（环境与资源保护法学专业论文）环境执法中的行政协力研究.pdf

摘要 尽管学术界对于环境法的性质仍有很多争论，但是，环境行政执法属于一种 具体的行政执法类型学术界观点比较一致。传统的环境行政执法同传统的其他行 政执法一样，存在强制力有余而效果不佳的弊病，环境行政处罚的执法方式以责 令重新安装使用环保设备、罚款、责令污染企业停产停业、整顿、关闭等为主， 并以国家强制力为后盾，虽然从短时期来看有一定的效果，但是不能根本解决环 境问题。现代行政的发展与民生的需求对传统的行政执法方式提出了新的要求， 环境保护的特殊性对于传统的环境行政执法方式也提出了新的挑战。环境行政执 法机关在环境执法中要多注重各方面的协助，包括环境行政机关之间的协助，也 包括环境行政机关与其他行政机关之间的协助，也包括与其他相关社会组织之间 的协助，还包括相对人、相关人、案外人的配合，动用全社会的力量来达到环境 保护的目的。我们将这样一种各方面的协助称为环境执法中的行政协力。 本文主要分析了环境执法中的各种协力行为，将软法治理模式、公众参与原 则、协商民主机制与环境行政协力的内在统一性加以分析，通过我国台湾地区其 他行政程序中的协力行为来设计环境行政执法中的协力，以期为我国行政程序立 法提供参考。 关键词：行政协力行政协助软法治理公众参与协商民主 a b s t r a c t d 锱p i t c 虹l ea c a d e i i l i c 碰i t u r eo fm e 既l v i r o n m e n tt 1 1 e r ea r es t i l lal o to f c o n 仃d v e f s i e s ，b u te n v i r o l l l i l e n t a la d m i i l i s 舰t i v el a we i l f o r c e i l l e n to 略a n so fn l c c o n d u c to fl a w 睨f o r c 锄吼t 玳i nar e l a t i v e l yc 0 璐i s t e n ta c a d 锄i cp e r s p e c t i v e t r a d i t i o n a l 毗n m e n t a la d m i l l i s t r a t i v el a we i l f o r c 锄e n t w i t l lo t l l e rt y p 韶o f 劬i d i t i o i l a la d m i n i s 拄a ：t i v e 铋f o r c e m e i i to fn l em 觚i a t 0 巧c x i s t 饥c eo ft l l es 锄ee 髓c t a n dn l ep o o rm o r e 也雏也es h o r t c o m i n g s ，t h e v i r o n m e i l ta d m i l l i s 蹴i v ep u n i s h m e n t o r d e r 。dl a we i l 南r c 锄饥ta p p r o a c ht ot l l er e - i n s t a l l a t i o no f 即啊r o n m e n t a lp r o t e 嘶o n e q u i p m t f i n e 觚do r d 删t 0c c a s ep o l l 埘n ge n t e 印r i s 髑，c o n s o l i d a t i o n 锄dc l o s u r e s c e n t 醯毽觚dm eb a c 虹n go f 也i es t a t e 唧u l s o 吼a l m o u g l ls h o np 嘶o do fac e n a i n e 虢c t ，b u tc a i ln o t 觚d 锄嘲l l ys o l v ee 1 1 v i r o 姗e l l t a l p r o b l e i i l s w i t h m c d e 、，e l o p m e n to fm o d e ma d m i i l i s 仃a t i v en e e d so ft l l el i v e l i h o o do fm ep e o p l eo fm e t r a d i t i o n a l w a yo fa d m i n i s t r a t i v ee n f 0 r c e m e n to fm en 铡l ，r e q u i r e m e n 戗t 1 1 e e 眦n m e n t a lp r o t e c t i o nf o r 吐l e u m q u e n e s so fm e 缸i a d i t i o n a ll a we i l f o r c e m e l l t m e t ：h o d so ft h ee 1 1 v i r o 胁e n tp o s e dn e wp r o b l 锄s e r i r o m n e n t a ll a we n f b r c e m e n t a g c i e si i lm el a