（宪法学与行政法学专业论文）论我国农村养老保险中的政府责任.pdf

论文摘要 农村养老保险是中国农村社会保障体系的重要组成部分。开展农村养老保险是国 家为保障农民老年基本生活而实施的一项重要社会政策，也是国家的一项社会安全政 策。尽管农村养老保险更多的牵涉到社会保障学方面的内容，但是农村养老保险中的 政府责任和行政法着实密切相关。陈新民在中国行政法学原理一书中指出，给付 行政( 服务行政) 是现代行政法的新兴类型，它的特色是提供公民“生存照顾”。此 ， 处的“生存照顾 概念强调政府及其它公行政主体必须提供各种不同的服务措施，例 如建立妥善的公用事业、社会救济、文教事业、社会保险的制度，使公民在衣、食、 住、行之生活、工作、教育等方面，得到国家最多的服务与最大之照顾。农村养老保 险当然是“生存照顾”的一部分，所以政府提供养老保险这一服务措施也是“必须” 的。现代行政法要求国家必须积极地提供福利措施，行政行为担负起服务、造福民众 之责任，这种责任的实现保障不能是内容宽泛的宣示性文本，而必须建立在权责具体 并切实可行的严格法律规范之上。目前，我国农村养老保险缺乏政府的有效支持，其 根本原因是政府责任定位不明确。各级政府缺乏对责任分担、实现途径和担责方式等 内容的详细划分，这使得农村养老保险制度的运行过程中出现了种种弊端和危机，例 如保障能力低下、大规模退保、资金偿付困难等等。要化解这些危机，最根本的途径 就是对各级政府责任予以明确划分并以法律的形式将这一责任模式确定下来。 本文从这一基本思路出发，在国内己有的理论研究和实践经验的基础上，借鉴国 外农村社会养老保险制度改革与理论研究的有益经验，对中国农村社会养老保险制度 进行分析。 文中第一部分首先阐述了农村养老保险和政府责任有关概念的含义，将养老保险 定义为国家以立法的形式，规定由国家、各类农村集体组织( 包括农村集体经济组织、 乡镇企业、学校等企事业单位) 和农民个人按一定比例承担养老保险费缴纳义务，为 解决农民劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限，或因年老丧失劳动能力 退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。对政府责任一词则结合不同 学科，尽可能详尽地还原该词丰富的内涵与外延，于此基础上对农村养老保险中的政 府责任一词的含义进行了界定。接下来本文论证了政府在农村养老保险中承担责任的 理论基础，通过引述社会保障学、经济学、行政法学等诸多学科观点来论证政府在农 村养老中承担责任的必要性，并佐之以法律依据。 第二部分叙述了我国农村养老保险制度的历史沿革与现实困境，归纳目前农村养 老面临的困境有三：一是农村社会面临着持续加重的人口老龄化压力。二是传统的养 老模式如家庭养老、土地养老等等难以继续有效持续下去。三是农民的权利受到外界 力量的冲击，残缺的土地产权、不适当的土地流转、顽固的户籍制度牵制着农村养老 模式的转型。现行的农村养老保险则存在如缺乏全国统筹、缺乏资金增值渠道、保障 范围狭窄等诸多不足。紧接着本文提出现行农村养老保险制度运行困难的原因主要有 社会保障立法表意欠缺和缺乏规范的行政问责制。 第三部分通过与国外农业人口养老保险制度的横向比较，结合国内若干发达省市 的先进尝试实例，探讨了我国农村养老保险中政府责任的实现途径。该部分对不同农 业人口采取了区分，按留地职业农民、农村务工人员、被征地农民等不同身份对各省 相应的规章政策予以归纳概括。 新型农村养老保险制度的研究是个非常复杂和庞大的工程，这不仅仅是因为这一 课题涉及到为行政法所生疏的领域，更重要的是它对行政法的研究方式和目的提出了 挑战。愈发专业的新生社会问题抬高了行政法分论在行政法学说体系中的地位，而在 实用主义盛行的社会环境下，衔接其他学科、针对具体问题的对策性研究方式也会更 为常见。 2 内容提要 要在我国建立广覆盖、保基本、多层次、可持续的新型农村养老保险制度离不开 各级政府的积极主导，其中的关键是政府应承担起其在农村养老保险供给这一社会福 利行政领域内的责任。这一责任形式涵盖了财政支持、资金监管、制度建设、组织管 理等若干方面。确保这一责任实现的最根本办法是制定法律予以规范和调整。然而传 统行政法理论中有关行政责任的分析纠结于抽象的概念和臆想的案例之中，这样的优 ， 点是使得行政责任的概念至少在表面上变得更为“纯粹 ；缺点则显而易见：行政法 被孤立成一个与社会活动关联甚微的“自洽”体系。这一体系是如此脆弱以至于在现 实面前经常不堪一击，例如一再重演的受问责官员退场后又异地升迁之怪相。行政法 期待更为冷酷和详实的案例冲击以强健自身体系。本文就是撷取农村养老保险这一行 政法分论的角度，通过联系国内外各地农村养老实例，对农村养老保险中政府责任的 依据、政府责任的承担现状和责任实现途径等进行多方面的分析，试图对行政责任的 研究做出具体化的尝试。同时，也期望借行政法的视角对我国新型农村养老保险制度 的构建尽绵薄之力。 