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土地征收程序研究 关于完善我国土地征收程序的思考 摘要 在城市化进程中不可避免的需要大量的土地用于建设，各国政府普遍采用土 地征收手段来取得公共建设用地。我国现行的土地征收法律制度形成于计划经济 时期，近年来，随着经济建设迅速发展，原有制度在实践中暴露出严重缺陷，由 征地引发的矛盾冲突异常尖锐。土地征收程序是指征收主体在被征收主体的参与 下，按照既定的规则开展土地征收的方式和步骤，属于行政征收程序的一个种类， 一般包括申请、审批、公告与通知、补偿与执行等几个阶段。土地征收程序方面 的建设在防止征地权的滥用、保障被征地人合法权益、提高征地行政效能、建立 政府与民众的互信关系等方面具有重要价值。 土地征收的“公共利益”性为征地权获得了合法地位，各国在土地征收申请、 审批阶段都规定了公共利益的认定程序。我国土地征收中缺少此程序使得征地审 批过程缺少实际审查内容，并剥夺了被征地者的参与和监督权利，导致征地权的 滥用。我国应尽快设置土地征收公共利益的认定程序和监督程序，并进一步明确 征地审批权，将回避制度引入征地审批程序，提高土地征收的公平公正性。 土地征收补偿、执行程序的合理与否直接关系着被征收人的切身利益，目前 我国由征地引发的纠纷和冲突中，主要原因是被征地农民对补偿方案的不满。导 致补偿标准过低的根本原因在于定价机制即补偿方案的形成机制不合理。在土地 征收补偿阶段，应增设财产的调查与认定程序，在确定补偿金额前，对补偿事项 进行实地的考察和认定，并成立专门的土地评估机构，完善补偿方案的制定程序， 保证被征收者对征地的补偿数额等问题与征收者进行充分的谈判、协商。 土地征收中的“参与 程序是贯穿于土地申请、审批、补偿、执行等全过程 的一项实质要件，指的是被征地者在征地过程中的参与程序。被征地者的参与权 利主要体现于知情权和话语权，要求征地程序提高透明度。我国土地征收过程中 告知程序不完善，农民知情权无以保障，听证程序尚不健全，导致被征地人的参 与权无法实现。增强征收程序的公开性，公开征地目的、征地依据、征地机构的 内部工作制度以及补偿的标准和结果等内容。切实保障被征地人的参与权，建立 健全公告、听证制度，对于完善土地征收程序具有重要意义。 司法就济途径是大多数国家解决土地纠纷的共同选择，而在我国，征地纠纷 的裁决要主要由行政机关作出，司法审判常常被排除在就济途径之外。引入司法 就济程序，由司法机关来判断土地征收的合法与否、解决补偿争端，有利于裁决 的公正、公平和被征地人权利的保护。加强征地后的监督是维护公共利益的重要 保障。 关键词：土地征收；征地程序；被征地者参与 t h e s t u d yo fl a n de x p r o p r i a t i o np r o c e d u r e s t h i n k i n go ft h ei m p r o v e m e n to fc h i n a sl a n d e r l a t i o nr o c e u r e sed a b s t r a c t i nt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o ni nt h ei n e v i t a b l en e e df o ral o to fl a n du s e df o r c o n s t r u c t i o n ，c o m m o n l yu s e db yg o v e r n m e n t st oa c q u i r el a n de x p r o p r i a t i o nm e a n s p u b l i cc o n s t r u c t i o np r o j e c t s c h i n a sc u r r e n tl e g a ls y s t e mw a se s t a b l i s h e do nt h el a n d i nt h ep l a n n e de c o n o m yp e r i o d i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to f e c o n o m i cc o n s t r u c t i o n ，t h eo r i g i n a ls y s t e mi np r a c t i c ee x p o s e ss e r i o u sf l a w sc a u s e d b yl a n dc o n f l i c te x c e e d i n g l ya c u t e l a n de x p r o p r i a t i o np r o c e s si st h a tt h em a i nc h a r g e i nt h ep a r t i c i p a t i o no ft h em a i nc h a r g e ，i na c c o r d a n c ew i t ht h ee s t a b l i s h e dr u l e so ft h e l a n da n ds t e p so nt h ew a y ，a na d m i n i s t r a t i v