（教育经济与管理专业论文）国家助学贷款政策研究(1).pdf

v 8 9 6 1 2 1 掘建j ! 巫菹厶竺熟直：= ；兰亟堂位论塞 一 内容提要 基于人力资本投资理论、高等教育收益理论和高等教育成本分担补偿理论，我 国逐渐实行了高校收费制度。高校实行收费制度对于弥补我国高等教育投资不足、 扩大高等教育规模、扩大内需、刺激经济增长确实发挥了很大的作用。但收费也使 经济困难和中低收入家庭不堪重负，许多家庭贫困的学生上不起学或不能安于求学。 虽然有传统的奖学金、助学金、特困生补助等高校学生资助制度，但因资助面太窄、 资助金额少而不足以解决众多贫困生就学问题。鉴于此，国家出台了国家助学贷款 的优惠政策，对高等学校经济贫困的大学生和研究生，采取由国家财政贴息方法， 不要经济担保，由商业银行发放助学贷款。自1 9 9 9 年关于国家助学贷款管理规定( 试 行) 出台以来，中国助学贷款政策己五易其稿，体现出逐步放松条件，逐步扩大范 围的思路。经过各有关部门、商业银行和高校的通力合作，该项工作目前已取得明 显进展。从理论上讲，助学贷款对于教育部门、高等学校和商业银行似乎应该是双 赢的局面。因为对于教育部门和高等学校来说，助学贷款可以解决贫困学生上大学 难的燃眉之急；而对于商业银行来说，利用助学货款可以有力推动我国教育产业个 人消费信贷的发展，为我国商业银行提供新的业务增长点、培养潜在优质客户的机 遇。但是，国家助学贷款在实施过程中，还存在着种种缺陷和风险，有待进行一步 完善，以充分发挥它的助学作用。 关键词：助学贷款政策演变成因分析制度建设 翅建蛭堑厶翌熬直堂亟堂位监塞 a b s t r a c t a c c o r d i n gt ot h ei n p u tt h e o r yo fl a b o rp o w e r ，t h ep r o f i t st h e o r yo ft h eh i g h e r e d u c a t i o na n dt h es h a r i n ga n dc o m p e n s a t i n gt h e o r yo fc o s t si nh i g h e re d u c a t i o n ，m o s t c o l l e g e sc a r r yo u tt h ef e es y s t e m ，w h i c hc a nm a k eu pt h ed e f i c i e n c yo fo u ri n p u ti nh i g h e r e d u c a t i o n ，e n l a r g ei t ss c a l ea sw e l la st h en a t i o n a ln e e d sa n dm a k eag r e a tc o n t r i b u t i o nt o t h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t h o w e v e r ，t h ef e es y s t e ma l s oh a ss o m es i d ee f f e c t s t h es t u d yf e e sm a ys e e mt o o h i g hf o rs o m ep o o rf a m i l i e st oa f f o r d a sar e s u l t ，m a n yc o l l e g es t u d e n t sh a v et oq u i t s c h o o l i n g e v e ni ft h e ya r es ol u c k yt oa t t e n d i t ，i tm a ys t i l lb ed i f f i c u l tf o rt h e mt o c o n c e n t r a t eo nt h e i rs t u d yb e c a u s eo ft h e i rp o o re c o n o m i cc o n d i t i o n s t h es c h o l a r s h i p ， t h es t i p e n da n dt h es u b s i d ym a yh e l pi ns o m ee x t e n t ，b u ti ti sq u i t ef a rf r o me n o u g h b e c a u s eo ft h es m a l la m o u n to fs u c hf u n d s i nv i e wo ft h ea b o v e m e n t i o n e df a c t s ，o u rc o u n t r yh a si s s u e ds o m ep r e f e r e n t i a l p o l i c i e so fa i d i n gs t u d yl o a n s ，w h i c hi n t e n df o rt h ep o o ru n d e r g r a d u a t e sa n dg r a d u a t e s ， t h e s el