关键词：农村养老保险政府责任行政责任 a b s tr a c t r u r a lo l d a g ei n s u r a n c ei s a l li m p o r t a n tc o m p o n e n to fr u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi n c h i n a o l d - a g ei n s u r a n c ei nr u r a la r e a sf o rt h ep r o t e c t i o no f t h en a t i o n a lb a s i cl i v e l i h o o do f t h ef a r m e r sa n dt h ei m p l e m e n t a t i o no fo l da g ei sa ni m p o r t a n ts o c i a lp o l i c y ，a l s oas o c i a l s e c u r i t yp o l i c yo ft h ec o u n t r y d e s p i t et h eo l d a g ei n s u r a n c ei nr u r a la r e a sm o r ei n v o l v e d i nl e a r n i n ga s p e c t so fs o c i a ls e c u r i t y ，b u tt h eo l d a g ei n s u r a n c ei nr u r a la r e a so f a d m i n i s t r a t i v ei n d e e dc l o s e l yr e l a t e d c h e nx i n m i ni nt h e ”p r i n c i p l e so fa d m i n i s t r a t i v el a wi nc h i n a ，ab o o kt h a tt h ep a y m e n ta d m i n i s t r a t i o n ( s e r v i c ea d m i n i s t r a t i o n ) i san e wt y p eo fm o d e ma d m i n i s t r a t i v el a w ，a n di t sf e a t u r e si st o p r o v i d et h ec i t i z e n s ”t os u r v i v et ot a k ec a r eo f h e r e s s u r v i v a lo fc a r e ”c o n c e p t e m p h a s i z e st h a tg o v e r n m e n ta n do t h e rp u b l i ca d m i n i s t r a t i v eb o d ym u s tp r o v i d eav a r i e t y o fs e r v i c em e a s u r e s ，s u c ha st h ee s t a b l i s h m e n to fp r o p e rp u b l i cu t i l i t i e s ，s o c i a lr e l i e f , c u l t u r a la n de d u c a t i o n a lu n d e r t a k i n g s ，t h es o c i a li n s u r a n c es y s t e m ，s ot h a tc i t i z e n si nt h e c l o t h i n g ，f o o d ，s h e l t e r ，l i n eo fl i f e ，w o r k ，e d u c a t i o n ，e t c ，h a v er e c e i v e dn a t i o n a l s e r v i c ea n dt h el a r g e s tu pt ot a k ec a r e o f r u r a lo l d - a g ei n s u r a n c e ，o fc o u r s e ，i st h e ”s u r v i v a lo fc a r e ”a sp a r to ft h eg o v e r n m e n tt op r o v i d eo l d a g ei n s u r a n c e ，t h es e r v i c e m e a s u r e sa r ea l s o ”m u s t ”m o d e ma d m i n i s t r a t i v el a wr e q u i r e st h es t a t et ob ea c t i v ei n p r o v i d i n gw e l f a r em e a s u r e sa s s h l t i ca d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o rs e r v i c e sf o rt h eb e n e f i to ft h e p u b l i c sr e s p o n s i b i l i t yt og u a r a