（法学理论专业论文）论运动式执法的成因及其出路.pdf

论运动式执法的成因及其出路论运动式执法的成因及其出路 on the causes its way out of the campaign-style enforcement 作 者 姓 名： 王 近 指 导 教 师： 郭 忠 教授 西 南 政 法 大 学 southwest university of political science and law 1 内容摘要 尽管学界对运动式执法或是运动式治理的批评早已不绝于耳， 但是这种治理方式仍 然层出不穷。有学者以“转型社会”的特殊性为依托，在中国公共治理的土壤里寻找运 动式执法生存的养分， 把运动式执法看作是当前治理的权宜之计。 本文承认 “转型社会” 的特殊性，但不认为这种特殊性是运动式执法存在的理由，恰恰相反，笔者认为，这种 特殊性成为了矫正或是摒弃运动式执法的契机。正如 p诺内特所说： “把社会压力理 解为认识的来源和自我矫正的机会” 。据此，本文从传统的和现实的根源中去剖析运动 式执法的成因，并探讨运动式执法的出路。 本文共有四个部分： 第一部分通过运动式执法的现象叙述， 引出运动式执法的概念， 并通过对目前学界有关运动式执法定义的分析，得出本文对运动式执法的定义。 第二部分是对运动式执法的弊端分析。运动式执法依赖于政府的公权力，对重大的 社会问题采取从重、从严、从快的方式治理，在取得阶段性成果及令人称赞的政绩的同 时运动式执法模式的弊端也暴露无遗。首先，最直接的表现就是运动式执法“集中性” 、 “规模性”治理方式，增加了执法成本，造成行政资源的极大浪费。其次，运动式执法 严重违背了法治精神，一方面，其破坏了行政法的基本原则，另一方面也削弱了法律所 应具备的规范作用。 最后， 运动式执法的临时性、 反复性决定了其治理方式的不彻底性， 这不仅降低了法律的威慑作用，更会让政府的公信力丧失。 第三部分是对运动式执法的成因分析，也是本文的重点所在。运动式执法是到目前 为止，中国政府在治理国家的过程中最为依赖的手段之一，是一种针对管理中的顽疾进 行集中治理的手段。一方面，研究者们对于这种治理方法不断提出尖锐的批评，另一方 面，政府部门却还是对这一方法乐此不疲又不假思索的采用。究竟这一具有临时性、反 复性特点的治理方式为何会演变为政府的常态化治理方式？本文以法理学的视角， 从历 史与现实两个方面探究了这种治理方式形成的原因。首先，从历史原因看，全能型法律 传统使中国的法律成为一种“人治”下的权力彰显。其次，运动式治国的模式使政府机 关在治理方式的选择上形成惯性思维，导致运动式执法成为政府的常态性管理模式。最 后，从现实方面看，本文主要从社会、法律和行政机制三个方面来探讨运动式执法存在 的现实土壤。 2 第四部分根据对运动式执法的成因分析，寻求运动式执法的出路。首先，以人权保 障为中心，对执法价值取向进行再定位，从而转变传统的治理思维定势。其次，社会组 织既能够弥补权力统治下的空白也是培养民主法治的根基的重要领域， 另外它还是克服 “法律工具化”的重要屏障，因此社会组织能成为推进法治进程的动力。最后，通过规 范行政执法权，解决行政执法权机制的弊端。 关键词：运动式执法；法治；社会治理；社会组织 1 abstract although the critics about the legal enforcement in a way of social crusade from the academic circle lingering in our ears for a long time , but such an administrative management has still been thrived. some researchers based on the social reality of the so-called phase of social transforming in order to find just reasons for chinese public management, and deems the campaign-style law enforcement as a temporary method for todays social management. in this thesis, we acknowledge the specified character of chinas social phase of transforming, but it cannot be a just reason