o a n s ，t h ei n t e r e s t so fw h i c ha r eg i v e nb yt h eg o v e r n m e n t ，a r ep r o v i d e db yt h e c o m m e r c i a lb a n k i no t h e rw o r d s ，t h e ya r ei n t e r e s t f r e ef o r t h ep o o rs t u d e n t s s i n c et h ei s s u eo ft h e “m a n a g i n gr e g u l a t i o n so ft h en a t i o n a la i d i n gs t u d yl o a n s ”， t h er e l a t e dp o l i c yh a se x p e r i e n c e df i v ee d i t i o n s ，a i m i n ga tl o o s i n gt h ea p p l y i n gc o n d i t i o n s a n de x p a n d i n gt h ea i d i n gr a n g e s w i t ht h ec o o p e r a t i o no ft h ec o r r e l a t e dd e p a r t m e n t s ，t h e c o m m e r c i a lb a n k a n dt h eh i g hc o l l e g e s ，w eh a v ee n j o y e dag r e a ts u c c e s s t h e o r e t i c a l l y ，t h ea i d i n gs t u d yl o a n sc a nb e n e f i tt h et h r e es i d e s f o rt h ee d u c a t i o n d e p a r t m e n ta n dt h ec o l l e g e s ，t h e s el o a n sm a k ei tp o s s i b l ef o rt h ep o o rs t u d e n t st oa m e n d c o l l e g e s w h i l ef o rt h ec o m m e r c i a lb a n k ，t h el o a n sa l s op l a ya ni m p o r t a n tp a r t i n d e v e l o p i n gt h ep e r s o n a lc o n s u m i n gl o a n si n t h ee d u c a t i o ni n d u s t r ya n do f f e r i n ga n i n c r e a s i n gp o i n tf o rn e wb u s i n e s s a sw e l la sac h a n c et od r a wp o t e n t i a lc u s t o m e r s m e a n w h i l e ，i nap r a c t i c a lw a y ，t h ep a c eo ft h eg r a n t i n gl o a n sc a n tq u i t ek e e pu pw i t ht h e n e e d so ft h es t u d e n t s s ot h er e l a t e dp o l i c ys t i l lh a sal o n gw a yt og os oa st og i v eaf u l l p l a yt oi t sa i d i n ge f f e c t s k e yw o r d s ：a i d i n gs t u d i e s1 0 a r l s ：d e v e l o p i n gp 0 1 i c y ：c a u s e sa n a l y s e s ：s y s t e m c o n s t r u c t i o n 越琏衄越厶鲎熬直：；三筮：芏位逢塞 中文摘要 从1 9 9 9 年9 月1 日起，我国在北京、上海等8 个城市开始了国家助学贷款的试点工 作，这是我国国家助学贷款的实施的开端，之后历经多次政策的调整，并在全国范 围内实施，可以说是得民心、顺民意，是国家促进高等教育的重大战略选择，成为 近年来我国推进高等教育大众化进程的重要支撑。现有的以“奖、贷、助、补、减” 为主体的、多元化的资助经济困难学生的政策体系有三大支柱：学校减免、社会捐 助、银行贷款。三大支柱各有问题，前二者的问题是资源有限。现在各校都有为数 不少的贫困生，有的学校贫困生还特别多。而学校和学校之间财力差别很大，并不 是所有的学校都有能力保证做到对所有提出申请的学生减免学费的。社会捐助也是 有限的。另外，在减免和捐助过程中，偶然性比较大，有可能再次出现社会资源的 不公平分配。