n t e et h er e a l i z a t i o no ft h i sr e s p o n s i b i l i t yc a nn o tb eab r o a d d e c l a r a t i o no ft h ec o n t e n t so ft h et e x t ， b u tm u s tb eb a s e do nc o n c r e t ea n dp r a c t i c a ls t r i c t a c c o u n t a b i l i t ya b o v el e g a ln o r m s a tp r e s e n t ，c h i n a sr u r a lo l d - a g ei n s u r a n c e ，t h el a c ko f e f f e c t i v eg o v e r n m e n ts u p p o r tf o rt h ef u n d a m e n t a lr e a s o ni st h a t t h eg o v e r n m e n t a c c o u n t a b i l i t yp o s i t i o n i n gi sn o tc l e a r t h el a c ko fb u r d e n - s h a r i n gg o v e r n m e n ta ta l ll e v e l s t or e a l i z et h ew a y sa n dm e t h o d st a mr e s p o n s i b l ef o rt h ec o n t e n to ft h ed e t a i l e d b r e a k d o w n ，w h i c hm a k e st h eo p e r a t i o no fr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e me m e r g e di n t h ec o u r s ev a r i o u sp r o b l e m sa n dc r i s e s ，s u c ha sp r o t e c t i o no fl o wc a p a c i t y ，l a r g e - s c a l e s u r r e n d e ro ff u n d st op a yt h ed i f f i c u l t i e sa n ds oo n t or e s o l v et h e s ec r i s e s ，t h em o s t f u n d a m e n t a lr i g h to fw a yt ob eac l e a rd i v i s i o no fr e s p o n s i b i l i t yo fa l ll e v e l so fg o v e r n m e n t a n di nt h ef o r mo fl a ww i l lb ef i n a l i z e dt h i sr e s p o n s i b i l i t ym o d e l p r o c e e d i n gf r o mt h i sb a s i ci d e ao ft h i sp a p e r ， i nt h ec o u n t r yh a v eb e e ns o m e t h e o r e t i c a lr e s e a r c ha n dp r a c t i c a le x p e r i e n c eb a s e do nt h er e f e r e n c et of o r e i g nr u r a ls o c i a l e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mr e f o r ma n dt h e o r e t i c a ls t u d yo ft h eu s e f u le x p e r i e n c eo f c h i n a sr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o ra n a l y s i s t h i sp a p e rb e g i n sb yd e s c r i b i n gt h ef i r s tp a r to ft h er u r a lo l d - a g ei n s u r a n c ea n d g o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t i e sr e l a t e dt ot h em e a n i n go ft h ec o n c e p tw o u l db ed e f i n e da s t h es t a t eo l d a g ei n s u r a n c ei nt h ef o r mo fl e g i s l a t i o