（宪法学与行政法学专业论文）我国行政收费设立、撤销与废止之研究.pdf

内容摘要 内容摘要 行政收费作为行政征收的下位概念，其能够促进公益事业发展从而提高社 会成员福利待遇水平，所以，行政收费的正当性就不难理解了。在计划经济向 市场经济转变的过程中，有些行政机关肆意运用行政收费谋取不正当利益。而 我国没有统一的法律规范规定行政收费制度，因此，行政收费在设定主体、设 定方式和标准、行政收费征收主体、征收程序、监督救济等问题上仍然有许多 混乱和不完善的地方。 我们以行政收费的正当性与行政乱收费的矛盾作为论文的写作背景，以国 家关于行政收费的立法现状作为切入点，概括性地总结了行政乱收费问题，并 给予类型化，分析论证了行政乱收费的原因。从理论上讨论了行政收费的正当 性和行政收费的概念、内涵及外延，在此基础上提出了用专门的法律规范规制 行政收费。行政收费的设定包括行政收费的设立原则、设定权的归属问题、设 定程序、实施主体以及执行程序等问题。法律的滞后性和社会经济生活的变迁 等客观形势制约了行政收费的运行，因此变更，即撤销与废止行政收费。 关键词：行政收费；合法行政；创设行政收费；撤销与废止行政收费 a b s t r a c t a b s t r a c t a sa l l _ a d m i n i s t r a t i v et a xa d m i n i s t r a t i v ef e e sf o ru n d e rac o n c e p t ，b e c a u s ei l s c a l lp r o m o t ep u b l i cw e l f a r eu n d e r t a k i n g sd e v e l o p m e n ts o 嬲t oi m p r o v et h es o c i a l m e m b e r sw e l f a r et r e a t m e n tl e v e l ，h o w e v e r ，t h el e g i t i m a c yo fa d m i n i s t r a t i v ef e e sf o r i t sn o th a r dt ou n d e r s t a n d p l a n n e de c o n o m yt oam a r k e te c o n o m yi nt h ep r o c e s s ，t h e a d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t yt ou s ea d m i n i s t r a t i v ef e e sf o rs e e ki l l e g i t i m a t ei n t e r e s t s o u r c o u n t r yh a sn ou n i f i e dl e g a lr u l e sa n dr e g u l a t i o n sa d m i n i s t r a t i v ec h a r g es y s t e m ， t h e r e f o r e ，a d m i n i s t r a t i v ef e es e ts u b j e c t ，s e tt h es t a n d a r dw a y ，a d m i n i s t r a t i v ef e e sf o r m a i nb o d y ，t h ee x p r o p r i a t i o np r o c e d u r e s ，t a xr e l i e ft o t h es u p e r v i s i o no ns u c h p r o b l e m s 邪t h e r ea r es t i l lal o to fc o n f u s i o na n d n o tp e r f e c tp l a c e w eb yt h ea d m i n i s t r a t i v ef e e sf o rt h el e g i t i m a c yo ft h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e n t h ea d m i n i s t r a t i v ef e e sw i t l lp a p e rw r i t i n g 嬲ab a c k g r o u n d ，b a s e do nt h ec o u n t r y a b o u ta d m i n i s t r a t i v ef e e sf o rt h ep r e s e n tl e g i s l a t i o na sas t a r t i n gp o i n t ，t h i sp a p e r s u m m a r i z e st h eg e n e r a la d m i n i s t r a t i v ef e e sp r o b l e m ，g i v et h es t e r e o t y p e ，t h ep a p e r a