目前国家助学贷款存在的主要问题有：政策本身不完善影响其实施效 果，体现在对学生还款时间的规定不科学以及助学贷款政策对违约学生的处罚规定 过于笼统、温和，缺乏操作性和约束力：另外，助学贷款政策对相关主体权利划分 不清，责任不明，银行承担较大风险，影响放贷积极性等。我国高等教育正处于“精 英”向“大众”教育转变时期，国家助学贷款是否顺利推行，关系到我国高等教育 的发展全局，我们要根据实际和发展需要不断改进国家助学贷款政策，使其成为我 国高等教育发展的重要支撑。 第一章介绍我国国家助学贷款政策出台背景和实施现状。高等教育规模持续扩 大，高等教育财政投入供给不足，这是我国国家助学贷款出台的最直接的原因。我 们穷国要办大教育只能对高等教育成本进行分担，从国内外发展趋势看，高等教育 成本个人分担已成必然，实行国家助学贷款有利于推进高等教育成本向学生个人及 家庭的分担。同时，高校经济困难学生问题日益突出，家长的教育消费观念日渐转 变，大学生的自立意识同渐增强，这也是促使我国国家助学贷款政策出台的因素。 另外，介绍了我国国家助学贷款实施现状。 第二章概述有关国家助学贷款及有关的理论基础。主要介绍了国家助学贷款的 概念、国家助学贷款的构成要素、国家助学贷款的意义、教育成本分担及成本补偿 理论、教育机会均等理论和信用理论等。国家助学贷款政策是党中央、国务院为实 施科教兴国战略，加速人才培养，特别是使经济较困难优秀青年得以深造的重大决 策。这是国家为了利用金融手段支持高等教育体制的深化改革，促进我国教育事业 i u 蠲建娅洹厶仝熬i 舀! 丝土堂位逾塞 发展的重要举措。它进一步完善了高等学校经济困难学生的资助政策体系，缓解了 高校资助经费不足的矛盾；帮助学生树立了自立自强观念，鞭策学生勤奋学习、努 力上进，有力地推动了高等学校学生素质教育的改革：同时，它为公民获得公平、 公难的教育机会提供了社会保障机制。 第三章主要介绍国家助学贷款的理论基础。包括教育成本分担及成本补偿理论、 教育机会均等理论和信用理论。高等教育的成本分担理论依据的价值基础是：高等 教育是有投资、有收益的活动，满足了多个主体的需要，收益人包括国家、受教育 者个人，纳税人( 雇主) 、企业、家庭、大学，根据市场经济的基本原则，谁受益谁 付款，高等教育的成本必须由这些主体承担。教育机会均等是指接受教育机会的均 等、教育参与的均等、教育结果的均等和教育影响生活前景的机会的均等。而对于 信用，经济学中的信用是从社会再生产过程，即人们的经济活动去考察，信用是社 会产品和资金分配与交换的特定形式，是信贷资本运动的方式，是价值的单方面转 移：而一般社会关系上所谓的信用则要从道德标准和心理因素方面考察，从道德标 准方面考察具有诚实守信和遵守诺言的意义。 第四章主要介绍我国国家助学贷款政策的实施。包括我国国家助学贷款政策的 演变、我国国家助学贷款的特性以及我国国家助学贷款实施过程遭遇的问题与矛盾。 我国国家助学贷款从 9 9 9 年出台以来已五易其稿，一方面说明我国不断地对国家助 学贷款政策进行完善，另一方面也说明了由于种种原因我国国家助学贷款存在不少 问题有待解决。我国国家助学贷款有其独特性主要体现在：政策性目标、商业性操 作、福利性措施和预测性信用这几个方面。我国国家助学贷款实施过程中出现的问 题主要有：助学贷款供需矛盾f 1 益突出、银行信贷风险大，开展助学贷款的积极性 不高、部分学校配合不力以及国家助学贷款的发放存在着不平衡现象等。 第五章主要是分析我国国家助学贷款存在诸多问题的原因。我国国家助学贷款 部分出现停滞状态主要有以下几个方面的原因：助学贷款制度本身存在缺陷、个人 信用制度体系缺位与信用意识淡薄、政府、银行、高校的责任不明确、各方面对国 家助学贷款认识不足等。从制度本身来分析，我国国家助学贷款政策性强，银行风 险大成本高缺乏吸引力，还款机制不科学，学生还款意愿与能力不相称，同时，奖、 助、贷、减、勤等资助措施难成有机整体。我国个人信用制度体系缺位与信用意识 淡薄这是我国国家助学贷款难以收回的主要原因。政府、银行、高校各有责任，但 责任没有划分清楚造成互相推托现象。 v 掘建垭堑厶鲎熬直堂亟! ! ；兰焦途塞 第六章主要是对如何加强国家助学贷款政策的制度建设提出建议。主要包括改 革我国现行国家助学贷款政策应坚持的原则和国家助学贷款政策制度建设。改革我 国国家助学贷款政策要坚持以下原则：合理成本分担与能力支付相结合原则、公平 与效率相结合原则和国家助学贷款管理有序化原则。我国国家助学贷款的改革主要 包括以下几个方面：国家助学贷款内部要素的改革、逐步完善与国家助学贷款相关 的配套措施与相应机制、加紧国家助学贷款立法，为国家助学贷款顺利推行提供根 本保障加强道德、法律及国家助学贷款政策教育。 结语部分主要是说明我国国家助学贷款政策的重大意义，以及我们要不断改进 和完善的任务。 v 盈二重毯国国塞地i ! 丝熬丝蘧曲益是丛班丛 第一章我国国家助学贷款政策的背景及现状 从1 9 9 9 年9 月1 日起，我国在北京、上海等8 个城市开始了国家助学贷款的试 点工作，这是我国国家助学贷款实施的起端，之后历经多次政策的调整，并在全国 范围内实施，可以说，这是得民心、顺民意的工程，是国家促进高等教育的重大战 略选择，成为近年来我国推进高等教育大众化进程的重要支撑。作为特定历史时期 高等教育改革和发展的产物，国家助学贷款政策经历了不断改革、完善的演变过程。 