n ，r e g u l a t i o n sb yt h es t a t e ，a l lk i n d s o fr u r a lc o l l e c t i v eo r g a n i z a t i o n s ( i n c l u d i n gt h er u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n s ， t o w n s h i pe n t e r p r i s e s ，s c h o o l s ，e n t e r p r i s e s ，e t c i n s t i t u t i o n s ) a n di n d i v i d u a lf a r m e r sb e a r ac e r t a i np r o p o r t i o no fo l d - a g ei n s u r a n c et a xo b l i g a t i o n s ，i no r d e rt os o l v et h ef a r m e r w o r k e r sw h om e e tt h es t a t el a b o ro b l i g a t i o n st ot h ea g el i m i t s ，o rl o s so ft h ea b i l i t yt o w o r kd u et oo l da g et ol e a v et h el a b o rp o s t s ，e s t a b l i s h e dt h eb a s i cl i v i n gas o c i a li n s u r a n c e s y s t e m t h et e r mo ft h eg o v e r n m e n ta c c o u n t a b i l i t yc o m b i n a t i o no fd i f f e r e n td i s c i p l i n e s ， m u c hd e t a i la sp o s s i b l et or e s t o r et h er i c hc o n n o t a t i o na n dd e n o t a t i o no ft h et e r m ，t h i s o l d a g ei n s u r a n c ei nr u r a la r e a so nt h eb a s i so fg o v e m m e n t a lr e s p o n s i b i l i t yi nd e f i n i n gt h e m e a n i n go ft h ew o r d n e x t ，t h i sp a p e ra r g u e st h a tt h eg o v e r n m e n ti nt h er u r a lo l d - a g e i n s u r a n c ei nt h e t h e o r e t i c a l b a s i sf o rr e s p o n s i b i l i t y ，t h r o u g ht h eq u o t i n go fs o c i a l s e c u r i t y ，e c o n o m i c s ，a d m i n i s t r a t i , g el a w ，a n dm a n yo t h e rs u b j e c t si nt h er u r a lp o i n to f v i e wt o p r o v et h eg o v e r n m e n tt oa s s u m er e s p o n s i b i l i t yf o rt h en e e df o ro l d a g e ， a n d s a t o sl e g a lb a s i s t h es e c o n dp a r td e s c r i b e st h eo l d - a g ei n s u r a n c es y s t e mi nc h i n a sr u r a lh i s t o r ya n d t h ep r e s e n td i f f i c u l t i e s ，s u m m e du pt h ec u r r e n td i f f i c u l t i e sf a c e db yt h er u r a lo l d - a g e t h r e e f o l d ： f i r s t ，t h er u r a lc o m m u n i t yw a sf a c e d 、析t l lc o n t i n u i n gp r e s s u r eo nt h e i n c r e a s e da g i n go ft h ep o p u l a t i o n s e c o n d ，t h et r a d i t i o n a lp e n s i o nm o d e l ，s