we n f o 姗e n te n 啊r o n m e n t ，w em l l s tf o c u so na na l s p e c t so f m u l t i a s s i s t ，i l l c l u d i n ge n 、r i r 0 1 m e n t a la s s i s t a 芏l c eb e t 、) l ，e e nm ee x e c u t i v ea u m o r i t i e s i n c l u 幽唱e n v i r o n m e n t a l 锄do t h e r 础i l i l l i s 缸砸v eo r g a i l s 、) l ，i t l lm ea s s i s t a l l c eo fm e c x 刚i v e 锄m o r i t i e s ，b u ta l s 0b e 觚e 印t h ee x e c u t i v e 觚dn o n 一嬲s i s t a i l c e ，i i l d u d i n g w i m 也e 淞s i s t 撇o f o m e rr e l e v 锄t 州e c t 觚dm cr e l a t i v e ，r e l a t e dp e r s o nw i n lm e s 的l g d lo f m ew h o l es o c i e t yu s e dt oa c m e v et h cp u r p o s eo fe n v h 0 砌e n t a lp r o t e c t i o n w e 丽1 ld 0a l la s p e c t so fac a l lt 0a d m i i l i s 舰t i v e c 0 0 p e r a t i o n i 1 1 e n 啊r 0 1 1 i i l 饥t a l e n f 0 r c a n 钮1 t t m s p a p 盯锄l y z e st h ee n v i r 0 衄e mo ft h e 谢o u si a we n f o r c 咖锄te 矗o r t s t l l e s o f tm o d eo fg o v e n l a l l c e ， t l l e p r i n c i p l eo fp u b l i cp 枷c i p a t i o n ， c o n s u l t a t i o n l 锄。训i cm e c h a i l i s m sa n dt i l e 朗v 拍n m e n ta d i n i m s t r a t i v e c 0 0 p e r a t i o n 也e 蛐i c u i l i t yo ft h ea i l a l y s i s ，c h i n a st a i w a l lr e 酉o nt l u 0 u 曲o t h e ra d m i n i s 仃a t i v e p r o c e d u r 伪t oa c tc o o p e r a t i o nmt 1 1 ed e s i 盟e 置l v i r o i l l n e n ti nt l l ea d m i n i s 仃2 l t i v el a w f 0 r c 锄e n tc o o p e 豫t i o n 砸t hav i e wt oc h i n a sa d m i i l i s 拄a i 、，cp f o c e d u r e sl e 舀s l a t i v e r e f e r e n c e k e yw o r d s ：a d m m i s 缸锨i v ec o o p e r a t i o n ，a d m i l l i s 缸嘶v c勰s i s t a l l c c ，s 0 rl a w g o v e m a l l c e ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，d e l i b e r a t i v ed 锄o c r a c y 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者： 学位论文使用授权说明： 沙扩年6 月纱日 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中 国学术期刊网( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学 位论文的复印件或电子文档，可以采用影印、缩印或其他复 制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相 一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 论文全部或部分内容的公布( 包括) 授权河海大学研究生院 办理。 论文作者： 沙b 蕊年rf 主甚 河海大学硕士论文 环境执法中的行政协力研究 一、导言 我国传统的环境执法方式以责令重新安装使用环保设备、罚款、责令污染企 业停产停业、整顿、关闭等为主，是以国家强制力为后盾的一种“硬法”治理模 式，相对人对环境法律法规的遵守主要是惧怕国家的强制力，害怕受到制裁，是 一种被动的守法，没有真正参与环境保护之中。