第一节从高等教育扩招到国家助学贷款的实施 国家助学贷款政策是我国高等教育助学体系的重要组成部分，它的出台与实施 有其特定的时代背景。 一、高等教育规模持续扩大 1 9 9 9 年，党中央、国务院作出了进一步扩大高等学校招生规模的重大决策。2 0 0 1 年我国高校招生4 6 4 万人，全国普通高等学校在校生由1 9 9 8 年的6 4 3 万人提高到1 2 1 4 万人，增长8 9 ；硕士研究生由1 5 万人增加到2 7 万人，增长9 3 ；博士研究生由4 5 万人增2 n n 7 7 万人，增长7 1 。2 0 0 2 年高等教育的招生和在校生规模继续快速增 加，共招收本专科学生5 4 2 8 2 j d 人，比上年增加7 8 6 1 万人，增长1 6 9 3 ：普通高等 教育在校生9 0 3 3 6 万人，比上年增加1 8 4 2 9 万人，增长2 5 6 3 ；全国招收研究生2 0 2 6 万人，比上年增d h 3 7 4 万人，其中博士生3 8 3 j 5 人，硕士生1 6 4 3 万人：在学研究生 5 0 1 0 万人，比上年增加1 0 7 7 万人，其中博士生1 0 8 7 万人，硕士生3 9 2 3 万人。”1 2 0 0 3 年普通本专科招生约3 8 2 万人，比上年增加6 1 7 万人，增长1 9 ：2 0 0 3 年全国研 究生招生约2 6 9 万人，比上年增加6 8 9 j d 人，增长3 4 。2 0 0 4 年，全国各类高等教育 在校学生规模超过2 0 0 0 万人，高等教育毛入学率达到1 9 左右。仅仅六年多的时间， 也就是从1 9 9 8 年到2 0 0 4 年，中国大陆的高等教育毛入学率从9 8 增加到1 9 ，实现了 历史性的跨越。 到2 0 0 4 年底，中国接受高等教育的在读学生总数超过了2 0 0 0 万人，研究生在 校生由1 9 9 8 年的1 9 9 万人增加到2 0 0 4 年底的8 1 9 9 万人，其中，博士生1 6 6 万 人，硕士生6 5 4 万人。如果再加上在职攻读硕士、博士学位的2 0 1 4 万人，中国的 在读研究生总数超过了1 0 2 万人。普通高等学校现在达到了1 7 7 8 所。在普通高等学 ：一 叠韭哑菹厶堂熬直：! ：兰亟堂位论塞 校就读的本专科在校生人数从1 9 9 8 年的3 4 0 9 万人增长到2 0 0 4 年底的1 3 3 3 5 万人， 其中，本科生7 3 7 8 力人，专科生5 9 5 7 万人。n 1 高等教育规模不断扩大的同时，由于教育财政投入增长速度赶不上高等教育快 速发展，势必造成教育经费缺乏、生均教育资源减少，要求学生承担教育成本比重 增加，学费大幅提高等结果，同时随着高校不断扩招，贫困生的绝对数量也是变得 庞大的。贫困生就学难的问题是摆在政府面前急需解决的问题。于是，政府做出相 应的政策性的补偿提供由政府贴息的国家助学贷款。 二、高等教育财政投入供给不足 随着我国高等教育大众化进程的加快，学生数量的大量增加，为了保证高校扩 招的顺利进行，无论是中央还是各省、市、区政府，都采取了切实有效的措施，逐 步加大了对高等教育的经费投入力度。从1 9 9 9 年到2 0 0 1 年，高等教育的经费投入 和高等教育机构的基建投入分别增加了一倍多，普通高校事业经费总收入从5 4 5 亿 元增长到1 1 6 7 亿元，增长1 1 4 倍：而全国普通高校全日制在校生总规模增长2 1 倍，生均教育经常费支出增长i 1 4 倍。教育经费投入总量虽有增长，但是相对来说 又显不足。 我国高等教育财政投入不足主要体现在以下三个方面：i 、无法基本满足高等教 育需求，即满足大众基本的高等教育需求的资金供给不足；2 、无法扩大和增加教育 机会，接受高等教育在中国仍然是部分人的权利，对于贫困地区的学生仍是“奢侈 品”。3 、无法为学生提供高质量的教育，没有资金的支持无法提高高等教育的水平 与质量。 高等教育财政投入也受到国家经济发展水平的限制。在国民经济发展速度有限 的情况下，增加投入直至满足高等教育发展需求是需要较长的时间才能实现的，国 家对高等教育的财政投入不可能在短期内“质的飞跃”。在这种情况，高等教育只 有寻找其他资金来源渠道。国家助学贷款的实施，不仅可以充分利用社会各种资金 资源，同时社会、家庭及学生个体能够分担高等成本，减轻政府财政压力。因此， 国家助学贷款政策的实施，得到了社会、家庭及学生个人的支持。 三、高等教育成本个人分担已成必然 国家助学贷款政策是高等院校“并轨”政策必不可少的配套措施。1 9 9 6 年1 2 月， 国家计委、国家教委、财政部联合颁布了普通高等学校收费管理办法，规定了 篮二堂毯国国塞地：! ：兰篮螫亟筮趋蓝筮厘班丛 高校收取的学费最高不得超过生均教育培养成本的2 5 ，并对培养成本的核算范围和 学费减免范围做了规定。1 9 9 7 年全国范围的高等院校普遍“并轨”，高等教育全部 实行收费上学。1 9 9 9 年1 月1 日开始实施的高等教育法规定：“高等学校的学生 应当按照国家规定交纳学费”，“国务院教育行政部门会同国务院其他有关部门根 据在校学生年人均教育成本，规定高等学校年经费开支标准和筹措的基本原则。” 