for the existence of campaign-style law enforcement, and it is such an opinion which deprives the opportunity to correct or dismiss the campaign-style law enforcement. just as pnonette pointed, seeing the pressure from society as the origin of cognition and a chance of self-correcting. thus the thesis will analysis the origin of campaign-style law enforcement from the tradition and reality, and will manage to discuss the future of such legal enforcement. there are four parts within the thesis. the first part will depict the phenomenon of the campaign-style law enforcement to introduce the conception of campaign-style law enforcement, and through the analysis of current definition of such enforcement in contemporary academic circle to define the campaign-style law enforcement. the second part is the analysis of the disadvantage of the campaign-style law enforcement. such kind of enforcement is totally depend on the governments public power, and its defects have been exposed while it makes some positive effects by the rude, sever, effective manners in deal with a critical public event. first an most, its centralized and large-scaled manner of management leads the soaring of the cost of enforcement , wastes the administrative resources. second, it deviates from the spirit of the rule of law. it breaks the ultimate principles of the administrative law while it undermines the regularized function witch law should be have. ultimately, the temporality and repeatability of the crusader enforcement of law render the un-thoroughness , incompleteness of its effects of administration. it would lowers the function of deterrent of law and would makes the government to lose its credibility either. the third part is the analysis of the origin for the campaign-style law enforcement. its a critical component of the thesis. hitherto, the campaign-style law enforcement is the 2 indispensable measure by the chinese authority in its state management