n a l y s i st h er e a s o no fa d m i n i s t r a t i v ef e e s t h e o r e t i c a l l yd i s c u s s e dt h ea d m i n i s t r a t i v e f e e sf o r j u s t i c ea n dt h ea d m i n i s t r a t i v ef e e sf o rc o n c e p ta n dc o n n o t a t i o na n dd e n o t a t i o n ， a n db a s e do nt h i s ，a d v a n c e sw i t hs p e c i a ll a w sr e g u l a t i n ga d m i n i s t r a t i v ec h a r g e s t h e a d m i n i s t r a t i v ef e e sf o rs e ti n c l u d i n ga d m i n i s t r a t i v ef e e sf o rt h ee s t a b l i s h m e n to ft h e p r i n c i p l e ，e n a c t m e n tr i g h to w n e r s h i po f , s e t t i n gp r o c e d u r e s ，i m p l e m e n t a t i o nm a i n b o a ya n dt h ee x e c u t i o np r o c e d u r e s l e g a ll a ga n ds o c i a la n de c o n o m i cl i f ec h a n g e s o b j e c t i v es i t u a t i o nr e s t r i c t e dt h ea d m i n i s t r a t i v ef e e sf o ro p e r a t i o n ，t h e r e b yt oc h a n g e ， n a m e l ya n da d m i n i s t r a t i v ef e e sf o rc a n c e l l a t i o ns h a l lb ea b o l i s h e d k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ec h a r g e ；l e g a la d m i n i s t r a t i o n ；c r e a t ea d m i n i s t r a t i v e f e e s ；c a n c e l l a t i o na n da d m i n i s t r a t i v ef e e sf o rr e p e a l i i 引言 己i 吉 丁i 口 行政收费作为行政征收的下位概念，其能够促进公益事业发展从而提高社 会成员福利待遇水平，所以，行政收费的正当性就不难理解了。改革开放以来， 我国确立了社会主义市场经济体制。在建设社会主义市场经济的过程中，有些 行政机关肆意运用行政收费谋取不正当利益。这种不合理的现象迫使我国对行 政收费进行了一系列的税费改革，相继停止和取消了许多不合理的行政收费项 目，使行政收费更加合理。虽然我国对行政收费的各个环节进行了改革和完善， 以适应市场经济和现代社会发展的需要，但是这些改革仍然是治标不治本，没 有从根本上遏制行政机关巧立名目收取各种费用。我国没有统一的法律规范规 定行政收费制度，因此，行政收费在设定主体、设定方式和标准、行政收费实 施主体、执行与缴纳费用的程序规制、事后制约机制等问题上仍然有许多混乱 和不完善的地方亟需改进。 从市场经济的角度来看，我国行政收费中存在的问题与社会主义市场经济 的不发达密切相关，与市场经济的要求不相适应。在社会主义市场经济下，市 场主体在平等自由的环境里自主经营和自由竞争，各生产部门所需用资源主要 通过市场这只看不见的手来配置。由于我国社会主义市场经济还不发达，所建 设的社会主义市场经济并没有完全脱离计划经济的影响。政府部门往往愿意通 过行政手段干涉经济运行和进行资源配置，而收费是政府尤其是地方政府惯用 的手段。所以我们可以这样说，“乱收费”现象从本质上是可以被定性为是政府 职能模糊。现代行政法的基本理论要求政府活动必须规制在法律之下，是法律 下的行政，无论是羁束行政行为还是裁量行政行为。所以，“乱收费 现象不仅 仅是政府违背经济规律，随意干涉市场主体的行为，更是法律问题尤其是对行 政法治这一民主社会基本准则的挑战。基于公共利益的考虑，行政机关可以对 行政相对人收费，但是不确定且抽象的公共利益足以催生行政机关潜在的“恶”， 肆意收费，追求自身利益最大化。因此，国家机关的乱收费行为直接影响行政 相对人的财产权益。而财产权是公民最重要宪法权利，也是公民的基本人权之 一。