有人认为环境保护法所规定 的环境保护的基本制度体现了行政法的内容。她认为“三同时”制度、环境影响 评价制度、限期治理制度体现了行政法上义务的强制性特征，排污收费制度是一 种典型的行政征收，环境保护目标责任制度既包括了行政主体对内的环境行政责 任也包括了对外( 即另一方当事人) 的环境行政责任，排污申报登记制度从性质上 说是一种行政确认。再从违反环境法所引起的法律责任来看，有行政法律责任、 民事法律责任和刑事法律责任，其中以行政法律责任为主。从这三种环境法律责 任的关系来看，行政责任也是基础。环境犯罪的刑事责任的承担以违反环境法中 的行政性规范为前提，即对于危害环境的行为是否构成刑法的犯罪，必须以该实 行行为是否违反行政法规的规定为前提。我国新刑法在“妨害社会管理秩序 罪”一章中所规定的“破坏环境保护罪都必须具备违反行政法规范的前提条件， 比如“重大环境污染事故罪”( 刑法第3 3 8 条) ，必须同时具备违反国家规定 向环境排放污染物质、造成重大环境污染事故、以致公私财产遭受重大损失或者 人身伤亡严重后果的犯罪情节才能构成该罪。从上述分析中可以发现环境法与 行政法联系紧密，环境行政执法作为一种具体的行政执法类型需要认真加以研 究，得出相应成果用以指导环境执法部门，规范其执法行为，既使得执法目标得 以实现，又要很好地保护相对人以及相关人的合法权益。 现阶段我国环境执法机关众多，各机关之间缺少相互协作，各自为政、单打 独斗，而环境保护收效甚微。环境执法机关之间、环境执法机关与其他行政机关、 非行政机关之间、环境执法机关与其他社会组织之间缺乏行政协助，环境执法机 关与相对人、相关人、案外人之间缺少配合，致使很多环境行政目标无法实现。 经济发展和民生需求迫使我们转变传统的硬法治理模式，适当地引入软法治理模 式，执法时更多地强调各方面之间的行政协助以及相对人和相关人的行政配合， 总之，强调各方面的配合和参与。环境保护是一项公共的系统工程，全民参与是 参见赵娟：论环境法的行政法性质，南京社会科学，2 0 0 1 年第7 期。 l 河海大学硕士论文 环境执法中的行政协力研究 其基本原则。不仅需要各机关、组织之间的协助，也需要相对人的理解与支持， 更需要相关人和案外人参与，我们称之为行政协力。 ( 一) 研究动机及研究价值 环境与资源保护法学到底是一门什么性质的法律学科至今学术界尚无定论。 有人说环境法是行政法，有人说环境法是社会法，还有人说环境法是经济法，以 前也没有环境法这个二级学科，它属于经济法中的一个分支。但是，无论环境法 的性质如何，我想，现实生活中是环保部门在大量地运用着环境法，尤其是环保 部门的执法机关，跟环境法打交道就更多。无论环境法的性质如何，环境行政执 法是一种具体的行政执法类型。我国目前的环境执法是一个怎样的状况? 传统的 执法方式又有哪些不足? 不但是一个理论问题，还是一个实务问题，也是环境法 学研究的一个重点问题。理论为了什么? 我认为理论应该为实践服务，理论应该 用来指导实务。只有好的理论才可能会有好的实务。当然，实践出真知，好的理 论也一定是从实践中总结出来的，两者相辅相成。我国传统的环境执法方式太过 依赖国家强制力为后盾，使相对人被迫地遵守环境法律法规，往往收效甚微。相 对人没有参与的积极性，环境保护的公众参与原则流于形式。环境问题有其特殊 性，环境保护更是一项全民工程，非常需要广大的人民群众积极投身进来，也需 要执法机关之间的相互协助。我国大陆地区对于各行政机关相互之间的行政协助 以及相对人协力义务的研究迟滞于域外的比如德国、西班牙、瑞典、意大利、韩 国以及我国的台湾地区。在行政程序领域，这又是一个重要的事关行政目标能否 较好实现的关键问题。在我的导师邢鸿飞教授的指引下，我们觉得很有必要将这 一理论或者说制度加以研究，将其引入环境法领域必将会有助于环境执法。另外， 由北京大学软法研究中心倡导的软法研究在我国行政法领域越来越受到重视，其 主张的软法治理，转变政府的强势地位，适当地向个人和自治组织放权，体现了 公权力向私权利的妥协，是我国政府治理模式的一个大方向，将软法治理模式引 入环境执法领域也有着十分积极的意义。 o 一般而言行政协力是指行政执法中的相对人对行政行为的协助，在我国台湾地区的行政程序法中已有所涉 及，但是行政协力在大陆的行政程序立法中还是一个新鲜事物，没有定论，更没有条文规定。所以本文使 用的行政协力乃一大概念，既包括环境行政机关之间的协助，也包括环境行政机关与其他行政机关的协助， 也包括与非行政机关之间的协助，还包括其他相关社会组织的协助和相对人、相关人、案外人的配合义务， 因为找不出能涵盖这些内容的一个词，为研究需要，笔者以行政协力概括之，本文涉及到的相对人、相关 人的协力也改称为行政配合以免混淆，特此说明。 2 河海大学硕士论文环境执法中的行政协力研究 ( 二) 研究现状 关于行政协助与相对人协力义务的研究，我国大陆学者的研究主要是建立在 二手资料之上。苏州大学法学院黄学贤教授在2 0 0 6 年第3 期的台湾法研究 上面的文章台湾地区行政程序中的协力行为将行政机关之间的协助和行政相 对入的协力义务一并讨论，期待对我国正在进行之中的行政程序立法和行政管理 体制改革做一点贡献。