩主编：民法学原理( 上册) ，中国政法大学出版社2 0 0 0 年修订版，第3 9 7 页。 6 宁夏人学预 学位论文第二章我国矿业权流转制度的基本理论 三矿业权流转的概念 流转原本是经济学上的一个词汇，是指商品或资金在流通过程中的周转。在我国，流转一词 最早出现在经济学界，大多数时候被经济学界的专家学者们用来描述产权的流转。我国产权的概 念来源于西方经济学界，现代西方产权理论，是在对传统西方微观经济学、福利经济学的根本缺 陷进行思考和批判的基础上形成的，是由科斯( r o n a l di t c a s e ) 、威廉姆森( o l i v e rw i l l i a m s o n ) 等人提出的。“产权”概念大致相当于法学中所说的物权、债权和股权的总称。产权理论认为， 资源的优化配置离不开产权的明确，离不开市场交易，即产权的流转。 在法学上，流转这个词最早运用于土地法学领域。”在这一时期，有许多研究的方面涉及土 地使用权流转、土地承包经营权流转、宅基地使用权流转等等方面的文章或论文出现。从这以后， 很多专家学者开始在其论文和论著中使用“流转”这个概念，它的使用范围越来越广，逐渐扩展 到物权的各个领域。然而值得一提的是，在法学界广泛使用“流转”这个概念的同时，专家学者 却很少对它下过定义，予以明确规定。王利明老师曾在其论著中对“流转”下过定义，他认为流 转是指同一权利客体在不同主体问的转移。”笔者认为，根据流转主体隶属关系的不同，流转包 含两层含义，即分为纵向的、具有隶属关系的流转以及横向的、平等主体之间的流转。具体而言， 纵向流转可称为出让，横向流转可称为转让。 将“流转”这一概念延伸到矿业法律制度中，就形成了矿业权流转这一概念。矿业权流转是 指矿业权作为一种民法上的财产权利，在不同的民事主体之间发生的相互让渡的活动，包括矿业 权出让和矿业权转让。“ 第二节我国矿业权流转制度的演变过程 矿业权出让制度的演变 从1 9 8 6 年我国颁布实旌矿产资源法至今二十六年的时间里，我国矿业权原始取得制度 大体经历了三个阶段：第一阶段为无偿授予的阶段，第二阶段为有偿授予和招标授予相结合的阶 段，第三阶段是招标拍卖挂牌出让阶段，上述三个阶段贯穿了两条主线，即从无偿到有偿，从行 政主导到市场主导。 ( 一) 第一阶段：无偿授予的阶段( 从1 9 8 5 年到1 9 9 6 年) 自从我国矿产资源法及其实施细则颁布实施，我国开始实行许可证制度，对符合条件的 探矿权、采矿权申请人颁发许可证，只要符合地质矿产主管部门规定的条件，就可以领取勘查许 可证或者采矿许可证，取得探矿权或采矿权。从这些法律条文来看，我国对矿业权的授予采用了 行政许可的方式，在1 9 8 6 年到1 9 9 6 年这十年之间，探矿权、采矿权申请人可以无偿取得矿业权。 矿产资源法第五条规定：“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。” 因此，在该阶段，我国虽然对矿业权采取了无偿授予的制度，但对矿产资源的开发却是实行有偿 1 5 朱道林，蒋芳：土地整理的产权经济关系与土地价格评估，中国土地科学，2 0 0 3 年版，第7 9 页。 1 6 王利明著：民法，中国人民大学出版社2 0 0 0 年版，第4 6 页、第4 7 页。 1 7 盂勤国、黄莹主编：中国物权法的理论探索，武汉大学出版社，2 0 0 4 年版，第2 1 7 页。 7 开采制度。事实上，在我国矿业权取得制度的演变过程中，矿产资源的有偿开采制度是一以贯之 的，发生变化的仅是矿业权的取得方式是否有偿。 由于采矿权无偿取得，其批准与否由行政机关来决定，采矿权人在开采过程中浪费严重，损 害了国家的利益。因此，在该阶段的后期，我国着手制定有偿取得制度。 ( 二) 第二阶段：有偿授予和招标授予相结合的阶段( 1 9 9 6 年至2 0 0 3 年) 我国1 9 9 6 年修订了矿产资源法，该法规定了有偿取得。为了完善该法在实际生活中的良 好运行，国务院1 9 9 8 年又颁布了两部行政法规，即矿产资源勘查区块登记管理办法和矿 产资源开采登记管理办法，对矿业权的有偿取得制度作出了具体规定。 上述两部行政法规确立的以矿业权价款为基础的矿业权有偿取得制度一直沿用至今。此外， 上述两部行政法规还首次规定了矿业权可以通过招标的方式有偿取得。但是，由于招标的方式并 非强制性规定，实践中很少采用。 2 0 0 0 年颁布了矿业权出让转让管理暂行规定，第一次界定了矿业权出让的概念，第十五 条规定：“矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿 业权的行为。”并且规定了招标和拍卖都是矿业权出让的方式，但是，我国对这两种出让方式没 有作出强制性的规定，因此，批准申请这种出让方式仍然占主导地位。 ( 三) 第三阶段：招标、拍卖、挂牌出让的阶段( 2 0 0 3 年至今) 随着矿业权制度的不断发展，2 0 0 3 年颁布了探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法( 试行) ， 该办法对矿业权的招标、拍卖和挂牌三种出让方式进行了强制性的规定。例如，该办法第七条规 定，“新设探矿权有下列情形之一的，主管部门应当以招标拍卖挂牌的方式授予”；为了更加完善 对矿业权三种出让方式的管理，2 0 0 6 年颁布实施了关于进一步规范矿业权出让管理的通知， 对于矿业权的招拍挂出让方式作出了更加明确的规定。 二我国矿业权转让制度的演变 ( 一) 矿业权禁止交易阶段 1 9 8 6 年1 0 月1 日实施的矿产资源法第三条第四款明确规定：“采矿权不得买卖、出租和 抵押”。可见，我国在上世纪九十年代是禁止采矿权流转的。尽管当时的法律和法规对于探矿权 的流转没有作出具体规定，但是从相关法律的立法目的来看，探矿权也是禁止流转的。因此，在 该阶段，探矿权、采矿权尚不属于可流转的财产权，也更不是真正法律意义上的物权。在该阶段， 我国的矿业权普遍采取无偿行政授予的方式，具有浓重的计划经济时代烙印，这种做法严重阻碍 了矿产资源的有效、合理配置，造成了矿产资源利用效率的低下，导致了矿业权管理秩序的混乱， 严重损害了国家作为矿产资源所有权人的利益。 ( 二二) 矿业权的有限交易阶段 为了加强矿产资源合理开发和保护，提高矿产资源利用效率，1 9 9 6 年8 月，我国对矿产资 源法进行了重新修订，该法第六条第一款规定：“探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规 定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查 投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人”；也就是说，具备了一定的条件之后，探矿权和 采矿权是可以转让的。1 9 9 8 年2 月1 2 日，国务院根据修订后的矿产资源法第六条中关于“探 8 矿权采矿权转让的具体办法和实施步骤由国务院规定”这一授权，以第2 4 2 号令发布施行了探 矿权采矿权转让管理办法，对于上述两种可以转让的情形规定了具体的细则。 修订后的矿产资源法为矿业权的流转这扇紧闭的大门打开了一条缝隙，但这条缝隙还是 很小，对下建立正常的矿业权二级市场是远远不够的，但这条缝隙是具有划时代意义的，它反映 的是计划经济模式的松动。 ( 三) 矿业权的放宽交易阶段 2 0 0 0 年1 0 月3 1 日国土资源部以国土资发 2 0 0 0 1 3 0 9 号文的形式发布实施了矿业权出让转 让管理暂行规定，该规定扩大了矿业权转让的内涵和外延，第三十六条规定：“矿业权转让是指 矿业权人将矿业权转移的行为，包括出售、作价出资、合作、重组改制等”。将矿业权的“出售” 明确列为可以采取的矿业权转让方式之一，且对其概念进行了明确。至此，国土资源部通过部门 规章，首次明确规定矿业权出售。另外，还规定了矿业权的出租和抵押，从而进一步放宽了矿业 权流转的渠道。 矿业权出让转让管理暂行规定的颁布实施，对于矿业权的流转及矿业权二级交易市场的 建设具有里程碑的意义，是中国经济走向市场经济的一大步。从此，我国矿业权二级市场逐渐建 立起来，为矿产资源的合理开发提供了强有力的保护和更有效的资源配置，以及吸收民间和海外 资本进入我国矿产资源勘查和开发领域发挥了巨大的作用。 2 0 1 2 年3 月1 日颁布了矿业权交易规则( 试行) ，这是国土部第一份规范矿业权交易的文 件。矿业权交易规则( 试行) 共有4 6 条条款，内容包括总则、公告与登记、交易形式及流 程、确认及中止、终止、公示公开、交易监管等内容。其中的核心，是要求矿业权出让交易必须 在矿业权交易机构提供的固定交易场所或矿业权交易机构提供的互联网络交易平台上进行，矿业 权转让必须在矿业权交易机构提供的固定交易场所或矿业权交易机构提供的互联网络交易平台 上鉴证和公示。这就为我国的矿业权出让转让提供了更好的交易平台，真正做到物尽其用，使有 限的矿产资源达到最优化的配置。 9 第三章我国矿业权流转法律制度存在的问题 以安徽省为例 第一节安徽省矿业权流转制度概述 安徽省矿产资源概述 截止到2 0 0 9 年底，安徽省共发现各类矿产1 4 1 种( 含亚矿种) 。探明资源储量的7 8 种，其 中能源矿产5 种、金属矿产1 6 种、非金属矿产5 3 种、水气矿产2 种，矿区4 6 9 2 处( 含共伴生 矿) 。安徽省已探明大型矿床9 2 处，中型矿床1 8 9 处。全省保有矿产资源储量潜在总价值2 8 6 万亿元，居全国第1 0 位。目前，矿产资源已经成为安徽省许多一次能源和工业原材料的主要支 柱。矿产资源的大力开发，带动了许多城市的经济发展，同时，也建成了安庆、马鞍山、淮南、 铜陵、淮北等地方的大型矿业集团公司，成为安徽省国民经济重要的支柱产业之一。 二安徽省矿业权流转现状 随着2 0 0 3 年6 月探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法的颁布实施，从2 0 0 4 年3 月份开 始，安徽省进行矿业权市场改革，除国家投资勘查项目外，一律采用招标、拍卖或挂牌等市场办 法配置矿产资源。全省推行矿业权招拍挂出让，对矿业权出让方式、适用范围和出让程序做出了 明确的规定。2 0 0 6 年颁布了安徽省地质矿产勘查局矿业权经营管理暂行办法，对全省范围内 新设矿业权，凡规定有偿的必须有偿，不得以无偿方式出让；凡规定竞争的必须竞争，不得以协 议方式出让；出让方式、价款评估确认或备案、价款缴纳等均实行集体会审和会签制度。为了更 好地规范矿业权流转市场的建设，安徽省于2 0 1 0 年颁布了安徽省矿业权出让转让管理办法， 该办法第五条规定：“矿业权人可以依照本办法，转让、出租、抵押矿业权。”这为矿业权在二级 市场的流转提供了法律上的保障，增加了抵押和出租的方式，活跃了矿业权的流转市场。为了加 强矿业权评估管理，安徽省国土资源厅制定了关于加强矿业权评估管理的通知和安徽省国 土资源厅矿业权评估机构招标方案，对矿业权评估范围、委托形式、评估结果确认( 备案) 和 评估监督管理进行规范，建立矿业权评估结果( 备案) 制度，切实做到了矿业权出让的公开、公 平、公正。