所以，行政收费问题从根底上讲是“行政权对公民权的干预，是对公民基 本权利的限制 ，所以我们必须从行政法治与尊重和保护公民财产权的视角对 李铠锥、肖子策： 论费税关系及行政收费法治化载浙江色会科学2 0 0 2 年第3 期。 l 引言 行政收费进行全方面的规制。 本论文分为以下几个部分： 第一部分是论文的背景梳理。在这个部分里，本文以行政收费的正当性与 行政乱收费的矛盾作为论文的写作背景，提出从研究法律规范的角度对行政收 费的设立、撤销与废止予以法律规制，实现公共利益和私人利益的平衡。在此 基础上，简要介绍论文的主要内容。 第二部分是论文的第一章。在这部分里，本文将我国关于行政收费的立法 现状作为切入点，概括性地总结了行政乱收费问题，并给予类型化，分析论证 了行政乱收费的原因。在此基础上总结了行政乱收费存在的主要问题。 第三部分是论文的第二章。在这部分内容主要是谈论关于行政收费的基本 理论问题。我们论证了行政收费的正当性，在这个基础上论述了行政收费的概 念、内涵及外延等理论基础。从行政法的基本理论上对行政收费进行了梳理， 把握了行政收费的概念和外延。 第四部分是论文的第三章。在这个部分本文重点论证了法律规范如何规制 行政收费，保障行政收费依法进行。在这部分，本文从行政法基本理念出发论 述行政收费的设立要根据法律进行，从根源上杜绝行政机关任意收费。概括地 讲，行政收费的设定包括设立行政收费时要遵守的原则、哪些法律规范可以设 定行政收费项目、行政收费的设立程序以及实施行政收费的主体及程序等问题。 第五部分是论文的第四章。在这个部分中，本文继续讨论上一章论述的问 题行政收费的设立。法律的滞后性和社会经济生活的变迁等客观形势制约 了行政收费的运行，因此变更，即撤销与废止行政收费就成了行政收费设立问 题的后续工作。我们首先总括性地论述了行政收费的变更原因、条件、限制性 因素以及法律效力，然后分别论述了行政收费的撤销与废止的条件、限制性因 素以及法律效力，最后系统地提出了因行政收费撤销与废止给行政相对人带来 不利影响的法律救济问题。 2 i 我国行政收费现状及问题 l 我国行政收费现状及问题 1 1 我国行政收费立法现状 理论界对于行政收费的立法现状进行了研究，没有统一的法律规范来规制 行政收费设定、行政收费项目繁多并且没有统一的标准、行政机关实施收费缺 少必要的行政程序以及行政相对人缺少必要的法律救济导致其难以监督行政机 关的收费行为。理论界全面地概括了行政收费的立法状况，但是，我们认为法 律规范没有集中规制行政收费的设定权是所有问题的根结，也在法律层面上解 释了行政机关敢于乱收费的原因。正如有人所论述，我国行政收费立法中的“主 要问题是行政收费的法律文件效力低。行政收费法律文件主要表现为行政规章 或地方规章，更具体的收费由省级政府各职能部门( 厅、局) 通过制定非规范性 文件的形式加以确定，如收费项目、标准等。 因此，我们认为在行政收费立 法现状中的问题主要表现是：效力层次低的法律规范规定行政收费的设定权， 并且这些法律规范是零散的，规定的收费项目和标准等非常模糊。不规范、不 明确、不统一的行政收费立法造成了行政收费无法可依，“鼓励”了行政机关能 够随意乱收费，导致了行政相对人对于乱收费束手无策。 对于行政收费的立法现状，我们主要从法律、行政法规和地方性法规等方 面进行概括。第一，在法律层面上，创设行政收费的规定散见不同的法律之中。 如：中华人民共和国物权法关于不动产登记费的设定；中华人民共和国公 证法关于公证费的设定等。中华人民共和国价格法对行政机关收费进行了 原则性规定，并同时授权委托国务院另行制定具体管理办法。该法第四条规定： 国家行政机关应该依据法律规定的收费项目和收费标准进行收费，并且授权国 务院制定有关收费办法。但是，国务院至今没有制定有关行政收费管理的行政 法规。第二，在行政法规层面上，创设行政收费的规定散见于不同行政法规中。 如：中华人民共和国排污费征收管理条例规定的排污费( 含固体、噪音、污 水排污费) ；中华人民共和国信息公开条例规定的资料复印费等。第三，在 地方法规和部门规章层面上，很多省、自治区、直辖市制定了行政收费管理条 例，国家发展与改革委员会和财政部制定的行政收费管理制度。有关行政收费 国杨述厚、任月娥关于规范我国行政收费问题题的探讨一建议尽快制定我国 载中国 青年政治学院学报，2 0 0 2 年第5 期。 3 l 我国行政收费现状及问题 管理的地方性法规，规定了行政收费含义、行政收费的创设权、设立与实施行 政收费的原则、行政收费范围和内容、行政收费的标准等。国家发改委和财政 部制定的一系列关于行政收费管理的规章，如：行政事业性收费标准管理暂行 办法、关于清理规范涉企行政事业性收费的通知等。 总之，我国行政收费的法律现状是立法不统一、效力层次低。正是我国行 政收费的这种现状导致行政乱收费，进而引发了连锁反应，如违法收费、自设 规矩收费、行政收费无程序以及监督难等问题。 1 2 我国行政收费存在的问题 1 2 1 我国行政乱收费的表现 行政收费由于缺少统一的法律规制问题，因而乱收费问题在社会生活中集 中表现为行政机关“乱收费”。“乱收费 问题实际上是对各种各样违法行政收 费现象的形象概述。事实上，乱收费不是法律条文中的法律用语，而是行政相 对人对行政机关违法收费的无可奈何。“在行政法上，乱收费就是指违法收费， 即行政主体在没有法律依据及法律授权的情形下强制公民、法人或者其他组织 履行金钱给付义务、非法剥夺相对人财产权益的一种违法的侵权行为”。