另外，西北政法学院的王麟副教授也非常关注这一领域。 他先后在西北政法学院学报2 0 0 5 年第5 期发表比较行政协助制度研究 和法商研究2 0 0 6 年第1 期发表行政协助论纲，综合比较了域外的制度， 为我国行政协助制度的建立出谋划策。我国大陆地区尚未制定行政程序法， 这一方面的资料很少。域外的经验却很多，但是大部分限于行政机关之间的协助， 很少有涉及相对人协力义务。比如德国联邦行政程序法、日本行政程序法、 西班牙公共行政机关法律制度及共同的行政程序法、瑞典行政程序法、意 大利行政程序与公文查阅法、葡萄牙行政程序法、韩国行政程序法， 还有我国台湾地区行政程序法中都规定了行政协助制度，这些法律中对行政 协助中各个机关之间的关系、地位、行政协助的拒绝、费用的负担、行政协助争 议的解决等等都做了规定。虽然这些制度中也有一些问题，如我国台湾地区的行 政协助所产生的费用的负担方式等，但是比较起还没有建立这一制度的国家和地 区来说，行政协助制度对于行政目标的实现是大有裨益的，行政协助制度的建立 还是很有意义的。对于相对人协力义务的研究，主要存在于我国的台湾地区。我 国台湾地区的学者对租税稽征程序、行政决定程序、行政执行程序、行政处罚调 查程序、行政争讼程序中相对人的协力义务加以认真研究，总结出了这些程序中 相对人的协力义务。 关于软法治理理论的研究，北京大学以罗豪才教授为首的软法研究中心做了 大量的工作，并有理论成果软法与公共治理一书出版。我的导师邢鸿飞教授 也非常关注这一领域，著有软法治理的迷失与归位、政府规制中的公共利益 考量等相关论文。 ( 三) 研究方法 由于本人的外语基础薄弱，而且有关行政协助的现行制度的第一手资料的研 究又涉及到德语、西班牙语、日语、韩语、瑞典语、意大利语等，所以我的研究 3 河海大学硕士论文 环境执法中的行政协力研究 建立在第二手资料的基础之上，重点借鉴我国台湾地区的现有相关法律法规。在 分析比较现有第二手资料之后，分析将其引入我国的可行性。将软法治理模式与 环境行政协力、将公众参与原则与环境行政协力、将协商民主机制与环境行政协 力加以比较研究，姑且称做比较分析的研究方法。 4 河海大学硕士论文环境执法中的行政协力研究 二、环境执法中的行政协力界说 ( 一) 环境执法中的行政协力之涵义 按照现代汉语词典的解释，“协力 是共同努力的意思。那么从字面上来看， 行政协力就是行政机关共同努力的意思。但是，本文讨论的行政协力已经超出了 行政机关之间的协助，将其他方面的协助也包括了进来。试举一例，龙潭村部分 村民要求云南大东产业股份有限公司提高环境污染赔偿额纠纷案中，1 9 9 5 年， 原东川市政府作出决定，农作物所遭受到污染的测算工作由市农科所负责，环保 监测数据以及污染定性由市环境监测站负责，受污染的农作物赔偿的标准及价格 由市物价局提供，污染区域范围由环保部门界定，并会同污染企业、受损村民代 表一起，对受损害的农田面积进行测定，并在此基础上，确定具体的赔偿金额。 从这一案例中可以发现，具体赔偿金额的确定需要有关机关、组织和当事人的 协力，解决纠纷需要有关机关、组织和当事人的共同努力，这就是本文所要探讨 的行政协力。 行政机关原则上应各有所司，在其职权范围内独立行使其职权、执行其职务 以共同达成国家行政之目的，传统行政强调行政机关之间注重分权治理，每个部 门都有自己的管辖领域，都有自己的“一亩三分地”。 “国家广立机关，设官分职，各有职掌或管辖，旨在分别负责，以共同达成 国家目的。个别行政机关之职掌，在组织法定原则及管辖恒定原则支配下，以法 律事先的权限为分配，若分配妥当，理论上似乎无管辖竞合与冲突的问题，且无 协助之必要。但法令难免有疏漏，且实际状况变动不羁，法律修改又不能及时， 法律规范与法律事实无法完全契合的情形时有发生。而且，各机关执行能力强弱 有别，显然无法永久地独行其是，必要时仍须相互协助，除了维护行政一体理念 之外，还使人民权利受有效及无漏洞的保障，这可以说是行政协助的主要法理基 础。宪法大都规定机关之问权力分立、相互制衡，但并未明示各机关间相互协助 的基础。其实，机关之间相互协助的宪法基础，可以从共同有效保障人民基本权 利以及共同维护自由民主宪政秩序的机关功能推导而出。圆现代行政基于行政一 体化的要求，必要时，赋予行政机关请求其他机关予以职务上的协助的权利，课 。参见黄勇：污染赔偿制度尚待完善，中国环境报，2 0 0 1 年3 月9 日第3 版。 。参见李震山：论行政执行协助，2 0 0 6 年海峡两岸行政( 强制) 执行理论与实务研讨会论文集。 5 河海大学硕士论文环境执法中的行政协力研究 予行政机关之间在职务上相互协助的义务，同时防止行政机关滥用行政协助请求 权，必须对行政协助以明确的法律界定，以确定其法律要件。在环境行政中，由 于环境问题的特殊性，环境资源的公共属性，需要公众的广泛参与。环境执法机 关请求协助的对象也相应地广泛很多，包括同为环境行政执法机关之间、环境行 政机关和其他行政机关、环境行政机关和其他非行政机关、环境行政机关与其他 相关社会组织、相对人、相关人、案外人等等。在此，笔者将这些环境执法中的 特殊性协助统称为环境执法中的行政协力。