ec h a r g eo fav a r i e t yo fp r o c e d u r e s ， i n c l u d i n gg e n e r a la p p l i c a t i o n ，e x a m i n a t i o na n da p p r o v a l ，n o t i c ea n dn o t i f i c a t i o n , c o m p e n s a t i o na n di m p l e m e n t a t i o ns e v e r a ls t a g e s l a n df o r t h eb u i l d i n go fp r o c e d u r e s t op r e v e n tt h ea b u s eo fl a n dr i g h t s ，s a f e g u a r dt h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so f l a n d ， i m p r o v ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya n dl a n d ，t h ee s t a b l i s h m e n to ft h er e l a t i o n s h i po f m u m a lt r u s tw i t ht h ep u b l i ca n dh a sg r e a tv a l u e l a n df o rt h e p u b l i ci n t e r e s t o ft h er i g h tt oa c c e s st ol a n dt h a tm a k e sl e g a ls t a t u s ， c o u n t r i e si nt h el a n da c q u i s i t i o n a p p l i c a t i o n , e x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls t a g e s p r o v i d e st h a tt h ei n t e r e s t so ft h ep u b l i cp r o c e s s c h i n a sl a c ko fl a n df o rt h i sp r o c e d u r e m a k e sm yl a c ko fl a n da c q u i s i t i o na p p r o v a lp r o c e s sf o rt h ea c t u a lr e v i e w ，a n dt h o s e d e p r i v e do ft h e i rl a n db yt h ep a r t i c i p a t i o na n ds u p e r v i s i o nr i g h t s ，t h er i g h tt ol e a dt o t h ea b u s eo fl a n dr e q u i s i t i o n l a n da c q u i s i t i o ns h o u l db es e tu pa ss o o na sp o s s i b l et h e i n t e r e s t so ft h ep u b l i ct h a tp r o c e d u r e sa n d m o n i t o r i n gp r o c e d u r e sa n dt of u r t h e rc l a r i f y t h el a n dr e q u i s i t i o na p p r o v a lt ot h ei n t r o d u c t i o no ft h el a n dr e q u i s i t i o ns y s t e mw i l lb e a v o i d e di nt h ep r o c e s so fl a n da c q u i s i t i o np r o c e d u r e st oi m p r o v e l a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n , t h ei m p l e m e n t a t i o n o f p r o c e d u r e s i s r e a s o n a b l eo rn o ti sad i r e c tb e a r i n go np e o p l e sv i t a li n t e r e s t s ，o u rc o u n t r yc a u s e db y l a n dd i s p u t e sa n dc o n f l i c t s ，i st h em a i nr e a s o nf o rt h el a n d l e s sf a r m e r sd i s s a t i s f i e d w i t ht h ec o m p e n s a t i o np a c k a g e l e dt ot h ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r d si st h ef u n d a m e n t a l r e a s o nf o rl o wp r i c i n gm e c h a n i s mt h a ti st h ef o r m a t i o nm e c h a n i s mo ft h e c o m p e n s a t i o np a c k a g eu n r e a s o n a b l e c o m p e n s a t i o ni nt h el a n da c q u i s i t i o np h a s e , a d d i t i o n a lp r o p e r t ys h o u l db ei d e n t i f i e da n dt h ei n v e s t i g a t i o np r o c e s s ，i nd e t e r m i n i n g t h ea m o u n to fc o m p e n s a t i o n ，t h ec o m p e n s a t i o nm a t t e r sf i e l dv i s i t sa n df i n d st h a tt h e l a n da n ds e tu pas p e c i a la s s e s s m e n ta g e n c i e s ，a n di m p r o v et h ef o r m u l a t i o no f c o m p e n s a t i o np a c k a g ep r o c e d u r e s ，t oe n s u r et h a tt h el e v yo nl a n di s s u e ss u c ha st h e a m o u n to fc o m p e n s a t i o nf o rt h o s ec h a r g e dw i t ht h en e g o t i a t i o n s ，c o n s u l t a t i o n s l a n df o rt h e ”p a r t i c i p a t i o n ”p r o c e s si sr u nt h r o u g hl a n da p p l i c a t i o n ，e x a m i n a t i o n a n da p p r o v a l ，c o m p e n s a t i o n ，s u c ha sf u l li m p l e m e n t a t i o no fas u b s t a n t i v ee l e m e n t ， w h i c hi si nt h el a n dw a si nt h ep r o c e s so fp a r t i c i p a t i n gi nt h el a n dr e q u i s i t i o n p r o c e d u r e b ei m p o s e do nt h er i g h tt op a r t i c i p a t em a i n l ye m b o d i e di nt h er i g h t t o k n o wa n dt h er i g h tt o s p e a k f o r t h el a n dr e q u i s i t i o np r o c e d u r e st oe n h a n c e t r a n s p a r e n c y , o p e n n e s sa n df a i m e s s c h i n a sl a n da c q u i s i t i o np r o c e s s i nt h ep r o c e d u r e i si m p e r f e c t ，i no r d e rt op r o t e c tf a r m e r sn or i g h tt ok n o w ，t h eh e a r i n g p r o c e s si sn o t s o u n d ，a n dl e a dt ot h er i g h tt op a r t i c i p a t ei nl a n dr e q u i s i t i o nc a nn o tb er e a l i z e d e n h a n c ec o l l e c t i o np r o c e d u r e so p e n n e s s ，a n do p e nl a n dt ot h el a n dr e q u i s i t i o nb a s i s ， t h ei n t e r n a lw o r k i n gt h el a n dr e q u i s i t i o ns y s t e ma n df o rt h ew o r ko fs t a n d a r d sa n d r e s u l t s e f f e c t i v e l yp r o t e c t i n gt