to heal some tough social diseases in a centralized way. the government adopted such a manner consistently without thought while the academics makes their hash critics about it why has such an administrative manner of temporality and repeatability been a common manner adopted by government in its public control and social management? the thesis will discuss the historical and practical foundation of the campaign-style law enforcement in both of the dimension of history and reality form the perspective of jurisprudence. from the viewpoint of history, the traditional idea of an almighty law makes the law in china to be a manifestation of the rule by man, and it is the governing by crusade an policy foster the habitual thinking for the government to take the crusader manner as a best path to common administrative. from the perspective of social reality , we will clarify the realistic soil of the crusader enforcement of law by such three aspects: law, society and administrative mechanism. the forth part will analyze the cause of formation of the campaign-style law enforcement and manage to discuss the its validity. first, we should focus on the protection of human rights to re-orientate the value of law enforcement in order to convert the doctrinal idea of administration an management. second, makes the social institutions to be a complementary mechanism in the social management is also an important aspect for the cultivation of democratic rule of law, and it is an effective way to prevent the law to be utilitarianism. therefore, such kind of social institutions could be a thrust for the realization of the rule of low. finally, through the regularity of the power of administrative enforcement to resolve the problems within the mechanism of administrative enforcement. keywords:campaign-stylelawenforcement;theruleoflaw;socialmanagement;social institutions 1 目 录 引引 言言 . 1 （一）选题的目的和意义 . 错误错误!未定义书签。未定义书签。 （二）文献综述 . 2 （三）研究方法及创新 . 