所谓环境执法中的行政协力，是指环 境行政执法机关在执行职务时，遇有特定情形而依法请求与其无隶属关系的其他 机关，包括行政机关和非行政机关、其他社会组织、相对人以及相关人、案外人 予以协助、配合，被请求机关、组织和个人不得任意拒绝。行政机关之间的行政 协助制度已经成为许多国家或地区行政程序立法中的一项重要内容，“它能够有 效克服科层制固有的官僚弊病，提高行政效率，充分发挥政府一体的机能。”相 对人的协力义务也已经为我国台湾地区的许多学者所研究探讨，其他类型的协力 尚处于探索之中。 ( 二) 环境执法中的行政协力之特征 环境执法中的行政协力，既不同于行政协助，又不同于我国台湾地区当事人 的协力义务。因为环境执法中的行政协力还包括了环境行政机关与其他相关社会 组织之间的特殊协助，也包括了案外人对环境执法的协助。这两类特殊的协助不 能够简单地将他们于行政协助或者当事人协力义务等同。 有学者认为，行政协助具有如下特征：1 权利义务的法定性，即请求协助与 配合是请求机关的法定权利，为了更好地实现环境行政目的，请求机关得为此请 求，否则将有渎职之嫌。而予以协助是被请求机关以及相对人的法定义务，无正 当理由，义务必须履行，否则将承受不利益。2 程序上的被动性，即行政协助行 为的发生是以环境行政机关的请求为要件，没有请求也就不会有接下来的一系列 行动。3 时间上的临时性，即行政协助行为一般是针对某一具体事物的，大部分 时间行政机关还是各司其职，相对人还是安心工作的，但是笔者认为，由于环境 保护的特殊性，为更好地实现环境行政目的，似乎经常联系、配合更为适宜。更 何况作为一种制度，如果确定下来，就是一项长效的机制。4 性质上的辅助性， o 黄学贤：台湾地区行政程序中的协力行为，台湾法研究，2 0 0 6 年第3 期。 6 河海大学硕士论文环境执法中的行政协力研究 即协助过程中请求机关仍是行政行为的主体，被请求协助以及配合的机关和个人 只是处于辅助的地位。回这样的特征概括仅仅适用于本文环境行政协力中环境行 政机关之间的协助和环境行政机关与其他行政机关之间的协助。 也有学者认为，行政协助包含四个法律特征：1 行政协助的主体是行政主体。 行政协助只发生在相互没有隶属关系的行政主体之间。行政主体与非行政主体之 间不存在行政协助的法律关系。有隶属关系的行政主体间发生需要提供职务帮助 的情形时，通过“命令一服从 、“请示一批复 程序解决，也不适用行政协助。 笔者认为，这样的特征界定，将行政协助人为地缩小了范畴。2 行政协助的内容 是行政公务活动。请求协助的机关必须是在履行自身行政职能涉及的事务上提出 协助请求，被请求机关也必须是在自身行政职权范围内提供协助。行政机关的非 公务活动不存在这里所说的协助问题。3 行政协助的动因是行政职权障碍。这种 障碍或者来源于请求机关不具有某种行政资源等事实原因，如甲、乙夫妇二人分 居两地，甲所在市的社会保障机关在决定是否向甲发放最低生活保障金时需要乙 收入状况的准确资料，但甲所在市的社会保障机关到乙所在市亲自进行调查显然 不经济，因而需要乙所在市的社会保障机关提供帮助。或者来源于请求机关不具 有某种行政权能等法律原因，如城建机关在拆除违章建筑时遇到建筑所有人的暴 力对抗，城建机关自身没有处理这种违法行为的职权，因而需要公安机关提供协 助。4 行政协助的实施应依法进行。行政协助不得任意进行，请求机关提出协助 请求的条件、方式、内容必须合法，被请求机关实施协助应当在自身法定权限范 围内依法定程序进行。该学者进一步指出，准确界定行政协助行为，应当将其与 行政法制度中一些容易被混淆的行为相区别，主要有以下几种： 1 与公民、法人或者社会组织对行政主体协助的区别。在我国行政实践中， 甚至在许多法律规定中都将公民、法人或者其他组织对行政主体履行公务活动的 配合称为“协助”。这种协助其实是行政主体职能实现时的一种社会配合，基于 行政权力的优先性，行政相对人的这种配合是一种普遍义务，原则上并不需要法 律的特别规定。该学者的这一观点又将本文所欲探讨的环境行政协力中其他社会 组织和相对人、相关人的协助排除在了行政协助之外，显然与本文环境行政协力 有所不同，本文并不采纳这样的观点。 2 与行政机关之间信息共享行为的区别。在我国的有关法律中，明确规定了 。参见黄学贤：台湾地区行政程序中的协力行为，台湾法研究，2 0 0 6 年第3 期。 7 河海大学硕士论文 环境执法中的行政协力研究 一些行政机关之间负有信息共享的义务。例如中华人民共和国行政许可法第 6 4 条规定“被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许 可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处 理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。 。他认为，提供信息机关的行为并 不发生在接受信息的行政主体作出特定行为时，并且提供信息机关所提供的信 息，可能对接受机关有用，也可能无用，并不必然发生特定的行政法后果，因此 行政机关之间的这种信息共享不是行政协助。而笔者认为，环境行政协力中似乎 应该包含与行政机关之间信息共享的行为。因为环境问题有其特殊性，有些环境 问题具有潜伏期，问题往往不会立即暴露。