h er i g h tt op a r t i c i p a t ei nl a n dr e q u i s i t i o n ，p e r f e c tn o t i c e ， ah e a r i n gs y s t e mf o ri m p r o v i n gt h el a n da c q u i s i t i o np r o c e s si so fg r e a ts i g n i f i c a n c e j u s t i c ei st h em o s te c o n o m i cw a yt or e s o l v el a n dd i s p u t e sc o u n t r i e st h ec o m m o n c h o i c e ，a n di n o u rc o u n t r y , l a n dd i s p u t e sm a i n l yt ot h er u l i n go ft h ee x e c u t i v e a u t h o r i t i e s ，t h ea d m i n i s t r a t i o no f j u s t i c ea r eo f t e ne x c l u d e df r o mt h ee c o n o m i cm e a n s e c o n o m yo nt h ei n t r o d u c t i o no ft h ej u d i c i a lp r o c e s s ，f r o mt h ej u d i c i a r yt od e t e r m i n e t h el e g a l i t yo ro t h e r w i s eo fl a n da c q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o nt or e s o l v ed i s p u t e s ，t o t h er u l i n go fj u s t i e e ，f a i m e s sa n dt h ep r o t e c t i o no ft h er i g h t so ft h el a n d a f t e r s t r e n g t h e n i n gt h es u p e r v i s i o no f l a n di nt h ep u b l i ci n t e r e s ti sa ni m p o r t a n tg u a r a n t e e k e y w o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o n ；t h ep r o c e d u r eo fl a n de x p r o p r i a t i o n ； o b f i g a t i o nt op a r t i c i p a t ei nl a n de x p r o p r i a t i o n 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得或其他教 育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：在让 签字日期：年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。 本人授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学 技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络 向社会公众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 屉钇 签字日期：年月日 一字：励彰沁 土地征收程序研究关于完善我国土地征收程序的思考 引言 土地是人类赖以生存和发展的最重要的资源，“是一切生产和一切存在的源 泉。”1 鉴于土地的重要性、稀缺性和不可替代性，土地问题不仅关系着社会平等 个体之间的利益，也是整个国家、社会和谐安定的根本。诚如管子在乘马篇 中所指，“地者，政之本也，地不平均和调，政不为政也。”2 随着经济、社会的发展进步，城市化成为不可逆转的潮流，而在城市建设进 程中不可避免的需要大量的土地用于建设。虽然世界各国所采取的土地所有制度 和使用制度不尽相同，但为了满足建设用地的需求，各国政府普遍采用土地征收 手段来取得公共建设用地。自拿破仑时期公布了历史上第一部土地征收法， 各国土地征收法律制度不断完善。 我国现行的土地征收法律制度形成于计划经济时期，近年来，在经济建设迅 速发展、城市化进程的推进中i 原有制度在实践中暴露出严重缺陷，由征地引发 的矛盾冲突异常尖锐：耕地面积大量减少，土地资源浪费惊人；农民的合法权益 被限制、剥夺，政府、用地单位和农村集体及农户之间的冲突不断，严重影响着 经济的有序发展和社会的和谐稳定。例如，在中国社会科学院农村发展研究所课 题组收集的2 0 0 4 至2 0 0 5 年发生的1 3 0 起农村群体性事件中，有8 7 起是因土地 纠纷而发生的，占总数的6 6 9 。3 征地问题已引起从政府到社会各界的广泛关 注。 