乱收 费在实践中的表现形式层出不穷，我们将其归纳为以下四个方面： 首先，行政机关没有任何法律根据随意设立收费项目。行政机关不根据法 律收费的现象在现在的广大农村地区表现尤为突出。2 0 0 1 年的焦点访谈曾 报道过行政机关随意设立收费项目侵害广大农村群众的财产权益。“行政收费已 经乱得没谱了，以至于收什么、收多少、怎么收、什么时候收已经乱到了一个 地方一个样、一个部门一个样、一段时间一个样，没有任何规矩、没有任何约 束的地步。 例如，“四川省广元市旺苍镇万家沟村的农民为了脱贫致富，以自 己的房子做抵押，以自己的子女做债务继承人，经过层层审批，终于与银行签 订了扶贫贷款合同。但农民的贷款还未走出银行的大门就被镇政府收掉5 的 管理费，上行下效，村委会又收掉2 的管理费，剩下的余款给农民打了白条， 说是由村里集中统一使用，结果农民自己的贷款一分没有拿到手。” 。楚琪：行政收费法律制度研究，湘潭大学2 0 0 6 年硕士论文。 。王克稳：关于乱收费的法律思考，载行政法学研究2 0 0 4 年第l 期。 圆转引自王克稳：关于乱收费的法律思考，载行政法学研究2 0 0 4 年第1 期，具体内容详见2 0 0 年6 月5 日中央电视台“焦点访谈”报道。 4 1 我国行政收费现状及问题 事实上，这样的事情在前些年的农村地区可谓是层出不穷，花样翻新。 其次，行政机关巧立名目，自定依据乱收费。以地方各级政府为代表的行 政机关及履行行政职能的其他组织，根据自己制定的有关行政收费的规范性文 件进行行政收费。更有甚者，政府的职能部门甚至一些内部机构也纷纷效仿， 自定规矩收取各种费用。这种情形下的行政乱收费在经济生活中更加常见。 再次，行政机关随意收费，不遵守现行的法律法规及相关国家政策。这个 例子莫过于前些年的“收费还贷性”的车辆通行费。之所以说车辆通行费是乱 收费是因为中华人民共和国公路法第四条授权地方政府的交通主管部门可 以收取车辆通行费，但是没有对收费标准和收费程序做出明确规定，导致车辆 通行费遍地开花，广大司机朋友苦不堪言。我们根据常识就可以判断那种“贷 款修路，收费还贷，取之于车，用之于路 的这一政策的合理性与正当性。然 而，行政收费实际操作中，行政机关将“贷款修路修桥，收费还贷 几乎滥用 到了莫名其妙的地步。曾经就发生过这样的事情，即“免费通行几十年的桥梁 与公路，也开始披上“贷款修路，收费还贷 的外衣，大肆收取所谓的“车辆 通行费”。这种收费行为与传说中的汪洋大盗收取的买路费有何区别? 试问是收 费修路还是收费出售道路出行自由权? 而现实生活中这样的怪事又何止这些。 最后，行政机关故意歪曲现行法律规范随意收费。这里我们仍然沿用车辆 通行费的例子。根据中华人民共和国公路法规定，车辆通行费是指使用该 公路的单位和个人应当缴纳的费用。然而某些地方政府故意曲解法律，向无论 行驶在何种道路上的任何车辆收取通行费，对于不缴纳该费用的公民和法人在 其他方面百般刁难，严重损害了当地政府的形象，极大地侵害了行政相对人的 合法权益。 1 2 2 我国行政乱收费的原因 我们国家行政收费尤其是行政机关乱收费滥觞于上世纪8 0 年代。当时“基 于解决政府机关财政经费不足这个问题，国家允许少数行政事业单位收费 从 而为行政收费打开了缺口，而行政事业收费造成的收益打开了行政乱收费的闸 门，以至于行政乱收费一发而不可收拾。行政机关和有关单位没有收费权却争 先恐后地“创设 这个权利以扩大自己的收费范围，而已经享有这个权利的国 回杨禄君等：如何规范收费公路管理的思考载 交通财会，2 0 0 9 年第3 期。 。刘伟等：行政乱收费透视载皖西学院学报，2 0 0 3 年第i 期。 5 l 我国行政收费现状及问题 家机关则是千方百计地扩大收费范围，提高收费额度。被极少的行政机关享有 的收费权逐渐变异成为任何行政机关可以不加节制行使的普遍性权力。加上， 我国各级政府机构膨胀一直没有得到有效遏制，政府机构“缩减膨胀 再缩减再膨胀 的恶性循环进一步加剧了财政经费与实际支出之间的矛盾， 乱收费问题愈加严重，迫使行政机关通过乱收费来维持庞大的日常开支。 行政机关之所以乱收费的客观现实原因是国家在公共投入特别是基础设施 建设方面的投入不足。而基础建设基金的不足，为行政机关乱收费提供一个冠 冕堂皇的收费理由。这里我们还是以车辆通行费为例予以论证。自改革开放以 来，我国国民经济迅猛发展，国家财力逐渐增强，但是医疗、教育、运输及环 保等基础设施建设资金投入有限，落后的基础设施建设严重制约经济社会的发 展质量，同时也降级了广大社会成员共享改革成果的几率。在这种情况下，地 方政府为了解决基础设施建设资金不足的问题，就做出了贷款和集资等措施满 足资金需求。以车辆通行费为标志的行政收费又成为解决公共基础建设资金缺 口的有效方法。所以，当时地方政府给予优惠政策鼓励设立收费站，并且授权 收费站自行制定收费事项和收费额度。虽然，政府的理想决策刺激了各地投资 建设基础设施的热情，但“由于收费站的设置审批不严，造成公路沿线设置收 费站点过多过密，不少实际上并未投入建设资金的地方和部门也都借机设站收 费，最终演变成为公路上的三乱现象。 法律规范没有统一规定行政收费这- n 度更加刺激了行政机关肆无忌惮 地乱收费。