4 一、一、运动式执法的界定运动式执法的界定 . 4 （一）运动式执法的现象 . 4 （二）运动式执法的定义 . 6 （三）运动式执法的特征 . 6 二、运动式执法的弊端二、运动式执法的弊端 . 8 （一）运动式执法增加了执法成本 . 9 （二）运动式执法违背了行政法治的基本原则，有悖法治精神 . 13 （三）运动式执法治标不治本，将会消弱政府的公信力 . 14 三、三、运动式执法的成因运动式执法的成因 . 错误!未定义书签。 （一）传统根源 . 错误错误!未定义书签。未定义书签。 （二）现实根源 . 17 四、运动式执法的出路四、运动式执法的出路 . 错误!未定义书签。 （一）以人权保障为中心，对执法价值取向进行再定位 . 22 （二）通过社会组织推动法治的进程 . 23 （三）规范行政执法权 . 25 五、结论五、结论 . 错误!未定义书签。 参考文献参考文献 . 28 致致 谢谢 . 错误!未定义书签。 论运动式执法的成因及其出路 1 引言引言 （一）问题的由来 运动式执法作为一种临时性、反复性的治理方式，是一种非常态的执法手段，但这 种非常态的治理手段俨然已成为我国政府面对社会生活中重大问题时所依赖的一种常 态的执法方式。运动式执法依赖于政府的公权力，对重大的社会问题采取从重、从严、 从快的方式治理， 在取得阶段性成果及令人称赞的政绩的同时运动式执法模式的弊端也 暴露无遗。由于缺乏稳定的制度基础，以致运动式执法表现出既增加执法成本，浪费执 法资源，又违背行政法治原则，破坏社会秩序，侵犯公民的权利，最后它治标不治本的 弊端，也将削弱政府的公信力等弊端。由此，笔者发出疑问，为什么这种脱离法治而崇 尚人治的治理模式， 能够在建设社会主义法治国家的土壤中生存呢？它的存在是否会影 响我国法治社会的建设，若答案是肯定的，那么又该如何矫正。 （二）研究的意义 1理论意义 为何在日常生活中，面对重大社会问题时，政府总是寄希望于运动式执法，这与运 动式思维长久以来所形成的路径依赖具有密切的关系。 就运动式执法而言， 它的路径是： 先有重大影响的社会事件发生有关领导部门重视， 召开动员大会成立专门的整治小组 制定实施方案实施整治总结评估。运动式执法路径的优点在于针对性强、 迅速集中行政资源、治理效果显著。尽管对运动式执法早已不乏批评之声，但是政府行 政人员并不因此而放弃运动式执法。一方面，运动式执法的速效性及总结大会上硕果累 累的政绩使得行政机关难以舍弃；另一方面，当正反馈机制的系统对一个坏的思维模式 形成依赖之后，系统便很难被其他潜在的甚至更优的系统所取代。因此，研究运动式执 法的成因，对矫正其弊端具有理论意义。 2现实意义 在日常生活中， 经常能看到各地行政部门用 “集中整治” 、“专项治理” 、“某某行动” 、 西南政法大学硕士学位论文 2 等词汇用来描绘运动式执法， 运动式执法俨然已成为政府部门面对重大社会问题或是社 会顽疾时整治的依赖。然而在依靠运动式执法治理这些重大社会问题时，却又总是陷入 “问题突出突击解决速见成效问题反弹再次突击解决再反弹” 的 恶性循环之中。既然运动式执法既有传统的根源，又有现实的根源。欲对运动式执法进 行矫正，突破既定的思维定势，转变传统的治国理念，规范行政机制的缺陷不失为一个 良好的路径。 （三）文献综述 目前在中国期刊全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库、中国博士学位论 文全文数据库和中国重要会议论文全文数据库中，以“运动式执法或是运动式治理”为 题名及关键词进行检索， 通过分析得出我国现阶段对运动式执法的成因及立场的研究状 况。 1运动式执法的成因 目前学界对于运动式执法的形成有如下几种学说： 第一，冯志峰的文化上臣民心理的盲从说。1一方面，传统的儒家文化要求民众的服 从和忍受君主的统治，并且把秩序和稳定视为执政者的政绩指标；另一方面，执政者长 期以来通过夸大尊君爱民的思想的方式，麻痹了民众的自主意识与参政意识，使得民众 患上了政治冷漠症，不愿参政议政。因此，运动式治理作为自上而下的治理模式便有了 生存的空间。 第二，张志明的主观认识误区说。2在新民主主义革命运动中，我们党通过“运动” 的模式，动员百姓推翻了“三座大山” ，取得了革命的胜利，建立了新中国。建国后， 在经济建设的领域中，我们党仍采取“运动”式治理模式并且也取得了显著成就。因此， 政府部门惯于用运动式执法来治理社会重大问题或者是社会积之已久的癌疾。 第三，刘德福的执法资源分散说。3随着社会分工越来越细致，在行政管理方面，需 要管理的事项也随之增加。为了更好的管理好社会，便要建立新的执法队伍，最后造成 执法队伍林立。