u c ha sf a m i l y p e n s i o n ，l a n dr e t i r e m e n t ，a n ds od i f f i c u l tt oc o n t i n u et ob ev a l i dt oc o n t i n u e t h i r d ，t h e r i g h t s o ft h ef a r m e r st h ei m p a c to fe x t e r n a lf o r c e s ， c r i p p l e d l a n d o w n e r s h i p ， i n a p p r o p r i a t el a n dt r a n s f e r ，t h ep e r s i s t e n c eo ft h eh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e mt oc o n t a i n t h et r a n s f o r m a t i o no ft h er u r a lo l d a g em o d e l t h ee x i s t i n gr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c e ， t h e nt h e r ee x i s t ss u c ha st h el a c ko fn a t i o n a lc o - o r d i n a t i o n ，l a c ko fc a p i t a lv a l u e a d d e d c h a n n e l ，t h e n a r r o ws c o p eo f p r o t e c t i o na n dm a n yo t h e rl e s s i nt h i sp a p e r ，f o l l o w e db y 2 t h er u r a lo l d - a g ei n s u r a n c es y s t e mt or u nt h ec u r r e n tr e a s o nf o rt h ed i f f i c u l t yt h e r ei sal a c k o fs o c i a ls e c u r i t yl e g i s l a t i o na n dt h el a c ko fs t a n d a r d i z e di d e o g r a p h i ca d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y t h et h i r dp a r to ft h ea g r i c u l u r a lp o p u l a t i o nw i t hf o r e i g np e n s i o ni n s u r a n c es y s t e m ， h o r i z o n t a lc o m p a r i s o n ，c o m b i n e dw i t han u m b e ro fw e l l - d e v e l o p e dp r o v i n c e sa n dc i t i e s i nt h ed o m e s t i ca d v a n c e de x a m p l e so fa t t e m p t st oe x p l o r ec h i n a sr u r a lp e n s i o ni n s u r a n c e m e a n st h er e a l i z a t i o no fg o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y t h a t ，p a r t o ft h ea g r i c u l t u r a l p o p u l a t i o nh a st a k e no nd i f f e r e n td i s t i n c t i o n ，a c c o r d i n gt or e m a i ni no c c u p a t i o no f f a r m e r s ，r u r a ll a b o r e r s ，a n df a r m e r sw h o s el a n di sr e q u i s i t i o n e dt h ec a p a c i t yo ft h e p r o v i n c e so fd i f f e r e n tr e g u l a t o r yp o l i c i e st ot h ec o r r e s p o n d i n gi n d u c t i v eg e n e r a l i z a t i o n t h en e wr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o rt h es t u d yi sa ne x t r e m e l yc o m p l e xa n d a m b i t i o u sp r o j e c t ，n o to n l yb e c a u s et h i si s s u er e l a t e st ot h ef i e l do fa d m i n i s t r a t i v el a wb y t h eu n f a m i l i a r ， m o r e 。