国土资源部在国土资源“十一五”规划纲要中明确提出：要严格控制各 类建设占用耕地，要按照“循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局、积极稳 妥地推进城镇化”的要求，统筹城乡协调发展，切实防止城市无序扩张。加强建 设用地审批管理，严格核定各类建设占用耕地的数量，有效控制耕地减少过多状 况。“明确征地范围，控制征地规模：规范征地补偿标准，完善征地补偿办法； 拓宽安置途径，建立失地农民的就业和社会保障体系；健全征地程序，建立和完 善争议协调和裁决的机制，维护被征地农民的合法权益，保障征地工作顺利进 行 4 1 马克思恩格斯选集( 第二卷) ，人民出版社1 9 7 2 年版，第1 0 9 页。 2 管子乘马。 3 杨柳：警惕土地纠纷暴力化苗头，望周刊，2 0 0 5 ( 2 9 ) 。 4 国土资源部：国土资源“十一五”规划纲要。 土地征收程序研究关于完善我国土地征收程序的思考 关于征地方面的立法在不断完善，学界就征地问题也开展了热烈的讨论，但 研究主要集中在土地征收实体法上，对征收程序问题关注较少，没有认识到程序 制度的不健全是引发矛盾的重要原因。鉴于程序方面的建设对解决土地征收问题 具有举足轻重的价值和意义，而相关的研究又显不足，本文将对土地征收程序作 专门的探讨，阐述我国土地征收程序的发展历史与现行法律制度规定，并指出其 存在的不足，在借鉴其他国家或地区有益经验的基础上，提出完善我国土地征收 程序的建议。 土地征收程序研究关于完善我国十地征收程序的思考 第一章土地征收制度与土地征收程序 第一节土地征收制度及其发展变化 土地征收制度是自建国以来就开始确立的制度，随着我国经济体制的变革也 历经变化，并且曾经起到过积极的作用。建国后，各方面基础薄弱，建设资金缺 乏，国家更没有足够多的资金通过市场的手段来购买农民或者集体所有的土地。 国家从建国后基本没有工业基础，到初步建成工业化，特别是重工业化的社会主 义，农业为其做了巨大的贡献，这其中也自然包括农村的土地支持对我国经济建 设所做出的贡献。实行改革开放后，计划经济体制向市场经济体制转型的过程中， 经济建设成为关键。经济建设自然需要工业化、城市化，土地征收制度在一定程 度上为经济发展提供了土地上的支持。但是，我国现行土地征收制度已经不再适 应现阶段社会经济的发展，产生了许多弊端。 一、土地征收的概念 研究土地征收程序，首先要明确土地征收的概念。虽然世界各国对土地征收 概念的表述有所差异，如美国法称之为“最高土地权之行使”，英国法称之为“强 制收买”，法国、德国法称之为“土地征收”，但其基本内容大体一致，即土地征 收是指国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，对本具有不可侵犯性的个人、 集体土地所有权以强制剥夺并给予补偿的制度。1 在我国，“土地征收”在相当长的时间里并不是一个明确、独立的法律概念， 在2 0 0 4 年的宪法修正案将土地征收与征用加以明确区别之前，立法基本上只涉 及到了土地征用而未涉及土地征收。修订前的宪法第十条第三款规定：“国家为 了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。 2 0 0 4 年3 月的宪法修 正案将宪法第十条第三款规定修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法 律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地管理法也进行了相应的 修正，第二条第四款由“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实 行征用 修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征 用并给予补偿，将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、 第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用 修改为“征收。 这样的修改，从立法层面上确认了土地征收与征用之间的区别，解决了长期以来 梁慧星主编：中国物权法研究( 上) ，法律出版社1 9 9 8 年版，第3 3 0 页。 3 土地征收程序研究关于完善我国土地征收程序的思考 在立法、学术、实践中土地征用与征收相混淆的问题，意义重大。为了明确土地 征收的内涵，有必要将土地征收与土地征用、公用征收、公用征用、国有化等几 个相似的概念做一比较。 我国学者曾对土地征收的概念做出过这样的界定，“国家根据公共利益需要 而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权 因国家的征收而消灭。1 而土地征用是指“国家因公共事业的需要，以给予补偿 为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完 成时，仍将土地归还原土地所有人。2 在土地征收和土地征用不做区别时，我国 的土地征用实质上指的是土地征收。要厘清土地征收和土地征用的关系，笔者认 为首先应该区分征收和征用的概念。根据现代汉语词典的解释，征收是指政府依 法向个人收取公粮、税款等；而征用是指政府依法使用个人或集体的土地、房产 等。