而现实中，由于执法资源的分布不均，执法力量不足，无法形成合力， 1 冯志峰： “中国运动式治理的成因及改革” ， 唯实 ，2007 年第 10 期 2 张志明： 从民主新路到依法治国 ，南昌：江西高校出版社，2003 版 3 刘德福： “行政执法问题及成因分析” ， 求索 ，2004 年第 9 期 论运动式执法的成因及其出路 3 难以适应日益增长的执法要求的原因，造成现实中的行政执法，只能疲于应付，无法达 到长期有效管理的目的。而运动式执法却能在短期内，集中行政资源对社会重大问题进 行整治。 第四，詹福满的职责履行缺位说。4在现实生活中，执法部门常以人力不足、制度不 健全以及职能交叉为借口，在履行职责时相互推诿扯皮，甚至因害怕得罪人而对违法现 象视而不见。这种不履行自己职责的现象使得小的违法问题演变成严重的社会癌疾。最 后，只能通过运动式执法来治理。 2对运动式执法所持有的立场 第一，对运动式执法持否定的立场。持否定立场的学者认为运动式执法的弊端远远 大于其所带来的利益，因此需要放弃这种执法模式。如燕继荣认为通过转变执法思维的 方式来摆脱运动式执法的依赖。5以及罗许生的通过构建制度性的执法体系来改变现有 的运动式执法方式。6 第二，对运动式执法持肯定的态度。在普遍持否定态度之外，有些学者在客观分析 了运动式执法普遍存在的原因后采取了肯定。其中有唐贤兴认为： “政府之所以选择运 动式执法这种政策工具， 是受到决策议程、 资源短缺和政府间合作状态三个因素制约的， 而运动式治理能弥补这些方面的不足，因此，运动式治理成为了中国治理的一种有效的 政策工具。 ”7还有唐皇凤认为： “运动式治理不仅在确保政治秩序合法性的维系和延续 上发挥了重要作用，而且还实现了国家权力的再扩充与再生产。因此，只有在国家权力 的市场网络与制度网络完善以及法治资源充裕的条件下，国家治理能力实现质的飞跃 后，这种非常规的治理才能彻底退出历史舞台。 ”8 此外，还有对运动式执法采取折中说，即建立专门的执法机构的观点。由专门的运 动式执法机构来承担监控违法行为的发生状况，确定运动式执法的主要负责部门，确定 执法依据，规范执法程序，确保运动式执法依法进行，总结经验教训，实施后续监督， 防止违法行为反弹的工作。 4 詹福满： 当代中国法律热点问题研究 ，北京：群众出版社，2003 年版 5 燕继采： “解放思想与运动思维诀别” ， 同舟共进 ，2008 年第 6 期 6 罗许生： “运动式执法到制定性执法” ， 重庆社会科学 ，2005 年第 7 期 7 唐贤兴： “政策工具的选择与政府社会动员能力对运动式治理的一种解释” ， 学习与探索 ，2009 年第 3 期 8 唐皇凤： “常态社会与运动式、治理中国社会治安治理中的严打政策研究， 开放时代2007 年第 3 期 西南政法大学硕士学位论文 4 （四）研究方法及创新 1.研究方法 本文运用比较分析法、实证分析法、以及文献资料分析法对运动式执法的定义、弊 端、成因进行了深刻的剖析。 2.创新 与学界对运动式执法现有的研究相比，本文从历史与现实两个方面，探讨了运动式 执法形成原因。而现实根源中的社会治理中的困境以及行政权的配置不明方面，学界并 未以此为视角展开分析。因此本文对这两个方面作了深刻的分析，并以社会组织来推动 法治的进程和规范行政权，作为运动式执法出路。 论运动式执法的成因及其出路 5 一、运动式执法的界定 在日常生活中，我们经常可以看到有关“某某专项整治” 、 “某某集中整治” 、的新 闻报道。学界把目前社会上层出不穷的“专项整治”行动、 “集中整治”行为，称之为 “运动式”执法。运动式执法的现象存在于各个领域中，如在行政执法活动中，以“集 中整治” 、 “专项治理”等形式出现，如北京打击“黑车”非法营运的专项治理活动、山 西 “黑砖窑”事件等。在刑事执法活动中，以“某某严打” 、 “某某集中执法”等的形 式出现，如“打黑”活动。由于篇幅的限制，本文所论及的运动式执法仅限于行政执法 领域。 （一）运动式执法的现象 自 1949 年 10 月至 2009 年 9 月，中国共发生各类运动式治理 110 次9，涉及政治、 经济、文化、社会等领域。我们从发生学的角度来看，可以将运动式执法分为：一是由 突发性事件引的，如食品安全问题、重大责任事故等在社会上引起轩然大波后，政府为 减轻或者是控制社会影响，而采取的专项整治活动；二是惯例性的整顿清理，如为了重 大活动、重要节日顺利举行，政府机关对安全、卫生、交通等展开的集中治理活动，如 环境治理、治安整治等等。 