1 9 9 9 年6 4 颁布的中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定 提出：“适当增加非义务教育阶段学费在培养成本中的e e 例，逐步建立符合社会主 义市场经济体制和政府公共财政体制的教育财政拨款政策和成本分担机制”。到 2 0 0 0 年全国高等院校己全部实现缴费上大学。这对于缓解由于财政资金短缺而导致 的教育经费紧张，促进高等教育的改革与发展起到了一定的积极作用。 四、高校经济困难学生问题日益突出 1 9 9 9 年以来的高校扩招，使高校贫困生的绝对规模越来越大，相对比例也占了 3 0 左右，高校贫困生问题及由此引发的一些社会问题日益突出。随着高校学生个人 交费从无到有，以及收费标准的不断上调( 2 0 0 0 年较1 9 9 9 年上调约5 0 ) ，学费和 生活费由学生个人负担的比重越来越大。据统计，在普通高等学校就读的本专科在 校生人数从1 9 9 8 年的3 4 0 9 万人增长到2 0 0 4 年底的1 3 3 3 5 万人，其中经济困难的 学生占到2 0 以上，即使是相对富裕的广东省也有1 5 的困难生和5 的特困生。另 据北京日报报道，清华大学把家庭月人均收入低于2 0 0 元的同学列为贫困生， 其比例己达2 5 ，京城有的学校已超过4 0 。这些贫困学生难以完全依靠家庭收入来 完成学业，急需经济资助。目前，全国高校学费每年每生按平均3 0 0 0 元计，已占人 均g d p 的4 6 1 5 。我国居民主要消费支出中教育类支出占到家庭全部支出的大部分。 2 0 0 4 年我国城镇居民年平均纯收入和农民年平均纯收入分别为9 4 2 2 元和2 9 3 6 元， 以此计算，供养一个大学生，需要一个城镇居民4 2 年纯收入，需要一个农民1 3 6 年纯收入。据调查，有2 5 5 的学生表示“不愿再升入大学”，原因是“家庭负担 不了上大学的费用”。可以说，当前高校收费标准已经逼近、在部分地区甚至超过 了我国广大普通居民的承受能力。国家助学贷款的实施使贫困地区和贫困家庭孩子 的平等受教育权有了政策的保障。 揖理哑世厶堂敦直鲎亟堂位监奎 五、教育消费观念日渐转变，大学生的自立意识日渐增强 个人接受高等教育不仅是投资行为，也是一种消费行为。据国家统计局等部门 的关于储蓄消费意愿抽样调查的结果显示，约2 4 的居民消费者表示能够接受或将 来可能接受消费贷款以用于教育；全国六大城市居民中，多数人愿为子女教育举债， 很多经济收入低下的家庭需求助于助学贷款。一些高校在校生开始试图摆脱以往依 赖家庭学习和生活的状况，转向依靠自己，实现经济生活上的独立。这类学生并非 家庭经济困难者，而是认为自己已是成年人，不愿意完全依赖家庭。“我读书，花 我自己的钱”，是目前许多大学生自立观念和意识的反映。他们除了边学习边 打工以解决部分学习和生活费用外，也希望借助助学贷款这样的形式来完成学业和 实现自己的意愿和理想。 第二节我国国家助学贷款实施现状 据全国学生贷款管理中心统计资料显示，自1 9 9 9 年开始试点国家助学贷款以 来，截至2 0 0 2 年6 月末，金融机构累计发放国家助学贷款1 8 6 亿元，共有3 4 6 万名学生获得国家助学贷款。另外，根据中国社会调查所( s s i c ) 作的一次专项调查， 9 6 的人认为国家助学贷款为贫困学生缓解了燃眉之急，减轻了生活压力，消除了 后顾之忧，使学生在学习上更投入；7 4 的被访者认为给学校及教育部门解决了难 题，注入了更多的教育经费；5 4 的人认为贷款行为更能增强大学生自身的社会责 任感，促使他们走上工作岗位后更好地为社会服务：3 2 的人认为助学贷款为大学 生创造了接触社会的机会，成为他们了解经济行为的窗口。所以，国家助学贷款对 科教扶贫和实施科教兴国战略已经发挥了重要作用。截止2 0 0 4 年6 月份，全国普通 高校已签订国家助学贷款合同的学生人数为8 3 万人，发放贷款余额为5 2 亿元，取 得了一定成效，受到了广大贫困生及家长、高校的普遍欢迎。4 1 从以上列出的数据 来看，国家助学贷款业务取得明显进展。国家助学贷款制度的推行，是国家为实施 科教兴国战略，加速人才培养，帮助经济困难学生顺利完成学业的一项重大举措， 它使我国大学生资助体系的面貌焕然一新，其所取得成效是有目共睹的。 监二塑 国壅必鲎贷熬盆进 第二章国家助学贷款综述 国家助学贷款区别于普通的消费贷款，是一种政策性极强的贷款。各级政府、 高校、学生和经办银行以至全社会刘国家助学贷款特性、意义、构成要素、操作程 序的认识程度、认同程度，直接影响到这一贷款制度的全面实施。 第一节国家助学贷款的概念 国家助学贷款是指贷款人向借款人发放的由中央财政或地方财政贴息，用于贷 款人本人或其直系亲属、法定被监护人在国内高等学校就读全日制本、专科或研究 生所需学杂费和生活费的助学贷款。 国家助学贷款在某些方面不同于普通的消费贷款，两者相比，主要有以下几个 方面的差异： 1 、国家助学贷款是大学生凭自己的信用申请的贷款，毕业就业后逐步归还贷款 的制度。这种制度的基础是学生的个人信用，是在校大学生通过所在学校提供贷款 介绍人和借款学生自行提供见证人，以信用方式向银行申请发放的助学贷款。