所以要求环境执法机关与其他行政机 关和其他方面加强联系与交流，保持一种常态的信息共享，有可能其他机关或组 织这次的协助行为因为环境问题的潜伏性正好是对以前环境行政执法的协助，我 们不能因为时间上的非临时性而否认了协助的存在。 3 与多阶段行政行为的区别。多阶段行政行为是我国台湾地区学者对具体行 政行为的一种分类，是指应当由作出行政行为机关的上级机关或者其他不相隶属 的行政机关参与表示意见，同意或核准才能够做成的行政行为。例如，公派留学 人员向外事行政主管机关申请延长护照时间或扩大地域范围，外事部门在作出决 定前必须征询教育行政主管机关的意见，依教育行政主管机关的意见作出许可或 拒绝的决定。多阶段行政行为与行政协助存在相似之处，但两者在形式和内容上 均存在根本不同。从形式上看，多阶段行政行为中多个部门参与的直接依据是法 律的明文规定，而行政协助的直接依据是行政机关的协助请求。从内容上看，多 阶段行政行为是指在行政行为形成的过程中依法由行政系统内部多个机关参与 表示意见，但最终形成行为只有一个，对外产生效力的只是一个行为，而行政协 助中存在协助行为和请求机关作出的行为，且这两个行为都对外生效。 4 与行政委托的区别。行政委托是行政主体依法将其行政职权的一部分委托 给其他符合法定条件的行政主体或社会组织的行为。在行政法制度中，行政委托 最容易与行政协助混淆，这主要是因为与行政协助发生在行政主体之间一样，行 政委托有时也发生在行政主体之间。行政协助与行政委托通常具有以下区别：( 1 ) 在行政委托中，受委托机关本来没有相应的职权，由于受委托才有了履行公务的 合法根据；而在行政协助中，被请求的机关本来就拥有相应职权。( 2 ) 在行政委 托中，受委托机关以委托机关的名义行使本来属于委托机关的权力；而在行政协 河海大学硕士论文 环境执法中的行政协力研究 助中，被请求机关以自己的名义行使自己的法定职权。( 3 ) 在行政委托中，委托 机关有责任监督受委托机关行使依据委托的权力作出的行为；而在行政协助中， 被请求协助的机关独立行使职权，请求机关无监督职责。( 4 ) 在行政委托中，受 委托机关的行为由委托机关对行政相对人负法律责任；而在行政协助中，被请求 机关协助行为的法律责任由其自己承担。该学者的特征界定，总体来说缩小了 行政协助的范围，将一些事实上的协助排除在行政协助之外，其实只是定义上的、 语言上的表述差别，实质上行的却是行政协助之实。 由此可以看出，以上各家都是总结的行政协助的特征，并非本文所指的环境 行政协力的特征。笼统地来总结本文所指的环境执法中行政协力之特征似乎不 易，我们必须分清环境行政机关与各个不同协力对象打交道时的行为特征，包括 环境行政执法机关之间协助的特征、环境行政机关与其他行政机关协助的特征、 环境行政机关与其他社会组织协助的特征、相对人与环境行政机关配合的特征、 相关人以及案外人与环境行政机关配合的特征。 笔者认为，环境行政执法机关之间协助的特征、环境行政机关与其他行政机 关( 包括法院这样传统认为属于司法机关的机关，下同) 协助的特征大致相似， 可以一并加以界定，因为其中的请求机关与被请求机关都是国家机关，依靠国家 财政支持，受组织法调整。环境行政执法机关之间行政协助和环境行政执法机关 与其他行政机关之间的协助应该有以下两个特征：1 请求机关与被请求机关各自 分享权利与义务，由国家法律所规定。请求机关享有特定情形出现时得到被请求 机关帮助的权利，被请求机关则负有受到请求时非因法定不能事由必须得帮助请 求机关的义务。请求机关与被请求机关实为共同行政之目的，之所以这样划分权 利与义务，乃是为避免推诿和法律明文规定的需要。2 必须是请求机关在遇到特 定情形时的权利，也即时间上是临时性质的。大部分状态下，各个行政机关还是 各司其职的，唯有特定复杂情形出现时，比如被请求机关掌握了相对人基本情况， 由其协助更容易达到行政目的等，请求机关才享有此项特殊权利，避免请求机关 为图省事以减轻自己工作负担而滥用此项权利。由于行政机关日常工作各有分 工，环境问题出现时的行政协助打破了这样一种分工的常态，属于工作的特殊之 处，若为了环境保护工作，日常工作时常有沟通，更为可取。至于上文有学者提 。参见王麟：行政协助论纲兼评 的相关规定， 法商研究， 2 0 0 6 年第l 期。 9 河海大学硕士论文环境执法中的行政协力研究 出的被请求机关程序上是被动性的，地位上是处于辅助性的特征，笔者并不同意。 笔者认为，既然请求机关遭遇行政职权障碍，有能力帮助他的其他行政机关为了 行政目标的尽快实现，行政秩序的尽快恢复，不妨主动提供帮助，在行政过程中， 究竟谁是处于主要地位、谁是处于辅助地位还是得分情况，谁掌握相对人情况充 足谁就应该处于主要地位。当然，这里所说的在行政过程中处于主要地位机关并 不等同于在对外即向相对人开处的有关文件上署名的机关。 环境行政机关与其他社会组织的协助，因为其他组织并不是依靠或者主要依 靠国家财政支持、受组织法调整的单位，如果课以太重的义务似乎有失公正。但 是，为了环境公益以及国家环境秩序的稳定有序要求这些其他组织在能力范围内 甚至举手之劳的协助并不过分。因为这些其他组织主要是一些银行、拍卖企业以 及民间环保组织等，他们主要是从事一些处于行政过程链之末端的工作。