由于文中多次以北京打击“黑车”非法营运的专项治理活动为例，对运动式执法展 开分析， 故这里有必要对北京打击 “黑车” 非法营运的专项治理活动做一个简单的叙述。 2006 年，为了维护首都北京的形象，也为了给 2008 年北京奥运会创造良好的城市 环境，建立良好的出租汽车营运环境，保障乘客和出租汽车司机的合法权益。针对北京 市各类“黑车”非法营运较为严重的现状，在市委、市政府统一领导下，成立了由北京 市公安局、交通执法大队、城管执法局、市工商局、市委宣传部等 16 个部门组成的北 京市打击机动车非法营运工作协调小组，发布了依法查处取缔无照营运行为的通告 。 按照“综合治理、疏堵结合、标本兼治、依法监管”的工作原则，积极开展打击非法营 运专项整治行动， 并把此次专项整治活动被称为 “狂飙行动” 。 自 4 月 25 日全市打击 “黑 9 中国共发生的 110 次运动式治理的统计主要通过查找有关政治运动的专著以及通过中国期刊网查找有关文献， 搜集 有关文献资料的方式获得的，因此从 2006 年开始的打击“黑车”非法营运的整治活动并未统计进去。冯志峰： “中 国政治发展：从运动中的民主到民主中的运动一项对 110 次中国运动式治理的研究报告” ， 甘肃理论学刊 ，2010 年，第 1 期 西南政法大学硕士学位论文 6 车”动员部署大会召开以来，为期两个月的联合执法行动成效显著。截至 7 月 3 日，全 市共组织各种执法力量 163100 余人次，依法查扣各类黑车 25712 辆（其中机动车 4435 辆、摩的 10472 辆、三轮车等其他车辆 10805 辆） ，依法治安拘留 918 人，刑事拘留 46 人，罚款等其他处理 29080 余人。有效遏制了“黑车”非法营运势头的泛滥。单从数据 上看，此次“狂飙行动”的效果显著，但实际上这些“黑车”更多是避其锋芒，进行暂 时的休整，或是将运营的地点转移到打击力度相对较轻的郊区或是区县。2006 年底，当 执法工作恢复正常后， “黑车”立即出现反弹现象,而且较以前更为严重。 以此项行动为例，运动式执法的路径可以归纳为：先有重大影响的社会事件发生 有关领导部门重视召开动员大会成立专门的整治小组制定实施方案实 施整治总结评估。 （二）运动式执法的定义 目前，学界对“运动式”执法概念的界定主要有以下几种： 第一， “运动式执法是指，在行政执法活动中，集中人力、物力、财力在特定空间、 时间内进行飓风式大整顿、大检查的执法形式。 ” 10 第二， “出于整治某个行业或某种市场行为的需要，经常会出现一个或数个执法部 门组成联合执法队，集中执法资源，在较短时间内从快、从重的进行声势浩大的行政检 查、执法处罚行为，就是“运动式”执法行为。 ” 11 第三， “运动式执法是指行政机关围绕某些专门的行政管理事项或行政管理中的某 些突出问题，在特定时间内集中人力、物力所进行的非常态化、突击式的重拳出击式执 法。 ” 12 上文对运动式执法的概念作了不同的界定，但是，不难发现其中有不少共同之处， 即都说到运动式执法具有运动性、临时性的特征。但以上对运动式执法的定义或多或少 存在一些瑕疵， 比如没有指出反复性的特征， 或者是缩小了运动式执法的范围等。 因此， 笔者在分析以上各观点的基础上，通过归纳分析后认为，运动式执法是指针对因突发性 事件引发的重大责任事故或者是惯例性执法，在政府领导机关的组织下，集中各个部门 10 朱晓燕、王怀章： “对运动式行政执法的反思从劣质奶粉事件说起” ， 青海社会科学 ，2005 年第 1 期 11 严春银、吴高学： “运动式行政执法现象评价” ， 江西公安专科学校学报 ，2006 年第 3 期 12 陈应珍： “试论行政执法方式的创新与保障” ， 江南大学学报 ，2008 年第 6 期 论运动式执法的成因及其出路 7 的人力、物力、财力在特定的时间、空间内对各种违法现象，采取从重、从严、从快的 手段进行反复的集中整治的执法行为。 （三）运动式执法的特征 经过上文对运动式执法现象的分析以及运动式执法的定义界定后可知， 并以北京打 击“黑车”非法营运的整治活动为例加以分析，运动式执法具有以下特征： 临时性。临时性具有暂时的、短期的、非正式的性质，运动式执法的临时性主要从 时间和空间两个维度来体现。在时间上，表现为时间短，通常情况下在数月之内即宣告 结束，如北京展开打击“黑车”非法营运专项整治行动正是在 2006 年 4 月至 2006 年 7 月短短三个月之间对北京市各类“黑车”非法营运的违法现象进行整治，而集中治理之 后， “黑车”依旧横行，问题并未的到彻底解决。空间上，表现为范围小，运动式执法 行动通常集中于问题较严重或群众较关注的地区，对于其他地区，由于人力物力的限制 而不能兼顾。