i m p o r t a n t l y ， i t sr e s e a r c hm e t h o d sa n dp u r p o s eo fa d m i n i s t r a t i v e l a wp r e s e n t e dac h a l l e n g e e m e r g i n gs o c i a li s s u e sb e c o m em o r ep r o f e s s i o n a ld r i v i n gu p a d m i n i s t r a t i v es u b s y s t e m st h e o r yi nt h ep o s i t i o no fa d m i n i s t r a t i v el a wd o c t r i n e ，b u t p r a g m a t i s mp r e v a i l e di nt h es o c i a le n v i r o n m e n t ，t h ec o n v e r g e n c eo fo t h e rd i s c i p l i n e s ， i s s u e s p e c i f i cm e a s u r e so fr e s e a r c hm e t h o d sa r ea l s oi n c r e a s i n g l yc o m m o n 3 长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，论农村养老保险中的政府责任是本 人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内 ， 容外，本论文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明 的法律结果由本人承担。 作者签名：年月日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士学位论文版权使用规 定 ，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学 位论文。 作者签名： 指导导师签名： 年二月一日 年月日 引言 农村养老保险是农村社会保障制度中的重要一环。目前我国农村还主要依靠家庭 养老。然而随着农村社会和农民家庭经济条件的变化，家庭养老作为农村养老的主要 方式受到了前所未有的冲击。在实行了多年计划生育政策的今天，伴随着农村青壮年 劳力向城镇转移和农村土地的大面积流失，农民原以依赖的家庭和土地养老模式被摧 折殆尽。农村人口日益呈现老龄化趋势，而相应的保障机制却迟迟没有到位，农民坠 入老无所养的困境。1 9 9 2 年1 月民政部推行的县级农村社会养老保险基本方案( 试 行) ，在经过十多年的调整、整顿后，农村社会养老保险非但没有得以普及，参保率 反而呈下降趋势，这迫使我们重新思考农村养老保险的模式问题。目前，包括农村养 老保险制度在内的农村社保体制已成为社会争议的热点，并与我国近9 亿人口的命运 息息相关。2 0 0 9 年9 月，国务院发布了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导 意见，指出要在2 0 0 9 年试点覆盖面为全国1 0 的县，以后逐步扩大，2 0 2 0 年之前基 本实现对农村适龄居民的全覆盖。 建立与经济发展水平相适应的农村养老保险制度，对于提高农民老年福利水平， 推进农村社会改革和经济增长，培育和扩大我国新兴内需市场，全面建设和谐的小康 社会都具有极其重要的现实意义。然而长期以来，农村养老保险始终不受重视，相当 部分农村人口被排除在养老保障体系之外，参保人口也呈逐年下降趋势，这种现象若 任由其继续，会危及未来我国的社会稳定与经济安全。开展农村社会养老保险是国家 为保障农民老年基本生活而实施的一项重要社会政策，也是国家的一项社会安全政 策。加快建立农村社会养老保险制度体系不仅是新阶段下全面建设小康社会的一项紧 迫的任务，而且是我国农村经济发展和社会进步的必然要求。 农村养老保险是一个涉及行政学、经济学、统计学、社会学、法学等多种学科的 综合性研究课题。之所以从行政法的角度研究这一课题，是出于这样的考虑：需要一 个明确的，可以担当主要责任的主体。这一主体的责任必须为法律所明确设定。在责 任的承担上，这一主体是无任何自由裁量权的，而唯有对法律的服从。该主体在题名 中被称为“政府 ，具体是指行政部门。这导致了这样一个观念的转变：有关养老保 险，甚至社会保障和其他某些福利的制度提供，不再是政府好意的“施以恩惠”或“施 舍 ，而是它的当然“职责”。