所以， 笔者认为，环境行政机关与其他组织的协助有以下特征：1 程序上是被动的。其 他组织不能像上述国家行政机关那样主动地提供帮助。如果银行主动地帮助环境 行政机关冻结相对人账户、拍卖企业也不听从法院安排主动地将封存的货物径行 拍卖，那样岂不乱套? 其他组织的协助只有听候法院以及环境保护机关的安排， 不能主动提供协助。2 程序上的告知性。相对人很多是污染企业，鉴于对银行的 信任开设账户、发生金融往来，一般都相信存放在银行的资金是安全的。突然被 冻结不得划账必然会对其造成不便甚至引发纠纷。银行在冻结账户的第一时间应 该告知企业，讲明出于有权机关的要求不得已而冻结账户的情况，尽到告知义务。 拍卖企业也须尽到相关的告知义务。至于环保民间组织的协助虽然我们将其归入 其他组织的范畴之内，但于银行、拍卖企业的协助又有不同，有的是出于主动、 自愿提供，情况较为不同，将在下文有专门关于环保组织的论述。 环境执法中行政协力与行政程序中当事人的协力义务有所不同，应当注意区 分其特征，环境执法中的行政协力包括了环境执法机关与其他机关之间的协助， 而相对人与环境行政机关配合的特征、相关人与环境行政机关配合的特征与我国 台湾地区行政程序法中相对人的协力义务大有关联，只是我国台湾地区的相对人 协力义务只规定在租税稽征程序、行政决定程序、行政执行程序、行政处罚调查 程序、行政争讼程序等之中，在环境行政程序中并没有规定相对人的协力义务。 笔者将在下文环境行政相对人及相关人部分，通过我国台湾地区在租税稽征程 序、行政决定程序、行政执行程序、行政处罚调查程序、行政争讼程序中相对人 l o 河海大学硕士论文环境执法中的行政协力研究 的协力义务，来摸索和讨论相对人、相关人与环境行政机关配合的特征。 ( 三) 环境执法中的行政协力之域外经验及启示 直接找到本文定义上的环境执法中的行政协力之域外经验似乎不易，甚至没 有。但是，我们可以从其他已经制定了行政程序法典的域外国家和地区找寻相关 的经验及启示，不过我们能找到的域外经验几乎都是关于行政机关相互之间协助 的。从现有资料来看，大陆法系国家以及深受大陆法系传统影响的国家或者地区， 在立法上多有比较明确的行政协助制度的规定，但不能因此认为只有大陆法系国 家或者地区的程序法制度中才有行政协助制度。在英美法国家，尽管没有像大陆 法系国家和地区那样有较为专门、统一的立法规定，但作为规范行政机关之间权 力关系的一种基本的行政法制度，行政协助制度同样存在。 较早在立法中明文规定行政协助制度的是德国。德国在1 9 6 6 年西德行政程 序法标准草案( 又称慕尼黑草案) 中，即在第一章中以第3 、4 、5 、6 、7 条 对行政协助作出规定。1 9 7 6 年，德国联邦行政程序法颁布，该法同样在第一 章中以4 、5 、6 、7 、8 条对行政协助作出规定。德国这两个程序法第一章名称都 是“适用范围、地域管辖、职务协助”，行政协助的重要地位可见一斑。 日本1 9 6 4 年的行政程序法草案也在第一章总则下的第一节行政机关中以 第8 、9 、l o 条规定了行政协助。日本1 9 9 3 年颁布的行政程序法取消了行政协 助制度的有关内容，这主要是因为日本现行行政程序法与原草案在立法范围 上有了重大变化所致。日本现行行政程序法第1 条规定“本法旨在对处分， 行政指导及申报之相关程序作共通事项之规定。而1 9 6 4 年的行政程序法草案 第1 条则规定“本法系对于行政机关之处分及其他行使公权力之行为，订定其共 同适用之事项。 因此，日本现行行政程序法取消了有关行政机关的行政处 分、行政指导及申报程序以外的其他内容。 西班牙1 9 9 2 年颁布的公共行政机关法律制度及共同的行政程序法中对行 政协助的规定主要体现在两部分中。一是在“序编：关于适用范围及总则 中， 把“公共行政机关依据合作原则处理相互间关系”( 第3 条第2 款) 作为行政机关行 使权力的一般行政法原则予以确立。二是在“第一编：关于公共行政机关及其相 互间关系 中，通过第4 条第1 、2 、3 款对序编第3 条第2 款的原则作出了进一步 。英美法系国家的美国在其1 9 7 6 年颁布的联邦行政程序法中同样规定了行政协助制度。 l l 河海大学硕士论文 环境执法中的行政协力研究 细化规定。在1 9 9 9 年对该法所作修改时，对第3 、4 条作出修订，其修订内容使西 班牙的行政协助制度更加完善。 瑞典1 9 8 6 年行政程序法在“机关之间的合作”项下也以第6 条规定“所 有行政机关都应当在其行为范围内协助其他行政机关。 意大利尽管没有像西班牙或瑞典那样，将行政机关之间的职务协助明确规定 为行政机关之间关系的一般原则，但在其行政程序法律制度中，同样有关于行政 协助的内容规定。如意大利1 9 9 0 年行政程序与公文查阅法第1 7 条规定“如果 法律规定在执行某项行政措施之前需要由专门的组织或机构提供技术评估资料， 而这些组织或机构在规定的期限内未予提供或表达预审要求，审查负责人应当在 收到审查申请9 0 天内求助于其他具有同等资格或技术水平的公共部门、公共机构 或大学附属研究机构提供上述技术评估资料。” 同样，葡萄牙1 9 9 1 年行政程序法虽然未对行政协助明文规定，但也在具 体法律条文中规定了行政协助的内容。如该法第9 2 条规定“调查机关可将不能由 其本身直接采取的证明措施，委托其他中央、自治区或地方行政机关代为之。” 