如北京打击“黑车”行动，治理范围仅限于市辖区，而对于周边区县则置 之不理。不仅北京如此，各地展开的运动式执法都是在特定的时间、空间内，政府执法 部门针对当前社会中出现的关系到百姓利益、社会稳定的重大问题或是对某些“久治不 愈”的社会问题进行的集中整治，每次专门整治的活动都是在小范围内展开，并在短期 内完成，以达到迅速解决问题的效果。 运动性。一方面，运动式执法是在短时间内集中人力、物力、财力，最大限度的调 动政府的行政资源， 对于一些 “久治不愈” 的顽疾采用疾风骤雨般的方式进行清理整顿。 北京打击“黑车”非法营运专项整治行动是在市委、市政府统一领导下，由市公安局以 及城管等 16 个部门组成的打击“黑车”非法营运的专案小组，对北京市区的“黑车” 展开专项整治活动，行政资源的集中力度可见一斑。另一方面，大张旗鼓的宣传，天花 乱坠的口号是运动不可或缺的。 运动式执法开始前， 政府部门都会大张声势， 喊出口号。 如北京方面除了铺天盖地的宣传外，还打出了动听的口号。如“朋友，请不要为了一时 便宜，而乘坐黑车，忘记了自己一生幸福！ ” “莫让黑车挡道，共建和谐交通” ，等等。 反复性。运动式执法在短期内取得显著成效的同时，却总是陷入“问题突出突 击解决速见成效问题反弹再次突击解决再反弹”的恶性循环之中。北 京打击“黑车”非法营运专项整治行动期间，许多“黑车”实行“战略转移” ，将运营 西南政法大学硕士学位论文 8 的地点转移到打击力度相对较轻的郊区。而 2006 年底，狂飙行动刚结束不久，北京的 黑车运营情况就又开始抬头，新一轮的风暴即将到来。 二、运动式执法的弊端 运动式执法依赖于政府的公权力，对重大的社会问题采取从重、从严、从快的方式 治理，在取得阶段性成果及令人称赞的政绩的同时运动式执法模式的弊端也暴露无遗。 由于缺乏稳定的制度基础，以致运动式执法表现出既增加执法成本，浪费执法资源，又 违背行政法治原则，破坏社会秩序，侵犯公民的权利，最后它治标不治本的弊端，也将 削弱政府的公信力。 （一）运动式执法增加了行政执法的成本 通过集中资源对社会问题进行集中整治需要付出极其昂贵的社会成本， 也势必会增 加行政执法的成本。在事先未进行全面的、科学的研究的情况下，仅凭社会问题具有紧 迫性而盲目集中相关部门的人力、物力、财力展开专项整治，这是“头痛医头、脚痛医 脚”式的盲目执法，必然会造成行政资源的浪费。 “淮河治污”就是“运动型”治理失 效的典型。运动式治理中的高效运转、协手联动，由于并没有形成日常的制度规范，在 运动过后就变成了推三阻四，低效低能，结果 10 年治淮，成效不彰。13 首先，运动式执法增加机会成本。所谓机会成本是指做一个选择后所丧失的不做该 选择而可能获得的最大利益。在各地政府在展开运动式执法期间，为了在短期内取得显 著的效绩，工作的中心都是围绕着某一个问题展开专项整治活动，而其它日常的事务被 搁置一旁。行政执法资源是一种稀缺资源，当政府部门对某一社会问题过多的关注的同 时必然以牺牲对日常事务的管理为代价。 这便导致其他一些违法行为在没有监管下变得 活跃甚至泛滥， 这些无疑都增加了执法的机会成本。 第二， 运动式执法增加了错误成本。 在轰轰烈烈的运动式执法期间，政府部门不仅承受着巨大的上级压力和社会压力，而且 还期望通过显著的成效而获得卓越的“政绩” ，因此在执法过程中，怀着“宁枉勿纵” 的心态进行执法，这样极易造成执法不当，损害相对人的利益，从而增加了错误成本。 13 刘效仁： “淮河治污：运动式治理的败笔” ， 生态经济 ，2004 年，第 8 期 论运动式执法的成因及其出路 9 第三，运动式执法增加了制度矫正成本。由于长久以来的运动式决策思维导致了政府对 运动式治理路径的依赖。致使每当遇到严重的社会问题时，总是习惯性的跳入既定思维 状态。通俗的讲，就是“人们过去所做的选择往往决定了其今后的选择。 ”而一旦一个 习惯养成以后，不论其好坏，都会对其产生依赖。以食品安全为例，自从 2004 年阜阳 奶粉事件曝光以后，奶粉安全的案例便层出不穷，总是陷入解决问题出现新问题再 解决再出现新问题的恶性循环之中。在奶粉安全进行多年的运动式执法后，不但没有 解决奶粉安全问题，而且还产生了更多新的奶粉安全问题，甚至更为严重的安全问题。 虽然批评之声不绝于耳，执法者却还是机加思索的选择了这一治理方式，这一方面是由 于运动式执法目标明确，在一定阶段内能够产生明显的效果，减少执法者的社会压力； 另一方面，运动式执法也能使执法者卸下平日里执法不力所需承担的责任。因此，对于 执法者来说，运动式执法所带来的利益激励要远远大于矫正激励。从而使得制度矫正的 成本大大增加。