通常 情况下，个人或企业向商业银行申请办理抵押和质押担保贷款，需要以房产或有价 证券等作为抵押物进行担保；而学生办理信用助学贷款则不需要担保，只需要提供 贷款介绍人和见证人，以个人信刚向银行i = l _ i 请助学贷款，且介绍人和见证人不承担 连带责任。 2 、在还贷利息上也存在不同。国家助学贷款利率按中国人民银行规定的同期限 贷款利率执行，不上浮。同时为体现国家对经济困难学生的优惠政策，减轻学生还 贷负担，财政部门对接受国家助学贷款的学生给予利息补贴，实行借款学生在校期 间的贷款利息全部由财政补贴，毕业后全部自付的办法，借款学生毕业后开始计付 利息。 3 、在贷款数额与还贷时间上国家助学贷款也有特定的限制。在贷款数额上由于 各学校学费、住宿费收取标准和各地区基本生活费标准不同，学生贷款的最高数额 也不完全相同。按现行政策规定，学生申请国家助学贷款，每人每年最高不超过6 0 0 0 元贷款数额。在还贷年限上规定国家助学贷款的期限一般不超过八年，是否延期由 贷款人与借款人商定。贷款学生本科毕业后继续攻读研究生及第二学位的，在读期 蠲韭垭菹厶堂熬盔堂硇堂位论塞 间贷款期限相应延长，贷款本息在研究生及第二学位毕业后四年内还清。经办银行 根据学生申请，具体确定每笔贷款的期限。 4 、在贷款办理方式上也存在不同。银行不直接受理在校学生个人的贷款申请。 贷款银行原则上每年集中受理一次国家助学贷款申请，借款学生须在新学年开学前 后1 0 天内凭本人有效证件向学校的指定部门提出贷款申请，领取并如实填写国家 助学贷款申请表、申请国家助学贷款承诺书等有关材料。各普通高等学校指定 专门机构统一负责对申请贷款的学生进行初审，按期向学生贷款管理中心报送全校 年度贷款申请报告。学生贷款管理中心核准贷款申请额度后，报送经办银行。经办 银行对借款学生申请资料的完整性、真实性、合法性和有效性进行调查核实，并将 审查后同意发放贷款的学生名单及金额通知借款学生所在学校，由学校统一组织借 款学生办理填写借款合同文本、借款凭证等有关手续。经办银行对借款手续审查无 误后，根据贷款审批程序予以审批并与学生签订贷款合同，经办银行按贷款合同编 制放款通知书，通知借款学生所在学校。 第二节国家助学贷款的构成要素分析 同普通消费贷款相比，国家助学贷款由以下几个要素构成：政府责任、贷款资 格、合同条款、风险承担及资金提供。 1 、政府责任，是指基本的法律规定和政府管理机构构成助学贷款的基础。在贷 款没有政府主导的情况下，银行和高校参与或担保的助学贷款就会衍变成商业性质 的贷款，由此带来一定的局限性贷款门槛较高，贷款利率较高。这决定政府必 须参与到国家助学贷款中来并起主导作用。政府如何在国家助学贷款中起主导作 用? 承担什么样的责任? 在政府主导下如适当运用市场规律促进国家助学贷款发 展? 这些都是值得我们研究的问题。 2 、贷款资格，是指谁有资格获取贷款，它主要包括学生家庭经济状况、学业情 况、学生身份( 是否全同制) 、院校或专业方而的限制等等。尤其重要的是“经济困 难”和“成绩优异”的标准，这两个标准在大多数学校助学贷款中起着关键的作用， 它直接决定助学贷款的资助范围。但是，“成绩优异”这个标准是否合理还值得商榷。 助学贷款的目的主要是资助贫困大学生完成学业，它不同于奖学金是对学 - j 成绩优 异的学生进行奖励。大部分的贫困生来自于贫困地区，而那里的教育教学条件无法 疆二亟国塞助! ! ；三鳢熬盆述 ： 和大城市相比，进入大学后面对激烈的竞争，这些贫困学生没有任何优势。如果以 学习成绩作优异作为申请助学贷款的资格之一，那么助学贷款的性质就不再是助贫 而是奖学。学习成绩理应成为资格审查项目之一，但是否就得要求成绩优异值得商 讨，这关系到助学贷款范围及助学贷款的公平性。 3 、合同条款，是指学生贷款者和必需的连署人须与贷款机构签订合同文本。主 要内容包括：贷款额度、贷款利率、还贷期限、延迟还款和债务免除、还贷责任、 收入比例贷款的还贷期限。国家助学贷款在还贷期限上实行借款学生毕业后视就业 情况，在l 至2 年内开始还贷、6 年内还清的做法。 4 、风险承担，各种类型的助学贷款方案都有一定的风险，在这种情况下，就需 要一些机构如政府、高校、公共机构或其它非营利机构提供担保，来分担部分贷款 风险。我国助学贷款是一种非担保贷款，学生凭自己的信用申请的贷款，这就提高 了助学贷款的风险，增加经办银行的顾虑，也使得一些信用意识不高的大学生钻了 空子。在助学贷款试点学校己经出现不少大学生违约，却无法追究其责任的情况。 5 、资金提供，如果贷款有可靠的担保，那么私人机构愿意介入到助学贷款方案 中来。但在缺乏担保时，所有的资金将不得不由政府提供，这可能是典型的制约因 素。要扩大助学贷款发放范围，就要拓宽助学贷款的资金来源渠道，吸引社会上的 资会参与国家助学贷款。国家助学贷款是为了资助贫困大学生，因此，“利”不能从 大学生身上出，而只有从政府、社会上让出一部分利，带动大量资金投入国家助学 贷款中。这是多赢的交易，贫困大学生自然不用说，对于资金提供者也是营利，而 对政府来说，是用相对少量的钱，做了它本身应做而没能力做的事，从这方面来说 政府也是赢家。这就需要把市场规律适当引入到国家助学贷款当中来，目前我国助 学贷款还未能做到这一点。 第三节国家助学贷款的意义 一、这是党中央、国务院为实施科教兴国战略，加速人才培养，特 别是使经济较困难优秀青年得以深造的重大决策。 