韩国1 9 8 7 年行政程序法草案第l 章第2 节第7 条规定了行政协助制度。到 1 9 9 6 年正式制定的行政程序法，行政协助制度内容规定在第l 章第2 节第8 条中。 法国的行政程序法没有对行政协助作出明文规定，但是，这不意味着法国的 法律中没有行政协助制度，如法国环境法典规定“为改善生活的环境和空间，他 ( 生活质量部长) 尤其需要装备部长、领土规划部长和农业部长领导下的部门和机 构的协助。该法典对环境部长为履行职责，可以求助的部门作了详尽的列举“他 可以求助于( 一) 农村土地规划、水和森林管理全国委员会、兽医学会全国委员会 和农学全国委员会( 二) 矿业全国委员会( 三) 农业、渔业部、工业、邮电通讯和外 贸部及装备、交通运输和旅游部的省级部门( 四) 内政、领土整治部、科研和高等 教育部、社会事务、卫生和城市化部的中央行政管理部门以及它们的驻外省机构， 尤其是预防电离辐射中心总部( 五) 法国海洋开发研究院。”在此类协助中，请求 机关有权就职责范围内的具体事项选择协助机关，但对可予以请求的事项仅作了 笼统规定，只要请求机关认为必要且不超过被请求机关职权范围即可。 我国台湾地区“行政程序法 第1 9 条规定，“行政机关为发挥共同一体之行 政机能，应于其权限范围内互相协助。”该条还对行政机关有权请求行政协助的 。以上各国资料参见王麟：比较行政协助制度研究，法律科学，2 0 0 5 年第5 期。 1 2 河海大学硕士论文环境执法中的行政协力研究 情形，以及被请求机关有权拒绝行政协助的情形等作了规定。协助行政机关执行 职务，虽然是有关机关的义务，但是，也不是在任何情况下都无条件地予以协助。 被请求机关对行政协助请求有审核的权利。根据台湾地区“行政程序法”的规定， 如有下列情形，被请求机关可以拒绝：协助之行为，非其权限范围或依法不得为 之者，如提供协助，将严重妨害其自身职务之执行者；被请求机关认为有正当理 由者得拒绝之。请求协助机关与被请求协助机关之间有时不可避免地会发生争 议，当争议发生时，必须按照一定的程序来解决。台湾地区“行政程序法”为其 提供了基本的程序，即被请求机关认为无提供行政协助之义务或有拒绝之事由 时，应将其理由通知请求协助机关，请求协助机关对此有异议时，由其共同上级 机关决定，无共同上级机关时，由被请求机关的上级机关决定。至于上级机关， 无论是请求机关与被请求机关的共同上级机关，还是被请求机关的上级机关，在 对争议作出决定时，同样不得违背上述“请求行政协助之情形”和“拒绝行政协 助之情形 的规定。对此，台湾地区“行政程序法”虽然没有作明确的规定，但 从其行为的性质不难得出其属于行政行为的结论。而上述两种情形从其内容来 看，实质是依法行政原则的表现。关于行政协助中必要的费用支出的规定，台湾 地区“行政程序法”规定，被请求机关得向请求协助机关要求负担行政协助所需 费用。也即，行政协助的费用应当由请求协助机关来承担。其负担金额及支付方 式，由请求协助机关与被请求协助机关协商决定，如果协商不成，由其共同上级 机关决定。笔者在此有一疑问，即如果没有共同的上级机关，怎么办? 像上文所 述的那样由被请求机关的上级机关决定是否合适? 而台湾地区的“行政程序法” 对此没有予以规定，这个问题是我国行政程序法制定过程中需要认真考虑的。 我国台湾地区“行政程序法”关于行政协助的规定是参照了德国行政程序 法、韩国行政程序法以及日本1 9 6 4 年的行政程序法草案的一些规定， 但台湾地区的规定有待于进一步完善。如德国行政程序法第5 条在规定被请 求机关拒绝提供协助的情形时，特别强调“如果提供协助，会严重损害联邦和州 的利益的，如有关档案依法或依其性质应予保密时，被请求机关尤其不得提供相 应的书证、案卷或有关咨询。”韩国行政程序法第8 条规定的被请求机关可以 拒绝协助的理由中，特别强调“有明显认为受请求机关以外之行政机关能为较好 有效率且经济之协助时，被请求机关可以拒绝。又如，日本1 9 6 4 年行政程序 法草案第9 条规定“为协助而派遣之职员，其职务上的工作，受请求协助机关 河海大学硕士论文环境执法中的行政协力研究 之指挥。”韩国行政程序法第8 条规定“为行政协助而派遣之职员接受请求协 助之行政机关之指挥监督。但对该职员之服务，如其他法令有特殊规定时，依其 他规定。这些规定有关强调公共利益的保护、行政效率的保障以及行政协助有 效的指挥监督，而台湾地区却没有这些方面的规定。虽然在台湾地区的“行政程 序法 中，有“被请求机关认为有正当理由不能协助者，得拒绝之。 的规定， 但这样的规定太笼统，实际中不易操作，容易引起纠纷。责任行政要求行政行为 必须要有与之相应的法律责任，行政协助作为一种行政行为在我国台湾地区“行 政程序法”中却没有法律责任的承担问题，这是一大缺陷。行政协助行为的法律 责任主要有两种情况，一是被请求机关无正当理由拒绝履行行政协助义务时应当 承担的法律责任：二是行政相对人对行政协助行为不服，是由请求机关还是由被 请求机关承担相应的法律责任。 显然，这两类法律责任无论对于行政机关还是行政相对人来讲，都是非常重 要的。如果被请求机关无正当理由拒绝行政协助请求而又无须承担任何法律责 任，那么，这样的制度规定还有何意义可言? 有与没有又有何