3 显而易见，征收和征用都必须“依法”进行，也都与公权力的强制性有关。 区别的关键点在于“收”和“用。“征收的实质是强制收买，征收的对象限于不 动产，主要是土地所有权和土地使用权4 ，且征收不发生返还问题，只发生征收 补偿问题；征用的实质是强制使用，征用的对象包括不动产和动产，使用完毕后 应当将原物返还于权利人，如果因使用导致原物毁损不能返还的，应当照价赔 偿。 5 由此可见，土地征收和土地征用这两个概念既有一定的联系也有明显的区 别。联系表现在两者都属于通过运用国家强制力而对公民的土地权利进行限制的 形式，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。区别主 要体现在以下四个方面：第一，法律效果不同。土地征收是土地所有权或使用 权的永久改变，不再返还；土地征用的客体是土地的使用权。第二，二者的补偿 不同。土地征收是事先补偿，而土地征用既可以事先补偿也可以事后补偿，而且 土地征收的补偿标准要高于土地征用。第三，二者的适用条件不同。土地征用一 般适用于临时性的紧急状态，也适用于临时性的公共用途，而土地征收则不限于 1 梁慧星主编：中国物权法研究( 上) ，法律出版社1 9 9 8 年版，第3 3 0 页。 2 【台】张曼隆：土地法，台湾元照出版社1 9 9 6 年版，第4 9 4 页。 3 现代汉语词典，商务印书馆1 9 9 6 年版，第1 6 0 3 页。 4 关于征收的对象是否包括土地使用权，学界还存在争议，有相当一部分学者认为“征收只是所有权的改变， 缸用只是使用杖的改变”，参见黄志华：关于对构建新型征地制度的思考靠论对土地“征收”、“征用” 的f ：同观点的比较和选择。 5 梁慧星：宪法修正案对征收和征用的规定解读修改后的宪法第1 3 条第3 款规定， 照! l p ；! 堕坠堕：i q1 4 坠：坚毽：型b q 型i 虹i l ：坠p ：i 鱼三! ! ! ! 垒2 0 0 5 - 3 3 l 。 4 土地征收程序研究关于完善我国土地征收程序的思考 紧急状态。第四，二者适用的程序不同。由于土地征收要发生所有权的移转，所 以土地征收的程序比土地征用更为严格。 关于公用征收的概念。在法国，行政主体为了公共利益目的，按照法定的形 式和事先公平补偿的原则，以强制方式取得私人不动产的所有权和其它物权的程 序叫做公用征收。1 公用征收标的限于不动产，主要为土地。在台湾地区，“土地 法中对“公用征收”做了较为详细的规定。2 日本也采用了公用征收概念，但 概念外延较小，专指基于公共利益的需要，由国家以强制手段取得人民的财产权， 并给予财产权人相当的补偿。3 我国有学者在借鉴国外概念的基础上，将行政主 体为公共利益强制取得私人不动产、动产及无形财产的所有权、使用权的程序， 称为“公共征用”。4 公共征用的概念是与公共征收的概念相对应而产生的。王克稳教授将“国家 为了公共利益的需要，以损失补偿为条件而强制使用相对人的财产和劳动的行政 行为5 称为公共征用，其强调的是使用权。 国有化又称收归国有，在国际经济法领域中是按照与征收具有同样的意义来 研究的。有学者认为：一般而言，国有化和征收都是由国家采取的将私人财产收 归国有的强制措施，具有相同的基本内容和法律性质。因此这两个概念是可以相 互替代的。6 美国国际法学会在1 9 5 2 年会议上采用的定义是“国有化是通过立法 行为和为了公共利益，将某种财产或私有权利转移给国家，目的在于由国家利用 或控制它们，或由国家将它们用于新的目的 7 。“国有化和征收尽管基本含义相 同，但在法理基础、使用时间、目的、程序、社会影响等方面仍有一些细微差别。 尽管各个学者对土地征收进行界定时的表述不同，但实质是一致的，即均以 公共利益和补偿为土地征收的要件，土地征收的客体为土地所有权，以强制力为 保障等。对此，笔者基本赞同，但根据我国国情，土地征收的客体并非仅限于土 地所有权，还应该包括土地用益物权等其它物权。笔者在综合了我国行政法学理 1 王名扬：法国行政法，中国政法大学出版社，1 9 8 8 年版，第3 6 5 页。 2 翁岳生：行政法，中国法制出版社2 0 0 2 年版，第1 6 9 8 页。 3 杨建顺：日本行政法通论，中国法制出版社1 9 9 8 年版，第4 7 0 页。 张鹏：财产权合理限制的界限与我国公用征收制度的完善，法商研究2 0 0 3 ( 4 ) 。 5 王克稳：经济行政法基本论，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第2 3 5 页。 6 陈安：国际经济法学专论( 上篇) ，高等教育出版社2 0 0 2 年版，第6 7 9 页。 7 余劲松：跨国公司的法律问题研究，中国政法大学出版社1 9 8 9 年版，第2 8 页。 土地征收程序研究关于完善我国土地征收程序的思考 论界的各家观点和相关概念比较分析的基础上对土地征收的涵义作如下界定：土 地征收是国家基于公共利益的需要，在事先补偿的前提下，依法强制取得相对人 的土地所有权及地上附着物全部物的权的一种具体行政行为。 关于对城镇国有土地的使用权强制收归国有的行为( 一般称为城市房屋拆迁) 是否属于土地征收的一种情形，笔者持否定态度。因为：如果拆迁的是城市里的 房屋( 泛指一切地上建筑物) ，准确的说是存在于国家所有土地上的房屋，那么， 人们通常所说的房屋拆迁，实质上是将该房屋征收，使其成为国家所有权的客体， 终止房屋的私人所有权，而后将该房屋拆除。