立足于我国现代化建设的全局，满足国家对高级人才的需求和广大人民群众希 望子女能更多接受高等教育的愿望，通过国家助学贷款来支持我国高等教育的快速 发展，培养更多高素质人才，提高全民族的整体素质，迎接2 1 世纪的激烈竞争和挑 望建垣范厶堂熬直堂亟：e 堂位丝毫 战，为我国实现第三步发展战略提供足够的人才支持。 二、这是国家利用金融手段支持高等教育体制的深化改革，促进我 国教育事业发展的重要举措。 从上世纪9 0 年代中期开始，我国高校实行收费改革，最终目标是要逐步建立一 个由国家、社会、学校和个人合理分担高校培养成本的机制。建立并不断完善这种 成本分担机制，就会促进我国高等教育更快更好地发展。但在我国现行的情况下， 要推行这项改革则应持积极、稳妥、审慎的态度，必须一手抓收费改革，一手抓对 家庭经济困难学生多种形式的资助工作，以保证每个被录取的大学生都不能因家庭 困难而失学。而解决家庭经济困难学生就学问题的一个最有效的办法，从长远讲， 则必须利用金融的力量，运用贷款助学的手段。 三、进一步完善了高等学校经济困难学生的资助政策体系，缓解了 高校资助经费不足的矛盾。 从1 9 9 9 年起，我国高校连续三年大规模扩大招生，年增幅平均达3 0 左右，为 历史所罕见。扩招以来，高校学费也急剧上涨了1 0 0 左右，达到每年学费约5 0 0 0 元( 加上书费、杂费及住宿费，实际每年要交6 0 0 0 元左右) 。到2 0 0 3 年底，全国各 级各类高等教育在校生人数己达到2 0 0 0 万人，其中普通高校在校生人数接近1 2 0 0 万人。在高校在校生人数急剧增加的同时，高校的在校贫困生也在迅速增加：1 9 9 9 年，我国5 6 0 万在校生中，贫困生有1 0 0 5 万人；2 0 0 0 年则增到了1 4 2 万人，增长 率为4 1 7 ：2 0 0 2 年我国普通高校9 5 3 万在校生中，贫困生有1 8 2 万人，与2 0 0 0 年相比增加了4 0 万人，增长率为2 8 2 ：到2 0 0 4 年8 月底，我国普通高校经济困 难的学生约2 4 0 万人，与2 0 0 2 年相比增加了5 8 万，增长率为3 1 。在这种变化了 的形势面前，单靠以往的“奖、助、补、减”等助学办法，已经无法完全解决家庭 经济困难学生的问题，必须借鉴国外的成功经验，结合我国的具体情况，通过盒融 机构的介入，丌办国家助学贷款，加大对经济困难学生的资助力度。”1 四、帮助学生树立自立自强观念，鞭策学生勤奋学习、努力上进， 有力地推动了高等学校学生素质教育的改革。 国家助学贷款的开办，不仅在一定程度上解决家长支持子女上大学在经济方面 筮二塑国蠢地堂贷盐丛鎏 的矛盾和困境，减轻家庭经济困难学生在学习期m 的顾虑与压力，而且还将有利于 正确引导社会消费，激发学生自觉学习的积极性，促使学生树立自强自信、诚实守 信的意识，有利于学生自身素质的提高。 五、为公民获得公平、公正的教育机会提供了社会保障机制。 教育是人权、民主、可持续发展与和平的基本支柱，世界人权宣言第2 6 条 指出，“每个人都享有受教育的权利”，“每个人都有依据能力平等接受教育机会”。 接受高等教育的机会，或说接受高等教育的资格应该取决于申请人的品德、能力、 努力和决心，而不是经济条件。那些属于经济上弱势的群体，他们的受教育的权利 不能被忽视。在中国现阶段，经济发展不平衡，加上幅员辽阔，区域间的经济发展 程度差异较大，在相同区域，由于体制不健全等因素导致贫富差距逐渐拉大。实施 国家助学贷款有利于维护困难学生的受教育权利，激励大学生奋发学习，珍惜来之 不易的学习机会，回报社会。 描建! 匝渣厶堂熬直堂亟堂位监窑 第三章国家助学贷款的理论基础 任何一项公共政策、制度的实施，都离不开特定的理论、学术思想作为支撑。 国家助学贷款制度，是基于教育成本分担、补偿理论、教育机会均等理论和信用理 论，并借鉴世界各国的做法，结合我国推进高等教育大众化进程的实际需要而出台 和实施的。 第一节教育成本分担、成本补偿理论及其影晌 一、教育成本分担及成本补偿理论介绍 教育成本，是伴随着西方人力资本理论而产生的一个概念，是指学生在学校接 受教育期间所支付的直接与问接的教育费用。它包括两层基本含义：1 、是指国家用 于教育过程的一切直接与间接劳动( 包括活劳动与物化劳动) 消耗的总和；2 、是指 培养一个学生消耗的全部费用，即单位产出的消耗量。 高等教育的成本分担理论依据的价值基础是：高等教育是有投资、有收益的活 动，满足了多个主体的需要，其收益人包括国家、受教育者个人、纳税人( 雇主) 、 企业、家庭、大学，根据市场经济的基本原则，谁受益谁付款，高等教育的成本必 须由这些主体承担。而高等教育价值的多元化是教育成本分担理论的思想基础。 教育成本补偿理论最早是由美国于2 0 世纪7 0 年代初提出的。一篇报告是由卡 内基基会会的前身发表的，另一篇报告出自由著名企业领导人组成的经济发展委员 会。两篇报告都呼吁各州放弃传统的有名无实的学费政策，收取较高的学费，使学 费达到学生教育成本的i 3 。这样做的理由是接受高等教育，特别是接受公立高等 教育的个人，能因此获得较理想的工作岗位和较高的工资收入，并且没有为此付出 相应的学费。在当时这两篇报告并未引起社会的重视与回应。 