唯有明确了责任与义务的承担者，才能对法律关系中的 相对一方提供救济，权利才不至于被随意虚化和忽视。而对于全国范围内的养老保险 制度的建立，除了各级政府，其他个人、社会组织的力量恐怕是杯水车薪，这是强调 政府责任的另一原因。 限于一系列内外情境，我国农村养老保险尚处于起步阶段，政府责任分配不均的 现象普遍存在。需指出，政府责任不只限于保险金的支付，还包括了政府对农村养老 保险的制度构建和维护。农村养老保险及其他社会保障制度的完善，需要政府负担起 立法、财政支持、资金运营及管理等多方面责任。这一方面要求政府推进农村养老保 险的实践探索，另一方面也强烈要求将这一制度以法律的形式表现出来，即推动全国 性的统一立法以及地方性法规与规章的制定。 2 一、农村养老保险中的政府责任概述 ( 一) 农村养老保险的含义 农村养老保险是我国农村社会保障体系的基本组成部分，与之相配套的保障措施 还有农村社会救济、农村社会福利、农村优抚安置、农村社会互助制度等等，但农村 养老保险是农村社会保障体系中最为重要的部分，是该体系的核心制度。 对于农村养老保险历来存在不同理解，如蒋月认为“农村社会养老保险是指由农 村居民和农村集体组织共同承担或农村居民个人承担养老保险缴费责任，农村居民年 老时按照缴纳养老费的情况领取养老金以保障基本生活的社会保险制度。删这一定义 大体概括了农村养老保险的社会保险性质，但存在明显的缺陷，即缺乏对国家在农村 养老保险中的责任定位。上海市出台的上海市农村社会养老保险办法第二条规定 “农村社会养老保险，指由政府主管部门负责组织和管理，农村经济组织、集体事业 单位和各劳动者共同承担养老保险费缴纳义务，劳动者在年老时按照养老保险费缴纳 状况享受基本养老保险待遇的农村社会保障制度。 这一定义明确了缴费义务的主体， 但仍没有指出国家财政支持是农村养老保险体系得以良好运转的重要保证。史探径认 为“农村社会养老保险是国家保障农民老年基本生活的制度，是政府的一项重要社会 政策。 这一表述则过于简单。北京大学法学百科全书( 民法学、商法学) 中定义 养老保险为由政府主管部门负责组织和管理，农村居民及其所在的农村经济组织、集 体事业单位共同承担养老保险费缴纳义务，被保险人在年老时按照养老保险费缴纳状 况享受基本养老保险待遇的农村社会保险制度。 这一定义依旧将政府责任限定在管 理上，实质上并无多大变化。 结合上述定义，本文中的农村养老保险是指国家以立法的形式，规定由国家、各 类农村集体组织( 包括农村集体经济组织、乡镇企业、学校等企事业单位) 和农民个 人按一定比例承担养老保险费缴纳义务，为解决农民劳动者在达到国家规定的解除劳 动义务的年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种 社会保险制度。 蒋月：社会保障法概论，法律出版社1 9 9 9 年版，第2 3 1 页。 史探径：社会保障法研究，法律出版社2 0 0 0 年版，第2 7 8 页。 魏振瀛、徐学鹿：北京大学法学百科全书( 民法学、商法学) ，北京大学出版社2 0 0 4 年版， 第6 9 8 页。 这种农村养老保险制度是根据我国二元社会结构的实际，针对广大农民实行的一 种社会养老保险制度安排。这里界定的也就是我们预设和将要构建的具有中国特色 的、处于城乡一体化过程当中、与城镇职工养老保险制度并行发展、并逐步趋向统一 的社会养老保险制度。它包括：一定的价值观念，这是制度产生及实行的合理性基础； 一整套的规范体系，包括法律法规和政策性文件，这是制度的基本内容；一系列的组 织机构，这是保证制度实施的实体；一定的物质设备和服务，前者是现金补偿和实物 资助，后者是生活照料和精神抚慰。具体地说，农村养老保险制度的基本内容包括制 度覆盖、制度模式、享受条件、待遇标准、基金筹集和管理体制等方面。 ( 二) 农村养老保险中政府责任的含义 1 、“责任 释义 英语中责任( r e s p o n s i b i l i t y ) 一词的词根来源于拉丁文的“r e s p o n d e r e ”，原 意为t op r o m i 。s ei nr e t u r n 。o rt oa n s w e r ，本为一种西方宗教中的原始传统：人们 对来自上帝召唤的拒绝或接受。古代汉语中有“责 、“任二字而无“责任一词。 “责 包括了索取、责罚、负责、询问、债等多重含义；“任 则有负荷、担负、担 任、抱、任用、信任等意。在现代语言中，“责任”一词至少被赋予了三层意思：一 是使人担当起某种职务和职责；二是分内应尽的义务( d u t y ；r e s p o n s i b i l i t y ) ；三 是因违反了这一义务所应承担的过失( b l a m e ) 。罾其中以二三项含义最为通用。从两 者在时间上先行后续的关系来看，前者被称为“事前责任 ，后者则被理解为“事后 责任”。所谓事前责任是一种“前瞻性的、导向未来的责任 。 该责任意味着人们有 一种为他人、他物或某一事业而行动的义务。它类似于由别人或自身赋予给自我的“职 责”，常常是作为“义务”或“职责”的语言学变形而被使用，具有一种内在的目的 论结构。固事后责任的概念在本质上则是后顾性的，意即某人因过去行为上的过错或 失职而须对该行为负责。 按不同标准，责任可被分为多种不同类型。