此时的房屋拆迁，在尚未出让建设 用地使用权的情况下，是拆除国有的房屋；在已经完成建设用地使用权出让的情 况下，是拆除开发商所有的房屋，而非国家机关基于行政权强行拆除被拆迁人的 房屋，更不是开发商凭借自己的权利强行拆除被拆迁人的房屋。由此可见，“房 屋拆迁是房屋征收所附带的一个问题，没有独立的法律地位，不是一项独立的法 律制度。”1 所以，本文所研究的土地征收程序仅指集体土地征收程序。 二、土地征收的法律特征 无论各国土地征收的称谓和形式如何，土地征收的法律特征具有一致性： 第一，公益目的性。公益目的是法律确定土地征收制度的唯一正当理由和动 机。“土地征收法律规则和土地所有权受法律保护规则发生冲突的时候，便引起 土地征收权是否合宪以及是否滥用的长期的理论争论。”2 围绕这场争论，公益目 的不仅使土地征收权符合宪法得以成立，而且它也成为评判一项具体土地征收权 是否合法行使的唯一标准，以及防止土地征收权滥用的重要措施。因此，公共利 益是国家或社会的最高利益的属性决定了公益目的是土地征收权合法存在的法 理依据。当私人或集体行使土地权利的时候，不得与社会的公共利益冲突，而且 在与社会公共利益发生抵触时就得对私人或集体利益加以限制甚至剥夺，以维护 社会公共利益。土地征收就是国家基于公共利益的需要，对私人或集体土地所有 权做出的限制形式之一。 第二，国家强制性。在土地征收中，国家凭借政治权力而具有强制性。“在 我们面前有两种权力，一种是财产权利，也就是所有者的权力；另一种是政治权 1 胡信彪主编：土地征收与房屋拆迁，中国民主法制出版社2 0 0 6 年版第7 l 页。 2 柴强：各国( 地区) 土地制度与政策，北京经济学院出版社1 9 9 3 年版，第1 7 4 页。 6 土地征收程序研究关于完善我国土地征收程序的思考 力，即国家的权力。1 土地的征收就是国家政治权力的行使，而不是国家最高土 地所有权的行使。国家强制征收土地在法理上被称为“最高统治权的行使”，即 最高统治者有权不经所有权人的同意，而将其财产用于公益目的。因此当国家依 法征收土地时，土地所有者必须服从而不能阻挠，这就是国家对内行使最高统治 权的表现，强制性是国家征收权得以实现的有利保障。所以土地征收不需考虑原 土地权利人的意志，任何土地权利人必须服从国家的土地征收权，也就是说，国 家征收土地的权力高于一切土地权利。正因为土地征收的国家强制性，大多数土 地征收法律制度中都严格规定了征收权的行使权限和程序，以防止滥用公权力的 强制性而侵害私人或集体的土地权利。 第三，合理补偿性。土地征收是基于公共利益而实施的，当无责任的特定人 的合法权益被牺牲以满足其他社会成员的利益需求，从而破坏原有利益分配格局 时，就必须对受损害的特定成员进行公平合理的补偿，以体现公平、正义的原则。 征收补偿的目的在于填补被征收人财产所遭受的损失，以符合社会公平负担的原 则。补偿的范围和标准不在于需用土地人所获得的利益，而在于被征收人所受到 的损失。因此，合理补偿是防止政府滥用征收权、保障被征收方权益的重要特征。 各国一般根据各自的实际情况制定适合自己的征收补偿原则。 第四，权属移转性。因公共利益需要，国家限制被征收者对其土地的自由 ， 处分，责令其将土地所有权或者其他权利向国家转移，国家利用其最高统治权而 强制取得土地的所有权或其他权利。这样，被征收者丧失相应的权利，国家取得 相应的权利，从而实现了权利的转移。此处的权利主要是指国家通过征收完全地、 永久地取得私人或集体土地的所有权，而原土地所有人完全地、永久地丧失土地 的所有权。随着土地利用的日趋复杂化和多样化，移转的权利除了土地所有权之 外，还可能是地下权或空中权等土地他项权利。 三、 土地征收制度的发展变化 我国目前的征地制度形成于计划经济时代，是配合国家工业化、城市化战略 的一项重要制度。新中国成立后第一个提到土地征用的法规是1 9 5 0 年中央人民 政府政务院颁布的铁路沿线留用土地办法。该办法第五条规定：“铁路因建设 关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过收买或征购之”。 1 ( - - q 克思恩格斯选集( 第一卷) ，人民出版社，1 9 7 2 年版，第1 7 0 页。 土地征收程序研究关于完善我国土地征收程序的思考 随后，在同年，政务院公布的城市郊区土地改革条例进一步明确了国家因市 政建设需要征收土地的问题。1 9 5 3 年我国制定了关于土地征用的专门立法即政 务院发布的关于国家建设征用土地办法，确定了现行土地征用制度的基本内 容，规定了土地征用的目的、对象、基本原则、被征用土地的补偿费标准和办法 等，为以后土地征用的发展和完善奠定了基础。1 9 5 8 年国务院发布了国家建 设征用土地办法，反映了我国农业社会主义改造基本完成后，农村土地所有制 由农民个体所有变为合作社集体所有，被征用的土地也由私人所有的土地转变为 集体所有的土地。 党的十一届三中全会以后，为了适应改革开放的需要，1 9 8 2 年国务院颁布了 国家建设征用土地条例，明确了征地行为的强制效力，土地征收和用地双重 环节，细化了补偿费的项目构成。同时，地方人大及其党委会根据法律授权制定 了一些土地征用的具体规定。