直到2 0 世纪8 0 年代以来，由于高等教育需求的持续增长，各国的经济衰退， 高等教育与其它社会公共需求的经费竞争与比例调整，以及对大学生资助的公平效 率等方面的反思及大众化高等教育的价值趋向多元化，不能再用一种价值模式影响 高等教育的发展等原因，造成各国政府承担高等教育费用的愿望和能力减弱，出现 了全球性的高等教育财政危机。人们丌始意识到，不实行成本分担和成本补偿政策， 仅依靠国家增加公共高等教育经费投入不足以保证高等教育质量的提高和规模的扩 筮三翌国塞! ! ! 兰篮筮凶堡i 金基型 大。因此，世界各国开始思考高等教育成本分担与成本补偿的原则和科学依据，逐 步建立起成本分担和成本补偿的机制。 二、教育成本分担与成本补偿的原则 关于高等教育成本的分担与补偿，教育经济学中有两条最重要的原则：一是“利 益获得原则”，二是“能力支付原则”。所谓利益获得原则，是指所有从高等教育中 获益者，都应支付高等教育经费；获得的利益越多，支付的费用越高，反之亦然。 而所谓能力支付原则，是指所有从高等教育中获利的人( 不论是直接的还是间接的) ， 都应按其支付能力大小提供教育费用：能力越大，支付越多，反之亦然。 获得利益付出相应的代价这是合情合理的事，实行教育成本分担与补偿机制能 体现一种社会公平。然而，由于社会、历史、家庭背景及个人特性不同，个人支付 能力存在差别，如果片面强调“利益获得原则”及“获利越多支付越高”，那么，许 多有才华、有能力而支付能力差的人将会因为支付能力弱而被拒高等教育大门之外， 这不仅对于个人是一种遗憾，同时对于社会也是一种损失。因此，这两条原则是相 关联的，只有这样才能真正体现一种社会公正、公平。在高等教育中主要的利益获 得者是受教育者个人、社会及国家，它们都应按以上两条原则支付较大部分的教育 成本。 三、高等教育的成本分担与成本补偿的国际经验启示 从国际经验看，高等教育成本补偿的政策将会带来以下几个方面的影响： 1 、成本补偿政策将直接影响高等教育的入学规模。这种影响具有两面性。一方 面，在其它情况不变的条件下，学生以及家庭所分担成本的比例越低，愿意选择接 受高等教育的人数会越来越多。反之，学生及家庭所负担成本的比例增高，将使得 相当一部分在学习能力和学习兴趣方面表现一般的学生选择进入劳动力市场，而不 是进入高等教育。另一方面，通过成本分担和成本补偿将有望增加高等教育经费总 额，从而为更多的人提供高等教育机会。实行成本补偿可以吸引相当一部分具有支 付能力并达到了一定的学业要求的人进入高等院校。 2 、成本补偿政策将缓解高等教育成本负担与收益分布上的不公平性。历史和现 实表明，无论是发达国家还是发展中国家，中上社会阶层从高等教育中获得的收益 远远高于下层社会从中获得的利益。如果受教育者个人不对高等教育进行成本补偿， 一 掇建崾煎厶堂熬直：兰亟苎兰位诠塞 财政对高等教育的支持将使得社会中下层纳税人不成比例地承担着高等教育的成 本，从而造成高等教育成本负担和收益分布上的不公平性。高等教育成本和收益分 配上的不公平性，对于像中国这样的发展中国家更是一个社会问题。从这个角度上， 高等教育成本补偿将改变高等教育收益在个人和社会之间的分配，缓解不公平的矛 盾。 3 、成本补偿政策将不可避免地影响部分人接受高等教育的积极性。家庭经济贫 困、生活在边远地区以及少数民族地区的人1 3 ，对学生及其家庭所负担成本的政策 方面的任何变化的反应是最敏感的。对高等教育进行成本补偿将不可避免地挫伤这 一部分人接受高等教育的积极性。许多发展中国家还没有建立起完善的收入税制度， 信用市场欠发达，况且用于高等教育的财政资源有限，加上处于绝对贫困状态人口 规模庞大，因此，对家庭收入缺乏了解，也没足够的资金对经济确实有困难的学生 提供资助。与发达国家相比，在一段时问里，发展中国家实行教育成本分担及补偿 政策将面临更为严峻的教育机会公平问题。 4 、成本分担政策的实行将影响高等院校对质量、类型和成本方面压力的反应。 从较成功地实行成本补偿的一些国家看，高等教育成本随着学生家庭和个人承担份 额的加大，将使社会公众和学生更加关注高等教育的质量和效益，从而加强高等院 校的成本意识和质量意识，有利于高等资源的内部配置更趋于合理。大量研究表明， 发展中国家高等教育的相对生均成本要远远高于发达国家的水平，主要原因包括资 源使用的低效率等。因此，通过建立成本补偿的机制加强高等学校的成本意识，对 于提高资源的使用效率，节约成本，并保障教育质量是有积极意义的。”1 我国高等教育的收费制度，从根本上说，是基于高等教育成本分担与成本补偿 理论，对非义务教育阶段教育成本分担的制度安排；而国家助学贷款制度，则是对 这种成本分担、补偿制度的一种救济手段和配套措施。没有这种救济和配套措施， 高校的缴费入学政策也将会演化成新的社会不公，高等教育也就会演化成“有钱人 的教育”。 第二节教育机会均等理论及其影响 一、教育机会均等理论的由来 教育机会均等，源之于人类对平等理想的追求。春秋战国时代孔子就提出“天 缝三亟幽塞勘翌公筮曲翌迨丛型 下大同、有教无类”这样先进的教肖理念。在西方国家，古希腊的哲学家也提倡过 平民教育；法国著名学者卢梭在探讨人类不平等起源时，主张人类应实行机会均等 的教育。这些都是教育机会均等理论的初步萌芽或明确反映。 第二次世界大战后，随着世界各国的经济起飞、科技发展，不仅是家庭富裕的