行政机关依法收费是行政收费制度中最最基础的问题。因为行政机 关收费的依据即使不是法律法规等规范性法律文件，也是其他行政规范性文件。 所以通过法律规制行政机关的收费行为是一切行政收费的起点，也是实施收费、 进行收费监督以及解决收费争议的依据。但是目前我国没有一部专门法律规范 用来约束行政机关的收费行为。实际情况是，行政收费的法律规定散见于各种 不同层次的法律规范之中，甚至散见于称不上法律规范文件的某些行政规范性 文件之中。“从构成行政收费依据的文件结构来看，呈三角形，即层次越低的规 范文件，涉及行政收费的内容越多 。各层级规范在行政收费问题的衔接大致 表现在以下几个方面。第一，法律原则地作出规定，并授权国务院作出具体规 定。也就是法律规定按照国家规定为某种费用，而国家有关机关在制定实施办 。王克稳： 关于乱收费的法律思考，载行政法学研究2 0 0 4 年第1 期。 。应松年主编行政法新论，中国方正出版社，北京2 0 0 4 年版，第2 3 0 页。 6 l 我国行政收费现状及问题 法时却将这种费用变相成为行政法规或者行政规章，如水法第三十四条第 三款规定：“水费和水资源费的征收办法，由国务院规定。”第二，法规具体规 定了行政收费的项目，标准和数额等内容，如国务院发布实施的矿产资源补 偿法征收管理规定对征收矿产资源补偿费的专门规定。第三，法律法规没有 任何规定，由部门规章和地方规章设立了行政收费项目，如关于公务养路费 征收和使用的规定、资产评估收费管理暂行办法及烟草专卖条例实施细 则。第四，没有法规、规章制定权的地方人大及常务委员会或地政府通过制定 的规范性文件设定行政收费项目。 总之，行政机关乱收费不仅是行政机关谋求部门利益，也是由于我们国家 公共基础设施建设资金投入不足引发的，当然也受到法律规范缺乏有效规定来 规制行政收费的影响。 1 3 总结 我们在前面概述行政收费在我们国家的现状，描述了行政乱收费的类型， 并分析了行政乱收费的原因。但是从根本上看，行政收费之所以如此泛滥是因 为我国没有对行政收费进行专门立法，行政收费缺少必要的法律规制。 从法律角度看，我们认为，我国行政收费中存在的问题： 第一，我国没有专门的，效力层级较高的法律规范来规定行政收费。行政 收费既涉及公共利益又影响公民、法人和其他组织的合法权益，因此，从促进 公共利益与保障个人合法权益的角度看，我们国家应该对行政收费进行法律上 的统一规范。依据中华人民共和国立法法第8 条的规定，影响公民财产权 利的事项只能由法律和行政法规作出规定。行政收费关系到行政相对人的合法 权益，但在社会经济生活中，大量的效力层级较低的法律规范规定了行政收费， 而法律和行政法规却极少作出规定。因此，我国的行政收费，需要提高行政收 费设定权的法律规范层级，制定统一的行政收费法律规范。 第二，哪些法律规范可以创设行政收费权，哪些法律规范只能做出具体的 执行规定的问题。这就涉及到了行政收费权的设定问题。依法规定行政收费权 的创设是行政机关依法收费的逻辑起点。行政收费权的设定表面上看是规定哪 些事项可以收费，哪些事项不可以收费，其实不是这样的。行政收费权的设定 包含但不限于行政收费范围这个问题。行政收费权的设定是一系列问题，包括 7 l 我国行政收费现状及问题 行政收费权的设定原则、设定行政收费的法律规范级别与行政收费的设定程序 等问题。同时，收费往往与税收纠缠在一起，行政收费权的设定进一步推进税 费改革。长期以来，我们进行税费改革，将一些行政收费纳入税收范围，避免 行政机关滥用收费权侵害行政相对人合法权益。行政收费权的设定能够保障行 政收费依法进行，同时也厘清了税费的范围，推进新一轮的财政体制改革。 第三，行政收费的实施问题。行政收费实施涉及哪些行政机关可以实施行 政收费问题。在行政机关之间，行政收费权由特权变异为普遍性权利；况且， 行政收费在一定程度上附属于某个具体行政行为，所以任何行政机关都可以实 施，甚至一些企事业单位也效仿行政机关变相收取各项费用。因此，如果规范 了行政收费权的设定而不规定行政收费的实施主体，只会导致行政收费愈加混 乱。另外，行政机关在实施行政收费这一行政行为中还存在收缴如何执行等问 题。行政收费的实施是对行政收费设定问题的落实，法律规范不可不重视。 第四，行政收费的撤销与废止。行政收费的撤销与废止问题涉及到已经设 定了的行政收费因为社会经济生活的变迁而予以修改的问题。立法者有限的预 见能力与法律规定中的不确定性概念，使得法律规范要在一定时间内进行修正， 以期适合社会经济生活，保持法律的“活力 。基于同样的考虑，法律既然规范 了行政收费问题，那么行政收费就要适应社会经济生活的发展。所以，行政收 费的撤销与废止的法理依据是不难理解的。另外，行政收费的撤销与废止关系 到行政相对人的合法权益。如果不从法律上规范行政收费的撤销与废止，那么 行政机关曲解法律规范乱收费或者自设规矩收费的现象就不能得到有效遏制。 8 2 行政收费基本理论 2 行政收费基本理论 2 1 行政收费的正当性 我国宪法和物权法均规定国家为了公共利益的需要，可以征收公民、法人 和其他组织的合法权益。税收和收费是行政征收的主要内容，因此行政收费的 正当性可以使得行政收费顺理成章地被行政机关所钟爱。行政收费的正当性或 者合理性应该怎样理解? 