1 9 8 6 年全国人大常委会又通过了土地管理法， 对现行的土地征用制度作了总的基本规定，该法基本沿用了国家建设征用土地 条例对土地征用的基本规定，增加了集体或个人承包经营土地权，土地的利用 和保护，乡( 镇) 村建设用地，追究法律责任等具体规定。成为我国土地征用工作 的基本依据，同时废止国家建设征用土地条例。 在市场经济体制下，我国土地征收制度得以进一步完善。1 9 9 8 年九届人大四 次会议对中华人民共和国土地管理法进行了修订，随后国务院发布了中华 人民共和国土地管理法实施条例，国土资源部发布了关于贯彻执行土地管理 法和实施细则若干问题的意见、建设用地审查报批管理办法、关于加强征地 管理工作的通知、关于印发新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法通 知、征用土地公告办法。这一系列法律、法规及相关行政解释，构成现行市 场经济体制下的征地制度体系，突出节约用地的方针，确定了“两公告一登记” 制度，一定程度上提高了征地补偿标准。2 0 0 4 年3 月全国人大第二次会议通过 了宪法修正案，明确区分了土地征收和土地征用。同年8 月，土地管理法中 关于土地征收的条款根据宪法也进行了相应的修改，现行宪法中关于“土地征收 的规定和土地管理法的第四章“国家建设用地”一起构成了我国土地征收法 律制度的基本框架。 四、我国土地征收制度存在的问题 8 土地征收程序研究关于完善我国土地征收程序的思考 自九十年代初部分地方发生征地纠纷以来，对于改革我国土地征收制度的呼 声日益高涨，关于如何完善土地征收实体法律的研究和著述也已经不计其数，但 征地纠纷却是愈演愈烈，流血对抗也已不是鲜事，征地纠纷已经演变成为一个严 重的社会问题。具体存在以下问题： ( 一) 土地征收补偿标准低，农民权益严重受损。在由征地引发的诸多矛盾 中，补偿环节的冲突纠纷最显见、最突出，征地补偿范围的宽窄、标准的高低 直接关切到失地农民的生计问题，许多失地农民生活无所着落，到目前为止， 全国失地农民至少达到4 0 0 0 万，其中相当一部分成为无地、无岗、无低保的“三 无农民。1 “三无农民 的境遇不仅有悖于公平平等、共同富裕的社会主义本 质，更为社会动荡埋下了隐患。现行补偿制度的不合理，可以分为补偿范围窄、 补偿标准低和方式单一、分配不合理这几种情形。 首先，我国法律规定的土地征收补偿范围偏窄。法律对征地补偿范围作了明 确规定，土地管理法第四十七条规定：“征用耕地的，按照被征用土地的原用 途给予补偿”，“征用耕地的补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青 苗的补偿费”。可见，这样的补偿范围，仅仅考虑到与被征收客体有直接关联的 经济上的损失，而对于农民因征地所承受的间接损失和附带损失一概不予补偿， 例如因征地而造成剩余土地面积小而无法耕种原农作物或者因此导致劳动效率 降低，原有的机器设备无法再使用，因征地而支出的咨询费、交通费等等可以或 者不可以量化的损失均不在考虑之列。 其次，虽然现行的土地管理法对征地补偿标准作了提高，但仍然采用“有 限补偿”的原则，标准明显的偏低。我国实行土地公有制，所以不能像其它国家 那样规定以土地市价为补偿基准，而是采取“产值倍数法”的计算方法：土地补 偿费为该地被征收前3 年平均年产值的6 1 0 倍；安置补助费为该地被征收前3 年平均年产值的4 - 6 倍；如果这两项费用尚不能使需要安置的农民保持原有生活 水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补偿费，但是其土 地补偿费和安置费的总和不得超过该土地被征收前3 年平均年产值的3 0 倍。即 使是按最高标准3 0 倍的补偿费也只能解决农民一时的生计，对农民来说，土地 被征收即意味着失去了今后的生活保障。此外，农民失地所获的补偿与土地使用 1 彭文甫、周介铭、李世强等：改革和完善现行土地征用制度的思考，四川师范大学学报( 社会科学版) ， 2 0 0 4 ( 6 ) 。 9 土地征收程序研究关于完善我国七地征收程序的思考 权出让价格形成强烈反差，农民所获补偿不仅在数额上“绝对低”，与土地出让 价格的天壤之别又显示出其“相对低的本质。 再次，土地征收补偿安置方式单一，分配不合理。我国土地征收补偿安置方 式不够灵活，主要实行货币化补偿的方式直接发到农民手上，由于农民普遍受教 育程度不高，难以获得较好的工作机会，也难以将补偿款进行合理的投资，常常 出现坐吃山空的现象，没有长远的谋生手段，补偿款花光之后温饱都难以保障， 养老、医疗等现实问题更是无从谈起，产生严重的社会问题。 在整个补偿费中，地上附着物和青苗的补偿费所占的比重很小，一般来说都 能够足额地发放到失地农民手中。而土地补偿费、安置补助费相对来说是一笔巨 额的资金。按法律规定，土地补偿费归农民集体经济组织所有，安置补助费的归 属则根据情况而定：需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支 付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其它单位安置的，安置 补助费支付给安置单位：不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人 或者征得安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。实际上，农民仅能得 到补偿费的5 一1