最后，运动式执法违背了行政权行使的成本最低成本原理。机体小型化 是最低成本原理的要求之一， 所谓机体小型化就是指行政权行使主体的规模应当是最小 的，或者是小型化的14。以机器为例，如果机器越小，那么它发生故障的可能性就越小， 反之，若机器越大，那么它发生故障的可能行也就越大。机构小型化包括两方面：第一， 绝对小型化，即不论所有的行政机体都要遵循机体小型化的规则。如果一个机构能够由 10 个人组成，那么绝对不扩大至 15 人或是更多人；因此，要减少执法的成本就要控制 成员的增加。第二，相对小型化，行政机体通常受内外两个方面的因素影响，内因指行 政人员的自身素质和客观行政事态，外因指所处的外在环境。在执法过程中，要根据不 同的因素配备不同的规模。而运动式执法的做法则是集中大量的人力，财力、物力，为 了达到迅速取得效果的目的而不计成本。在运动式执法过程中，要动员一切能动员的力 量，能发动 15 个人就绝不能只发动 10 个人。而在执法过程中，不考虑内外因素，只盲 目集中资源，坚信“人多力量大” ，造成了行政资源的巨大浪费，违背了最低成本原理。 （二）运动式执法违背了行政法治的基本原则，有悖法治精神 1运动式执法违背了行政法的基本原则 首先， 合法行政是行政法治的首要原则， 合法行政包括法保留和法优先两项子原则。 14 关保英： 行政法的价值定位 ，北京：中国政法大学出版社，2004 年版，第 41 页 西南政法大学硕士学位论文 10 法保留强调“无法不为” ，即没有法律、法规、规章的规定，不得作出“侵益行政决定” ， 即影响相对人合法权益或增加相对人义务的行政决定；法优先，强调“有法必依” ，即 实施行政管理，应依照法律、法规章进行。而运动式执法恰恰与行政法合法行政的基本 原则相悖，弥漫着浓厚的人治色彩，如北京打击“黑车”非法营运的专项治理活动。在 此之前，针对“黑车”非法营运的违法现象，法律并没有作出相应的规定，但是在市委、 市政府领导下组成的北京市打击机动车非法营运工作协调小组专门发布了 依法查处取 缔无照营运行为的通告 （以下简称通告 ） ，针对北京各类“黑车”非法营运展开的 专项整治活动。根据行政处罚法的规定，这场专项整治活动所依据的通告属于 规范性文件，并不具有设定处罚的权限。而工作小组却依据这一文件对非法运营车辆进 行查扣、罚款、拘留等处罚行为，可以说严重违背了行政处罚法的规定。所谓的执 法行为本身就是违法的，运动式执法的弊端可见一斑。 “运动式行政执法实质上是以法 治精神的流失为代价的，它所弥漫的是一种宽猛相济式的人治原则，而不是一断于法的 法治原则。 ” 15 其次，合理性原则是行政执法过程中的裁量标尺。合理性原则，指行政决定应当具 有理性，属于实质行政法治的范畴，尤其适用于裁量行政行为。最低限度的行政理性， 是指行政决定应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理和适当， 并且能够符合 科学的公理和社会道德。而运动式执法为了严格贯彻“通知”的精神，对违法者采取从 重的、统一的处罚，忽略了行政合理性原则。以 2007 年由公安部、建设部、中央综治 办、国家工商总局、国家质检总局及商务部联合展开的“全国治理自行车被盗问题专项 行动”为例。这场专项行动的执法依据的通知 16，指出： “对盗窃普通自行车的，一 律依法行政拘留；对被处罚后再次盗窃自行车的，要依照有关规定劳动教养,构成犯罪 的依法追究刑事责任,绝不允许降格处理。 ” 通知对盗窃普通自行车的行为作出了， 一律依法行政拘留，绝不允许降格处理的规定。但是， 治安管理处罚法第十九条是 关于行政裁量的有关规定，即有下列情形的，可以减轻或免除处罚： （1）情节特别轻微 的； （2）出于他人诱骗或者胁迫的； （3）主动减轻或者消除违法后果，并取得被侵害人 谅解的； （4）主动投案的； （5）有立功表现的。因此，在采取行政拘留处罚的同时，还 应考虑行政相对人是否存在， 治安管理处罚法第十九条的规定减轻或不予处罚的情 15 拢夫： “向运动式执法说不” ， 法学家茶座 ，山东人民出版社，2003 年版 16 关于印发陈冀平、刘金国、王铁宏、姜增伟、刘凡、蒲长城同志在全国治理自行车被盗问题专项行动电视电话 会议上的讲话的通知 论运动式执法的成因及其出路 11 节。而按照通知的规定，对盗窃自行车的行为一律采取行政拘留，并且决不允许降 格处理，这显然忽视违法者是否存在减轻或免除处罚的情节。另外，根据治安管理处 罚法第五十九条第 3 项的有关规定，收购赃物的处五百元以上一千元以下罚款，只有 当情节严重时，才处以五日以上十日以下拘留，并处五百