我们认为行政收费的正当性或者合理性脱离不了行政 收费对整个社会生活的影响，即行政收费的功能或作用予以讨论。 第一，行政收费有利于确保准公共资源有效利用。“所谓准公共资源是指那 些具有稀缺性和有限性，或者技术上的承载限度，同一时间内只能供部分行政 相对人消费，即在消费上有一定程度的排他性资源，如土地、矿藏、河流、教 育等公共资源。”回国家对这类公共资源进行收费，目的是保证全体社会成员附 有条件地享用这些资源。国家对此进行行政收费的合理性主要表现在以下两个 方面：一是行政机关以收费的方式提供某些公共资源可以解决公共资源供给不 足，是缓解公共资源紧张有效手段之一；二是国家通过行政收费的方式提供准 公共产品或者特别服务等公共资源，能够督促行政相对人有效利用公共资源。 第二，行政收费补偿矿产资源的损耗。随着我国经济的迅猛发展，自然资 源遭到掠夺式开采以至于导致了严重的环境问题，例如，水土流失、全球气候 变暖、草原退化以及土地沙漠化等。所以，行政机关代表国家许可社会成员开 发这些自然资源，既要严格审查这些企业的资质，也要收取必要的费用用来改 善环境，缓解生态压力。近年来，我国把有偿使用自然资源作为修改后有关自 然资源管理的法律规范的重要制度之一。国家向使用或者因矿产资源使用而受 益的公民、法人和其他组织收取费用，一方面加强公共基础设施建设，恢复被 破坏了的自然环境，保护自然环境生态平衡，另一方面投资于新技术和新兴产 业，积极研究和开发可替代资源和节能减排技术，保护环境，杜绝资源浪费。 因此，国家对矿产资源的使用者和受益者收取一定费用来弥补因过度开采自然 资源造成的损耗，保护自然资源。 第三，通过行政收费筹集发展公共事业的资金，弥补基础设施建设资金的 不足。虽然，我们通过行政收费达到的这个目的违反了经济常识和法治的理念， 回邓泽论我国的行政收费制度，湖北大学2 0 0 9 年硕士论文。 9 2 行政收费基本理论 但是，考虑到我国的实际情况，我们又不得不承认行政收费可以在一定程度上 实现管理社会经济事务，筹集地方公共基础设施的维修资金与建设资金。因为 自从我国进行改革开放，我国经济水平显著提高了，社会成员的生活质量普遍 改善了，但是就总体来看，我国在教育、医疗、交通及能源等基础设施建设方 面投入资金有限，而地方财政又不能及时地投入充足的资金进行基础设施建设。 政府特别是地方政府通过行政收费方式，弥补地方公共基础设施的维修资金与 建设资金的缺口，推动了公共事业的发展，从而在一定程度上缓解公共产品供 不应求的压力，社会成员的福利待遇日益提高。所以，在这种情况下，国家依 法设定和实施行政收费，就可以获取基础建设所急需的资金。 第四，维持基本的社会公平。“特别支出理论 认为由受益者负担行政特别 支出，体现出公平性。具体地讲，“谁受益谁负担 的原则要求应当根据提供 服务时花费的直接成本，由接受服务的直接受益者承担。在社会生活中，常常 是行政机关根据法律规定的要件审查有关行政相对人资格和条件，然后在为其 供应特殊的公共产品，或者特别服务，而该行政相对人也应支付一定额度的费 用，如资料复印费。 2 2 行政收费的概念 2 2 1 行政收费的概念 行政收费的正当性保证了其能够合理地运行于社会生活，并且为广大社会 成员所接受。然而，社会生活中，行政机关随意曲解行政收费侵害行政相对人 的合法权益导致了人们对于行政收费的误解。因此，为了正本清源，我们很有 必要对行政收费概念进行讨论。由于我国没有对行政收费进行专门立法，所以 学者们关于行政收费的概念极不统一。王勇在其行政收费概念的重新确定一 一行政法学角度新思考这篇论文中归纳总结了学者们关于行政收费的概念并 对这些观点进行了评析。 学界关于行政收费的概念主要包括；第一种观点认为行政收费是行政机关 或依法履行职责的其他组织，为了满足特别的行政支出，向与特别支出存在特 。应松年主编行政法新论，中国方正出版社，北京2 0 0 4 年版，第2 3 0 页。 母王勇：行政收费概念的重新确定行政法学角度新思考，载价格月刊，2 0 0 7 年第4 期。 1 0 2 行政收费基本理论 定关系的行政相对人收取货币的行为。第二种观点认为，行政收费是一定行政 机关凭借国家行政权所确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或授 予国家资源和资金使用权而收取的代价。 第三种观点认为，行政征收中的费用 征收，是指行政主体为了满足特别的行政支出或弥补财政空缺，向使用人或受 益人课加一定金钱给付义务的行为，这主要包括资源费、建设基金费、排污费、 管理费和社会抚养费。 第四种观点认为，行政收费是为了公共利益，行政主体 依照法律规定向义务人收取一定数额金钱的单方行为。第五种观点认为，行政 收费是指行政主体直接行使行政征收权向特定的公民、法人和其他组织收取一 定额度的费用的行为 。第六种观点认为，行政收费的概念表述应能揭示其主体、 对象、目的、内容、性质等几方面特征，即行政收费是行政机关或法律、法规 授权的其他组织，为向相对方提供一定的公共服务或授予国家资源的使用权而 依法向该特定受益方收取对价的货币的行为。 王勇在对学者们关于行政收费概念分析后，从行政法学的角度对行政收费 进行了新的定义，认为“行政机关或者法律法规授权的其他组织在行使法律法 规规定行政权力的时候，考虑到特定的目的，依照法定权限、标准和程序对特 定的行政相对人收取实物或金钱的一种具体行政行为。