据笔者调查的资料显示，2 0 0 6 年至2 0 1 0 年，全省共出让1 5 3 7 宗矿业权，其中招拍挂 出让6 9 2 宗。” ”参见安徽省国土资源厅矿业权管理( 2 0 0 6 年2 0 1 0 年) ，安徽省国土资源厅提供。 1 0 宁夏大学硕士学位论文 第三章我国矿业权流转法律制度存在的问题 第二节存在的问题 矿产资源法第五条规定了探矿权、采矿权有偿取得的制度，接着，第六条就规定j ，探矿 权人可以将探矿权转让给他人。从此，安徽省的矿业权流转活动越米越频繁，矿业权流转市场也 逐渐活跃起来，各种不同的矿业权主体参与进来，合理开采矿产品，带动矿业权市场的整体繁荣。 但是，由于矿业权流转法律制度的不健全，加上我国市场体制的限制，矿业权流转制度日益暴露 出一些弊端，需要进一步加以完善。以下是笔者在听取安徽省国土资源厅和铜陵市国土资源局的 3 位工作人员对安徽省和铜陵市矿业权流转情况的详细介绍下发现的一些问题，笔者认为这些问 题虽然是个性问题，但它至少可以映射出我国整体的矿业权流转过程中存在的共性问题，以期之 “一斑”窥我国矿业权流转之“全豹”。抛砖引玉，以期望引起专家学者的关注，来共同完善我 国矿业权流转法律制度。 一有偿取得和无偿取得的双重局面导致矿业权市场的不公平竞争 矿业权流转的过程中，有两种取得的方式：有偿取得和无偿划拨或审批取得。形成这种现象 的原因有很多种，但主要是历史方面的原因。矿产资源法规定了有偿取得的制度，但在实践 中。这一规定很难得到真正实施。因此，2 0 0 4 年又颁布了探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法， 该办法规定申请矿业权的时候，一定要实行有偿取得的方式。但由于种种原因，矿业权的取得很 多都是以极小的代价取得，甚至无偿取得。在这一规定执行的随后几年时间里，矿业权的有偿取 得制度有了一定的进展。但是，在现实生活中，仍然有很多矿业权的取得没有贯彻为有偿取得。 造成这种状况的原因主要是没有搞清楚国家矿业权的税费体系，这严重损害了国家的利益，大大 削弱了国家的税收来源。这种有偿取得和无偿划拨的“双轨制”使矿产资源的自身价值没有能够 很好的体现，新矿l l i 企业和老矿山企业在获得矿业权的时候，由于上述“双轨制”的存在，所花 费的成本不同，给企业造成了严重的不公平，导致了矿业权市场非常混乱的状态，矿产资源得不 到有效的保护，严重地造成了矿产资源的浪费。 长期以来，我国实行探矿权由地质部门审批，采矿权其他部门审批。地质勘查单位很多都是 国家通过行政拨款的事业单位，国家给这些单位无偿提供资金，地质勘查单位的勘探成果也无偿 地上交给国家。目前从各地现状来看，矿业权市场的发展并不平衡，不少地区仍在无偿出让或者 低价出让矿业权，在矿业权出让中仍存在着“关系出让”。笔者就安徽省矿业权流转的调查表明， 截止到2 0 1 1 年底，安徽省的采矿权约有4 0 0 0 多个，而无偿占有属于国家出资矿产地的采矿权达 1 8 0 0 个”；铜陵市的采矿权约有2 0 0 个，其中有7 0 多个是由国家出资勘探的。2 0 虽然修订后的矿产资源法确立了探矿权、采矿权的有偿取得制度，但该法又规定了可 以减缴或者免缴，留下了法律漏洞。 矿业权的无偿授予与有偿出让相结合的取得制度，其缺点是： ( 一) 国家矿产资源得不到很好地开发利用。在申请探矿权的阶段，有些探矿权申请人以很小 1 9 参见安徽省国土资源厅矿业权管理( 2 0 0 6 年- - 2 0 l o 年) ，安徽省国土资源厅提供。 2 d 参见铜陵市国土资源局矿业权登记记录，铜陵市国土资源局矿业权管理办公室提供。 1 1 宁夏大学硕士学位论文 第三章我国矿业权流转法律制度存在的问题 的代价取得了探矿的权利，但由于自身的资金、技术等方面的缺陷，使得勘探工作只能停止在探 矿的低级阶段，