以其内容性质区分，责任可被分为政 治责任、行政责任、法律责任、伦理责任、宗教责任、科学责任等。按不同责任主体 和对象，又有个人责任、家庭责任、社团责任、企业责任、民族责任、国家责任等等。 吴云霞：政府责任与责任政府，南京理工大学2 0 0 7 年硕士学位论文。 ! 叉掣电b ! ! 乜! 迹：；盟i ：旦皇! t ! i ! 璺! 兰q i ! 垦壁圣亟i 堡垒兰堕i 垒曼1 2 2 鱼：廷! 婴。 德 底特本巴赫尔：责任的哲学基础，齐鲁学刊2 0 0 5 年第4 期，第1 2 7 页。 德 底特本巴赫尔：责任的哲学基础，齐鲁学刊2 0 0 5 年第4 期，第1 2 7 页。 4 依照责任人不同的职业背景，还可分为律师责任、学术责任、医师责任、会计师责任、 工程师责任等。还有些常见分类如主观责任和客观责任、积极责任和消极责任、一般 责任和连带责任等等。哈特提出了角色责任、因果责任、法律上之义务责任、能力责 任的四分法。欧文休斯则认为具有复合性的公共部门责任可以分为四种类型：政 治责任、官僚责任、法律责任和专业责任。圆 在不同学科领域，责任一词更是受有多种分析与诠释。哲学领域里，康德在道 德形而上学原理中定义“责任( p f l i c h t ) 就是由于尊重( a c h t u n g ) 规律( g e s e t z ) 而产生的行为必要性。 康德认为道德法则是责任的基础，由于道德法则先天就是 对一切具有理性的事物皆有效的，故以它为基础的责任就具有必要性、约束性和自我 强制性。责任是一个先天的理性概念，这一概念要求主体的行为与法则客观一致，且 行为所依据的内在准则对法则主观敬重。 在政治学和公共管理领域中，责任最通常而直接的含义是指与某个特定的职位或 机构相连的职责。这种责任意味着相关公职人员由于自己所担任的职务而必须履行一 定的工作和职能。同时，责任还意味着这些公职人员应当向其他人员或机构履行一定 职责的责任或义务，后者可以要求前者做出解释。而后者自身又要向其他人或机构负 责。这种垂直的责任链条形式在科层制的社会组织体系中很常见。公共行政学界将 责任分为客观责任和主观责任两类。客观责任源于社会、组织机构和法律对行政人员 的角色期待，它要求公共行政人员必须通过维护法律对民选官员、对其上下级行为、 对公民三方面负责。主管责任则根植于主体的忠诚、良知和认同的信仰，它强调行政 人员自身的良好品行和价值观。回 在伦理学领域，西方学者认为自由是责任的哲学根据和基础。自我实现、自我发 展是最基础和切实的责任，真正的责任体现为对自己自由的自我负责。这是自由意 【美】h l a 哈特著，王勇等译：惩罚与责任，华夏出版社1 9 8 9 年版，第2 0 1 2 1 9 页。 澳】欧文l 休斯著，彭和平等译：公共管理导论，中国人民大学出版社2 0 0 1 年版，第2 6 5 页。 【德】康德著，苗力田译：道德形而上学原理，上海人民出版社2 0 0 2 年版，第4 0 页。 锄吕纯山：康德道德哲学中的职责( p f l i c h t ) 概念，学灯2 0 0 7 年第1 期。 英】戴维米勒著，邓正来译：布莱克维尔政治学百科全书，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版， 第6 5 2 页。 【美】特里l 库珀著，张秀琴译：行政伦理学：实现行政责任的途径，中国人民大学出版社 2 0 0 1 年版，第6 6 7 4 页。 如萨特认为：“人，由于命定是自由的，把整个世界的重量担在肩上，他对作为存在方式的世界 和他本身是有责任的。责任不是从别处接受的：它仅仅是我们的自由的结果的逻辑要求。”“无 志的必然要求。反之，倘若一个人的行为是非自由的、无可选择的，则该行为者是不 负有任何道德责任的。亚里士多德提出“凡是由我们自己而造成的身体上的恶， 都 要受到责备，而我们无能为力的就不受”。西方文化的个人主义传统坚信自我人格 的独立与不可侵犯，个人才是道德的唯一主体，因而体现在伦理学上的道德责任也是 指向个人的。当然，这并非在说西方伦理学否定社会责任感，罗尔斯在正义论一 书中就认为“正义是社会制度的首要价值 。与之相反的是中国传统伦理学很少关注 个人及自由，而将责任归源于某种外在力量的赋予，这种外在力量被习惯性的称之为 天道、天命等等。尚书中“天秩有礼 、“天命有德”就是强调天的至高权威。固传 统的中国知识分子总是以一种“以天下为己任 的历史负重者形象出现。“修身、齐 家、治国、平天下 、“天下兴亡、匹夫有责 、“穷则独善其身，达则兼济天下”，这 些习语都反映了根深蒂固的传统群体责任观念。中国的个人责任指向群体而非个人， 这群体小至户家室，大至整个国家。尽忠尽孝、光宗耀祖、名垂青史是中国式责任 观的主要驱动力，而个人价值的实现则远非重要。对此，梁漱溟认为：“中国文化最 大之偏失，就在于个人永不被发现这一点上。 固 以上只是若干学科领域内有关责任一词含义的简单罗列。事实是，由于该词是如 此广泛的被应用于政治、经济、法律、伦理、宗教、科学和艺术各领域，要进一步阐 述该词在诸领域中的不同内涵绝非寥寥数笔所能成就。从被合同文本和法律条款严格 限定的法律责任，到政治中更多的被表述为宣示性义务的模糊用语，再到环保主义者 和生态中心论者在纵向历史方向和横向范围广度上大为延展了的责任观，责任一词的 衍生物犹如万花筒中的