王勇站在现代行政 法学的角度界定了行政收费的概念，准确把握了行政收费的法律属性。因此， 笔者赞同王勇对行政收费的定义。 从前述有关行政收费的观点中，笔者认为行政收费包涵以下几个方面的含 义： 第一，行政收费的实施主体。行政收费的主体是具有行政职能的行政机关 和法律法规授权的组织，除此以外，其他组织向行政相对人收取的一定额度的 费用不能说是行政收费。 第二，行政收费的法理依据。或认为行政收费是基于公共利益的考虑，或 认为行政收费是因为行政相对人享受到了行政机关提供的特别公共服务而应该 支付的对价，或认为行政收费是基于行政相对人因使用国家资源而获得收益。 杨勇萍：g i g 行政收费的现状及其法律调控载中央政法管理干部学院学报，2 0 0 1 年第6 期。 o 万一兵：论我国行政收费制度存在的问题和改革的措施载法制与社会旬刊，2 0 1 1 年第1 6 期。 回王彦辉：浅析如何在行政收费中贯彻以人为本载张家1 3 职业技术学院学报，2 0 0 8 年第2 期。 回转引自邓泽：g i g 我国行政收费制度，湖北大学，2 0 0 9 年硕士论文，详见王克稳著的经济行政法基 本论。 囝于晓虎：行政复议调解研究一以g 县政府为例，安徽大学，2 0 1 0 硕士论文。 万一兵：论我国行政收费制度存在的问题和改革的措施载法制与社会旬刊，2 0 1 1 年第1 6 期。 o 王勇：行政收费概念的重新确定行政法学角度新思考，载价格月刊，2 0 0 7 年第4 期。 1 1 2 行政收费基本理论 总之，行政收费的法理依据莫过于行政相对人享受到利益而应对特别的行政支 出付出代价，体现了基本的社会公平。 第三，行政收费是行政机关根据法律所作出的行为，简单地说，无法律无 行政收费。其实这点的深层次含义是行政收费的法定原则。具体来说包括行政 收费范围法定、行政收费实施主体法定、行政收费要依据法定程序进行。一句 话依据法律，行政机关才能收取各项费用。 第四，行政收费是具体行政行为的表现形式之一。为什么会这样讲? 因为 行政收费适当与否干涉到了行政相对人的合法权益。因此将行政收费纳入具体 行政行为的范畴，能够方便行政相对人谋求法律救济，避免行政相对人无法奈 何行政机关的不当收费问题。 第五，行政收费的外延。行政收费的外延揭示了行政收费的种类和事项， 方便行政机关和行政相对人正确认识行政收费。行政收费包括但不限于资源费、 建设基金费、排污费、管理费和社会抚养费。 基于行政收费的复杂性，我们认为在定义行政收费时，既要进行概括性定 义，也要进行举例性说明，从本质和外延两个方面定义行政收费。因此，我们 认为，行政收费是指在特定的行政法律关系中，国家行政机关和履行行政职能 的其他组织在行使法律法规设定的行政收费权时，为了公共利益，按照法定权 限、标准和程序向行政相对人收取一定数额货币的一种外部具体行政行为，包 括但不限于资源费、建设基金费、排污费、管理费和社会抚养费。 2 2 2 行政收费的相似概念之比较 行政收费与税收、国有资产使用费以及事业单位收费存在一定的关联。因 此对与行政收费相似的概念进行法理上的比较，有利于促进行政收费在社会生 活中的实际运用，避免行政机关乱收费。 2 2 1 2 税收与行政收费 税收与行政收费作为行政征收的重要内容，两者具有天然地联系。但是具 体分析起来，税收与行政收费还是很容易在法理上进行区分的。一般认为税收 和行政收费的区别表现在以下几个方面： 首先，税收与行政收费对缴纳者的补偿方式不同。税收对纳税人进行间接 补偿，而行政收费直接对缴纳人予以补偿。虽然国家机关收税遵守“取之于民， 1 2 2 行政收费基本理论 用之于民 的税收原则，但是国家并不直接补偿纳税人的损失，而是通过公共 财政建设使得广大社会成员普遍受益。行政收费则不同，行政机关向行政相对 人收费的前提是行政机关提供了相关特别地、有针对性的服务。换句话说，行 政收费在一定程度上类似于市场经济中的商品交换或者有偿性服务。简单地说， “取之何处用之何处 是行政收费的主要准则。 其次，从规模上看，税收与行政收费不同。国家作为分配主体，通过税收 调节经济发展，对社会财富进行再分配。凡是税法规定的纳税义务人必须固定 地、强制地、无偿地依据规定税种和税率向税务机关缴纳税款。行政收费与税 收相反，其所征纳的对象具有特定性，范围远远小于税收。特定的缴款对象以 及有限的适用范围足以限制行政收费的规模。但规模如此“细微”，以至于行政 收费的规范性文件多如牛毛。 最后，税收与行政收费的实施主体、缴纳对象不同。税务机关、财政部门 以及海关可以作为税收的征管主体，必须是严格地根据税法及税收征收条例进 行征缴，同时，税法也规定了纳税义务人。简单地说，税收的征管主体和纳税 对象具有法定性。而任何行政机关都可以收费，而且收费项目和收费额度没有 法律给予规定。因此，行政收费具有强烈的随意性。收费对象只是特定领域里 的公民、法人和其他组织。 当然税收和行政收费的区别并限于上面所论述的。税收与行政收费的区别 还包括：税收和行政收费的资金管理和用途、税收无偿而行政收费有偿、税收 有专门立法予以规范，而行政收费并没有纳入法律规范内。 2 2 2 2 行政收费与矿产资源使用费或国有土地出让金 国家许可公民、法人和其他组织使用矿产资源或土地等国有资源而收取的 土地出让金或者使用费在法律上当作何种解释。这些收费是否属于行政收费? 绝大多数学者认为这类收费应该纳入行政收费的范围。但是有人却提出了相反 的观点，认为这类收费不是行政收费，而是国家基于所有者的身份出让国有资 源进而收益的民事行为。他认为，在市场经济条件下，行政机关代表国家出让 土地等自然资源使用权并收取相关费用，行政机关这种行为不是行政收费，而 是市场经济下的商品交易行为，市场经济下市场主体之间的商品交易和有偿服 务没有实质区别。没有表达国家意志和权威的行为不是行政行为，因而不符合 阮燕( e e 国行政收费制度的完善，湖南大学2 0 0 7 年硕士论文 1 3 2 行政收费基本理论 行政收费的法律性质。因而不能将国家出让自然资源而收取费用的行为纳入到 行政收费中。但是，笔者不同意这样的看法，因为这种观点仅仅看到了国家出 让自然资源这种行为中没有凸显国家强制力就武断地做出了定论，很不妥当。 对于国家收取这类费用要区别对待，具体问题具体分析。国家出让自然资源收 取费用从表面上看属于市场交易行为，但是我们还要看这些资金的流向。国家 若将这些资金投放于公共基础设施建设，那么这些收费应该纳入行政收费的范 围。 2 2 2 3 行政收费与行政事业收费 行政收费与事业型收费被人们习惯性地统称为“行政事业性收费”，容易 导致在社会经济生活里把行政收费与事业性收费混淆起来。事实上，两者还是 泾渭分明的。从收费的主体来看，行政收费由行政机关或者履行行政职能的其 他组织实施，而事业性收费的主体不具有行政权威，事业单位为事业性收费的 主体。但是在社会经济生活中，行政机关与事业单位在两类收费中存在“你中 有我，我中有你”的现象，即法律法规授权事业性单位进行行政收费，行政机 关提供事业性服务而收取服务费。从收费的目的来看，管理社会经济事务，筹 集公共基金是行政收费的根本目的。但事业收费的主要目的在于补偿服务或劳 动，弥补自身运作的资金缺口。从收费的依据看，行政性收费的根据是法律规 范，有统一的收费标准和收费范围，并且其本身就是具体行政行为。事业性收 费的主要依据是国家政策或者行业标准或者服务的数量与质量，收费标准的比 较灵活性、没有相关的程序规制和收费对象可以自由选择。 2 3 行政收费的法律性质 从哲学角度看，事物的性质是甲事物区别于乙事物的属性集合。在前面的 论述中，我们将行政收费与几个相似的概念进行了比较，深入认识了行政收费。 然而，行政收费在本质是什么? 在法律是如何看待，这就涉及到行政收费的法 律性质。因为事物的性质具有稳定性和深层次性，所以要充分认识事物的性质 需要从事物的特征入手，所谓“透过现象抓本质 。因此，我们在论述行政收费 的法律性质时应该从行政收费法律特征入手。 行政学界普遍认为行政收费具有如下几个方面的特征：第一，行政收费的 1 4 2 行政收费基本理论 实施主体是法律作出了明确规定的。换句话说，收费的主体法定，没有法律法 规的授权，其他组织不得收费。由于收费主体不是有关法律法规规定或者授权 的，所以，像法院收取诉讼费或各种事业单位收取服务费等收费活动都不是行 政收费。行政收费需要法律规定的行政机关或者法律法规授权其他组织收取。 如果收费主体不符合法律规定，那么这种收费无论是哪个机关或组织实施，都 属于乱收费。第二，在一定程度上行政收费是有偿性的。由于行政相对人从行 政机关行政提供特别服务中获益而需缴纳一定的费用。行政收费的有偿性与税 收有了本质上的不同。例如，行政相对人向有关部门缴纳牌照费用是为了满足 证照制作的工本支出。而税收不一样，凡是税法规定的纳税对象，只要没有出 现法律规定的特殊情况，就必须无差别并且无偿地缴纳税款。第三，行政收费 只能存在于特定的行政法律关系，其不像其他行政行为那样具有普遍性。如管 理费只能向被管理人收取。港口建设费只能向进出港口的船舶管理人或所有人 收取、矿产资源补偿费只能向采矿权人收取等。行政收费的这一特征也是其区 别于摊派和乱摊派。摊派或乱摊派都是一种普遍的征收财务或征用劳役的行为， 不强调被摊派人是否能收益，也不管被摊派人与该摊派所完成的目标是否有特 别关系。第四，行政收费是一种具体行政行为，具有可诉性。行政收费是行政 机关根据法律、法规规定取得行政相对人一定额度金钱的行为，体现了行政机 关的意识，影响到了行政相对人的权益。正因为行政收费是一种行政行为，因 行政行为引起争议后，行政相对人一方可以申请行政复议或提起行政诉讼。第 五，行政收费的标的物是收取货币。行政收费一般收取一定额度的货币，只有 在例外情况下才收取实物。行政收费的这一特征有区别于摊派，摊派包括，金 钱、实物和劳力。 行政收费的法律特征是其法律性质的外在表现。我们将行政收费的法律特 征进行一系列结构化后，我们就可能认识到行政收费的法律性质。行政收费首 先是一种具体行政为，行政相对人的权益受损后，他们能够对行政收费进行行 政复议或提起行政诉讼。其次，行政收费是一种特定的行政法律关系，行政收 费发生在特定的领域，行政相对人因此而受益，或获取矿产资源开产权、或享 受到特别的服务。再次，行政收费具有一定的对价性。行政相对人缴纳的费用 和他们享受到得权益在价钱上是等价的，行政收费是行政相对人向国家支付的 一种对价。最后，行政收费的形式表现为